Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой статус Ростовской области в системе российской федеративной государственности (теория и методология исследования) 19
1.1. Становление и развитие конституционно-правового статуса Ростовской области как государственно-политического образования 19
1.2. Ростовская область как территориальный субъект РФ в современной модели федерации в России .37
1.3. Государственная власть Ростовской области как основной системообразующий признак территориальной государственности Ростовской области 54
Глава 2. Конституционные принципы организации государственной власти в Ростовской области и практики их реализации .69
2.1. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти Ростовский области как субъекта РФ: региональный и федеральный уровни правового регулирования. 69
2.2. Органы власти Ростовской области в вертикальной системе разделения властей в федеративной Российской государственности 88
Глава 3. Взаимодействие институтов власти Ростовской области с местным самоуправлением .109
3.1 Нормотворческая деятельность Законодательного Собрания Ростовской области сфере местного самоуправления 109
3.2 Органы государственной власти области в соотношении с органами местного самоуправления: организационно-правовые основы взаимодействия .137
Заключение 162
Список использованных источников 166
- Становление и развитие конституционно-правового статуса Ростовской области как государственно-политического образования
- Государственная власть Ростовской области как основной системообразующий признак территориальной государственности Ростовской области
- Органы власти Ростовской области в вертикальной системе разделения властей в федеративной Российской государственности
- Органы государственной власти области в соотношении с органами местного самоуправления: организационно-правовые основы взаимодействия
Становление и развитие конституционно-правового статуса Ростовской области как государственно-политического образования
В общественных науках в целом и в конституционно-правовой науке в частности существует множество подходов к осмыслению феномена федерализма, пониманию его как многоаспектного явления, выступающего основной идеей организации государственной власти и территории в государствах1, которых не столь уж много, но которые по праву могут быть причислены к важнейшим государствам в современном мире.
В основе федерализма лежит вопрос об организации власти, формах и способах разделения власти и её децентрализации, в том числе путем делегирования в отдельные составные государствоподобные части федеративного государства – субъекты федерации, а также формах и способах обеспечения государственного единства федерации – объединения важнейших, системных властных функций под эгидой федерального центра.
Ответ на этот вопрос является результатом исторического развития, суммой экономических, географических и социокультурных особенностей страны, что подразумевает неповторимость результата. В диалектическом единстве централизации и децентрализации, в дихотомии центростремительных и центробежных процессов развиваются сегодня федеративные государства, столь непохожие друг на друга.
Процесс формирования России как многонациональной и многоконфессиональной страны, заложил основы для создания федеративного государства. Разумеется, речь не идёт о действительном присутствии «федеративных начал» в государственном строительстве исторической Руси – России, но об отдельных аспектах генезиса российской государственности и правовой системы, позволяющих сделать вывод о наличии явственных исторических предпосылок формирования федеративных отношений, обнаруживаемых при анализе различных периодов российской истории.
Эпохальным событием для истории административно территориального устройства Российской империи является принятие 7 ноября 1775 года Учреждения для управления губерний. В нём впервые была закреплена такая специфическая единица административно территориального устройства как область. В словаре-справочнике И.И. Санжаревского дается следующее определение термина «область» – «…в Российской империи административная единица (20 областей), соответствовавшая губернии, расположенная на приграничных территориях и на землях казачьих войск. Обычно входила в генерал-губернаторства».2 Аналогичное, в целом, мнение, выражает и А.Д. Градовский3.
Становление органов власти Ростовской области неразрывно связано с формированием территории, на которую распространяется их компетенции – территории Ростовской области. Согласно указу Екатерины II от 30 марта 1783 г. путем слияния Азовской и Новороссийской губернии образовывалось Екатеринославское наместничество4. Указом Павла I Екатеринославское наместничество в 1796 г. было упразднено и вошло в состав Новороссийской губернии, к которой причислены были также Вознесенское наместничество и Таврическая область. Штаты этой новой губернии были утверждены в том же 1796 г., а в 1797 г. 29 августа утвержден доклад о разделении Новороссийской губернии на двенадцать уездов, в числе которых упоминается и Ростовский уезд. Следовательно, с 1797 г. берет начало своего существования самостоятельный Ростовский уезд, входящий в состав Новороссийской губернии. Большая часть присутственных мест этого уезда оставлена была в Таганроге, так как ни в крепости Св. Дмитрия, ни в форштадтах ее не имелось подходящих для их размещения зданий. В 1802 г. по указу Императора Александра I от 8 октября Ростовский уезд переходит из Новороссийской губернии во вновь образованную Екатеринославскую губернию. Спустя четыре года, т.е. в 1806 г., по высочайшему указу от 17 августа, временно остававшиеся в Таганроге с 1797 г. присутственные места переведены вместе со штатной командой и уездным казначейством в город Ростов. В 1811 г. новый город Ростов получает герб и Высочайше утвержденный план.5 Начинается бытие прообраза нынешней Ростовской области как административно-территориальной единицы монархического унитарного государства.
