Содержание к диссертации
Введение
Доктринальные основы гарантирования безопасности конституционного строя
Безопасность как категория и институт конституционного права
Понятие и содержание права на безопасность конституционного строя
Институционализация механизма гарантирования безопасности конституционного строя в современной России
Гарантии конституционной безопасности федеративного устройства и местного самоуправления
Территориальная целостность Российской Федерации как условие безопасности конституционного строя
Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению безопасности конституционного строя
Единство законности и публичного управления в системе безопасности конституционного строя
Угрозы безопасности конституционного строя России
Экстремизм как угроза безопасности конституционного строя 104
Риски гарантирования безопасности избирательной системы и народного представительства в России
Коррупция как угроза гарантированию безопасности конституционного строя России
Заключение 149
Список использованных правовых 168
Источников и литературы
- Понятие и содержание права на безопасность конституционного строя
- Институционализация механизма гарантирования безопасности конституционного строя в современной России
- Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению безопасности конституционного строя
- Риски гарантирования безопасности избирательной системы и народного представительства в России
Понятие и содержание права на безопасность конституционного строя
Безопасность – не только общеправовая, но и конституционно-правовая категория. Конституционное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина имеет свои объект и предмет, методологию, специфические цели, задачи и функции. Предотвращение опасности – не основная цель конституционно-правового регулирования общественных отношений. Однако угроза опасности может наблюдаться применительно к различным конституционно-правовым институтам – основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, федеративному устройству, организации публичной власти и гражданского общества, местному самоуправлению. Кроме того, конституционно-правовое регулирование может выступать в качестве средства, обеспечивающего безопасность общества, личности и государства, причем не только в конституционной, но и в иных сферах общественных отношений. Во всех указанных случаях проблема обеспечения безопасности приобретает конституционно-правовое содержание. Несомненно, безопасность в обществе может быть обеспечена только на конституционной основе.
Н.С.Бондарь верно подчеркивает, что безопасность – «категория конституционная, нормативно-правовое содержание которой пока не получило должного научного обоснования». В подтверждение высказанной точки зрения автор ссылается на такие конституционные объекты, как физическая безопасность (статьи 20 – 23 Конституции Российской Федерации), безопасность государства (часть 3 статьи 4, часть 5 статьи 13, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), безопасность общества (часть 2 статьи Конституции Российской Федерации)1. Данному выводу корреспондирует Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента Российской Федерации, в которой под национальной безопасностью понималась «безопасность многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти»2. Нетрудно заметить, что при подобном определении понятия «национальная безопасность» цитируется значительная часть нормативного содержания статьи 3 Конституции Российской Федерации, что не может не указывать на органическую связь между национальной и конституционной безопасностью.
На наш взгляд, безопасность в качестве категории конституционного права следует понимать следующим образом: это комплексный конституционно-правовой феномен, содержание которого опосредовано категориальными и институциональными характеристиками, включающими доктринальные и легальные основы гарантирования безопасности конституционного строя и позволяющими минимизировать дисбаланс между императивами аксиологического предпочтения человека, его прав и свобод и фактической безопасности личности, общества и государства.
Конституционные отношения здесь не выступают единственным объектом правовой защиты. Напротив, объект правозащитной деятельности охватывает все сферы жизнедеятельности личности, общества и государства. В данном случае конституционно-правовое регулирование выступает преимущественно в качестве средства обеспечения личной, общественной, государственной и, в конечном итоге, национальной безопасности. К таким механизмам, в частности, относятся: верховенство прав человека, народный суверенитет, разделение властей, разграничение предметов ведения и полномочий между публично-территориальными образованиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, возложение Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человекатенции по обеспечению безопасности на соответствующих лиц, учреждение специализированных служб безопасности и определение их конституционно-правового статуса.
Несколько иной трактовки в конституционном праве заслуживает институциональный аспект обеспечения безопасности личности, общества и государства. В данном случае именно конституционные отношения выступают специфическим объектом, нуждающимся в правовой защите, причем не только конституционно-правовыми, но и другими средствами. Наиболее удачной правовой категорией для обозначения сути данного феномена является, по мнению большинства авторов, понятие «конституционная безопасность».
