Индивидуальные акты управления Слесарева Елена Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Понятие ивдиввдуальньк актов управления 13-44

Глава II. Юридическая природа ивдиввдумьных актов 45 -129

I. Юридическое значение актов . 45-63

2. Юридическая сила актов . 63-93

3. Сфера действия актов . 93 -105

4. Форма актов 105-129

Глава III. Классификация ивдиевдуальньк актов управления 130-169

Заключение 170-176

Список использованных источников и литературы 177-187

• Понятие ивдиввдуальньк актов управления
• Юридическое значение актов
• Сфера действия актов
• Классификация ивдиевдуальньк актов управления

Введение к работе

Актуальность исследования проблемы индивидуальных актов управления обусловлена их большим научно-практическим значением. Будучи средством выполнения задач, функций и реализации компетенции органов управления и должностных лиц, эти акты выступают как главный инструмент решения конкретных дел, ежедневно возникающих в ходе государственной управленческой деятельности.

Индивидуальные акты входят в арсенал юридических средств организации производственно-хозяйственной деятельности трудовых коллективов, решения вопросов социально-культурного и административно-политического строительства ; в них, как и в других актах управления, воплощается демократизм форм и методов государственного управления,сочетание централизации с широкой инициативой и самостоятельностью местных органов управления.

С помощью индивидуальных актов органы управления имеют возможность воздействовать на самые разнообразные стороны деятельности нижестоящих органов, подведомственных и, в определенных случаях, неподведомственных предприятий, организаций и учреждений, общественных формирований трудящихся и поведение граждан.

Индивидуальными актами управления пресекается неправомерное поведение, применяются меры юридической (административной, дисциплинарной) ответственности к правонарушителям, поощряются лица и трудовые коллективы, отличившиеся при исполнении трудового, служебного или общественного долга, разрешаются возникающие при осуществлении управленческой деятельности споры и т.д.

Важная роль отводится этим актам в деле организации и _ 4 -обеспечения надлежащего функционирования самих органов управления, В них отражается стиль и методы работы аппарата управления, с их помощью формируется персонал органов, решаются вопросы, связанные с реализацией служебных отношений, обеспечивается оперативное устранение недостатков в работе, поддерживается государственная (трудовая, финансовая, плановая) дисциплина.

Индивидуальные акты управления издаются или совершаются - в зависимости от формы внешнего выражения - всеми органами управления (как центральными, так и местными), обладающими государственно-властными полномочиями, и относятся к числу правовых средств организации и практического осуществления задач и функций советского государственного управления.

В условиях обновления советского законодательства, позволяющего "тоньше, точнее регулировать различные стороны общественных отношений"*, на первый план выдвигается проблема реализации права, улучшения правоприменительной деятельности органов управления. В связи с этим повышается значение совершенствования средств применения права - индивидуальных актов управления, что обусловливает необходимость их оптимизации.

Настоятельная потребность в оптимизации актов управления в целях совершенствования управленческой деятельности непосредственно вытекает из решений КПСС. В важнейших партийных документах, в выступлениях руководителей КПСС и Советского государства сформулирован ряд положений, касающихся подготовки, принятия, использования указанных правовых средств. На ХНУ и ХХУ съездах КІЮС говорилось о необходимости их всесторон-ней обоснованности, организации четкого их исполнения . ХХУІ

Материалы ОТІ съезда КПСС. - М.,Политиздат, 1981,с.64. -

См.: Материалы ХНУ съезда КІЮС. - М.,Политиздат, 1971,с. 65-72, 174 ; Материалы ХХУ съезда КІЮС. - М.,Политиздат, 1976, с.58-62. съезд КПСС поставил задачу совершенствования стиля и методов руководства хозяйством на основе ленинских принципов управления, улучшения всей правовой работы-¹-.

Ноябрьский (1982 г.) Пленум ЦК КПСС указал на необходимость усиления ответственности за соблюдение общегосударственных, общенародных интересов, решительного искоренения ведомственности и местничества, отметил, что надо сделать правилом, чтобы каждое новое решение по одному и тому же вопросу принималось только тогда, когда выполнены прежние решения, либо возникли какие-нибудь новые обстоятельства^.

Определенный июньским (1983 г.) Пленумом Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза курс на последовательное улучшение работы всего государственного и хозяйственного механизма, повышение ответственности кадров, организованности и дисциплины, дальнейшее наращивание экономического и оборонного могущества нашей Родины, подъем олагосо-стояния советского народа , предполагает более рациональное и эффективное использование всех правовых средств, в том числе и индивидуальных актов управления.

Программа комплексного совершенствования всего механизма управления, включающая четкое определение функций, прав и ответственности органов управления, о необходимости разработки которой говорилось на декабрьском (1983 г.) и февральском (1984г.) Пленумах ЦК КПСС, несомненно затронет и сферу правоприменения, в которой индиви-

См. Материалы ХХУІ съезда КІЮС, с.198-200.

См. Материалы Пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза, 22 ноября 1982 г. - М., Политиздат, 1982, с.9.

См. Материалы Пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза, 14-15 июня 1983г. - М., Политиздат, 1983, с.28.

См.: Материалы Пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза, 26-27 декабря 1983 г. - М., 1984, с.20-23; Правда, 1984, 14 февраля. дуальные акты управления играют существенную роль.

Бее это свидетельствует, с одной стороны, о роли и значении правовых актов управления в решении задач, стоящих перед Советским государством, а, с другой стороны, о необходимости их дальнейшего совершенствования, улучшения практики использования данных правовых средств, что актуализирует теоретическую разработку и проблемы индивидуальных актов управления, которая осуществима на основе комплексного изучения их сущности и юридической природы.

Степень изученности темы. Проблема индивидуальных актов привлекала к себе внимание ученых-правоведов. Отдельные ее аспекты рассматриваются в трудах по общей теории права, в административно-правовой и иной юридической литературе, в работах представителей науки управления, а также в исследованиях ученых зарубежных социалистических стран.

Вместе с тем указанная проблема исследована еще явно недостаточно. В монографическом плане она не привлекала специального внимания административнотов. В результате пока нет общепринятого понятия индивидуальных правовых актов управления, наблюдаются значительные расхождения в терминологии, используемой для их обозначения. Слабо изучена юридическая природа, отсутствует комплексный подход к рассмотрению основных юридических свойств и признаков, их характеризующих. Не уточнены применительно к индивидуальным актам требования социалистической законности и т.д.

Действующее законодательство не содержит понятия индивидуального правового акта управления ; отношения, связанные с подготовкой, принятием и исполнением индивидуальных актов,как правило, не регулируются. Лишь в отдельных случаях в правовых нормах закрепляются обязательная форма, порядок принятия и вступления в юридическую силу индивидуальных актов, с помощью которых решаются определенные категории управленческих дел, порядок исполнения таких актов и некоторые другие вопросы.

Все это отражается и на практике, часто приводит к тому, что работники аппарата управления, в чью компетенцию входит подготовка, принятие, исполнение индивидуальных актов,нередко нарушают требования социалистической законности.

В то же время в силу специфики индивидуальных актов управления, их большого числа контроль за их законностью в значительной мере затруднен. Если нарушения законности, связанные с осуществлением индивидуальных актов и имеют место, то выявлены они могут быть только в ходе контрольной или надзорной деятельности компетентных органов, либо в результате рассмотрения жалоб на неправомерные действия органа (должностного лица), издавшего или совершившего акт, то есть далеко не во всех случаях. Нередко акт, принятый с нарушениями установленных требований, действует, порой продолжительное время, порождает правовые последствия, чем наносит немалый вред, поскольку исполнители (адресаты) именно по нему судят о качестве деятельности органов управления, об уровне законности и правопорядка в стране. Во избежание указанных нарушений, а также в целях более эффективного использования индивидуальных правовых актов, работникам, связанным с принятием актов,, либо с осуществлением контроля и надзора за их законностью, необходимо четко представлять, какие акты являются индивидуальными, знать их основные юридические свойства и признаки, а также различные проявления последних в зависимости от назначения, места органа, их принимающего, в системе государственных органов, его задач, функций и компетенции.

С исследованием сущности, юридической природы и выработкой определения понятия индивидуальных актов управления связаны оптимизация, повышение эффективности их воздействия на управляемые объекты (отношения), а также дальнейшее совершенствование практики использования этих правовых средств.

Индивидуальные акты управления осуществляются как органами государственной власти, так и органами государственного управления. Однако рамки настоящего исследования не позволяют рассматривать проблему столь широко. Поэтому в качестве предмета исследования были избраны индивидуальные акты исполнительных и распорядительных органов - наиболее значительной по числу и разнообразию группы индивидуальных актов управления. Выбор указанных актов в качестве предмета исследования не случаен. Обладая чертами и свойствами, присущими всем индивидуальным правовым актам, они в то же время отличаются особенностями, которых нет у других правовых индивидуальных актов ; эти особенности обусловлены спецификой исполнительной и распорядительной деятельности и органов, ее осуществляющих.

Целью диссертационной работы является исследование сущности и юридической природы индивидуальных актов управления на основе комплексного изучения их юридических свойств и признаков, теоретическое обоснование предложений, направленных на совершенствование этих правовых средств и практики их использования в процессе советского государственного управления.

В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие основные задачи: а) раскрывается назначение и специфика индивидуальных актов управления как разновидности правовых актов управления -средств реализации задач и функций государственного управле- ния и элементов механизма правового регулирования общественных отношений ; б) определяется объем понятия "индивидуальные правовые акты управления", уточняется используемая терминология и на этой основе разрабатывается соответствующее понятие ; в) исследуется юридическая природа индивидуальных актов управления, включая такие ее черты, как юридическое значение, юридическая сила, сфера действия и форма данных актов ; г) разрабатывается классификация индивидуальных актов управления.

