Информационное обеспечение выборов как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации Уханова Анна Павловна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Гарантии избирательных прав граждан в Российской Федерации

1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации 16

2. Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации ... 36

3. Гарантии прав граждан на получение информации о выборах применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации 64

Глава II. Информационное обеспечение выборов в системе гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации

1. Информирование избирателей как гарантия реализации избирательных прав граждан 86

2. Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан 107

3. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения порядка проведения предвыборной агитации как гарантия прав граждан на получение информации о выборах 133

Заключение 158

Библиография

• Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации
• Гарантии прав граждан на получение информации о выборах применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации
• Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан
• Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения порядка проведения предвыборной агитации как гарантия прав граждан на получение информации о выборах

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Свобода политической дискуссии и свобода выражения общественного мнения по наиболее значимым и интересующим социум вопросам составляют основу демократии современного государства. Это неоднократно подчеркивалось в Постановлениях Конституционного Суда РФ, решениях Европейского Суда по правам человека, а также в научной литературе и научных исследованиях.

Особое значение информация, включая формы, методы ее распространения и получения, приобретает в период подготовки и проведения выборов. Будучи заинтересованными в определенном исходе избирательной кампании, кандидаты стараются оказать воздействие на волеизъявление избирателей. И главным инструментом здесь является информация. Вместе с тем важно отметить, что ст. 3 Конституции РФ наряду с референдумом относит свободные выборы к форме высшего непосредственного выражения власти народа. Это означает, что информационная борьба за голоса избирателей не должна повлечь за собой искажение волеизъявления граждан.

Важность информационного обеспечения выборов для реализации свободного волеизъявления граждан подчеркивается развитием нормативного регулирования данного института в современном избирательном законодательстве. Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» информационное обеспечение выборов составляет гарантию избирательных прав граждан (Глава VII), а свободное волеизъявление избирателей обусловлено качеством информационного обеспечения выборов (ст. 44).

Таким образом, исследование правового регулирования информационного обеспечения выборов в Российской Федерации как гарантии избирательных прав граждан в Российской Федерации трудно переоценить. Помимо этого, актуальность избранной темы обусловлена:

систематическими изменениями в действующем избирательном законодательстве, затрагивающими права граждан на информацию о выборах; использованием новых информационных технологий на выборах; возникающими различиями в правоприменительной практике в связи с привлечением кандидатов к конституционно-правовой ответственности за нарушения избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации.

Научная разработанность. На сегодняшний день заявленная тема раскрыта недостаточно, поскольку комплексные исследования информационного обеспечения выборов как гарантии реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации отсутствуют. Вместе с тем при проведении диссертационного исследования автором были изучены работы российских и иностранных ученых, в которых отдельное внимание уделяется как общим вопросам избирательного права и избирательного процесса, так и отдельным аспектам информационного обеспечения выборов, гарантий избирательных прав граждан, вопросам конституционной ответственности за нарушения порядка проведения предвыборной агитации.

При изучении общих вопросов избирательного права и избирательного процесса, гарантий конституционных прав граждан автор опирался на труды таких российских правоведов, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Р.Т. Биктагиров, Ю.А. Веденеев, А.Г. Головин, Н.В. Григорьев, А.В. Зиновьев, А.В. Игнатов, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин, В.В. Красинский, В.И. Крусс, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, И.С. Поляшова, М.С. Саликов, С.А. Хвалёв. Д.М. Худолей, В.М. Цырфа, Б.С. Эбзеев и др. В части исследования отдельных аспектов информационного обеспечения выборов, гарантий избирательных прав граждан, конституционной ответственности кандидатов теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов: Р. Алекси, М.А. Андриановой, СВ. Большакова, И.Б. Борисова, А.В. Буханцовой, В.В. Вискуловой, Я. Герардса, Р.Ю. Горлачева, И.В. Захарова, В.В. Игнатенко, А.В. Игнатова, А.Н.