По мнению С.А.Дмитровой, конституционная безопасность – это часть государственной и национальной безопасности. При этом автор полагает, что конституционная безопасность означает состояние защищенности конституционного строя от угроз «прежде всего внутреннего характера»1. В приведенной точке зрения можно выделить не только достоинства, но и недостатки. С одной стороны, исследователь верно придерживается ограничительной интерпретации термина «конституционная безопасность», избегая его отождествления с более широкими понятиями «государственная безопасность» и «национальная безопасность». С другой – автор увлекается узким толкованием исследуемого термина и ограничивает его рамками внутренних угроз конституционному строю, что исключает ряд иных конституционно-правовых институтов, нуждающихся в адекватной правовой защите.
В частности, Ю.А.Голик правомерно обращает внимание на такую угрозу конституционной безопасности, как «распад на государственные образования, утрата суверенитета» и «зависимость страны от иностранных гос-ударств»2. Здесь понятие конституционной безопасности приобретает более ярко выраженную внешнеполитическую природу, особенно если учитывать то обстоятельство, что государственный суверенитет составляет объект конституционно-правового регулирования общественных отношений.
В связи с этим наиболее убедительной выглядит позиция коллектива авторов под руководством С.В.Степашина, которые предпочитают говорить «безопасности государства, общества и личности от действий антиконсти туционного характера»1. При таком подходе конституционная безопасность понимается, прежде всего, как политико-правовая безопасность личности, общества и государства, а в качестве основных ее компонентов выделяются, во-первых, специфический объект регулирования, охраны и защиты (полити ческие и правовые отношения в их единстве и системной взаимосвязи); во вторых, особый субъектный состав конституционных правоотношений (лич ность, общество, государство).
М.А.Краснов, анализируя опыт конституционного строительства в современной России, отмечает, что «отечественная история – это история постоянных попыток прорваться не к анархии или тирании, а к праву в его самом высоком смысле. К праву как разумному балансу между свободой, равенством и справедливостью, к праву как основному способу защиты достоинства лично-сти»2. Реализация отмеченных ценностей обеспечивается механизмом действия различных отраслей российского права, включая конституционное право. Вместе с тем, конституционное право обеспечивает координирующую роль в отношении других отраслей права, стимулирует их развитие, гарантирует демократические и справедливые основы регулирования административных, гражданских, уголовных, финансовых и иных правоотношений. Ключевую функцию при этом выполняет совокупность национальных интересов России, выражаемых в конституционных принципах, институтах и нормах.
Институционализация механизма гарантирования безопасности конституционного строя в современной России
Институционализация механизма обеспечения безопасности конституционного строя осуществляется не только в научной доктрине. Важную роль в этом процессе играет регулятивная роль законодателя, направленная на упорядочение соответствующих общественных отношений. В российской правовой системе отсутствует Федеральный закон «Об обеспечении безопасности конституционного строя в России», поэтому нормы превентивно-охранительного характера содержатся в других нормативных правовых актах, регулирующих публично-политическую систему.
Основные гарантии безопасности конституционного строя создает, прежде всего, конституция государства. Самим своим существованием конституция обеспечивает устойчивость функционирования конституционализма, механизмы преемственности политической власти, защиту от произвола и несанкционированного вмешательства государства в частную жизнь граждан. Конституция Российской Федерации запрещает захват власти или присвоение властных полномочий (часть 4 статьи 3); распространяет государственный суверенитет на всю территорию России (статья 4); закрепляет федеративное устройство и содержит основы правовых процедур его изменения (статьи 5, 65 – 79); гарантирует единство гражданства (статья 6), экономического пространства (статья 8) и правовой системы (статья 15). Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории России. Стабильность конституционного регулирования достигается благодаря поддержке доверия граждан к закону и действиям государства. Для этого необходимы разумная устойчивость правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в законодательство, предоставление гражданам возможности, посредством временного регулирования, в течение разумного переходного периода адаптироваться к внесенным изменениям. Вследствие правового регулирования безопасности конституционного строя, органы государственной власти и местного самоуправления функционируют на основе принципов непрерывности, разграничения полномочий и ответственности за принимаемые решения. Будучи учрежденными Конституцией Российской Федерации и легитимируемыми волей народа, органы государственной власти и местного самоуправления обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Их деятельность становится производной от правовой функции государства, его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения.
Гарантирование безопасности конституционного строя было присуще конституционному регулированию в течение всех этапов развития отечественной государственности. Однако Конституция Российской Федерации, в отличие от своих предшественниц, отдает предпочтение демократическим и правовым методам. Более ранние конституции СССР и РСФСР придерживались иных подходов.