Падение монархии в Российской империи и начавшийся процесс распада некогда единого государства под идеями национального самоопределения вызвал появление различных автономных и даже государствоподобных образований. Следует указать, что в первых нормативных актах, составляющих юридическую основу процессов федерализации России, в частности, в Декларации прав народов России, принятой Советом Народных Комиссаров 15 ноября 1917 г., где затрагивалась тема преобразования формы государственного устройства прежней унитарной, имперской России, где впервые было сказано о «добровольном и честном союзе народов России», который определялся как форма решения вопроса о праве наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства).6 Этот процесс не обошёл стороной и территории Области Войска Донского. 23 марта 1918 года Донской Военно-революционный комитет провозглашает Донскую Советскую республику. Просуществовала она совсем недолго – до 4 мая того же года.
Историческое развитие территорий нынешней Ростовской области, в том числе период развития её в качестве Области войска Донского детерминирует тенденцию дальнейшего уставного закрепления коллективных прав казачества в социокультурной сфере и придания донскому казачеству уставного статуса как уникальной коренной этнокультурной общности Ростовской области.
Представляется, что понять сущность правового статуса органов власти субъектов РФ невозможно в отрыве от тех исторических событий, которые происходили в России в начале XX века и, в частности, после октября 1917 года. Для успешного исследования проблемы, необходимо кратко рассмотреть историю российского федерализма.
Можно сказать, что в канун революций 1917 года в научной среде шел активный поиск новой модели государственного устройства для Российской империи. Сложилось две основные точки зрения: 1) необходимость конституционного закрепления федеративной формы государственного устройства с определением правового статуса субъектов федерации; 2) необходимость сохранения унитаризма. Согласно конституции, Российская Федерация объявлялась федерацией советских национальных республик (ст. 2); статья 11 предусматривала, что на началах федерации в РСФСР входят автономные областные союзы (союзы областей, «отличающихся особым бытом и национальным составом»). Как известно, в Конституции РСФРС 1918 года и в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа Россия была объявлена Федерацией советских национальных республик (статья 2). В статье 11 Конституции предусматривалось также, что на началах федерации в РСФСР входят автономные областные союзы (союзы областей, «отличающихся особым бытом и национальным составом»).
В1920-е гг. высказывались различные взгляды на характер создаваемой федерации, статус ее субъектов и их органов власти. Так, например, первая идея заключалась в создании конфедеративного государства, в котором субъекты обладали бы обширными полномочиями при сохранении большей части государственного суверенитета. Вторая высказываемая идея заключалась в упразднении РСФСР и в создании нового государства, в которое вошли бы все административно-территориальные единицы РСФСР на равных правах с национальными (автономными) республиками. Третья идея основывалась на том, что необходимо дать суверенным республикам возможность войти в состав РСФСР при придании органам государственного управления РСФСР статуса органов государственного управления всего федеративного государства.
Формирование научных взглядов на форму государственного устройства Советской России находилось под значительным влиянием идеологии, а большинство крупных ученых государствоведов к середине 1920-х гг. покинуло РСФСР и СССР.
В конце 1920-х гг. большинство советских правоведов поддерживало модель федеративного развития РСФСР, основанную на национально территориальном и административно-территориальном принципах построения. В таких условиях субъекты федерации не имели равного статуса, то есть федерация являлась ассиметричной.
