Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты ассоциативной формы сотрудничества субъектов Российской Федерации
1.1. Понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве 15-41
1.2. Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации .42-70
Глава 2. Ассоциативная форма сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
2.1. Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 71-105
2.2. Юридическая природа парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации 105-131
Глава 3. Ассоциация экономического взаимодействия как форма сотрудничества законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
3.1. Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации .132-168
3.2. Юридическая природа ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации 168-196
3.3. Участие муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации .196-216
Заключение 217-221
Список литературы .222-278
- Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации
- Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Участие муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования ассоциативных форм сотрудничества субъектов Российской Федерации обуславливается потребностями укрепления и дальнейшего развития горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации, а также совершенствования государственного управления на региональном уровне.
Ассоциативное сотрудничество на уровне субъектов Российской
Федерации является сравнительно новой практикой межсубъектного
взаимодействия в Российской Федерации, становление которой пришлось на
период проведения конституционной реформы государственного устройства
России в 90-ые годы XX века на основе принципов государственной
целостности, единства системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации между собой.
Введение в действие Федерального закона от 17 декабря 1999 года №
211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»,
разработанного и принятого в целях обеспечения правовых, экономических и организационных гарантий их деятельности, способствовало консолидации усилий субъектов Российской Федерации в сохранении и функционировании единого экономического и правового пространства на всей территории Российской Федерации.
В настоящее время и федеральное и региональное законодательство предоставляют субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять виды межсубъектного взаимодействия, в том числе путем создания межрегиональных объединений (ассоциаций), установления правового режима
их деятельности, определения способов участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их организации и деятельности и др.
При всем многообразии задач, решаемых субъектами Российской Федерации путем законодательного закрепления форм ассоциативного сотрудничества, в российской науке конституционного права до сих пор отсутствуют специальные исследования, посвященные установлению их особой юридической природы и организационно-правового механизма осуществления.
Таким образом, с теоретической и прикладной точки зрения данное диссертационное исследование представляется своевременным и необходимым.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Межсубъектное сотрудничество в Российской Федерации и его виды представляют собой междисциплинарный предмет исследования. В науке конституционного права вопросы взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой рассматриваются, как правило, обзорно в контексте федеративного и парламентского строительства Российского государства.
Значительная часть научных трудов, в которых раскрываются вопросы
институализации межрегиональных связей, принадлежит представителям
других общественных наук. Так, политико-правовые аспекты сотрудничества
субъектов Российской Федерации анализируются в работах Л.Н.
Габдрахмановой, Н.Д. Борщика, К.Ю. Кудина, В.Ю. Пескова, а социально-
экономические – в научных публикациях Г.Ш. Акбашевой, Н.В.
Бекетова, Б.А. Гамбовой, Е.А. Извольской, А.О. Лесовой, Н.А.
Мамедовой, Я.В. Пропоренко, В.В. Смирнова, Ю.И. Трубниковой и др.
Вместе с тем, науке конституционного права известны диссертационные исследования, посвященные межсубъектному взаимодействию в Российской Федерации, в том числе: А.А. Гончарова «Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации» (2002 г.); М.А. Мещеряковой «Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации» (2010 г.); Р.И. Нурутдиновой «Институт межпарламентского
сотрудничества субъектов Российской Федерации» (2013 г.); Л.И.Багаутдиновой «Межрегиональное сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование» (2016 г.).
Несмотря на наличие ряда научных работ по различным аспектам
межрегионального сотрудничества в Российской Федерации, вопросы
ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации в
горизонтальных федеративных отношениях требуют отдельного и более глубокого изучения в науке конституционного права.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законодательного закрепления и практического функционирования ассоциативных форм сотрудничества субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, акты договорного правотворчества, доктринальные положения о межрегиональных объединениях (ассоциациях) субъектов Российской Федерации, а также правовые акты парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы выработать и обосновать целостное научное представление об ассоциативных формах сотрудничества субъектов Российской Федерации на современном этапе развития горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации.