Кокотова, М. Кослы, Т.Г. Левченко, Д.Н. Лазлова, А.А. Макарцева, В.А. Номоконова, Р.А. Охотникова, X. Сендена, Д. Тзен-Та Ли, О.Е. Шишкиной, Б.Шлинка.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, в сфере информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.

Предмет исследования составили: научные представления об избирательном праве и избирательном процессе в Российской Федерации, а также о гарантиях избирательных прав гражданин и информационном обеспечении выборов; содержащиеся в источниках конституционного права, международных договорах Российской Федерации, нормы, устанавливающие гарантии, порядок реализации и средства правовой защиты избирательных прав граждан, в том числе права на информацию о выборах, практика применения данных норм.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование информационного обеспечения выборов, обоснование его значения в качестве гарантии реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации

Для достижения заявленной цели автором определены следующие задачи исследования:

1. Раскрыть содержание гарантий избирательных прав граждан, проанализировать понятия «основные гарантии избирательных прав граждан», «дополнительные гарантии избирательных прав граждан», «международно-правовые гарантии избирательных прав граждан» на основе доктринальных подходов и правоприменительной практики.

2. Исследовать гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах, в том числе по кругу субъектов и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации.

3. На основе доктринальных подходов и правоприменительной практики проанализировать правовое регулирование порядка информационного обеспечения выборов.

4. Раскрыть содержание информирования о выборах как необходимого условия реализации избирательных прав граждан.

5. Проанализировать правовой механизм проведения предвыборной агитации, выявить значение предвыборной агитации для реализации избирательных прав граждан.

6. Дать характеристику конституционной ответственности кандидатов за нарушения порядка проведения предвыборной агитации как необходимой гарантии информационного обеспечения выборов и реализации избирательных прав граждан.

7. Выявить проблемы правового регулирования в сфере информационного обеспечения выборов и сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в целях повышения уровня гарантий избирательных прав граждан.

Методологическую основу исследования составляет ряд методов научного познания как общенаучных, так и частнонаучных.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть различные подходы к определению используемых в работе понятий «избирательное право», «избирательный процесс», «избирательный спор», «конституционная ответственность в избирательном праве» и др., выявить преимущества и недостатки того либо иного подхода.

Методы формальной логики - описание, сравнение, классификация, анализ, синтез - позволили автору охарактеризовать исследуемые институты избирательного законодательства, выявить несогласованность и недостаточность правового регулирования информационного обеспечения выборов, сформулировать предложения по совершенствованию избирательного законодательства в этой сфере.

Сравнительно-правовой метод, в том числе при изучении правоприменительной практики международных юрисдикционных органов способствовал построению аргументации при обосновании позиции автора по исследуемым вопросам.

Статистический и эмпирический методы позволили выявить практическое значение института информационного обеспечения выборов, проблемы применения норм избирательного законодательства.

Также автором использовался межотраслевой подход, при изучении правового регулирования информационного обеспечения выборов, поскольку востребованными оказались нормы различных отраслей российского права.

Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В процессе написания диссертационной работы автором были проанализированы нормы Конституции РФ, международных договоров, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативные акты избирательных комиссий, определяющие гарантии избирательных прав граждан в Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере информационного обеспечения выборов и привлечения кандидатов к ответственности за нарушения порядка проведения предвыборной агитации. Также автором были проанализированы нормативные акты иностранных государств в сфере регулирования избирательных прав граждан, информационного обеспечения выборов.

В качестве эмпирического материала исследования автором использовались Постановления и Определения Конституционного Суда РФ, отражающие конституционный смысл норм избирательного законодательства в исследуемой сфере общественных отношений, правоприменительная практика российских судебных органов по делам о защите избирательных прав граждан, решения Европейского суда по правам человека и Комитета ООН по правам человека по жалобам о нарушении избирательных прав.