Методологической основой диссертации являются положения, сформулированные в произведениях классиков марксизма-ленинизма, в решениях съездов Коммунистической партии Советского Союза и пленумов ее Центрального Комитета, в постановлениях ЦК КШС и Советского правительства, в трудах руководителей коммунистической партии и Советского государства.

При разработке темы использовали и частные методы научного познания: формально-логический, сравнительно-правовой.

Рассматриваемые в диссертации вопросы освещаются с учетом достижений общей теории советского права (работы Александрова Н.Г., Алексеева С.С, Горшенева В.В., Дюрягина И.Я., Ке-римова Д.А., Лазарева В.В., Мицкевича А.В., Недбайло П.Е., Шебанова А.Ф. и др.) и науки советского административного права (работы Васильева Р.Ф., Додина Е.В., Козлова Ю.М., Коренева А. П., Лазарева Б.М., Новоселова В.Й., Пахомова И.Н., Поповой В.И., Розина Л.М., Юсупова Б.А. и др.). Б необходшлых случаях использовались труды в области науки государственного управления, а также работы ученых-административистов европейских социалистических стран. В решении отдельных вопросов темы использованы положения таких юридических наук, как со- - 10 -ветское финансовое право, трудовое, гражданское, гражданское-процессуальное, сельскохозяйственное право, прокурорский надзор.

Правовой базой исследования явились акты союзного, республиканского законодательства, а также нормативные акты министерств и ведомств, их местных органов, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов и некоторых других органов управления.

Эмпирической базой исследования являются материалы изучения деятельности органов управления, связанной с изданием (совершением) индивидуальных актов, их исполнением, контролем и надзором за их законностью, а также решений, принятых компетентными органами управления по результатам рассмотрения жалоб граждан.

Проанализированы, кроме того, опубликованные в периодической печати данные, отражающие деятельность органов государственного управления по изданию индивидуальных актов.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые в науке советского административного права предпринята попытка комплексного исследования проблемы индивидуальных актов управления, монографического обобщения и систематизирования результатов изучения сущности и юридической природы указанных актов, практики их издания (совершения) и исполнения.

Новыми и наиболее существенными положениями, выносимыми на защиту, являются: а) понятие индивидуальных актов управления, их соотноше ние с другими правовыми актами ; б) обобщенная характеристика их юридического значения ; в) характеристика содержания юридической силы этих ак тов с точки зрения требований социалистической законности ; . - II - анализ оснований приобретения и утраты индивидуальными актами управления юридической силы ; г) определение сферы действия индивидуальных актов уп равления ; д) анализ их формы ; е) разработка классификации этих актов. Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы направлены на совершенствование как самих индивидуальных актов управления в качестве средств исполнительной и распорядительной деятельности, так и практики их использования. Основные положения диссертации могут быть использованы практическими работниками, в компетенцию которых входят подготовка и принятие индивидуальных правовых актов управления. Они могут оказаться полезными для улучшения правового регулирования деятельности по изданию индивидуальных актов управления, уточнения норм о компетенции органов управления, должностных лиц, обеспечения соблюдения социалистической законности при их издании и использовании. Некоторые выводы, кроме того, могут быть учтены при разработке методических рекомендаций по подготовке правовых актов управления, а также при планировании и разработке мероприятий по контролю и надзору за законностью актов управления.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании в юридических вузах курса советского административного права и специального курса "Акты управления".

Апробация результатов исследования осуществлена в следующих формах: а) опубликование научных статей ; б) выступление на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета Московско- - 12 -го государственного университета им. М.В.Ломоносова (1981 г.); в) утаение _Б подготовке аналитической справки с выводами и предложениями, направленными на совершенствование правоприме нительной деятельности Госавтоинспекции (направлена в Плавное управление Государственной автомобильной инспекции МВД СССР для использования в практической деятельности в 1982 г.) ; г) участие в разработке предложений по обеспечению социалисти ческой законности в деятельности дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции (направлены в МВД СССР в 1983 г.).

Структура и объем диссертации соответствует теме и цели исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. - ІЗ -Глава І ПОНЯТИЕ ШШШИДУАИЬНЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Термин "индивидуальные правовые акты управления" наиболее полно отражает все важнейшие характеристики обозначаемого им правового явления и позволяет судить о его сущности.

Выбор указанного термина обусловлен стремлением подчеркнуть, что, во-первых, поскольку речь идет о правовых актах, необходимо изучение их юридической природы, охватывающей "совокупность юридических свойств, объективно присущих акту, и тех признаков, которые присвоены ему властью государства" ; во-вторых, о таких правовых актах, которые обладают всеми характерными чертагж и признакагли правового акта управления, но в то же время отличаются индивидуальным характером - свойством, общим для всех правопригленительных актов органов Советского государства.

Вопрос о терминологии представляется принципиально важным постольку, поскольку с использованием того или иного термина связывается представление об объеме определяемого понятия, об особенностях конкретного правового явления.

В общей теории права наиболее распространены термины: "правоприменительный акт", "индивидуальный правовой акт", "ненормативный акт", причем два последних термина используются, как правило, для обозначения актов применения права². В то же время в отдельных работах значение указанных терминов

Лазарев В.В. Эффективность правопригленительных актов. - Казань, изд-во Казанского ун-та, 1975, с.72.

См., например: Александров Н.Г. Применение советского социалистического права. - М., изд-во Московок, ун-та, 1958; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 4. - Свердловск, 1966 ; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Под ред. С.Н.Братуся и И.С.Самощенко. - М., 1962 ; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. - Свердловск, 1973 и др. - 14 -различается: например, отмечается, что правоприменительные акты составляют основную группу индивидуальных актов, выполняют специфическую роль (функцию) в механизме правового регулирования общественных отношений¹. Издание правоприменительных актов связывается чаще всего с деятельностью органов государства².

Такое положение в общей теории права не могло не сказаться и на отраслевых исследованиях. Б административно-правовой литературе и прежде всего в работах, посвященных правовым ак-там управления⁰, либо затрагивающих в той или иной мере проблемы форм управленческой деятельности^ и, в частности, право-применительнои деятельности органов управления , также широко

См., например: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М., 1966, с.156.

Вопреки этому отдельные авторы полагают, что акты применения права "учиняются" и другими субъектами, в том числе, гражданами, то есть налицо расширительное толкование правоприменения. (См. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. -М., I960, с.129, 478-480).

См.: Копейчиков В.В. Цравовые акты местных органов государственной власти и управления. Автореф.канд.дисс. - Харьков, 1952 ; Волков М.М. Акты советского государственного управления. Автореф.канд.дисс. -Л., 1953; Васильев Р.Ф. Цравовые акты местных Советов. (Очерки о юридической природе). - М., 1975 ; Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. Учебное пособие. - М., Академия МВД СССР, 1975 ; Юсупов В. А. Определение понятия акта правоприменительной деятельности органов государственного управления. - Вестник Московского университета. Право, 1978, $ 3 и

См.: Евтихеев И.й. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления. - Автореф.докт. дисс. - М., 1948 ; Вальденберг Я.С. Правовые формы в деятельности местных Советов (решения и распоряжения местных Советов и их исполкомов;. Лекция. - М.,1957 ; Научные основы государственного управления в СССР. - М., Наука, 1968 и др.

См.: Коренев А.П. Нормы советского административного права и их применение. - М., 1978 ; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1979 и др. - 15 -используются термины и понятия "индивидуальный акт управления", "правоприменительный акт управления", "ненормативный акт управления", причем вопрос о соотношении этих терминов и понятий, как правило, не затрагивается. Используются чаще первые два термина, неся при этом одинаковую смысловую нагрузку. В то же время некоторыми авторами высказано мнение о необходимости разграничения этих терминов и понятий. Так, Е.В.До-дин, отрицая тождественность индивидуальных и правоприменительных актов, отмечает, что каждый акт применения права есть индивидуальное предписание (что, естественно, не вызывает возражений), но не все индивидуальные предписания выступают в качестве актов применения. При этом он подчеркивает, что, будучи средством регулирования поведения отдельных субъектов в конкретных ситуациях, все индивидуальные акты порождают определенные юридические последствия (приказ о назначении на должность, постановление о наложении штрафа, распоряжение о выезде работника в командировку, приказ руководителя ведомства о предоставлении ему отчетов подчиненными организациями и т.п.). Но эти правовые последствия, по его мнению, различны: в одном случае изменяется правовой статус управляемого объекта путем наделения его определенными правами и обязанностями, в другом случае никаких изменений не происходит, ибо действия, которые вынуждены совершать управляемые, входят в круг их непосредственных обязанностей. Автор приходит к выводу о возможности выделения трех групп индивидуальных актов: правоприменительные акты ; служебные предписания ; акты, направленные на обеспечение оптимального функционирования управляемых (не подчиненных непосредственно по службе) объектов в пределах уже существующих у них прав и обязанностей. При этом подчеркивается, что только правоприменительные акты вызывают изменение или уточнение правового статуса конкретного адресата посредством наделения его правами и обязанностями или разрешения спора о них с иными лицами и организациями-'-.

На наш взгляд, для расширительного толкования понятия "индивидуальные акты управления" достаточных оснований нет. Следует присоединиться к мнению большинства юристов, которые утверждают, что индивидуальные акты управления - это всегда акты применения права.