Необходимость достижения указанной цели предопределила постановку и решение следующих задач:
- осуществить теоретико-правовой анализ научных подходов к характеристике понятия и механизма реализации функции сотрудничества в федеративном государстве;
- установить структуру механизма реализации функции сотрудничества
субъектов Российской Федерации, выделить его элементы и исследовать их
содержание;
- сформулировать понятие, установить структуру и содержание механизма
реализации подфункции ассоциативного сотрудничества субъектов Российской
Федерации;
определить основные формы осуществления ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;
установить и раскрыть особенности юридической природы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации;
- установить и раскрыть особенности юридической природы ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
- определить место и роль законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в формировании и функционировании парламентских ассоциаций и
ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
- установить основные формы участия муниципальных образований и их
органов в ассоциативном сотрудничестве субъектов Российской Федерации;
- выявить недостатки действующего законодательства, препятствующие
эффективному развитию ассоциативных форм сотрудничества субъектов
Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщие философские, общенаучные, специальные и частные методы познания: диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и иные методы исследования.
Всеобщий диалектический метод научного познания позволил
проанализировать научные взгляды и представления, посвященные
межсубъектному сотрудничеству в Российской Федерации и его видам, в их
единстве, взаимосвязи и развитии. Системно-структурный метод позволил
всесторонне рассмотреть вопрос о государственных функциях,
систематизировать имеющиеся виды и формы межрегионального
сотрудничества субъектов Российской Федерации в горизонтальных
федеративных отношениях, установить способы участия муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества субъектов Российской Федерации. Сравнительно-правовой метод познания позволил определить общие и особенные черты в юридической природе парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Исторический метод познания использовался для установления объективных закономерностей в становлении и развитии правового регулирования ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации и его основных форм. При изучении нормативных и эмпирических основ диссертационного исследования применяется формально-юридический метод познания.
Теоретическими основами диссертационного исследования
послужили труды в области истории, общей теории права и государства, науки
конституционного права, муниципально-правовой науки и иных отраслевых
юридических наук - Е.А. Абросомовой, С.А. Авакьяна, А.А. Антонова,
Н.В. Ахрем, С.В. Бабаева, М.В. Баглая, Л.И. Багаутдиновой, Е.Н. Балуева,
О.В. Безрукова, А.И. Бобылева, О.Н. Булакова, Л.Д. Буриновой,
Ю.А. Васениной, Ю.А. Вершило, А.И. Гнатенко, Ю.А. Демьяненко,
Н.В. Загорулько, С.Б. Зинновского, Т.А. Коваль, Г.А. Ковальчука,
В.М. Корельского, О.А. Кожевникова, В.Н. Кручинина, В.В. Лазарева,
Б.М.Лазарева, Е.В. Лукова, А.В. Малько, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова,
И.В. Моисеенко, Р.Р. Муллагалиевой, Р.И. Нурутдиновой, К.В. Ображиева,
В.Д. Перевалова, П.В. Поздеева, О.В. Романовской, Р.А. Ромашова,
А.В.Савоськина, Т.В. Сойфер, И.М. Степанова, В.А. Терехина, В.А. Туманова,
Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина,
Ю.А. Юдина, Л.С. Явича и др.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты
парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации, а также договоры (соглашения) о
межрегиональном сотрудничестве органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, парламентских ассоциаций и ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем,
что в нем впервые обосновывается целесообразность выделения
сотрудничества в качестве функции, имманентно присущей субъектам
Российской Федерации как непосредственным участникам горизонтальных
федеративных отношений в Российской Федерации. На основе теоретических
положений о государственных функциях, выработанных общей наукой теории
государства и права, раскрывается механизм реализации функции
сотрудничества субъектов Российской Федерации, выделяются его составные элементы и определяется их содержание. В диссертационном исследовании также обосновывается новая идея о выделении внутри функции сотрудничества субъектов Российской Федерации подфункции ассоциативного сотрудничества, воплощающей особенности их совместной деятельности в рамках создаваемых ими парламентских ассоциаций, ассоциаций экономического взаимодействия и иных форм межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации. Определяется понятие и механизм реализации данной подфункции, устанавливаются его составные компоненты и освещается их содержание. В диссертационном исследовании также расширяются научные представления об основных формах ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации в виде парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, выявляются такие признаки их юридической природы, которые ранее не выступали предметом специального изучения.