Научная новизна исследования обусловлена ее целью, а также следующим:

- диссертация является комплексным научным трудом, освещающим
правовое регулирование информационного обеспечения выборов как
гарантии реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации;

- в работе произведено обобщение гарантий информационного
обеспечения выборов и предложен новый подход к их классификации по
кругу лиц;

- обосновано расширение в понимании структуры технологической
компоненты избирательного процесса посредством включения в нее такого
элемента, как ресурсное обеспечение выборов;

- с целью повышения гарантий избирательных прав граждан
сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего
избирательного законодательства в сфере информационного обеспечения
выборов.

Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:

1. Анализ доктринальных подходов к понятию гарантий избирательных прав граждан, правового регулирования и правоприменительной практики показал, что в систему таких гарантий включены гарантии прав граждан на получение информации о выборах в порядке информирования и проведения предвыборной агитации. Имея свое нормативное закрепление в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», гарантии прав граждан на получение информации о выборах относятся к основным гарантиям избирательных прав граждан.

2. Информирование граждан о выборах обеспечено следующими правовыми механизмами: закрепление принципов информирования; наличие сроков предоставления соответствующей информации; возложение адресной

обязанности по организации информирования, в том числе на избирательные комиссии, государственные и муниципальные организации, осуществляющие телерадиовещание, редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий; наличие охранительных механизмов (средства правовой защиты, основания ответственности). Таким образом, информирование граждан о выборах как субинститут института информационного обеспечения выборов имеет все признаки гарантии избирательных прав граждан и формирует концепцию демократических выборов на основе гласности и открытости.

3. Гарантии права граждан на получение информации о выборах в части информирования представлены в системе действующего правового регулирования дробно, что снижает уровень правопонимания и качество правоприменения. Для устранения такого недостатка правового регулирования и повышения гарантированности избирательных прав граждан автором проведено обобщение и предложена классификация таких гарантий по кругу лиц. Так, выделены общие и дополнительные гарантии. Общие - затрагивают все стадии избирательного процесса, не ограничены по кругу лиц и предназначены преимущественно для избирателей. Дополнительные - предназначены для определенных участников избирательного процесса и, как правило, обусловлены заявительным порядком их реализации.

4. Признание важной роли использования информационных технологий при проведении выборов и развитие правового регулирования их применения обусловило необходимость расширить современное понимание структуры технологической компоненты избирательного процесса посредством включения в нее такого признаваемого в электоральной практике элемента, как ресурсное обеспечение выборов (Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»; средства электронного голосования и подсчета голосов; организация видеонаблюдения за ходом голосования).

5. Разграничивая информирование и предвыборную агитацию по

субъективной и объективной стороне, законодатель за счет введения в избирательное законодательство ряда изъятий допускает в период избирательной кампании возможность распространения информации о кандидатах, которая отвечает признакам агитации, оказывает воздействие на волеизъявление избирателей, ставит кандидатов в неравные условия, но при этом не может быть квалифицирована как агитация, а иногда и как информирование.

Результаты сравнительно-правового анализа позволили заключить, что ограничения на осуществление трудовой функции в период избирательной кампании распространяются на кандидатов в зависимости от замещаемой ими должности. Не освобожденные от исполнения своих должностных обязанностей кандидаты полноценно освещают свою должностную деятельность в теле, радио и печатных СМИ, создавая, как правило, положительный образ в глазах избирателей. Однако такая информация с точки зрения избирательного законодательства не может быть квалифицирована как форма информационного обеспечения выборов (информирование или предвыборная агитация).

Правовое регулирование порядка выдвижения кандидатов на выборах глав субъектов Российской Федерации в части обязательного информирования граждан о списке глав и депутатов представительных органов местного самоуправления, отдавших свои подписи в поддержку кандидатов, и установленный порядок проведения Президентом Российской Федерации выборочных консультаций с такими кандидатами также отвечают признакам агитации, проведение которой представителям власти запрещено.