Конституция (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 года была в значительной мере направлена на обеспечение безопасности молодого советского государства. После победы Октябрьской революции и роспуска Учредительного собрания, возникла необходимость в конституционной легитимации власти Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В этом отношении показательна следующая норма пункта 4 главы третьей Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (которая являлась составной частью Конституции (Основного Закона) РСФСР): «Выражая непреклонную решимость вырвать человечество из когтей финансового капитала и империализма, заливших землю кровью в настоящей преступнейшей из всех войн, III Всероссийский съезд Советов всецело присоединяется к проводимой Советской властью политике разрыва тайных договоров, организации самого широкого братания с рабочими и крестьянами воюющих ныне между собой армий и достижения во что бы то ни стало революционными мерами демократического мира без аннексий и контрибуций, на основе свободного самоопределения наций»1.
Приведенная цитата свидетельствует о весьма специфическом понимании интересов безопасности государства в условиях революционного времени молодой советской России. Во-первых, классовые интересы ставились выше государственных. Угроза территориального распада страны, потери ее суверенитета и авторитета в международных отношениях рассматривалась как незначительная по сравнению с задачей установления власти рабочих и крестьян во всем мире. Во-вторых, интересы «наций» отождествлялись с интересами рабочих и крестьян этих «наций». Вместо концепции общенародного государства доминировал классовый подход к государственно-правовым явлениям.
Исходя из солидарности трудящихся всех наций, РСФСР предоставляла все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий, признавала за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей права российского гражданства (пункт 20 главы пятой). Кроме того, РСФСР предоставляла право убежища всем иностранцам, которые подвергались преследованию за политические преступления (пункт 21 той же главы). Приведенную норму можно истолковать как допустимость полной либерализации политической преступности: вне зависимости от характера совершенного политического преступления, степени общественной опасности, личности политического преступника и других юридически значимых обстоятельств, молодая советская власть на конституционном уровне признала данную деятельность законной при одном лишь условии совершения политического преступления по смыслу буржуазного государства и права.
Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению безопасности конституционного строя
Следует подчеркнуть, что отсутствие конкретных правоотношений вследствие действия общерегулятивных норм конституционного права не означает исчезновения юридических фактов, свидетельствующих о возникновении, изменении и прекращении правоотношений конституционного характера. Так, требования части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации о демократическом и правовом характере российской государственности являются общеобязательными для всех органов, организаций и граждан. Принцип единства конституционной законности в данном случае означает, что все субъекты правоотношений связаны конституционными нормами о демократии и правовом государстве. Несмотря на видимое отсутствие каких-либо санкций, нетрудно заметить, что именно нарушения требований части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации дают основания Конституционному Суду Российской Федерации признавать оспариваемые нормы противоречащими конституции страны. В результате тезис о единстве конституционной законности не подвергается сомнению, а лишь приобретает другие формы реализации.
Кроме того, Конституция Российской Федерации не ограничивается общерегулятивными нормами. Указанные нормы получают дальнейшую конкретизацию, во-первых, в самой конституции, во-вторых, в законодательстве, в-третьих, в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, в-четвертых, в подзаконном нормотворчестве и правоприменительной практике. В конечном итоге требования демократии и правового государства приобретают сравнительно определенные черты, которые можно гарантировать посредством прокурорского надзора или судебного обжалования.
Проблема обеспечения единства законности в стране обусловлена сложностью и объемностью аналитической работы по выявлению дефектов правового регулирования1. По логике, данная функция должна быть возложена законом на министерство юстиции Российской Федерации, которое должно обобщать замечания и предложения других государственных органов, научных организаций, общественных объединений и граждан. Каждый новый федеральный закон, принимаемый Государственной Думой, предполагает определенную корректировку других федеральных законов, а также подзаконных нормативных правовых актов. Аналогичные связи наблюдаются в цепочке взаимодействия указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных министерств, агентств и служб. Федеральным нормативным правовым актам должны соответствовать конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов муниципальных образований. Необходим постоянный контроль реализации органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления полномочий, возложенных на них федеральными законами.