Результатами диссертационного исследования являются следующие основные положения, выносимые на защиту:
-
Сотрудничество как совместное участие субъектов Российской Федерации в решении общих дел, осуществляемое посредством межпарламентской, межправительственной и межведомственной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо рассматривать в качестве особой функции региональной государственной власти в Российской Федерации. Основными элементами механизма ее реализации выступают: цели, задачи, принципы, методы, формы, субъекты, межсубъектные взаимосвязи и связи взаимодействия, а также нормативно-правовые основы сотрудничества.
-
Ассоциативное сотрудничество на уровне субъектов Российской Федерации представляет собой самостоятельный вид межрегиональной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, осуществляемой ими на коллегиальных началах посредством добровольного объединения в консультативно совещательные органы надрегиоанального уровня, предназначенные обеспечивать на основе принципов равенства, партнерства и координации, их согласованное взаимодействие как при решении общих вопросов их компетенции, так и при представительстве и защите их взаимных интересов.
3. Межпарламентское ассоциативное сотрудничество субъектов
Российской Федерации представляет собой одно из самостоятельных
направлений межпарламентской деятельности законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляемой ими коллегиально посредством добровольного
объединения в парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации как
консультативно совещательные органы надрегионального значения, призванные
на началах равенства, партнерства и координации разрешать вопросы их общей
компетенции, устанавливаемые на основе института разграничения предметов
ведения и полномочий в Российской Федерации, путем организации их
совместных действий.
4. Отличительные признаки парламентских ассоциаций субъектов
Российской Федерации предопределяются особенностями их юридической
природы, устанавливаются учредительными договорами и уставами, согласно
которым: а) парламентская ассоциация субъектов Российской Федерации
представляет собой коллегиальный орган с совещательными и
консультативными функциями, с одной стороны, и организацию, близкую по
своим внешним признакам с общественными объединениями (общественными
организациями) – с другой; б) парламентская ассоциация субъектов Российской
Федерации есть некоммерческая организация, созданная законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской
Федерации как публичными юридическими лицами, с одной стороны, и
добровольное объединение – с другой.
5. Создаваемые субъектами Российской Федерации советы законодателей
(руководителей) законодательных (представительных) органов государственной
власти могут рассматриваться в качестве самостоятельной формы
межрегионального межпарламентского объединения, отличительные признаки
которой обусловливаются особенностями их юридической природы как
коллегиальных органов с совещательными и консультативными функциями.
6. Ассоциативное сотрудничество в форме создания ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации представляет
собой одно из самостоятельных направлений партнерской (консенсуальной)
деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации с участием в случаях,
предусмотренных уставами и учредительными договорами ассоциаций, органов
местного самоуправления, осуществляемой ими коллегиально на началах
равенства и кооперации путем добровольного объединения в некоммерческую
организацию в соответствии с требованиями федерального законодательства
для координации их совместной деятельности по общим вопросам
компетенции, а также представительства и защиты их взаимных интересов.
-
Отличительными признаками юридической природы ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации выступают: единство общих целей и организационно-правовой формы (некоммерческая организация); равноправное участие законодательных (представительных) и (или) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их формировании; особые причины организационно-правовой институционализации; многообразие правовых способов институционализации; гибкость и динамичность; дифференциация правового состояния субъектов Российской Федерации в составе ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации; полисубъектность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации как субъектов права.