Б пользу такого утверждения свидетельствует следующее.Юридические свойства индивидуальных актов управления определяются прежде всего их связью с нормой права. Как известно, в праве, в правовых нормах опосредствуется и выражается государственная воля, которая обусловливает и волю субъекта управления, реализующего эти нормы, а также влияет на формирование воли этого субъекта и мотивацию его действий. Воля субъекта выражается в индивидуальных актах управления непосредственно, причем соответствие ее воле государства определяет правомерность индивидуальных актов². При этом любой субъект управления - это прежде всего орган государства, действующий в интересах государства и по его поручению в своей сфере. Государство наделяет каждый такой орган в том или ином объеме (в зависимости от места в системе органов) полномочиями юридически-властного характера. Поэтому индивидуальным актам управления (будь то постановление Совета Министров СССР о назначении замести-

См.: Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. - Киев-Одесса, Вища школа, 1976, с.19-21 ; Аналогичная точка зрения высказана и Г.И.Никитушевым.(См. Никитушев Г.И. О юридической природе служебных предписаний (актов внутреннего управления). Материалы конференции. - Свердловск, 1969).

См. Меньшиков В.В. О понятии индивидуального юридического акта. - Труды по правоведению Свердловского юридического института. - Новосибирск, 1968, с.23. - 17 -телем Министра СССР, решение исполнительного комитета районного Совета народных депутатов об установлении опеки над несовершеннолетним, приказ руководителя о направлении сотрудника на учебу в высшее учебное заведение, распоряжение о предоставлении работнику кратковременного отпуска без сохранения заработной платы, или приказ о применении мер дисциплинарной ответственности, постановление о наложении административного взыскания) присущ государственно-волевой, властный характер.

Все индивидуальные акты управления издаются или совершаются на основе и в целях реализации правовых норм, причем таких, которые не могут быть реализованы без соответствующих государственно-властных предписаний. Поэтому индивидуальные акты управления выступают в качестве формы реализации правовых норм. Когда речь идет о реализации права государственными органами, подчеркивается, что она осуществляется в форме его применения¹, поскольку "применять законы могут лишь уполномоченные на то госорганы строго в рамках своей компетенции. Применение закона в ряде случаев связано с государственным принуждением, а І. В юридической литературе справедливо отмечается, что применение права государственными органами является также их исполнением и соблюдением.- (См., например: Кечекьян С.Ф. Нормы права и правоотношения. - Советское государство и право, 1955, JS 2, с.32 ; Керимов Д.А., Шейндлин Б.В. Некоторые вопросы теории правоотношений. - Ученые записки ЛГУ. - Вопросы государства и права. -Л., 1958, с. 76). Исследуя содержание и сущность применения права как особой формы его реализации, В.В.Лазарев также отметил комплексное сочетание в правоприменительной деятельности самых различных действий. Он подчеркивает, что в ходе применения "правоприменительный орган одновременно исполняет свои обязанности, использует свои права и соблюдает все существующие запреты, поскольку правоприменение основано на законе и не может расходиться с каким-либо правовым требованием". (Лазарев Б.В. Применение советского права. - Казань, изд-во Казанского ун-та, 1972, с.30). Именно в этом смысле следует,видимо, понимать высказанное А.П.Кореневым положение, что "индивидуальный акт управления издается не только в связи с применением правовой нормы, но и в связи с ее исполнением и использованием, т.е. с реализацией нормы вообще".(Коренев А.П. Нормы советского административного права и их применение, с.114). - 18 -это - область исключительно государственной деятельности"-*-. Причем, "важно выделить такую деятельность, которая не просто сопряжена с организацией осуществления юридических норм,а выражает именно государственно-властные функции компетентных органов, элементы, связанные с самой природой правового регулирования, его властными чертами .

Отмеченные черты в полной мере присущи исполнительной и распорядительной деятельности - специфическому виду государственной деятельности. Она осуществляется в различных формах, к которым, согласно наиболее распространенной в административно-правовой литературе точке зрения, относятся правовые и НЄ-правовые⁰. Неправовые формы деятельности - материально-технические операции и организационная работа. При их осуществлении не издаются правовые акты управления.

К правовым же формам деятельности относят правотворчество и правоприменение ; именно в них находят свое юридическое выражение полномочия государственно-властного характера. Безусловно, применение права составляет существо исполнительно-распорядительной деятельности, является ее главным и определяющим выражением. Практически оно состоит в издании индивидуальных актов или административном распорядительстве⁴. При этом осуществление органами (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера выступает важнейшей формой административного распорядительства. С помощью индивидуальных ак-

К итогам дискуссии о применении норм советского права. -Советское государство и право, 1955, № 3, с.47.

Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып.4, -с.12.

См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. -М. ,1977; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959 ; Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. - М., 1973 и др.

См. Аппарат управления социалистического государства. - М., 1976, ч.І, с.308. - 19 -тов прямые веления закона и других норм права применяются к конкретным обстоятельствам управленческой жизни в виде непосредственных юридически-властных предписаний индивидуального, т.е. точно определенного и персонифицированного характера , и устанавливаются либо закрепляются, изменяются, прекращаются конкретные правоотношения. Акты непосредственно формируют правоотношения, т.е. являются юридическими фактами, причем специфическими, так как исходят от органов государственного управления.

Таким образом, речь идет о реализации права в правоотношениях, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в силу индивидуального акта органа управления, поэтому есть все основания говорить о применении права и об индивидуальном акте управления как об акте применения. Непризнание правоприменительного характера означает фактически отрицание юридической природы и направленности любого индивидуального правового акта управления на создание определенного правового эффекта - возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений.

Как представляется, сомнения в правоприменительном характере индивидуальных актов управления во многом обусловлены недостаточно четким уяснением их специфики, которая проявляется, в частности, в различной "степени" связи того или иного акта с реализуемой нормой права. Общее назначение правоприменительной деятельности состоит в том, что она "признана главным образом продолжить общее нормативное регулирование, заданное правотворчеством с помощью нормы права. Дополнительным здесь является индивидуальное (поднормативное) регламентирование, выражающееся в уточнении положения субъектов в реально

I. См, Советское административное право. Методы и формы государственного управления, с.34. - 20 -сложившейся обстановке. Причем это уточнение регламентации определяется по-разному в зависимости от условий, вызывающих правоприменительную деятельность"¹.

Такое уточнение индивидуальным регламентированием может быть многоступенчатым. На основе нормы права орган управления издает правоприменительный акт. Последний в более конкретной обстановке может быть использован как юридическое основание издания (совершения) другого правоприменительного акта. В этом случае правоприменительная деятельность осуществляется непосредственно на базе предшествующего правоприменительного акта, а не нормы права. "Может возникнуть иллюзия, - пишет в этой связи В.А.Юсупов, - что данный правоприменительный акт выступает в качестве идеи, определяющей правоприменительную деятельность. На самом деле такая идея заложена лишь в норме права. ...Вот почему правовая норма относится к числу основных факторов, определяющих правоприменительную деятельность органов управления"².

Отсюда следует, что отрицание правоприменительного характера у всех индивидуальных актов управления не может иметь места, так как, в конечном счете,приводит к утрате связи этих актов с нормой права и к выводу о дискрециоішости актов, что несовместимо с принципом социалистической законности.

Подчеркивая правоприменительный характер индивидуальных актов, надо отметить, что с их помощью органами управления в процессе повседневной деятельности реализуются нормы как административного, так и других отраслей права - гражданского, трудового, земельного, финансового и иных. Так, главным в ІЬршенев В.М., Дюрягин И.Я. Правоприменительная деятельность. - Советское государство и право, 1969, Ш 5, с.22.

Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления, с.7-8. - 21 -структуре юридических фактов как оснований для возникновения, изменения, прекращения права землепользования, пользования недрами, водопользования и лесопользования являются индивидуальные акты компетентных исполнительных и распорядительных органов (например, предоставление земельных участков в пользование в порядке отвода и изъятие их для государственных и общественных нужд производится на основании постановления Совета Шнистров союзной или автономной республики, либо решения исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов - от*10 Основ земельного законодательства Союза СССР и союзных республик) ; для возникновения, изменения, прекращения трудовых (служебных) правоотношении решающим будет издание индивидуального .акта управления (прием на работу, либо прекращение трудового договора оформляется приказом (распоряжением) администрации предприятия, организации, учреждения)¹. Административные акты называются в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (ст.4 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик). Из приведенных примеров видно, что закнод-атель чаще указывает форму (наименование) индивидуальных актов управления и орган управления или должностное лицо, которые призваны осуществлять эти акты в каждом конкретном случае, либо используется термин "административный акт".

Об административных актах, актах административного распорядительства, распорядительных актах часто упоминается как

2 в трудах советских и зарубежных административистов , так и в

1. См.: пп.6,9 Типовых правил внутреннего распорядка дня рабо чих и служащих предприятий.учреждений,организации. - Бюлле тень нормативных актов министерств и ведомств СССР, 1973, }Ь I.

2, См., например: Старосьцяк Е. Правовые формы административ ной деятельности. - М.,1959 ; Стаинов П., Ангелов А. Админи стративное право народной республики Болгарии. - М.,1960 ; Аппарат управления социалистического государства. - М.,1976, ч.І ;1977, ч.2 ; Агеева Е.А. Формы управленческой деятельно сти исполкомов местных Советов и др. - 22 -работах по проблемам других отраслей права (поскольку издание указанных актов предусматривается отраслевым законодательством) , и в особенности, в учебной литературе . Анализ соответствующих источников позволяет отметить, что речь при этом идет о деятельности исполнительных и распорядительных органов. Остается предположить, что перечисленные термины, употребляемые наряду с терминами "индивидуальный акт управления", "правоприменительный акт управления", "индивидуальный акт распорядительного органа" и т.п., используются для обозначения сложного правового явления - индивидуальных правовых актов органов управления с целью подчеркнуть связь этих актов с исполнительной и распорядительной деятельностью и их отличие на этом основании от правоприменительных актов других государственных органов.