Такие законодательные недоработки снижают уровень гарантий граждан на получение информации о выборах, в связи с чем: перечень зарегистрированных кандидатов, освобождающихся от выполнения должностных или служебных обязанностей на время их участия в выборах должен включать в себя кандидатов, замещающих государственные или

муниципальные должности; законодательное требование об обязательном размещении в СМИ, на сайтах избирательных комиссий информации о списках лиц, поддержавших кандидатов на выборах глав субъектов Российской Федерации, подлежит исключению с тем, чтобы такая информация предоставлялась соответствующей избирательной комиссией по запросу заинтересованных кандидатов; вместо дозволения проводить выборочные консультации Президента Российской Федерации с кандидатами на выборах глав субъектов Российской Федерации следует закрепить обязанность соблюдать принцип равенства кандидатов.

6. Анализ ограничений при проведении предвыборной агитации

показал, что ограничение п. 5.2 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на проведение негативной агитации в эфире организаций телевещания является необоснованным ограничением права граждан на информацию о выборах и фактически умаляет гарантии избирательных прав граждан: препятствует формированию общественного мнения и как следствие свободному волеизъявлению граждан.

Такой запрет не оправдан какой-либо социально значимой целью, поскольку негативный характер агитации вполне укладывается в общие ограничения на распространение информации. В случае, когда критика направлена на кандидатов, осуществляющих властные полномочия, критика согласуется с положениями ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 3 Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ.

Для повышения уровня гарантий информационного обеспечения выборов и свободного волеизъявления граждан запрет на негативную агитацию в эфире организаций телевещания подлежит исключению из действующего законодательства. Разумеется, при распространении негативной информации должны соблюдаться требования о ее

достоверности, а также об исключении оскорбительного и клеветнического начал при ее изложении.

7. Важное значение использования эфира организаций

телерадиовещания как метода проведения предвыборной агитации и правовое регулирование в этой сфере показало наличие неопределенности в части прав негосударственных организаций телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации, а также фактическую невозможность использования бесплатного эфира на некоторых выборах.

Для более четкого определения статуса негосударственных организаций телерадиовещания следует дополнить п. 8 ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормой, удостоверяющей право организаций телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, при условии соблюдения принципа их равенства (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия).

Также необходимо дополнить п. 2 ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормой следующего содержания: «В случае, когда при проведении выборов в органы местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования отсутствуют муниципальные организации телерадиовещания, региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления.

В случае, когда при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации на территории соответствующего

субъекта отсутствуют региональные государственные организации телерадиовещания, общероссийские государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

Такие изменения повысят уровень гарантий граждан в сфере информационного обеспечения выборов.

8. Учитывая, что правовые гарантии прав граждан для их

действительного обеспечения должны предусматривать механизмы защиты нарушенных прав и предусматривать ответственность виновных лиц, важной гарантией права граждан на информацию о выборах является институт конституционно-правовой ответственности кандидатов за нарушение избирательного законодательства Российской Федерации в сфере информационного обеспечения выборов.

Анализ правового регулирования, теоретических подходов и правоприменительной практики к содержанию конституционно-правовой ответственности кандидатов за нарушения при проведении агитации позволяют выделить ее сущностные характеристики.

Во-первых, данному институту присуще комплексное правовое регулирование и наличие оценочных категорий при разрешении вопроса о применении санкций к кандидатам-нарушителям. Во-вторых, предусмотренные законодательством о выборах санкции за нарушения порядка информационного обеспечения выборов носят по своей правовой природе публичный характер, влекут за собой ограничение пассивного избирательного права кандидатов и не исключают возможность применения мер гражданской, административной и уголовной ответственности к нарушителю.