-
Правовой основой участия органов местного самоуправления в ассоциативных формах сотрудничества субъектов Российской Федерации выступает право муниципальных образований на межрегиональное сотрудничество с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Основным способом реализации права муниципальных образований Российской Федерации на межрегиональное сотрудничество и субъектами Российской Федерации выступает институт членства и представительства в межпарламентских ассоциациях и ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также в иных формах межрегионального объединения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования выражается в том, что сформулированные теоретические
положения и выводы развивают и дополняют: учение о государственных
функциях; учение о федерализме в части уточнения предметов
исключительного ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации; учение о парламентаризме в части уточнения научных
представлений об организационно-правовых формах межрегиональной
межпарламентской деятельности; теоретические положения науки
конституционного права о субъектах и источниках конституционного права как отрасли права.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в рамках практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при организации межрегиональных объединений в форме ассоциации, а также их функционировании; в правотворческой деятельности по дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере межрегионального сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления; в научно-исследовательской деятельности по соответствующей проблематике; учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право», «Парламентское право», а также при подготовке учебных пособий, учебно-методических материалов, лекций и практических занятий.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа подготовлена и одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета. Основные положения и выводы исследования изложены в 13 публикациях автора, из которых 3 были опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации, 2 - в зарубежных журналах, индексируемых в БД Scopus и Web of Science.
Основные положения и выводы диссертационной работы излагались в докладах и сообщениях на следующих научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Инновационное развитие современной науки» (Уфа, 2014); IX Международная научно-практическая конференция студентов и аспирантов: «Учения о правоотношениях в юридических школах: к 210-летию юридического факультета Казанского
университета» (Казань, 2014); IX Международная научно-практическая
конференция «Фоновые общественно-политические процессы и развитие права
(М., 2014); IX Международная научно-практическая конференция «О проблемах
совершенствования Российской правовой системы» (Н. Новгород, 2015); Х
Международная научно-практическая конференция «Юридическая
ответственность в условиях международной интеграции» (Казань, 2015); XI Всероссийская научно-практическая конференция «Державинские чтения» (Москва, Казань, 2016);
I Международный научно-практический конвент студентов и аспирантов «Юридическая наука и практика 2.0: взгляд в будущее» (Казань, 2016); XII Всероссийская научно-практическая конференция «Державинские чтения» (Москва, Казань, 2017); II Международный научно-практический конвент студентов и аспирантов «Революция в праве: прорывные идеи в современном российском праве» (Казань, 2017 ); Международная научно-практическая конференция «Раскрытие, расследование и предупреждение преступлений, связанных с насилием над несовершеннолетними» (Москва, 2017).
Структура диссертации обусловлена поставленной целью и задачами и включает в себя введение, 3 главы, объединяющие 7 параграфов, заключение и библиографический список.
Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации содержат комплекс общенормативных предписаний, обеспечивающих легитимность осуществления межрегионального сотрудничества как совместной деятельности двух и более субъектов Российской Федерации по решению общих вопросов, составляющих их предметы ведения и полномочия.
В частности, на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) преимущественно возлагаются: представительство субъекта Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в том числе при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, а также право подписывать договоры (соглашения) от имени субъекта Российской Федерации»; обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а в соответствии с законодательством Российской Федерации – взаимодействия органов исполнительной власти с их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
К ведению законодательных (представительных) органов государственной власти конституции и уставы субъектов Российской Федерации, следуя прямым указаниям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, относят, главным образом, утверждение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации; значительно реже ими предусматривается право региональной законодательной власти участвовать в межпарламентских связях (п. 2 ст. 103 Конституции Республики Адыгея).
Закрепление в конституции (уставе) права исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации участвовать в осуществлении межрегиональных связей также имеет единичный характер2.
Наконец, в контексте принципа федерализма в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах преобладают конституционные (уставные) нормы о предоставленных субъектам Российской Федерации полномочиях осуществлять международные и внешнеэкономические связи с зарубежными публично-территориальными образованиями и, соответственно, малораспространенными выступают положения о:
- заключении межпарламентских и межправительственных договорах и соглашениях как предмете совместного ведения субъекта Российской Федерации (п. «о» ст. 63 Конституции Республики Бурятия);
- праве субъекта Российской Федерации в лице своих органов государственной власти устанавливать связи с субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 64 Конституции Республики Тыва);
- включении межрегиональных связей или отношений в предмет ведения субъекта Российской Федерации и признании за ним права выступать в года, к полномочиям органов исполнительной власти, в том числе в сфере межрегиональных связей относит право непосредственно осуществлять межрегиональные связи с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, право заключать в рамках своей компетенции соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, право осуществлять иные виды межрегиональных связей в рамках действующего законодательства и иных полномочий (См.: Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.). качестве субъекта межрегиональных связей (п.7 ч.4 ст. 3, ст. 5 Устава Забайкальского края).