Отмеченное разнообразие в используемой терминологии свидетельствует о необходимости ее упорядочения. В результате снизится вероятность отнесения к числу индивидуальных актов управления таких актов, которые хотя и имеют общие с ними свойства и признаки, но в то же время значительно отличаются от них по существу. Речь в данном случае идет об актах, осуществляемых в процессе так называемого внутриорганизационного управления. Известно, что государственные органы осуществляют деятельность, направленную на организацию "собственных дел", для чего за ними закреплены те или иные управленческие полномочия. Так, Закон СССР "О прокуратуре СССР" устанавливает полномочия Генерального прокурора СССР, которые идентивны полномочиям любого органа государственного управления соответст-

См., например: Завадская Л.Н. Реализация судебных решений. - М.,-Наука, 1982, с.69 : Советское гражданское право. Общая часть. Под ред. В. П. Грибанова, С.М.Корнеева. - М.,1979; Советское земельное право. Под ред. Н.И.Краснова. - М., 1981, с.160-161 и др.

Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49,ст.843. вующего уровня, например, по руководству органами прокуратуры и контролю за их работой ; его право назначать и освобождать от должности начальников главных управлении, управлений и отделов Прокуратуры СССР, первых заместителей прокуроров союзных республик и т.д. ; право издавать правовые акты и их форму (причем, такую форму, которая более характерна для правовых актов управления) - приказы, инструкции, указания и т.д. Законом РСФСР"О судоустройстве РСФСР"'председатель районного (городского) народного суда управомочен назначать народных судей председательствующими в судебных заседаниях, распределять другие обязанности между народными судьями ; организовывать работу с народными заседателями, судебными исполнителями ; руководить работой аппарата суда, осуществлять другие полномочия. Реализация таких полномочий предполагает использование средств юридически-властного характера, в том числе и индивидуальных правовых актов. Но последние не могут быть отнесены к индивидуальным актам управления. Основное различие между ними предопределено тем главным, что характеризует деятельность того или иного государственного органа, а именно: ее назначением. В деятельности органов государства, не входящих в систему исполнительных и распорядительных органов, управление "собственными делами" не связано непосредственно с их участием в реализации задач и функций государства и имеет лишь вспомогательное значение². Так, Генеральный прокурор СССР, осуществляя руководство и контроль в подчиненной ему системе органов прокуратуры, назначая и освобождая от должности, издавая приказы, инструкции и давая указания, не выполняет задач

Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1981, В 28, ст.976.

См. Советское административное право. Государственное управление и административное право. -М., 1978, с.31. - 24 -прокурорского надзора. Его деятельность направлена на создание условий для надлежащей реализации основного содержания работы органов прокуратуры - прокурорского надзора. Соответственно, и правовые средства внутриорганизационного управления, в том числе и индивидуальные правовые акты прокуратуры, являются вспомогательными, не дают представления об основном содержании его работы. Тем самым они отличаются от правовых актов прокурора, отражающих специфику его деятельности (например, общенадзорную деятельность прокурора отражают протест, постановление и представление).

Б свою очередь, индивидуальные акты управления относятся, как уже отмечалось, к числу правовых средств исполнительной и распорядительной деятельности, в которой "все элементы внутри-организационного характера (например, руководство работой аппарата данного субъекта управления) органически "смыкаются" с основным назначением государственного управления в собственном смысле слова, становятся его неотъемлемым свойством"¹.Следовательно, индивидуальные акты управления, осуществляемые в процессе организации исполнительной и распорядительной деятельности или ее практической реализации, отражают основное содержание этой деятельности, являются ее непосредственным выражением.

Специфика индивидуальных актов управления как правовых средств исполнительной и распорядительной деятельности обусловливает их отличия и от таких индивидуальных правовых актов государственных органов, которые отражают основное содержание деятельности издавшего их органа (от решений, определений, приговоров, протестов, представлений, постановле-

I. Советское административное право. Государетвенное управление и административное право, с.31. - 25 -ний и т.д.). Если, к примеру, сравнить между собой индивидуальные правовые акты управления и правовые акты правосудия и прокурора, то в основном можно отметить следующее.

Указанные акты различаются прежде всего по непосредственной правовой основе их принятия. Для актов правосудия в качестве таковой выступает в силу ст. 155 Конституции СССР закон и социалистическое правосознание судей. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР (ст. 168 Конституции СССР).

Правовой основой индивидуальных актов управления может быть закон, подзаконные акты органов государственной власти, правовые акты вышестоящих органов государственного управления, правомочных конкретизировать и детализировать закон,либо выполняющих функции первичного нормативного регулирования отношений, не урегулированных в законе-¹-, а также правовые акты данного органа управления.

Непосредственной правовой основой индивидуальных актов управления, кроме того, могут являться как индивидуальные акты управления, осуществленные вышестоящим- или данным органом управления ранее, так и индивидуальные (правоприменительные) акты других государственных органов. Известно, что значительная часть судебных решений исполняется вне рамок гражданского процесса. На их основе в предусмотренных законом случаях органы государственного управления (должностные лица) обязаны совершить предписанные судом действия. Это означает, что судебное решение является безусловным основанием для принятия в целях его реализации индивидуальных актов управления . Цриме-

О первичном нормативном регулировании см. Муксинов И.Ш. Совет Министров союзной республики. -М., 1969, с.148-161.

См. Завадская Л.Н. Реализация судебных решений, с.69. - 26 -ром тому могут служить решения о признании права авторства, о признании патента на изобретение недействительным в связи с неправильным указанием в нем автора (соавтора) изо- бретения и т.д.^х, в случае удовлетворения иска об авторстве (соавторстве) или о первенстве на рационализаторское предложение суд признает недействительным полностью или частично ранее выданное удостоверение и обязывает соответствующее предприятие, организацию, учреждение, министерство, ведомство выдать автору (соавторам) удостоверение на рационализаторское предложение в соответствии с судебным решением. Таким образом, непосредственной правовой основой принятия органом управления решения о выдаче удостоверения является акт органа правосудия. Протест прокурора на постановление административной комиссии при исполкоме местного Совета, вынесенное по истечении установленного законом срока со дня совершения административного проступка, является непосредственной правовой основой отмены такого постановления. Б результате именно судебные акты и акты прокурора выступают в качестве меры, обеспечивающей соблюдение законности и прав граждан при осуществлении индивидуальных актов управления.

Индивидуальными актами управления не могут отменяться, изменяться или приостанавливаться акты органов правосудия и прокурора ; последние же правомочны в установленных законом случаях и порядке приостанавливать (а суд - и отменять) инди- видуальные акты управления .

См.: рассмотрение в судах споров, связанных с открытиями,, изобретениями, и рационализаторскими предложениями: (Обзор судебной практики;. - Вопросы изобретательства, 1977, $ 6, с. 17.

Б*соответствии со ст.39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях поем, продолжение сноски на ел.стр.

Непосредственной правовой основой индивидуальных актов управления может быть и прямое указание вышестоящего органа (должностного лица), которым в ряде случаев определяется, каким должно быть решение конкретного вопроса. Многие индивидуальные акты управления.нуждаются в предварительном согласовании, на осуществление некоторых из них нужно специальное разрешение, большое число индивидуальных актов подлежат утверждению компетентным органом (должностным лицом). Напротив, ни один судебный акт или акт прокурора не нуждается ни в согласовании, ни в разрешении на его издание, ни в утверждении. Органы управления не вправе обязать суд или прокурора принять по какому-либо вопросу (делу) то или иное решение, тем более определить его содержание.

Как индивидуальные акты управления, так и правовые акты правосудия и прокурора являются актами применения права. При этом акты органов правосудия и прокурора издаются в связи с нарушением нормы права. Так, правовые акты прокурора (протест, представление, постановление) всегда направлены на устранение нарушений законов и причин, порождающих такие нарушения. Прокурор с помощью своих актов не только обращает внимание руководителей предприятий, организаций, учреждений на нарушения законности, но - главное - добивается устранения и предупреждения нарушений, восстановления нарушенных прав граждан и организаций, а также привлечения виновных лиц к ответственности, продолжение сноски со стр.26. становление по делу об административном правонарушении или решение по жалобе может быть опротестовано прокурором. Принесение протеста приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста. В соответствии со ст.40 Основ суд при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может отменить постановление и прекратить дело. Его решение является окончательным. установленной законодательством.

Б свою очередь, индивидуальные акты управления, как уже отмечалось, отражают особенности правоприменительной деятельности органов управления. К числу таких особенностей относится ее целевое назначение-¹-, в соответствии с которым выделяются два вида этой деятельности: оперативно-исполнительная (по поводу применения, как правило, диспозиции нормы права) и юрисдикционная (применение санкции). Соответственно, индивидуальные правовые акты управления могут быть как оперативно-исполнительными, так и юрисдикционными. Последние наиболее слизки актам правосудия и прокурора. Но и здесь, однако, можно обнаружить существенные различия. Так, от общенадзорных актов прокурора индивидуальные акты управления отличаются тем, что с их помощью непосредственно восстанавливается нарушенное право, применяются меры юридической ответственности к правонарушителям, в том числе и органами управления, наделенными над-ведомственными (надзорными) полномочиями. Напршлер, главнвйі санитарный врач СССР и его заместители управомочены налагать штрафы за нарушение санитарно-гигиенических норм и норм по охране атмосферного воздуха². Прокурор же сам своим актом восстанавливать нарушенную законность не вправе, так как в противном случае он превратился бы в должностное лицо с административными полномочиями. Невмешательство же прокурора в административную деятельность поднадзорных органов придает его тре-бованиям большую юридическую силу⁰.