На практике, однако, указанные функции чаще всего выполняются правовыми службами других государственных органов – Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц, законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Как правило, это правовые управления, юридические отделы или индивидуальные юрисконсульты, состоящие в штате соответствующих организаций. В результате процесс мониторинга законодательства и правоприменительной практики не координируется, отсутствует единая система отслеживания изменений в законодательстве и адекватной им корректировки нормативных правовых актов.
Кроме требования единства законности, важнейшей гарантией безопасности конституционного строя современной России является обеспечение единства системы управления. Управляемость страны в политическом контексте не означает безусловной концентрации полномочий в рамках компетенции главы государства, полной подконтрольности всех политических явлений и процессов данному лицу. Конституция Российской Федерации препятствует этому, во-первых, посредством выборности института главы государства и недопустимости замещения этой должности более двух сроков подряд; во-вторых, вследствие верховенства федеральных конституционных и федеральных законов по отношению к актам главы государства; в-третьих, благодаря допустимости обжалования актов Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, судах общей и арбитражной юрисдикции.
При подобных конституционных гарантиях разделения властей и обеспечения баланса власти являются допустимыми отдельные законодательные решения, направленные на усиление вертикали публичной власти в целях повышения управляемости страны. Кроме традиционных гарантий безопасности конституционного строя в рамках компетенции главы государства (роспуск Государственной Думы при разногласиях о составе и деятельности Правительства Российской Федерации, внесение кандидатур судей высших судов и Генерального прокурора Российской Федерации в Совет Федерации), круг полномочий Президента Российской Федерации был дополнен компетенцией в сфере наделения полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации и председателей ряда судебных органов власти. Указанные меры непосредственно связывались с интересами безопасности конституционного строя страны.
Согласно действовавшему ранее Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 18) гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Риски гарантирования безопасности избирательной системы и народного представительства в России
Таким образом, федеральный законодатель избегает установления квалификационных требований для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, несмотря на то, что подобное требование содержится в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и это характерно для ряда зарубежных стран1. С другой стороны, квалификационные требования достаточно четко устанавливаются для лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы. В отличие от лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственные гражданские и муниципальные служащие занимают подчиненное положение, выполняют вторичные задачи и чаще всего не обладают властными полномочиями и публично значимыми функциями. Поэтому антикоррупционный эффект квалификационных правоограничений в отношении данной категории лиц представляется недостаточно высоким несмотря на его наличие.
После ряда политических заявлений главы государства о необходимости предоставления государственными и муниципальными должностными лицами сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в законодательство были внесены необходимые изменения и дополнения, включая Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законодатель пресек практически все возможные попытки сокрытия доходов, имущества и обязательств имущественного характера со стороны высших чиновников государства. Данная мера, вне всякого сомнения, явилась весьма эффективной в целях выявления и раскрытия преступлений и иных правонарушений политико-коррупционного характера, а также предупреждения противоправного поведения чиновников в современной России. Аналогичным образом следует охарактеризовать положительно внедрение в практику кадровой работы учета длительного, безупречного и эффективного исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, а также должности государственной гражданской и муниципальной службы.
Вместе с тем, предусмотренная Федеральным законом «О противодействии коррупции» публично-правовая обязанность государственных и муниципальных органов развивать институты общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации осуществляется явно недостаточным образом1. Особенно это касается контрольной деятельности органов народного представительства2. Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации не имеют традиционных контрольных полномочий, которые присущи органам народного представительства большинства зарубежных стран. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»3 (ст. 4) устанавливает, что парламентскому расследованию подлежат лишь факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не устанавливает права законодательного (представительного) органа на проведение расследований, оставляя регулирование данных общественных отношений на усмотрение законодательных органов субъектов Федерации. Несколько иная картина характерна для Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно действующей редакции которого представительный орган муниципального образования вправе удалить в отставку выборного главу муниципального образования. Основаниями для этого являются, во-первых, решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 данного Федерального закона; во-вторых, неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; в-третьих, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Таким образом, институт контроля органов народного представительства над деятельностью соответствующих органов исполнительной власти как эффективная антикоррупционная мера по смыслу требований Федерального закона «О противодействии коррупции», нашел свое выражение преимущественно на местном уровне публичной власти. Именно на уровне муниципальных образований политическая коррупция эффективно пресекается депутатами представительных органов местного самоуправления. Соответствующий опыт целесообразно было бы использовать в законодательстве, регулирующем механизм взаимодействия представительных и исполнительных органов на уровне Российской Федерации и ее субъектов.