Расширение конституционных (уставных) основ в урегулировании межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации связано, на наш взгляд, с закреплением на уровне учредительных актов не только договорных, но и внедоговорных форм взаимодействия субъектов Российской Федерации, одной из которых являются их объединения в виде ассоциации.
В этой связи обращают на себя внимание, во-первых, ст. 76 Устава города Москвы, закрепляющая, что «отношения органов государственной власти города Москвы и органов власти субъектов Российский Федерации строятся на основе Конституции Российской Федерации, договоров и соглашений, а также путем участия в союзах, ассоциациях и других объединениях, создаваемых в интересах развития межрегионального сотрудничества», и, во-вторых, п. «н» ст. 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики, относящий к предметам собственного ведения вступление с другими субъектами Российской Федерации в региональные и межрегиональные организации, союзы, заключение с ними договоров в целях сотрудничества и всестороннего развития территории.
В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «ассоциация» определяется в качестве объединения лиц, учреждений, организаций одного рода дееспособности для достижения общей – политической, научной, хозяйственной и т.п. – цели.
Этимологическое значение термина «ассоциация» позволяет предположить, что исследование данной формы сотрудничества субъектов социально-правового общения имеет междисциплинарный характер. И, действительно, в последние десятилетия некоммерческие организации в виде союзов и ассоциаций являются предметом изучения различных общественных и гуманитарных наук, включая экономику1, политологию2 и социологию3.
Что касается юриспруденции, то следует отметить, что в общей теории права практически отсутствуют специальные исследования, посвященные правовому статусу таких объединений, как ассоциации (союзы)4, однако, в отраслевых юридических науках, особенно в цивилистической, им уделяется значительное внимание5, в том числе в контексте осмысления гражданско-правового статуса некоммерческих организаций6.
В настоящее время интерес к проблематике некоммерческих организаций, включая ассоциации (союзы), проявляется и в публично-правовых науках.
Так, в науке конституционного права формируются общетеоретические представления о конституционной правосубъектности некоммерческих организаций1, о конституционно-правовом статусе юридических лиц публичного права2, об использовании разнообразных организационно-правовых форм для упорядочения межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации3 и т.д.
Например, межрегиональное парламентское сотрудничество в Российской Федерации исследуется в учении об основах парламентского права4 и процедур5, в контексте теории горизонтальных федеративных отношений6, конституционно-правового механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации7, создания парламентских ассоциаций8, регламентарного регулирования порядка организации их внутренней деятельности9, применения модельного правотворчества10 и т.д.
Формирование комплексного теоретического представления о формах ассоциативного объединения субъектов Российской Федерации как обособленной модели их сотрудничества и взаимодействия должно основываться, по нашему мнению, на тех же системно-структурном и системно-функциональном подходах, использованных при характеристике базовой функции сотрудничества субъектов Российской Федерации, в том числе горизонтальных федеративных отношений.
С этих позиций ассоциативное объединение и форма взаимодействия субъектов Российской Федерации выступают в качестве самостоятельной подфункции функции сотрудничества, осуществляемой региональной государственной властью в федеративном государстве и ее официальными представителями, т.е. органами государственной власти, государственными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации.
Данная подфункция имеет в своем содержании такие компоненты, как :
1) целеполагание и задачи;
2) инструментальный блок в виде принципов и методов осуществления ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;
3) субъектную составляющую (организационные основы, организационный механизм) ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;
4) нормативные основы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;
5) коммуникативную составляющую в осуществлении ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации.
Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Как известно, парламент есть избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя1. От деятельности парламента, как органа, обеспечивающего социально-политический диалог населения и государства, также зависит развитие правового режима парламентаризма и, как следствие, демократического государства2.