Б индивидуальных правовых актах управления как актах ад-

См. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления, с. 12. ,„ _Л

См. СП СССР, 1973, № 16, ст.86 ; СП СССР, 1982, В 23,

СТ.ІІ9»

3. См! Николаева Л.Н. Общий надзор прокуратуры в советском го сударственном управлении. -I., изд-во ЛГУ, 1979, с.50. министративного распорядительства находит свое главное проявление оперативная самостоятельность органов управления, которая состоит "в предоставлении административному органу в процессе осуществления им исполнительно-распорядительной деятельности свободы оценки обстановки, выбора средств и конкретных властных действий в пределах и целях, установленных зако- ном"-¹-. Необходимость такой самостоятельности обусловлена спецификой исполнительных и распорядительных органов, в ведении которых находятся разнообразные объекты хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства, обеспечение прав и законных интересов граждан. Широкий круг вопросов, возникающих в ходе повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, решается посредством индивидуальных правовых актов управления. Они издаются (совершаются) разветвленным аппаратом на разных уровнях управления, поэтому их отличает исключительная широта круга субъектов, осуществляющих данные акты. Отмеченные особенности обусловливают большое число и многообразие содержания и формы индивидуальных правовых актов управления.

Следует особенно подчеркнуть своеобразие формы названных актов, которая в каждом конкретном случае связана с органом, принимающим акт. Б силу специфики исполнительной и распорядительной деятельности индивидуальные акты управления могут возникнуть и существовать не только как юридические акты-документы, но и как устные действия (веления). Речь идет об одном из аспектов проблемы формы индивидуальных актов управления'⁰.

Стайнов П., Ангелов А. Административное право народной республики Болгарии, с.II.

См. 4 главы П настоящей работы. - ЗО -

Форма же актов суда и прокуратуры едина для всей системы этих органов. Для судебных решений законодательством определен порядок принятия, вступления в юридическую силу, исполнения, приостановления, отмены и т.д. Четко регламентируется форма и основания принятия актов прокурора. И, наконец, акты правосудия и прокурора-¹- принимаются в форме юридических актов-документов.

Обобщая изложенное, можно прийти к выводу, что важнейшие особенности и отличительные черты индивидуальных правовых актов управления обусловлены их связью с исполнительной и распорядительной деятельностью и выражаются в том, что названные акты: а) осуществляются на основе законов и других правовых актов органов государственной власти и управления, в целях их реализации пригленительно к конкретным делам (вопросам), возникающим в процессе функционирования органов управления, могут быть выражены в форме актов-документов или устных действий (велений) ; б) относятся к исполнительной и распорядительной деятельности и к числу правовых сред-ств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено исключительно большое число и многообразие по содержанию и форме.

Таким образом, очевидно, что индивидуальные правовые акты управления, взятые в совокупности, и каждый такой акт в отдельности, представляют собой конкретное правовое явление,

I. На практике имеют место случаи, когда прокурор приносит устные протесты, например, сделанные на заседании исполнительного комитета местного Совета народных депутатов, при обязательном одновременном занесении такого протеста в протокол заседания. Однако, как отмечается в специальной литературе, такая практика не имеет большого распространения в отличие от широкой практики совершения устных индивидуальных правовых актов управления. К тому же последние отнюдь не во всех случаях нуждаются в последующей (одновременной) фиксации. - ЗІ -отличаясь при этом сложным характером, вытекающим из особенностей проявления их сущности. Сущность же индивидуальных актов проявляется в их признаках как правовых актов управления, а также в чертах, которые характеризуют названные акты как разновидность правовых актов управления. Это позволяет говорить о принадлежности рассматриваемых актов, с одной стороны, к правовым актам управления - средствам государственного управления, и, с другой стороны, к индивидуальным правовым актам¹. Такая двойная принадлежность затрудняет определение соответствующего понятия.

Бнработать понятие какого-либо явления можно путем определения его ближайшего рода и установления видовых различий. Отмеченная двойная принадлежность индивидуальных актов управления указывает возможность определения их понятия как через понятие правового акта управления, так и через общее понятие индивидуального правового акта. Задача, следовательно, заключается в том, чтобы установить, какое из этих двух родовых понятий могло бы стать исходным для определения индивидуального акта управления, позволило бы с максимальной полнотой выявить все важнейшие признаки и особенности, которые раскрывают назначение, специфику индивидуальных актов, а также указывают характер взаимосвязей с другими правовыми и неправовыми явлениями. Выбор исходного понятия во многом обусловлен степенью разработки целого ряда проблем общей теории права, науки управления и науки советского административного права (в частности, и самого понятия, которое принимается за исходное).

I. Двуединую функцию правовых актов управления, обусловленную их принадлежностью к средствам^государственного управления и механизму правового регулирования, подчеркивает Р.Ф.Васильев. (См., например: Акты управления. Понятие и юридические свойства. Авторей.докт.дисс-М., 1980, с. 15,30).

Исходным для определения понятия индивидуального правового акта управления следует избрать понятие правового акта управления с обязательным указанием видовых отличий данных актов.

Определять же его через общее понятие индивидуального правового акта представляется нецелесообразным, поскольку проблема индивидуальных правовых (правоприменительных) актов не получила еще своего единообразного разрешения. Б общей теории права отсутствует общепринятое понятие, нет единого отношения к его объему, что объясняется сложностью данной проблемы, в том числе относительно категорий "реализация нормы права" и "применение нормы права . Это приводит и к отсутствию ясности в используемой терминологии.

Индивидуальным актам, как и другим правовым актам управления, свойственны: подзаконность, государственно-властный, односторонним характер и юридические последствия.

Б необходимости соответствия всем требованиям закона, нормативных актов органов государственной власти, вышестоящих органов управления, а также правовым актам данного органа уп-

1. См., например: Керимов Д.А. О применении советских право вых норм. - Советское государство и право, 1954, № 5 ; - Васильев A.M. О применении норм советского социалистиче ского права. - Советское государство и право, 1954, & 7 ; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М., I960 ; Григорьев Ф.А. Акты применения норм советского права как разновидность юридических актов социалистиче ского государства. - Б сб.: Вопросы теории государства и права. Вып. 2. - Саратов, 1971 ; Лазарев В.В. Применение норм советского права. - Казань, изд-во Казанок.унта, 1972 и др.

2. Наиболее плодотворной в данном вопросе, на наш взгляд, яв ляется позиция тех авторов, которые определяют правопри менение как специфическую форму реализации правовых норм и считают правоприменительную деятельность прерогативой государственных органов. (См. К итогам дискуссии о применении норм советского права. - Советское государство- и право, 1955, № 3). равления как по форме, так и по содержанию, а нередко и по порядку принятия, проявляется подзаконноеть актов управления.

Властность актов обусловлена природой советского государственного управления как властно-организующей деятельности соответствующих органов. Властность в управлении наиболее отчетливо проявляется в характере отношений между субъектом и объектом управления, которые определяются как властестношения или отношения власти-подчинения. Однако, будучи обусловлена особенностями состояния взаимоотношений субъектов и объектов управления, властность актов не связана с непосредственной т подчиненностью . Поэтому акты могут осуществляться соответствующими субъектами управления как в отношении подчиненных, так и неподчиненных непосредственно объектов. Управленческие отношения - субординационные, властно-организационные, распорядительные. Когда исполнительная деятельность находит свое проявление в правовом акте, она всегда - выражение власти.

Субъект управления выступает от имени государства и в его интересах, поэтому действует властно. Властность всех актов управления обеспечивается наличием полномочий юридически-властного характера, которыми государство наделяет тот или иной орган управления. Такой орган, располагая указанными полномочиями, имеет юридическую возможность решать, давать ли обязательные указания, использовать ли меры принуждения и т.д. Специфика властности индивидуальных актов управления в том, что они реализуют такую возможность, конкретизируя ее. Но это, разумеется, не означает, что властность индивидуаль-

I. См. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. -М., 1967, с.92-93. - 34 -ных актов определяется усмотрением органа.

Властность индивидуальных актов управления вытекает и из властности реализуемых шли норм права. Однако, у последних это качество рассчитано на широкий круг персонально неопределенных субъектов и на неопределенное число аналогичных случаев или ситуаций. Властность же индивидуальных актов связана с тем, что каждый такой акт разрешает конкретное дело, регулирует определенное отношение один раз и адресован точно определенному лицу.

Властный характер актов управления находит свое проявление в односторонности и обязательности. Только одна сторона в управлении может принять юридически властное официальное решение. Следовательно, индивидуальные акты управления, как и все правовые акты управления, - это акты односторонние. Принятию таких актов может предшествовать согласование, либо они могут быть приняты по инициативе другой стороны, например, гражданина (разрешение на охоту, распоряжение о приеме на работу и т.д.). Но издавая (совершая) индивидуальный акт управления, орган управления всегда действует в одностороннем порядке.

Властностью и односторонностью характеризуется сущность конкретных методов управляющего воздействия, находящих свое закрепление и выражение в акте управления. Это - административные методы. Такие методы еще не есть принуждение. Это -всего лишь юридически-властные способы решения определенных вопросов.

Властный характер находится в тесной связи с обязательностью актов управления, предопределяет ее, является ее важной предпосылкой и гарантией. Специфика обязательности индивидуальных актов управления в том, что в отличие от норм права, - 35 -обязательных, как правило, для лиц абстрактных, индивидуальные акты обязательны для лиц конкретных, персонально определенных. Они должны быть восприняты как обязательные теми,кому адресованы. Адресаты не вправе оценивать обязательность акта, отказаться от его выполнения, или выполнить такой акт только частично. Здесь же следует отметить обязательность акта для органа, его осуществившего. Органы государственного управления могут отменять или изменять свои акты, но до тех пор, пока акт не изменен или не отменен в установленном порядке,он имеет обязательное для этого органа значение.