Вместе с тем нарушение кандидатом при проведении агитации законодательства Российской Федерации об интеллектуальной

собственности как форма злоупотребления свободой массовой информации является специальным основанием только для отмены регистрации кандидата. Оспорить по этому основанию итоги голосования или результаты выборов невозможно. Это снижает уровень гарантий избирательных прав граждан. Таким образом, если указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей, оно должно быть законодательно закреплено и в качестве специального основания для отмены решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения их результатов.

Также для повышения качества информирования о выборах в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует ввести норму, обязывающую размещать в СМИ, на сайтах избирательных комиссий, организующих выборы, вступившие в законную силу судебные решения об установлении факта нарушения кандидатом, избирательным объединением избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации, когда эти нарушения не повлекли за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Теоретическая ценность работы заключается в том, что она является комплексным самостоятельным научным исследованием. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации имеют общетеоретическое значение для науки конституционного права Российской Федерации, будут способствовать ее развитию в части, касающейся правового регулирования информационного обеспечения выборов. Также работа может быть использована для общетеоретических и отраслевых исследований специалистов, подготовке учебных и методических пособий, лекций и семинаров по ряду учебных курсов, например: «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации», «Международные гарантии защиты прав человека». Обобщение судебной практики международных и отечественных юрисдикционных органов имеет

существенное значение для понимания, оценки и дальнейшего совершенствования избирательного законодательства.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию избирательного законодательства в сфере информационного обеспечения выборов в Российской Федерации с целью наилучшего обеспечения избирательных прав граждан. Обобщение судебных постановлений может быть использовано практикующими юристами при подготовке правовых позиций по делам о защите избирательных прав граждан. Также предлагаемые автором выводы могут быть использованы в подготовке специалистов, бакалавров, магистров, аспирантов и докторантов по юридическим специальностям.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на кафедре международного и конституционного права Юридического факультета Петрозаводского государственного университета, также в рамках международных и всероссийских научно-практических конференциях, международном симпозиуме.

Сформулированные автором выводы и предложения содержатся в опубликованных тезисах научных докладов и научных статьях, в том числе на английском языке.

Материалы исследования используются в учебном процессе Юридического факультета Петрозаводского государственного университета при преподавании курса «Актуальные проблемы избирательного права в Российской Федерации», в научной работе студентов, магистров и аспирантов, в юридической практике автора при осуществлении судебного представительства по избирательным спорам.

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.

Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации

Провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, российское государство берет на себя обязательство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).

Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). В свою очередь, условия и средства, обеспечивающие гражданам возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами принято считать гарантиями прав граждан.5

Таким образом, государство, с одной стороны, обязано воздерживаться от злоупотребления властными полномочиями и чрезмерного вторжения в сферу субъективных прав личности, а с другой, - создавать необходимые условия для их реализации. Гарантированность прав и свобод личности относится к категории основополагающих конституционных принципов, определяющих характер взаимоотношений личности и государства.6

В научной литературе существуют разные подходы к определению понятия, видов и содержания гарантий прав и свобод человека и гражданина.

С.А. Авакьян определяет гарантии осуществления и охраны основных прав и свобод, исполнения обязанностей человека и гражданина как материальные, организационные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью такие осуществление, исполнение и охрану. При этом правовые (юридические) гарантии помимо механизмов реализации прав и свобод, исполнения обязанностей должны так же определять ответственность различных субъектов в связи с осуществлением, злоупотреблением и нарушением прав и свобод.

М.В. Баглай в качестве гарантий того или иного права человека и гражданина рассматривает правовые средства, обеспечивающие их реализацию.8

Как отмечает С.А. Хвалёв, гарантии прав и свобод - конкретные механизмы, выраженные через правовые нормы и обеспечивающие достижение заинтересованными субъектами тех или иных благ и законных интересов.9

Вместе с тем категория «законного интереса» может рассматриваться в более широком значении, чем категория субъективного права личности. По мнению М.С. Матейковича, субъективное конституционное право есть стремление лица к социальному благу конституционного значения, обеспеченное корреспондирующими обязанностями государства и других лиц. При отсутствии необходимых гарантий со стороны государства стремление остается лишь законным интересом».10