В российской доктрине и практике парламентаризма понятие «парламент» применяется в отношении высшего органа законодательной и представительной власти Российской Федерации3, Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации как органа народного представительства4, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации5. Категория «парламент» является базовой для конституционно-правовой науки, поскольку на её основе формируются такие производные понятия, как: парламентаризм, т.е. политический режим, сопровождаемый соблюдением принципов демократии и разделения властей, где доминирующая роль отводится выборному органу - парламенту1; парламентская республика – разновидность формы правления, где господствуют элементы политико-правового режима парламентаризма; парламентское право, представляющее собой часть норм конституционного права, предметом которых является высший представительный и законодательный орган, его организация и деятельность2; парламентские выборы, обеспечивающие, с одной стороны, реализацию конституционной и политической правосубъектности граждан, а с другой – формирование парламента (палаты парламента) как органа народного представительства; парламентарии, т.е. депутаты, члены парламента, и т.д.
На основе базового понятия «парламент» формируются термины функционального порядка, т.е. определяющие содержание отдельных видов деятельности высшего представительного учреждения, а именно: межпарламентская деятельность, межпарламентские связи, межпарламентское взаимодействие, межпарламентское сотрудничество и пр. Так, Р.Р. Муллагалеева считает, что межпарламентское сотрудничество – это совместная деятельность законодательных (представительных) органов, осуществляемая в рамках конституционных полномочий в соответствии с принципами верховенства закона, гласности, добровольности и равенства3. На возможность участия в межпарламентском сотрудничестве как органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, так и межпарламентских объединений, деятельность которых осуществляется в целях реализации программ и проектов, предусмотренных соответствующими соглашениями и протоколами, указывает Р.И. Нурутдинова1. В свою очередь, Л.И. Багаутдинова отмечает наличие как договорной, так и внедоговорной формы межпарламентского сотрудничества2.
Итак, практике межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации с участием законодательных (представительных) органов на внутригосударственном уровне известны следующие основные модели добровольного и равноправного взаимодействия:
1. Двустороннее межпарламентское сотрудничество в вертикальных федеративных отношениях, что следует признать актуальным для российской модели федерации, которая, с одной стороны, «характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации», а с другой – объективно «требует децентрализации правового регулирования с учетом региональной специфики»3 в условиях признания на конституционном уровне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов их собственного ведения.
Двустороннее межпарламентское сотрудничество в вертикальных федеративных правоотношениях основывается на нормативных правовых актах палат Федерального собрания Российской Федерации (к примеру, на Постановлении Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 30 мая 2012 года № 124-СФ «О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном собрании Российской Федерации»4, на Постановлении Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 8 июня 2012 года № 484-ГД «О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном собрании Российской Федерации»1 и Положении о Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном собрании Российской Федерации, утвержденном решением Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном собрании Российской Федерации от 31 мая 2012 года2 в последующей редакции), а также на диспозитивных нормах регионального законодательства.
Действия Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 ноября 2004 года3 № 55-ОЗ «О договорах (соглашениях), заключаемых органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа Югры» распространяются на общественные отношения, связанные с подготовкой, заключением, исполнением, приостановлением и прекращением, в том числе учредительного договора ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, иных межрегиональных ассоциаций автономного округа, к числу которых названный Закон относит соглашения с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, межпарламентские соглашения, заключенные Думой Ханты-Мансийского автономного округа с иными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также соглашения, заключенные
Правительством автономного округа с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, ч.1 ст.10 Закона предусматривает возможность заключения соглашений между Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и палатами Федерального собрания Российской Федерации, комитетами Государственной думы, депутатскими фракциями Государственной думы в целях развития сотрудничества в сфере законотворческой деятельности.