Наконец, надо подчеркнуть, что обязательность как проявление властности обеспечивается возможностью применения принудительного исполнения актов либо санкциями за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. Так, за невыполнение или нарушение указаний главного бухгалтера, вытекающих из осуществления возложенных на него обязанностей, виновные могут по распоряжению руководителя объединения, предприятия, организации, учреждения лишаться премий полностью или частично, а в необходимых случаях привлекаться к ответственности в установленном порядке-¹- ; водители транспортных средств за неподчинение сигналам регулирования дорожного движения подвергаются административному взысканию в виде предупреждения или штрафа² и

Указав на свойства, роднящие индивидуальные правовые акты с другими правовыми актами управления, необходимо ответить на вопрос, какой же смысл вкладывается в словосочетание: "индивидуальный акт управления". В административно-правовой литера-

См. п.17 Положения о главных бухгалтерах (СП СССР, 1980, № 6, с.43).

См. п.2 Указа президиума Верховного Совета СССР от 15мар-та 1983 г. "Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения". - Ведомости Верховного Совета СССР, В 12, с. 174. - 36 -туре определялась семантика слов "акт управления"¹. На этой основе применительно к смысловому значению слов "индивидуальный акт управления" можно сказать, что слова: "акт управления" означают волевое властное действие по управлению ; слово "индивидуальный" говорит о характере и особенностях этого действия, указывает конкретность и определенность его сферы. В подобных действиях находит одно из своих проявлений многогранная исполнительная и распорядительная деятельность, поскольку осуществление актов представляет собой одну из форм этой деятельности^.

Таким образом, в основе определения понятия индивидуального акта управления должно лежать указание на него прежде всего как на одностороннее волевое властное действие соответствующего субъекта управления. фи рассмотрении проблемы правовых актов управления или отдельных ее аспектов понятие этих актов определяется неодинаково. Под правовым актом управления понимают документ, предписание, волеизъявление, действие, определяют как форму деятельности или особый вид правовых актов³.

На наш взгляд, наиболее правильной является позиция тех

См. Васильев Р.Ф. Цравовые акты органов управления. - М., изд-во Моск. ун-та, 1970, с.10.

О формах управленческой деятельности см. подробно: Научные основы государственного управления в СССР, с.359 ; Аппарат управления социалистического государства. - М.,1976, Ч.І, с.300 ; Советское административное право. Методы и формы государственного управления, с.26 и др.

Подробный критический анализ определений понятия правового акта управления дан Р.Ф.Васильевым. (См. Васильев Р.Ф. Определение понятия акта управления в науке советского административного права. - Вестник Московск.ун-та. Право, 1975, № Б ; Об определении понятия акта управления через форму управленческой деятельнос/ти. - Вестник Московск.унта. Право, 1976, В 2 ; Об определениях актов управления как действий и как документов. - Вестник Московск.ун-та, Право, 1980, JS 5). - 37 -авторов, которые рассматривают правовые акты управления или отдельные их разновидности (группы) как волевые властные действия этих органов-¹-.

Любой индивидуальный акт управления - это прежде всего волевое властное действие. Такое действие может состоять из двух волевых моментов: решения - волеизъявления и внешнего его выражения - акта.

Решение как один из необходимых моментов волевого действия заключается в выборе цели действия и способов егоосуществления. Поскольку речь идет о действии по управлению, то решение будет отличаться всеми признаками управленческого решения^. Решение - важный и ответственный момент в деятельности органов управления, так как решается дело по существу, определявт-_v ся дальнейшее развитие отношений между субъектом и объектом управления.

Общая цель всех актов управления - оказание воздействия на управляемых. Конкретную цель каждого индивидуального акта определяет конкретная управленческая ситуация и реализуемая норма права. Именно в последней очерчивается круг наиболее приемлемых решений, она оказывает решающее влияние на формирование конкретного управленческого решения.

Постановка цели определяет программу деятельности. Но определенная цель требует определенных средств, что обусловлено соотносительностью целей и средств их достижения. Средство выступает связующим звеном между субъектом и объектом⁰. По су-

См., например: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. - И., 1968, с.13 ; Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР. Учебное пособие. - Казань, изд-во Казанск.ун-та, 1972, с.47-48 ; Ширяев В.Н. Нормативные акты местных органов государственного управления. Автореф.канд.дисс. - М., 1980, с.9 и др.

О признаках управленческих решений см.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. -М., Наука, 1972, с.23-26.

См. там же, с.30-31. - 38 -ществу речь идет о методе управляющего воздействия. "Метод, - пишет Ю.М.Козлов, - олицетворяет соответствующий вариант обеспечения упорядочивающего состояния на уровне объекта управления, т.е. непосредственно выражает цели управляющего целенаправленного воздействия. Б юридическом аспекте упорядоченность совпадает с достижением должного поведения, предусмотренного нормой права и стимулируемого теми средствами, которые заложены в административных актах. А эти средства могут быть как чисто административными, так и экономическими" .

Необходимость решения вызвана потребностью в определении варианта поведения или деятельности управляемых. Определяя 'его, субъект управления выбирает также вариант своего поведения по отношению к управляемым.

Выработав решение, субъект управления выражает свою волю вовне и действует при этом как государственный орган, от имени государства, в его интересах. Будучи надлежащим образом выражена и оформлена, воля субъекта приобретает характер государственной воли, находит свое закрепление в правовых актах. Таким образом, поведение, необходимое с точки зрения его целесообразности, становится должным поведением, т.е. получает юридическую обязательность.

Индивидуальные акты управления проявляют себя как особая разновидность управленческих решений, имея наряду с другими правовыми актами управления в общей массе управленческих решений наибольший удельный вес. При этом они выступают как одно из важных средств правового воздействия, общим объектом которого являются, как известно, поведение, действия,по-

I. Козлов Ю.М. Правовые акты и методы управления экономикой. - В сб.: Управление и право. Вып. 3. - М., 1977, с.42. - 39 -ступки людей. Правовая форма воздействия на поведение людей вполне обоснованно рассматривается в научной литературе как специфическая форма управленческого воздействия¹. Причем, посредством индивидуальных актов осуществляется индивидуальное (казуальное) управленческое воздействие права на общественные отношения - в отличие от нормативного (абстрактного) воздействия, осуществляемого нормативными актами . Таким образом, правовое воздействие находит свое проявление прежде всего в правовых актах управления. Именно в них обнаруживается "юридическая связь субъекта и объекта управления, в рамках которой обеспечивается должное поведение последнего" . Как и другие правовые акты управления, акты индивидуальные выступают не только средством, но и проводником этого воздействия и являются юридическими актами, с помощью которых направляется поведение и деятельность людей и их коллективов. В них находят свое выражение методы управляющего воздействия как экономические, так и административные.

Индивидуальный акт управления выступает одновременно как волевое властное действие по управлению - управленческое ре--шение и волеизъявление, как носитель и выразитель управленческого воздействия и правового воздействия ; в нем выражаются конкретные методы такого воздействия.

Вместе с тем главным и определяющим свойством исследуемых актов является их индивидуальный характер.

Когда в юридической литературе говорят об индивидуальном характере правового акта, обычно отмечают его распространение только на данный конкретный случай, однократное разреше-

См. Эффективность правовых норм. - М., 1980, с. 10.

См. Дюрягин И.Я. Право и управление. - М.,1981, с.149.

Козлов Ю.М. Правовые акты и методы управления экономикой. - В сб.: Управление и право, с.32. - 40 -ниє индивидуально определенного дела (вопроса) в отношении персонально определенного субъекта, прекращение действия акта после исполнения его предписания и др.¹. Как представляется, ни один из перечисленных признаков не имеет самостоятельного значения, так как характеризует индивидуальные акты только в определенных пределах. Все эти признаки суть проявления индивидуального характера. Поэтому последний может проявиться у отдельных групп (подвидов) индивидуальных актов в одном или нескольких признаках, а в наиболее типичных случаях -во всех признаках.

Одно из своих проявлений индивидуальный характер находит в направленности акта на разрешение только определенного управленческого дела (вопроса). Такое дело разрешается, отношение регулируется данным актом только один раз ; этот акт не может использоваться для решения других, подобных дел². Из этого сле-

1. См.: например: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм, с." 476,477 и др. ; Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. - М., 1962 , с.65 ; Лазарев В.В. Применение советского права, с.59-63 ; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. - М., 1967, с.54 и

2. Допускается осуществление сразу двух индивидуальных ак тов управления в отношении одного и того же лица и по од ному и тому же вопросу, но разными органами управления. Так, лица, совершившие мелкое хищение государственного или общественного имущества, наряду с привлечением к админи стративной ответственности, либо применением мер общест венного воздействия, могут администрацией предприятия, уч реждения и организации по согласованию с профсоюзным ко митетом лишаться полностью или частично премий, вознаграж дений по итогам годовой работы предприятия, учреждения, организации, льготных путевок в дома отдыха или санато рии ; им может быть перенесена очередность на получение жилой площади (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1977 г. "Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества". - Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1977, В 51, ст.1215 в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 декабря 1982 г. "О внесении изменений и дополнении в Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества" - Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1982, 1 49, ст.1823. - 41 -дует, что в отличие от нормативных актов, которые продолжают действовать и после реализации содержащихся в них предписаний, акты индивидуальные исчерпывают свое значение после реализации (исполнения).

Реализация нормативных предписаний осуществима в различных формах, в частности, в форме их применения¹. Во исполнение индивидуального акта персонально определенные субъекты (граждане или организации) осуществляют в своем фактическом поведении возникшие у них в силу этого акта права и обязанности.

В отличие от нормативных правовых актов управления индивидуальные акты не являются источниками права, поскольку не устанавливают новых норм и не отменяют и не изменяют существующих. Если индивидуальный акт направлен на одно, конкретное отношение, то нормативным актом регулируется вид типичных отношений. Действие нормативного акта не исчерпывается реализацией содержащихся в нем предписаний. К тому же, как правило, нормативный акт не имеет конкретного адресата.