В тоже время, после появления Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в 1917 году, которую невозможно подогнать под традиционное определение федерации как союз или объединение государств, положено начало новому научному подходу к федерализму. Появилась федерация не на основе объединения государств, а на основе «автономии» – составных частей РСФСР, которые создавались сверху путем принятия законодательных актов и которые не образовали РСФСР, а как бы состояли при ней.
Государственная власть Ростовской области как основной системообразующий признак территориальной государственности Ростовской области
Мировая правовая доктрина на протяжении длительного периода изучает вопрос о главных отличительных свойствах государств и государственных образований. В частности, Г. Еллинек и Н.М. Коркунов придерживались концепции несуверенных государств, видя отличительный признак государства во властвовании «по собственному праву»47. Это означает, что согласно классическим представлением, основными отличительным признаком субъекта федеративного государства является наличие властных органов, которые выражают политические и экономические интересы населения субъекта. Обращаясь теперь от классики к Российской современности, к статусам политико-территориальных образований в составе РФ, отметим, этот критерий – «несуверенного», но «властвующего по собственному праву» государства, характеризует статус субъектов Российской Федерации. Конституция 1993 года позволяет субъектам самостоятельно устанавливать систему органов власти в рамках конституционного строя России.
В Уставе Ростовской области закреплено, что «высшим должностным лицом Ростовской области является Губернатор Ростовской области», а Правительство Ростовской области «является высшим органом исполнительной власти»48(статья 52).
Областным Уставом определен порядок избрания губернатора населением области «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» и срок полномочий губернатора, составляющий 5 лет (статья 53).
Наименование законодательных органов устанавливается каждым субъектом федерации самостоятельно. В Ростовской области это Законодательное Собрание, как и в Краснодарском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, Санкт-Петербурге и т.д. Среди других распространенных наименований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отметим имевшие место быть такие, как «парламент», «дума», «хурал». Однако, наименование «парламент» ныне, согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», не может использоваться для наименования коллегиального органа народного представительства субъекта РФ. Такое наименование допускается только для обозначения общенациональной представительной коллегии – Федерального Собрания (парламента) РФ.
Законодательное Собрание Ростовской области, обозначенное в областном Уставе как «высший и единственный орган законодательной (представительной) власти» в Области (часть 3 статьи 4). Отметим неоднократность уставного закрепления статуса областного Законодательного Собрания, как органа, наделённого полнотой законодательной власти. Так, статья 27 областного Устава фактически повторяет по смыслу статью 4, устанавливая, что «законодательную власть в Ростовской области осуществляет Законодательное Собрание Ростовской области», также аналогичную норму содержит и статья 31 Устава.
Разграничение компетенции между Законодательным Собранием Ростовской области, Правительством Ростовской области и губернатором Ростовской области производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Ростовской области, законами Ростовской области.
Областной Устав закрепляет порядок разрешения споров по вопросам компетенции между Законодательным Собранием Ростовской области и Правительством Ростовской области, которые «разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, Уставом и областным законом, либо в судебном порядке» - Конституционным Судом Российской Федерации, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (статья 30). Порядок формирования и компетенция Законодательного Собрания Ростовской области регламентируется положениями главы 6 Устава. Законодательное Собрание Ростовской области является постоянно действующим, коллегиальным, однопалатным законодательным и представительным органом государственной власти, представляющим и выражающим волю населения Ростовской области. Как было сказано, Законодательное Собрание Ростовской области является высшим и единственным органом законодательной власти области (статьи 31 – 51). Срок полномочий Законодательного Собрания Ростовской области составляет 5 лет (часть 2 статьи 33). Законодательное Собрание Ростовской области состоит из 60 депутатов (часть 1 статьи 33).
Подробная регламентация организации и деятельности рассматриваемого органа государственной власти осуществляется Законом Ростовской области от 18 сентября 2002 года № 270-ЗС «О Законодательном Собрании Ростовской области»49. Порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания конкретизируется нормами областного закона, закрепляющего, что половина депутатов избирается по 30 одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства, а другая – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями (пункт 3 статьи 1). Законодательное Собрание Ростовской области правомочно, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов (пункт 3 статьи 2).