Категория «гарантий» прав и свобод также раскрывается через категорию «способов их обеспечения». Так, Ю.В. Анохин, исследуя механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности, выделяет правовые и неправовые (информационный, организационный и идеологический) способы обеспечения прав и свобод личности. При этом «обеспечение» рассматривается в трех аспектах: создание предварительных условий; процесс охраны и защиты прав и свобод граждан; итог, результат деятельности личности, общества и государства, выражающийся в фактической реализации прав и свобод личности. п

Особое место в системе гарантий прав и свобод личности занимают юридические (правовые) гарантии. Как отмечает М.И. Абдулаев, именно юридические гарантии обеспечивают различные стадии процесса осуществления, охраны и защиты прав и свобод граждан.12

А.В. Лошкарев под правовыми гарантиями понимает правовые средства, выраженные в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых может обеспечить или обеспечивает возможность реализации иных нормативно-правовых предписаний. Также выделяет регулятивную, охранительную и обеспечительную функции правовых гарантий в системе правового регулирования.13

Как усматривается из приведенных подходов к определению понятия гарантий прав и свобод человека и гражданина, выделяют правовые и неправовые гарантии в зависимости от их нормативного закрепления. При этом гарантии, понимаемые в широком смысле, имеют направленность не только на реализацию прав и свобод личности, но также на их защиту, восстановление и определение мер ответственности за их нарушения.

Обеспечение защиты и восстановления прав и свобод личности в системе правовых гарантий обусловлено положениями ст. 46 Основного Закона, гарантирующей судебную защиту прав и свобод личности.

В Определении Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 года № 22-О14 отмечено, что право каждого на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Гарантии прав граждан на получение информации о выборах применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации

Под международными стандартами избирательных прав принято понимать гарантии избирательных прав граждан, закрепленные в источниках международного права. Но, несмотря на удостоверение некой стандартизации в сфере электоральных отношений, правопонимание и парвоприменение не является однозначным и унифицированным в государствах-участниках соответствующих международных договоров. Как справедливо замечает В.В. Красинский, «в международной практике отсутствуют согласованные подходы к классификации международных избирательных стандартов. Единообразное понимание международных стандартов в электоральной сфере не выработано даже в рамках отдельных международных организаций».40 Этому обстоятельству может быть несколько объяснений. Во-первых, международные организации состоят из представителей государств-участников. В такой ситуации сложно отойти от национального правосознания, редуцировать его. Во-вторых, со временем имеет место изменение подходов к раскрытию тех или иных международных стандартов в правоприменительной практике. В-третьих, схожие по рассматриваемым в международных органах делам ситуации рассматриваются с учетом оговорки mutatis mutandis, что отражает, в том числе национальную специфику значимых по делу обстоятельств.

С.А. Голубок к международным избирательным стандартам относит «международно-правовые нормы, устанавливающие рамочные ориентиры оснований, условий и порядка организации и проведения выборов с точки зрения обеспечения защищаемых международным правом избирательных прав (права на свободные выборы), конкретизируемых каждым государством в своем законодательстве с учетом особенностей его политике-правовой системы и иных отличий».41 Данное определение в действительности отражает гарантированную национальным властям широту усмотрения в реализации соответствующих международных норм.

Для повышения уровня гарантий избирательных прав государствами могут приниматься дополнительные международные обязательства на региональном уровне. Так, Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств (далее - МПА СНГ) выработала в 2011 году Рекомендации по совершенствованию

Красинский В.В. Указ. соч. С. 22. 41 Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского Суда по правам человека и формирование международно-правовых стандартов Содружества Независимых государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.10. СПб., 2010. законодательства государств - участников МПА СНГ в соответствии с международными избирательными стандартами (Приложение к постановлению МПА СНГ от 16.05.2011 г. № 36-13).42 Согласно данному документу, государства принимают обязательства при совершенствовании законодательства государств - участников МПА СНГ о выборах в национальные парламенты учитывать правовые, исторические и иные особенности развития государств - участников МПА СНГ, следовать основным международным избирательным стандартам, к которым отнесены следующие: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, периодические и обязательные выборы, открытые и гласные выборы, свободные выборы, подлинные выборы, справедливые выборы.