Индивидуальные акты управления не имеют чаще всего четкой внутренней структуры, по способу внешнего выражения, как отмечалось, могут быть как письменными, так и устными. Нормативные акты управления выступают в качестве правовой основы осуществления индивидуальных актов.

В процессе осуществления государственной управленческой деятельности органы управления не только издают (совершают) индивидуальные правовые акты либо устанавливают, изменяют (отменяют) нормы права, которые воплощаются в нормативных актах, но и дают директивы в предписаниях общего характера. Юридиче-

I. См.: Теория государства и права. Под ред. Н.Г.Александрова. - М., 1974, с.559-561 ; Теория государства и права. Под ред. А.И.Денисова. - М., 1980, 0^341^346. - 42 -екая природа таких предписаний не может быть охрактеризова-на однозначно, поскольку они могут отличаться как признаками нормативности (неконкрегность адресата, неоднократность действия и др.), так и признаками индивидуального характера, либо не иметь "тяготения" ни к первым, ни ко вторым (например, общее распоряжение о проведении организационно мероприятий: повысить организованность, деловитость, постоянно изыскивать возможности дальнейшего повышения темпов роста производства, производительности труда, обеспечить применение новейшего оборудования и т.п.)¹.

К числу общих актов или актов-директив некоторые ученые относят плановые акты, указывая при этом на необходимость выяснения их юридической природы². В связи с этим следует отметить, что в научной литературе ведется дискуссия о характере плановых предписаний, о соотношении планирования и права . в ходе дискуссии высказано плодотворное мнение о нормативной природе плановых актов, издание которых предполагает принятие многочисленных индивидуальных правовых плановых актов, обращенных к непосредственным исполнителям. Подобные акты состав-

См., например: Бюллетень исполнительного комитета Московского городского Совета народных депутатов, 1983, № 7 ; Общие предписания могут составлять содержание целых актов, но такие акты встречаются редко. Несмотря на это указанные акты иногда предлагают считать особой разновидностью наряду с нормативными и индивидуальными актами управления. (См. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972, с.57). Попытки выделить общие акты в отдельную группу не лишены оснований. Однако критерий отграничения индивидуальных и нормативных актов от актов общих наукой пока не выработан, а без такого критерия невозможно обосновать достаточно убедительно необходимость выделения, самостоятельного рассмотрения и особенности третьей разновидности правовых актов управления.

См., например: Лазарев Б.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления народным хозяйством. - В сб.: Управление и право. Вып. 3. - м., 1977, с.71.

См. об этом: Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства. Государственно-правовой аспект. - М., 1980, с.78-84. - 43 -ляют основную массу плановых актов и обладают всеми основными свойствами и признаками индивидуального правового акта управления. Плавная особенность таких актов определяется тем, что непосредственной правовой основой их осуществления является план, необходимость соответствия которому выступает как одно из условий правомерности акта, устанавливающего конкретные плановые задания. Индивидуальные плановые акты "выступают не только в качестве правового средства реализации планов, но и в качестве актов применения правовых норм, на которых базируются эти планы"¹.

Рассмотрение сущности и особенностей индивидуальных актов управления позволяет определить каждый такой акт как о д-ностороннее волевое властное действие, совершаемое органом го сударственного управления в соответствии с законом по реализации норм права в связи с конкретным делом (ситуацией), возникающим в процессе функционирования этого органа, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений и выражаемое в форме актов-документов или устных велений².

Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства. Государственно-правовой аспект, с.94.

Понятие индивидуального правового акта управления определяется с учетом понятия правового акта управления, предложенного Р.Ф.Васильевым (См., например: Акты управления. Понятие и юридические свойства. - Автореф.докт.дисс, с. 25-31). - 44 -Изложенным, однако, не исчерпывается вопрос о юридической природе индивидуальных правовых актов управления. Комплексный подход к проелеме предполагает содержательную характерне тику всех элементов.

Понятие ивдиввдуальньк актов управления

Термин "индивидуальные правовые акты управления" наиболее полно отражает все важнейшие характеристики обозначаемого им правового явления и позволяет судить о его сущности.

Выбор указанного термина обусловлен стремлением подчеркнуть, что, во-первых, поскольку речь идет о правовых актах, необходимо изучение их юридической природы, охватывающей "совокупность юридических свойств, объективно присущих акту, и тех признаков, которые присвоены ему властью государства" ; во-вторых, о таких правовых актах, которые обладают всеми характерными чертагж и признакагли правового акта управления, но в то же время отличаются индивидуальным характером - свойством, общим для всех правопригленительных актов органов Советского государства.

Вопрос о терминологии представляется принципиально важным постольку, поскольку с использованием того или иного термина связывается представление об объеме определяемого понятия, об особенностях конкретного правового явления.

В общей теории права наиболее распространены термины: "правоприменительный акт", "индивидуальный правовой акт", "ненормативный акт", причем два последних термина используются, как правило, для обозначения актов применения права2. В то же время в отдельных работах значение указанных терминов различается: например, отмечается, что правоприменительные акты составляют основную группу индивидуальных актов, выполняют специфическую роль (функцию) в механизме правового регулирования общественных отношений1. Издание правоприменительных актов связывается чаще всего с деятельностью органов государства2.

Такое положение в общей теории права не могло не сказаться и на отраслевых исследованиях. Б административно-правовой литературе и прежде всего в работах, посвященных правовым ак-там управления0, либо затрагивающих в той или иной мере проблемы форм управленческой деятельности и, в частности, право-применительнои деятельности органов управления , также широко используются термины и понятия "индивидуальный акт управления", "правоприменительный акт управления", "ненормативный акт управления", причем вопрос о соотношении этих терминов и понятий, как правило, не затрагивается. Используются чаще первые два термина, неся при этом одинаковую смысловую нагрузку. В то же время некоторыми авторами высказано мнение о необходимости разграничения этих терминов и понятий. Так, Е.В.До-дин, отрицая тождественность индивидуальных и правоприменительных актов, отмечает, что каждый акт применения права есть индивидуальное предписание (что, естественно, не вызывает возражений), но не все индивидуальные предписания выступают в качестве актов применения. При этом он подчеркивает, что, будучи средством регулирования поведения отдельных субъектов в конкретных ситуациях, все индивидуальные акты порождают определенные юридические последствия (приказ о назначении на должность, постановление о наложении штрафа, распоряжение о выезде работника в командировку, приказ руководителя ведомства о предоставлении ему отчетов подчиненными организациями и т.п.). Но эти правовые последствия, по его мнению, различны: в одном случае изменяется правовой статус управляемого объекта путем наделения его определенными правами и обязанностями, в другом случае никаких изменений не происходит, ибо действия, которые вынуждены совершать управляемые, входят в круг их непосредственных обязанностей. Автор приходит к выводу о возможности выделения трех групп индивидуальных актов: правоприменительные акты ; служебные предписания ; акты, направленные на обеспечение оптимального функционирования управляемых (не подчиненных непосредственно по службе) объектов в пределах уже существующих у них прав и обязанностей. При этом подчеркивается, что только правоприменительные акты вызывают изменение или уточнение правового статуса конкретного адресата посредством наделения его правами и обязанностями или разрешения спора о них с иными лицами и организациями- -.

На наш взгляд, для расширительного толкования понятия "индивидуальные акты управления" достаточных оснований нет. Следует присоединиться к мнению большинства юристов, которые утверждают, что индивидуальные акты управления - это всегда акты применения права.

Юридическое значение актов

В научной литературе вопрос о юридическом значении правовых, в том числе индивидуальных правовых актов уже привлекал к себе внимание. В отдельных работах его рассмотрению посвящены самостоятельные разделы1.

Когда говорят о юридическом значении актов2, обычно подчеркивается, что их издание всегда направлено на получение юридического результата, определенных правовых последствий и означает либо установление (отмену, изменение) юридических норм - нормативные акты, либо возникновение, (изменение, прекращение) правоотношений - индивидуальные акты, или то и другое одновременно- в данном случае имеются в виду так называемые "смешанные" акты.

Если речь идет об индивидуальных правовых актах, то подчеркивается, что любой из них служит тем "рычагом", с помощью которого общие предписания правовых норм "переключаются" на конкретных субъектов , что означает переход от одной стадии процесса правового регулирования (регламентирование общественных отношений) к другой его стадии (правоотношения) .

Цри характеристике юридического значения индивидуальных актов управления мы исходим прежде всего из их принадлежности к элементам механизма правового регулирования, призванным обеспечить индивидуализированное действие этого механизма, "при котором достигается учет конкретной обстановки, устраняются возникающие препятствия, закрепляются результаты поведения участников общественных отношений"2. Б то же время специфика названных актов в качестве правовых средств организации и практического осуществления задач и функций государственного управления не может не учитываться и при решении вопроса об их юридическом значении.

В правовой литературе подчеркивается роль индивидуальных правовых актов в качестве актов-регламентаторов. Так, определяя общее назначение правоприменительной деятельности, В.М. Горшенев подчеркивает, что она "связана главным образом с созданием особых юридических актов (иногда дополняющих уже имеющиеся), призванных продолжить общее нормативное регулирование, заданное правотворчеством с помощью нормы права, одновременно дополняя его индивидуальным ( нормативным) регламентированием, выражающимся в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке"3. Индивидуальное регламентирование определенных (казуальных) отношений должно осуществляться на основе и в пределах правил, содержащихся в правовых нор мах. Так, индивидуальные акты, устанавливающие плановые за - 47 -дания конкретному органу, организации, регламентируют в индивидуальном порядке управленческие отношения, определяют поведение органа на известный период времени.