Определяя основы конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа власти субъекта федерации, федеральное законодательство определяет минимальное и максимальное число депутатов в зависимости от региональной численности избирателей (пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ). В Ростовской области численность зарегистрированных избирателей (участников референдума) составляет более трёх миллионов человек. Согласно данным Избирательной комиссии Ростовской области на 1 января 2018 года это 3 239 319 человек50, что подпадает под действие правила, устанавливающего пределы от 45 до 110 человек при численности избирателей свыше двух миллионов (подпункт «г» пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).
Для организации работы и руководства деятельностью Законодательного Собрания Ростовской области из числа депутатов на срок полномочий законодательного органа избираются председатель (статья 5) и заместители председателя Законодательного Собрания Ростовской области (статья 6).
Отметим, что «федеральная модель» организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации оставляет достаточно широкие возможности субъектам в отношении установления порядка формирования рассматриваемого органа, устанавливая в качестве обязательных требования к минимальной и максимальной численности, а также к применению пропорциональнальной системы для избрания не менее четверти состава депутатов.
Тем не менее, в решении указанного вопроса субъекты федерации весьма консервативны51, хотя в данном случае уместно, как представляется, двигаться в направлении повышения демократичности, вводя в практику государственного строительства более прогрессивные элементы мажоритарной и пропорциональной систем такие, как «открытые» списки, преференциальное голосование, панаширование52, применять наиболее совершенные современные методики распределения мандатов, на что указывают многие исследователи53.
Так, ранее действовавший Областной закон от 11.07.2006 № 515-ЗС «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области»54 устанавливал методику подсчета голосов, поданных за списки кандидатов фактически идентичную методу Империали (части 2-4 статьи 59)55. Необходимо отметить, что аналогичные нормы предусмотрены также Областным законом Ростовской области от 12.05.2016 № 525-З «О выборах и референдумах в Ростовской области»56.
Органы власти Ростовской области в вертикальной системе разделения властей в федеративной Российской государственности
Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, полноценный анализ конституционно-правового статуса Ростовской области требует осмысления комплекса имеющихся федеративную природу конституционно-правовых отношений в их эволюции и динамике, что требует осуществления юридической характеристики современного этапа во взаимосвязи как с историческим контекстом, так и с выявлением наиболее значимых трендов государственного строительства, стратегий и проектного поля регионального развития.
Государственноподобная природа Ростовской области выражается в самостоятельном осуществлении государственной власти в пределах, определяемых при её участии, Российской Федерацией. Ростовская область входит в состав Российской Федерации на конституционной основе. Российское государство существовало до и сохраняется после выделения на его территории любых субъектов.
Реализация власти на федеральном уровне и уровне субъектов федерации проявляется в участии субъектов в выполнении функций федеральных органов власти и осуществления самостоятельной властной деятельности на основе конституционного разграничения компетенции. Единство властной организации устанавливается применительно к осуществлению исполнительной власти, поскольку Конституция (п. 2 ст. 77) закрепляет исполнительную вертикаль в качестве единой системы исполнительной власти, охватывающей федеральные органы и органы субъектов федерации. Подобная вертикаль не предусматривается применительно к соответствующим уровням представительных и судебных органов. Правда, «жесткость» названной исполнительной вертикали в определенном объеме смягчается за счет указания Конституции о возможности передачи осуществления части своих полномочий от федеральных исполнительных органов соответствующим органам субъектов федерации на основе специальных соглашений между ними (п. 2 ст. 78 Конституции России). Причем возможен и обратный процесс делегирования полномочий исполнительной власти, так сказать, «снизу вверх» (п. 3 ст. 78 Конституции России). В целом же данные процессы обеспечивают известную подвижность осуществления полномочий в сфере исполнительной власти в общих рамках отражения её единства.