Таким образом, на уровне МПА СНГ определен не только перечень международных стандартов избирательных прав, но представлено их развернутое содержание, определены механизмы их обеспечения со стороны государств-участников.

Как усматривается из текста Рекомендаций, международные стандарты тождественны принципам проведения выборов, принятым в Российской Федерации. Так, Закон об основных гарантиях закрепляет следующие принципы проведения выборов в Российской Федерации: всеобщее, равное, прямое избирательное право; тайное голосование; равное, прямое, свободное волеизъявление; свободное и добровольное участие в выборах; открытость, гласность и независимость в деятельности избирательных комиссий; обязательность и периодичность в проведении выборов (ст. 3, ст. 9). Такая тождественность обусловлена значением принципов для обеспечения избирательных прав граждан и регламентации избирательного процесса.

Рекомендации по совершенствованию законодательства государств - участников МПА СНГ в соответствии с международными избирательными стандартами (приняты на тридцать шестом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление от 16 мая 2011 года № 36-13). URL: http://cikrf.ru/international/docs/mpa_recomend.html (дата обращения: 20.06.2012). С.Д. Князев отмечает, что «принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношении».

Е.И. Колюшин заключает о том, что принципы выборов тождественны принципам избирательного права, иначе «отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных Н.В. Григорьев отождествляет международные избирательные стандарты с принципами международного права, относящимися к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов.45

В.В. Красинский считает, что международные избирательные стандарты представляют собой «общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к организации демократического избирательного процесса, в том числе международные обязательства государств в области избирательных прав и свобод человека и гражданина».46 Аналогично через обязанности государства раскрывает понятие международных избирательных стандартов и Б.А. Веденеев. Таким образом подчеркивается обязательность международных избирательных стандартов к реализации на территории суверенных государств.

Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан

Однако упразднение квалифицирующего признака, наоборот, сделает затруднительным установление субъективной стороны правонарушения -агитационной цели, тем более, что формы косвенной агитации являются оценочными категориями. Это, в свою очередь, как раз ослабит механизм привлечения к административной ответственности за нарушения правил проведения предвыборной агитации.

Открытый перечень методов проведения предвыборной агитации следует рассматривать как гарантию на распространение информации о выборах. Так, кандидаты, избирательные объединения и другие лица, проводящие предвыборную агитацию, имеют возможность наилучшим образом доносить до избирателей необходимую информацию, учитывая ее качественно-количественные характеристики, затраты на распространение, особенности восприятия электоратом. Однако в целях воспрепятствования злоупотреблению такими гарантиями законодатель ограничивает возможность проведения предвыборной агитации по периоду распространения, субъектному составу и содержанию.

В части периода распространения предвыборной агитации, норма ст. 49 Закона об основных гарантиях устанавливает, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 28 дней до дня голосования) и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. То есть с момента появления возможности субъекта избирательного процесса реализовать свое пассивное избирательное право ему также предоставляется возможность использовать любые методы проведения агитации, за исключением поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях.

Такое исключение необходимо для обеспечения равенства кандидатов и организации работы СМИ в период выборов. Бесспорно, что исходя из доступности как для кандидатов, избирательных объединений, так и для избирателей, наиболее эффективным методом проведения предвыборной агитации является использование эфира организаций телерадиовещания и печатной площади организаций периодических печатных изданий. Однако организационные вопросы, возникающие у СМИ, которые обязаны в предусмотренных законом случаях предоставлять и бесплатные эфирное время, печатную площадь, не могут быть решены при первом требовании заинтересованного лица. В этой связи приведенное законодательное исключение является целесообразным для организации информационного обеспечения выборов в целом.