За всеми правоприменительными актами, независимо от различий в их характеристике, единодушно и вполне обоснованно признается качество юридических фактов. С ними связывается возникновение, изменение или прекращение правоотношений-1-. Для применения права органами управления может быть необходимо наличие юридических фактов, предусмотренных гипотезой соответствующей нормы. В силу специфики исполнительно-распорядительной деятельности большинства правоотношений, несмотря на наличие всех фактических условий для их возникновения, изменения, прекращения, не могут быть практически реализованы в действиях заинтересованных субъектов, пока их наличие или имевший место порядок осуществления не будут установлены компетентным органом управления. Изданию, к примеру, решения о назначении пенсии по старости должны предшествовать такие юридические факты, как достижение определенного возраста, наличие стажа работы, подача лицом заявления. Но такие юридические факты сами по себе еще не влекут правоотношения, а лишь создают возможность их возникновения. Индивидуальный акт органа управления "превращает эту возможность в действительность".

Юридическое значение индивидуального акта управления в этом случае состоит в том, что в качестве юридического факта он входит в сложный фактический (юридический) состав (структуру) наряду с другими юридическими фактами ; его осуществление является решающим для возникновения, развития,прекращения правоотношений.

Вместе с тем индивидуальный акт управления может явиться единственным юридическим фактом. В силу специфики своей деятельности органы управления могут и не здать наступления каких-либо условий, обстоятельств, а совершить (издать) индивидуальные акты в любой момент по своей инициативе в соответствии с потребностями конкретной управленческой ситуации. Такова, например, роль многочисленных индивидуальных актов, которые представляют собой конкретные предписания руководителей, адресованные подчиненным ; реализуются комлетенционные нормы (например, решаются вопросы строительства предприятий, открытия учебных заведений, учреждений здравоохранения, образования органов по охране общественного порядка и т.д.). Как подчеркивает В.В.Лазарев, "основное значение юридического факта... правоприменение приобретает, выполняя свою роль способа организации и реализации права"1.

Таким образом, в сфере советского государственного управления для возникновения, развития или прекращения правоотношений необходимы индивидуальные акты - специфические юридические факты. Их специфика, будучи обусловленной государственно-властным характером, другими признаками актов (односторонность, юридическая обязательность и т.д.), а также тем,что исходят они от исполнительных и распорядительных органов, детерминирует их юридическое значение:

Сфера действия актов

Одним из свойств, характеризующих юридическую природу индивидуальных актов управления, является сфера действия, в которой достаточно наглядно проявляется взаимное влияние всех элементов юридической природы, а также признаков актов. Определение сферы действия имеет известное практическое значение, поскольку помогает при подготовке актов четче установить территориальные и временные пределы действия индивидуальных актов, а также круг лиц, на которых это действие распространяется.

В юридической литературе под сферой действия правовых актов принято понимать свойство, выражающее возможность их применения в качестве обязательных предписаний в отношении определенного круга лиц, на определенной территории и в определенное время. Вопрос о сфере действия рассматриваемых в настоящей, работе актов имеет свои особенности, обусловленные их индивидуальным характером, а также спецификой той деятельности, одним из средств осуществления- которой эти акты являются. - Необходимо отметить, что в административно-правовой литературе вопрос о сфере действия индивидуальных актов управления не решен.

Прежде чем говорить об этих особенностях, необходимо вспомнить, что индивидуальные акты управления выступают в качестве разновидности правовых актов управления. Действующее законодательство решает вопрос о сфере действия всей совокупности правовых актов конкретных органов управления или их звеньев, исходя из назначения, задач и функций, места органа в иерархии органов управления и его компетенции, определяющих сферу деятельности данного органа. Так, директор предприятия в пределах своей компетенции издает приказы го предприятию (п.90 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии) ; в соответствии с п.16 Общего положения о всесоюзном и республиканском объединениях в сельском хозяйстве начальники объединений в пределах своей компетенции издают приказы и инструкции по объединению2. Сле-довательно, сфера действия правовых, в том числе индивидуальных актов этих должностных лиц по времени, в пространстве и . по кругу лиц ограничена рамками соответствующего предприятия, объединения.

Вместе с тем сферой действия и распространения индивидуальных актов является подзаконная сфера, именно та, в которой объективное право реализуется3. Это обстоятельство, а также то, что главной особенностью исследуемых актов является индивидуальный характер, направленность на решение конкретных вопросов управленческой деятельности, а основным назначением - оказание индивидуального правового воздействия на совершенно определенные управляемые объекты, указывает специфику и сферы действия индивидуальных актов управления, которая также будет индивидуальной (и по действию в пространстве, и во времени, и по кругу лиц).

Интересно отметить, что вопрос о сфере действия отдельных групп индивидуальных актов управления решается непосредственно действующим законодательством. Речь идет, главным образом, об органах управления, издающих только индивидуальные акты. Так, в соответствии с Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних эти комиссии по вопросам, отнесенным к их компетенции, принимают постановления, которые обязательны для государственных учреждений, предприятий, общественных организаций и граждан1.

Таким образом, применительно ко всем индивидуальным актам управления в целом можно говорить об индивидуальной сфере действия, причем в этом смысле речь идет не об объеме предоставленных данному органу полномочий, определяющем особенности его. деятельное ти в связи с осуществлением шдивидуаль-ных актов, а об использовании этих полномочий в отдельных конкретных случаях. Вместе с тем каждый акт или группа актов имеет специфические особенности сферы действия.

Действие индивидуальных актов управления в пространстве л охватывает территорию, на которую это действие распространя- . ется.

Если к вопросу о действии индивидуального акта в пространстве подходить с формальных позиций, то это действие независимо от разрешаемого актом вопроса и адресата акта следует распространять на зею подведомственную данному органу территорию. Последняя определяется назначением и местом органа в иерархии органов управления.

Классификация ивдиевдуальньк актов управления

Классификация индивидуальных актов управления имеет не только научно-познавательное, но и определенное практическое значение. Она позволяет разобраться в огромном множестве разнообразных индивидуальных актов, распределить их по классам, то есть выделить отдельные группы актов, обладающих общими признаками. На основе классификации осуществим системный подход к изучению всего комплекса индивидуальных актов, более углубленное уяснение их юридической природы и назначения.

Классификация имеет значение для обобщения и анализа практики использования данных правовых средств в процессе организации и практического осуществления советского государственного управления и разработки на этой основе конкретных мер, направленных на последовательное искоренение ошибок и нарушений при подготовке, принятии и исполнении актов, а также уточнения требований социалистической законности применительно к отдельным группам (подгруппам) актов.

Классификация должна охватывать всю совокупность индивидуальных актов управления: таково одно из основных требований к ней. Другое требование к классификации состоит в том, что она должна основываться на едином критерии, отражающем наиболее существенные с позиций классификации признаки элементов классифицируемого явления. При классификации групп на подгруппы (а это неизбежно для индивидуальных актов управления) могут быть использованы и другие (или гот же), но также единые для каждой классификации критерии.

В силу многообразия индивидуальных актов их можно классифицировать по самым различным критериям, В юридической литературе имеются классификации правовых актов управления-правоприменительных актов и индивидуальных актов управле ния . При этом используются такие основания, как цель актов; органы, их издающие ; характер и значение разрешаемых в них вопросов ; форма ; территория, на которой действуют содержащиеся в них предписания, и другие. Не оспаривая правильности выбора авторами тех или иных классификационных оснований,отметим, что приводятся как общие классификации, например, деление индивидуальных актов управления на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные), отражающие, исходя из целевого назначения правоприменительной деятельности органов управления лишь основные группы индивидуальных актов41, так и носящие локальный характер и не дающие предел ставлення о системе индивидуальных актов управления в целоми.

Однако, чем бы ни был обусловлен выбор того или иного критерия, почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, индивидуальные акты управления подразделяются по органам, их издающим, и по юридическим свойствам. Это свидетельствует о том, что данные основания выбираются не произвольно, являются объективно важнейшими и их использование дает наибольший практический эффект. Без этого, по существу, невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними1. К числу основных критериев классификации индивидуальных актов управления мы относим: а) органы, принимающие индивидуальные акты управления, б) содержание актов, в) непосредственные цели и характер актов, г) юридическую силу актов, д) сферу действия актов, е) форму актов. Б связи с необходимостью возможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных актов управления и учета их специфики, целесообразно выделение и использование и других, дополнительных оснований их классификации.

Классификация индивидуальных актов управления по субъектам, их принимающим, является наиболее общей для характеристики данных актов и в известной степени цроизводна от систематизации самих этих субъектов2.

Необходимость подразделения индивидуальных актов управления по данному основанию обусловлена тем, что от органа (должностного лица), принимающего тот или иной акт, зависит часто не столько наличие юридических свойств и признаков, сколько конкретные проявления этих свойств и признаков. Субъект, принимающий акт, предопределяет характер решаемых в нем вопросов, их значение в хозяйственном, социально-культурном и административно-политическом строительстве, юридическую силу, форму, порядок принятия и исполнения, специфику конкретных методов правового воздействия на те или иные отношения в различных отраслях государственного управления. Более того, индивидуальные акты одного и того же органа управления очень часто отличаются один от другого (по характеру разрешаемого вопроса, порядку принятия, форме, юридической силе и т.д.). Данная классификация призвана отразить связь индивидуальных актов с исполнительной и распорядительной деятельностью и ее специфику.

Индивидуальные акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных масштабов деятельности этих органов делятся на: а) акты центральных органов управления (Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик ; министерств СССР, союзных и автономных республик ; государственных комитетов СССР и союзных республик ; органов, образуемых в соответствии со ст.131 п.7 Конституции СССР и соответствующих статей конституций союзных республик : комитетов, главных управлений, комиссий, советов и др.) ; б) акты местных органов управления (исполкомов местных Советов народных депутатов, их отделов и управлений ; местных органов министерств и ведомств