Представляется, что власть является основным системообразующим признаком субъекта сложносоставного государства, в том числе в Российской Федерации. В этой связи действительное место Ростовской области в системе российского федерализма раскрывается в единой вертикали власти, взаимодействии областных органов публичной власти с федеральными органами, прежде всего, Президентом России, Правительством России, Федеральным Собранием России. Органы власти Ростовской области составляют нижестоящий второй этаж государственных органов, которые наряду с федеральными составляют единую властную структуру.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти в системе вертикального разделения властей «выстраивается» прежде всего на основе положений Конституции Российской Федерации. Кроме того, системным специальным нормативным правовым актом в сфере федеративных отношений, развивающим и конкретизирующим конституционные положения о принципах федеративного устройства, разграничении предметов ведения между Федерацией и субъектами федерации, а также взаимодействии региональных органов власти с Президентом России, Правительством России и Федеральным Собранием России, выступает Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вместе с тем, важную роль в формировании оптимальной модели «вертикальных» (федеративных) отношений играют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Взаимодействие Главы Государства и Правительства Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации связано с вопросами содержания и объемов федерального участия в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ и вопросами привлечения к конституционно-правовой ответственности должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушения Федеральной Конституции и федеральных законов в процессе осуществления субъектами РФ правотворческой и правоприменительной деятельности. Согласно, законодательству России, как правило, ответственность субъектов РФ перед федеральной властью наступает опосредованно – через решение соответствующего Суда о нарушении субъектом РФ Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Прежде всего это функциональное взаимодействие: в процессе реализации управленческих полномочий органами и должностными лицами исполнительной (и, в определенном объеме – законодательной) государственной власти двух уровней по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов.
Рассмотрим взаимодействие Ростовской области с Президентом России по вопросу определения кандидатуры на должность губернатора Ростовской области – главы субъекта федерации.
На современном этапе федеральное законодательство предусматривает две модели замещения должности главы субъекта Российской Федерации, которые различаются между собой по критерию объема присутствия в этой процедуре Президента РФ.
1) высшее должностное лицо субъекта, если согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации установлена отдельная должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (не замещающего должность главы высшего исполнительного органа и не возглавляющего высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации);
2) руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если конституцией (уставом) субъекта не установлена отдельная должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – именно такой порядок предусматривает Устав Ростовской области (статья 52).
Фактически, первое, это факультативный порядок, допускаемый федеральным законодателем, и, в настоящее время, предусматриваемый конституциями (уставами) некоторых субъектов федерации. Такой прядок, к примеру, предусмотрен в Республике Ингушетия и в Чеченской Республике. Так, например, Конституция Республики Ингушетия устанавливает, что Глава Республики Ингушетия является высшим должностным лицом Республики Ингушетия (статья 65), а Правительство Республики Ингушетия состоит из Председателя Правительства Республики Ингушетия, его заместителей и министров Республики Ингушетия (статья 83).
Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ субъекты федерации выбирают модель замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации самостоятельно, основываясь на двух вариантах, предложенных федеральным законодателем. Это могут быть прямые выборы избирателями субъекта федерации или избрание главы субъекта федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти по представлению Президента Российской Федерации, как, например, предусмотрено действующими конституциями Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Дагестан и ряда других субъектов федерации.
Федеральное законодательство устанавливает, что «Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации»100 (пункт 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).
Законодательство Ростовской области не предусматривает самовыдвижения на должность губернатора области, таким образом формой взаимодействия Президента России с Ростовской областью по вопросам определения кандидатуры губернатора области выступают консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатуру на областных выборах губернатора.
Ещё одной формой взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации с Президентом России является взаимодействие в рамках координационной деятельности в субъекте, находящемся в пределах федерального округа с полномочным представителем Президента Российской Федерации.
Органы государственной власти области в соотношении с органами местного самоуправления: организационно-правовые основы взаимодействия
Организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации, в соотношении с органами местного самоуправления – это система правовых норм, институтов, конституционно – правовых отношений, в соответствии с которыми выстраивается модель вертикального «разделения властей» между двумя уровнями публичной власти, одна из которых имеет законодательную природу, а другая (местное самоуправление) – административно - правовую.
Взаимодействие органов исполнительной власти Ростовской области с иными уровнями публичной власти предопределяется общими основами взаимодействия разных уровней власти с учетом специфики организации местного самоуправления. Органы исполнительной власти Ростовской области осуществляют активное взаимодействие с органами местного самоуправления.
Одной из основных форм взаимодействия органов государственной власти Ростовской области как субъекта федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области является наделение последних отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), что предполагает контроль над реализацией этих полномочий органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется посредством издания областного закона и наделения органов местного самоуправления соответствующей финансовой базой. И если издание соответствующего закона относится к компетенции областного Законодательного Собрания, то контроль является прерогативой исполнительных органов государственной власти Ростовской области.