Что же касается ограничений предвыборной агитации по субъектному составу, то не могут проводить предвыборную агитацию следующие субъекты права: 1) государственные органы, органы местного самоуправления; 2) лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения. При этом исключения составляют лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности; 3) воинские части, военные учреждения и организации; 4) благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; 5) избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; 6) иностранные граждане (за исключением случая, если на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации), лица без гражданства, иностранные юридические лица; 7) международные организации и международные общественные движения; 8) представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности; 9) лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона об основных гарантиях.

Кроме того, п. 6 ст. 48 Закона об основных гарантиях запрещает привлекать к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, если используется изображение кандидата со своими детьми, не достигшими 18 лет (пп. «д» п. 9 ст. 48).

Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения порядка проведения предвыборной агитации как гарантия прав граждан на получение информации о выборах

Как отмечает А.А. Троицкая, ограничение права - это основанное на Конституции сужение сферы действия основного права соразмерное конституционно защищаемым ценностям. Требования, опосредующие правомерность ограничений: 1) надлежащая форма; 2) оправданная цель; 3) соблюдение принципа соразмерности; 4) сохранение сущности подлежащего ограничению права.190

Такой же подход отражен и в правоприменительной практике, связанной с верификацией норм избирательного законодательства в сфере информационного обеспечения выборов. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года № 15-П191 содержатся следующие разъяснения: «Вместе с тем, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, ограничения конституционных прав, в том числе, следовательно, свободы массовой информации, должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения».

Между тем неоднозначен подход ученых и практиков применительно к вопросу о допустимой форме ограничений основных прав. Так, Б.С. Эбзеев считает, что Конституция РФ (ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56) допускает установление ограничений в форме федерального конституционного закона и федерального закона. В свою очередь, А.А. Троицкая отмечает и иную возможную форму введения ограничений: закон субъекта Российской Федерации, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ, определяющей круг вопросов, относящихся к совместному ведению субъектов Российской Федерации.193

Несмотря на то, что защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ограничение пассивного избирательного права как мера конституционной ответственности кандидатов может быть установлено только нормой федерального закона, поскольку относится к системе общих гарантий избирательных прав граждан.

Институт конституционно-правовой ответственности кандидатов за нарушение избирательного законодательства Российской Федерации в сфере информационного обеспечения выборов имеет четкое нормативное закрепление и теоретическое обоснование.

Как мера юридической ответственности конституционно-правовая ответственность в широком смысле является гарантией реализации избирательных прав граждан. А поскольку конституционно-правовая ответственность предусмотрена за ряд нарушений избирательного законодательства при проведении агитации, ее следует рассматривать как гарантию реализации права граждан на получение и распространение агитации.

Анализ правового регулирования, правоприменительной практики и теоретических подходов к содержанию конституционно-правовой ответственности кандидатов за нарушения при проведении агитации позволяют выделить ее сущностные характеристики.

Во-первых, данному институту присуще комплексное правовое регулирование и наличие оценочных категорий при разрешении вопроса о применении санкций к кандидатам-нарушителям. Во-вторых, предусмотренные законодательством о выборах санкции за нарушения порядка информационного обеспечения выборов носят по своей правовой природе публичный характер, влекут за собой ограничение пассивного избирательного права кандидатов и не исключают возможность применения мер гражданской, административной и уголовной ответственности к нарушителю. В-третьих, ответственность за нарушение информационного обеспечения выборов представляется как мера конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах.

Несмотря на то, что некоторые нарушения при проведении агитации рассматриваются как основание для отмены регистрации кандидата, они не являются основанием для оспаривания итогов голосования или результатов выборов, что снижает гарантии граждан в сфере информационного обеспечения выборов.