В Республике Саха (Якутия) на основе, в том числе, ст. 6 «Договоры и соглашения» Закона Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 года № 98-З № 199-III (в ред. от 20 декабря 2016 года) «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)»1 функционируют: Соглашение между Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации и Государственным собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о взаимодействии в федеральном законодательном процессе от 27 мая 2009 года2, Соглашение о сотрудничестве между Комитетом Совета Федерации по социальной политике и Комитетом Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по здравоохранению, социальной защите и занятости от 22 ноября 2012 года3, Соглашение о сотрудничестве между Государственным собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Комитетом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации по аграрным вопросам от 4 июня 2010 года4, Соглашение о сотрудничестве между Государственным собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Комитетом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации по охране здоровья от 22 ноября 2012 года5.
Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Участниками межрегиональных связей, организованных в форме межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации, являются не только законодательные (представительные), но и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, является частью единой государственной власти субъектов Российской Федерации и одновременно исполнительной ветви власти в Российской Федерации, в связи с чем межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться по таким направлениям, как: Российская Федерация субъект Российской Федерации; субъект Российской Федерации - субъект Российской Федерации, а с другой – представляет собой «разветвленную систему различных государственных органов»1, как-то: высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа власти), высший исполнительный орган государственной власти и иные органы государственного управления (министерства, ведомства, агентства, службы, управления и пр.), что предопределяет возможность множественного и многофункционального сотрудничества между собой всех видов органов исполнительной власти на обоих уровнях.
Так, в вертикальных федеративных отношениях сотрудничество и взаимодействие осуществляется:
- между Президентом Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации путем участия в деятельности совещательных и консультативных органов, образуемых при Президенте Российской Федерации, как-то: Государственный совет Российской Федерации1, Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России2;
- между Президентом Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем участия в деятельности, к примеру, Совета по модернизации экономики и инновационному развитию России, созданного для координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предпринимательского и экспертного сообщества3, Комиссии при Президенте Российской Федерации по реабилитации жертв политических репрессий1;
- между полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации2;
- между Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем участия, к примеру, в деятельности Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития определенного федерального округа3;
- между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации, предусматривающей заключение соглашений о делегировании полномочий1;
- между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе Постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2 и т.д.
Что касается сотрудничества исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой, то, по мнению конституционалистов, их взаимодействие «выступает необходимым условием стабильности и упорядоченности горизонтального уровня федеративных отношений»3 в Российском государстве.
Как показывает практика, сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации может приобретать различные формы выражения, а именно:
1.Заключение двусторонних и многосторонних договоров (соглашений) о сотрудничестве и взаимодействии между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дифференциируемые в зависимости от их иерархии1.
К примеру, договорной практике только высшего исполнительного органа государственной власти Курганской области известны Договор о дружбе и сотрудничестве между Алтайским краем и Курганской областью от 16 февраля 1998 года, а также сопровождающее его Соглашение между Алтайским краем и Курганской областью о сотрудничестве в сфере агропромышленного комплекса от 16 сентября 1998 года и Соглашение между Алтайским краем и Курганской областью о сотрудничестве в области гуманитарной сферы и социальной помощи того же периода; Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Администрацией Красноярского края и Правительством Курганской области от 16 сентября 2010 года; Соглашение между Правительством Курганской области и Правительством Республики Ингушетия о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, социальной, культурной и иных сферах от 16 июня 2016 года вместе с Планом мероприятий по его реализации от 30 сентября 2016 года и т.д.2
Участие муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В круг участников взаимодействия ассоциативных форм сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят не только представители власти государственной, в том числе и федеральной, но и представители муниципальной власти, т.е. органы местного самоуправления муниципальных образований.
Независимо от того, что органы местного самоуправления, как «органы самоуправляющихся территориальных сообществ»1, не входят в систему органов государственной власти, они в силу своей публичной (публично правовой) природы тесно связаны с органами государственной власти Российской Федерации. Поскольку деление на муниципальные образования, как правило, осуществляется в рамках территории субъектов Российской Федерации, они часто взаимодействуют с соответствующими субъектами Российской Федерации с целью решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Причем подобное взаимодействие принимает вид не только двустороннего сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления муниципальных образований, выражающегося в договорных и внедоговорных формах, но и многостороннего, в том числе ассоциативного сотрудничества.