Рассмотрим подробнее контроль над осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, необходимо отметить, что этот контроль не должен нарушать самостоятельность органов местного самоуправления, в реализации переданных ему полномочий.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется на основании закона субъекта федерации. В рамках указанного контроля, органы местного самоуправления представляют отчёт о ходе исполнения переданных им отдельных государственных полномочий, а органы исполнительной власти Ростовской области вправе представить предписание о выявленных нарушениях при исполнении отдельных государственных полномочиях (ст. 21 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом, органы местного самоуправления вправе обжаловать такие предписания в судебном порядке.
Также, в соответствии с ч.1. ст. 48 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, действие актов органов и должностных лиц местного самоуправления в части регулирования осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на основании закона субъекта РФ, может быть приостановлено органами государственной власти субъекта РФ. В соответствии с нормами данной статьи, органы исполнительной власти вправе во внесудебном порядке приостанавливать действие муниципальных правовых актов, касающихся вопросов осуществления отдельных государственных полномочий. В свою очередь обжалование данных действий нормами данной статьи не предусмотрено.
Представляется, что положения данной статьи в части отсутствия процедуры обжалования, входят в определенное противоречие с положениями статей 12 и 130 Конституции РФ, которые гарантируют самостоятельность органов местного самоуправления, а также предусматривают не включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Безусловно, реализация переданных полномочий органами местного самоуправления в обязательном порядке должна быть подконтрольна органам государственной власти субъекта федерации (ч. 2 ст. 132 Конституции России), однако пределы усмотрения органов местного самоуправления не могут быть сужены на основании делегирования полномочий.
В этой связи интересным представляется мнение О.И. Баженовой, которая указывает, что контроль за осуществлением делегированных полномочий не может выступать основанием для «переразграничения компетенции», то есть исключения части полномочий местного самоуправления из перечня решаемых ими вопросов с возвращением в дальнейшем их в виде делегированных полномочий154.
Как отмечает О.И. Баженова, органы государственной власти, осуществляющие контроль, наделены правами отмены и приостановления муниципальных актов, принятых в рамках реализации делегированных полномочий155.
В свою очередь, Федеральный закон № 184-ФЗ не предусматривает возможности органов государственной власти вносить изменения и отменять муниципальные правовые акты. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»156 на соответствующие акты прокурором приносится протест, а в случае его неудовлетворения дело подлежит рассмотрению в суде.
Как следует из анализа решения Верховного Суда России, органы местного самоуправления, наделенные отдельными государственными полномочиями, в своей сущности выполняют функцию государства, ввиду чего в рамках самоконтроля органы государственной власти имеют право отменить изданный ими акт. Данный принцип применяется по аналогии, в рамках самоконтроля органов местного самоуправления.157
Однако, за пределами сферы контроля за осуществлением делегированных полномочий, органы исполнительной власти наделены контрольными полномочиями в сфере муниципального нормотворчества. Возможность осуществления такой формы контроля закреплена в ч.2 ст.77 ФЗ «Об общих… местного самоуправления» № 131-ФЗ. Полномочиями в области осуществления контроля над исполнением законодательства органами местного самоуправления на территории Ростовской области обладает Правительство области (ч. 2 ст. 20 Федерального закона № 184-ФЗ).
В соответствии с п. «е» ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ, Правительство Ростовской области вправе предложить органам местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления, привести в соответствие федеральному или региональному законодательству изданный ими акт. В рамках части 3 вышеназванной статьи, органы местного самоуправления вправе обжаловать эти предписания в судебном порядке.
Эти положения также содержатся и в ч. 2 ст. 19 «Взаимодействие Правительства Ростовской области с органами местного самоуправления», Областного закона Ростовской области от 01.08.2011 № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области»158. В свою очередь, в случае невыполнения предписаний, областные органы государственной власти в праве в судебном порядке обязать должностных лиц и органы местного самоуправления привести изданные ими муниципальные правовые акты в соответствие федеральному и региональному законодательству.159
Помимо прочего, изданные органами местного самоуправления, выборными или иными должностными лицами местного самоуправления, правовые акты подлежат и экспертизе на коррупционные факторы, превышение пределов полномочий, установление необоснованных исключений или невнятных формулировок.160