Так, многостороннее взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (их органов местного самоуправления) может осуществляться в различных формах. В частности, многостороннее сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти во внедоговорной форме может осуществляться посредством участия муниципальных образований и их органов власти в работе функционирующих при органах государственной власти субъектов Российской Федерации совещательных органов. Подобное взаимодействие может приобретать следующие формы выражения:
- участие в деятельности специальных органов власти, созданных в субъектах Российской Федерации для координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Так, к примеру, в Красноярском крае создана и осуществляет свою деятельность Антитеррористическая комиссия, в состав которой входит, в том числе, Глава города Красноярска1;
- участие в деятельности совещательных и консультативных органов, образуемых при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. К примеру, в Республике Бурятия при Главе Республики образована и функционирует Комиссия по обеспечению реализации на территории Республики Бурятия приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», в состав которой входит мэр муниципального образования городской округ «Город Улан-Удэ»2;
- участие в деятельности совещательных и консультативных органов, образуемых при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В Республике Татарстан при Государственном совете создана и функционирует Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, образуемая из числа депутатов Государственного совета, представителей государственных органов Республики Татарстан, органов местного самоуправления1;
- участие муниципальных образований в деятельности координационных органов, образуемых при высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации2. К примеру, в Кировской области в качестве ответственного за формирование стратегии информатизации при областном Правительстве был создан координационный коллегиальный орган - Совет по региональной информатизации в составе руководителей (заместителей руководителей) органов исполнительной власти, представителей Законодательного собрания, руководителей и заместителей руководителей органов местного самоуправления области и Совета муниципальных образований Кировской области, советников губернатора Кировской области и т.д.
Вместе с тем следует отметить, что муниципальные образования в рамках многостороннего сотрудничества с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть представлены как в виде представителя (представителей) одного муниципального образования, так и в виде объединения муниципальных образований.
Объединения муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» образуются в каждом субъекте Российской Федерации в виде Советов муниципальных образований, объединяющих в себе муниципальные образования, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, и создающихся в обязательном порядке с целью выражения и охраны совместных интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации (ч. 1 ст. 8). Вместе с тем ч. 4 ст. 8 указанного Федерального закона уполномочивает органы местного самоуправления сотрудничать между собой не только посредством реализации договора (соглашения) о сотрудничестве, заключенного исходя из заинтересованности двух и более муниципальных образований во взаимодействии в определенной сфере или определенных сферах, но и путем добровольного объединения муниципальных образований и их органов местного самоуправления в иные ассоциативные межмуниципальные организации.
Во исполнение законодательно установленного предписания в каждом субъекте Российской Федерации функционирует Совет муниципальных образований, взаимодействующий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в договорной и внедоговорной формах, где первое осуществляется по следующим основным направлениям:
- с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации1. Так, к примеру, договорной практике Совета муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры известно Соглашение между Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и ассоциацией «Совет муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» о взаимодействии в сфере подготовки проектов законов автономного округа, связанных с организацией местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, от 15 сентября 2010 года, направленное на взаимодействие Думы и Совета муниципальных образований автономного округа по вопросам подготовки законопроектов об организации местного самоуправления.
- с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Республике Саха (Якутия) заключено и действует Соглашение между Правительством Республики Саха (Якутия), Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) и Советом муниципальных образований Республики Саха (Якутия) – ассоциацией межмуниципального сотрудничества о внедрении в Республике Саха (Якутия) стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации1, которое направлено на регламентацию принципов и направлений сотрудничества участников соглашения с целью внедрения стандарта развития конкуренции в Республике Саха (Якутия). В Республике Татарстан Совет муниципальных образований стал участником трехстороннего инвестиционного Соглашения о реализации инвестиционного проекта по созданию комплексной системы обращения с отходами на территории Республики Татарстан, наряду с которым сторонами договорного взаимодействия выступило Правительство Республики Татарстан и общество с ограниченной ответственностью2.
Более того в субъектах Российской Федерации на подзаконном уровне могут быть приняты нормативные акты, предусматривающие заключение многосторонних договоров с участием ассоциативных объединений муниципальных образований.