Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые проблемы регулирования образования 15-59
1. Понятие законодательства об образовании 15-26
2. Характер законодательства об образовании 27-42
3. Система и структура законодательства об образовании 42-59
Глава II. Направления развития современного законодательства об образовании 60-136
1. Право на образование 60-79
2. Правовые источники современного законодательства об образовании 80-103
3. Правовое регулирование отношений в сфере образования в субъектах Российской Федерации 104-136
Заключение 137-142
Список источников и литературы 143-148
Приложение 149-162
- Понятие законодательства об образовании
- Система и структура законодательства об образовании
- Право на образование
- Правовое регулирование отношений в сфере образования в субъектах Российской Федерации
Понятие законодательства об образовании
Анализ законодательства показывает, что весьма широк круг тех вопросов в сфере образования, которые требуют правового обеспечения. Рассмотрим в общих чертах предмет регулирования законодательства об образовании. Поскольку для раскрытия его содержания необходимо рассмотреть основные акты государства в исследуемой сфере, придется, по мере необходимости, обращаться к истории проблемы.
Анализ нормотворческой деятельности высших представительных органов Союза ССР и Российской Федерации в области образования дает основание выделить три периода:
1) с 1924 по 1957 г.Конституции СССР 1924 г. и 1936 г.закрепили за высшими органами СССР право принятия общих начал (Основ) в области просвещения. Однако в этот период Основы не были приняты. Отношения в области народного образования как в масштабе Союза ССР, так и в союзных республиках регулировались в основном подзаконными актами;
2) с 1957 г. по 1991-92ГГ., когда развивается (после XX съезда КПСС) нормотворческая деятельность высших представительных органов власти СССР и союзных республик в области народного образования. В 1958 г. был принят союзный закон "Об укреплении связи школы с жизнью и развитии народного образования". Хотя такая форма союзного закона в области народного образования не была предусмотрена Конституцией СССР 1936 г., она не противоречила ее положениям. Верховный Совет СССР как высший законодательный орган мог принять любой закон. В этом законе намечалось определенное разграничение законодательной компетенции СССР и союзных республик в области народного образования. На его базе были приняты соответствующие законы союзных республик. Дальнейшее разграничение компетенции СССР и союзных республик закрепили Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (1973 г.). Поскольку Основы были приняты до Конституции СССР 1977г., следует указать на некоторые их общие черты. Конституция СССР восприняла важнейшую норму Основ об единстве системы народного образования (ст. 25) . Далее, в Конституции СССР были закреплены некоторые из основных принципов народного образования в СССР: бесплатность всех видов образования, осуществление образования на основе связи обучения/с жизнью, с производством, возможность обучения в школе народном языке (ст. 45). Разумеется, Конституция, в свою очередь, являлась правовой базой дальнейшего совершенствования Основ.
Конституция СССР 1977г. в отличие от прежних не указывала, какие конкретно Основы законодательства принимаются Верховным Советом СССР. В ней лишь закреплялось право Верховного Совета СССР устанавливать Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Верховный Совет СССР мог принимать и другие законы, которые конкретизировали, развивали и обеспечивали реализацию норм, содержащихся в Основах. Следовательно, право Верховного Совета СССР принимать Основы законодательства о народном образевании включало в себя и полномочия по принятию других законов, в которых содержались нормы, регулирующие в союзном масштабе отношения в области народного образования. Из отмеченного видно, что Верховный Совет СССР принимал законы разных уровней. 3) С 1991-92Г. т.е. с момента принятия Декларации о государственном суверенитете России и Закона Российской Федерации "Об образовании". Право на образование закреплено Конституцией Российской Федерации. В Конституции России содержатся нормы, которые закрепляют главные, принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, в то же время раскрываются и конкретизируются в других законодательных актах.
Законодательство об образовании упорядочивает важнейшие отношения в рамках каждого из звеньев системы образования. Каждое звено системы образования составляет подсистему с характерными для нее признаками и развивается относительно самостоятельно. Этим объясняется, в частности, то, что четырем главным подсистемам системы образования (общему образованию, начальному профессиональному образованию, среднему профессиональному и высшему образованию) в разное время соответстввовали разные подсистемы управления - Министерство просвещения(общего образования) , Госкомитет по профессионально - техническому образованию и Министерство высшего и среднего специального образования (Госкомвуз) и пр. Особенности отношений в каждой из подсистем образования учитываются в нормотворчестве
1) правовые нормы, направленные на организационное обеспечение образования. В эту группу следовало бы включить правовые нормы, призванные обеспечить организационные условия создания образовательного учреждения, порядок их организации, правила формирования обучающимися и т. п.
2) правовые нормы, определяющие содержание образовательного процесса, учебные планы, программы и т. п.;
3) правовые нормы, устанавливающие права и обязанности участников образовательных отношений, администрации образовательного учреждения, педагогов и учащихся;
4) правовые нормы, регулирующие организационные отношения внутри образовательного учреждения: создание педагогического (ученого) совета, организаций обучающихся, организация учебной работы и внутреннего распорядка и т. п.; Г.А.Дорохова полагает, что "законодательство об образовании подразделяется на три части, которые образуются из норм, регулирующих отношения в области общего среднего, профессионально-технического, среднего специального и высшего образования" 1.
5) правовые нормы, регулирующие отношения по материальному обеспечению обучающихся (стипендии и т. п.).
Правовые нормы, регулирующие отношения внутри подсистемы, обеспечивают решение ее задач и осуществление ее функций. Следует остановиться на характеристике этих проблем, поскольку в них также проявляется специфика законодательства об образовании. Задачи и функции служат ориентиром, которым руководствуются учредители при выборе типа и вида образовательных учреждений. Учреждение создается для выполнения определенных задач, осуществления определенных функций.
Законодательство об образовании стремится определить основные задачи каждой ступени. Выделение главных задач каждого типа учебных заведений не означает, что между ними нет связей и общности. Принцип преемственности обусловливает наличие связей и общности в задачах отдельных типов учебных заведений. Так, одной из основных задач общеобразовательной щколы, учреждений начального и среднего профессионального образования является осуществление среднего (полного) общего образования. Важной задачей всех образовательных учреждений является осуществление конституционных гарантий граждан на получение образования. Наличие таких связей в главных задачах предопределяет общие организационно - правовые моменты, содействующие их рещению. Например, для осуществления среднего (полного) общего образования в указанных трех типах учебных заведений обеспечивается изучение общеобразовательных предметов.
Задачи образовательных учреждений реализуются через их функции и компетенцию. Под функциями учреждений понимаются, основные направления их деятельности. Свои главные задачи образовательные учреждения осуществляют путем организации и проведения образовательного процесса.
Система и структура законодательства об образовании
Рассмотрим содержательную сторону системы законодательства об образовании.
Законодательство об образовании выступает как самостоятельная отрасль в силу того, что оно регулирует отношения, возникающие в рамках системы образования в Российской Федерации. В Законе Российской Федерации Об образовании" (гл. 2) указывается на существование в Российской Федерации системы образования. Единство системы образования, ее цели обусловливают единство отрасли законодательства, органическую связь всех ее элементов. Законодательство об образовании как в целом, так и его отдельные части (акты, нормы) формируется исходя из потребностей обеспечения единства системы образования в Российской Федерации, из необходимости целостного регулирования отношений в данной сфере.
Единство законодательства об образовании не исключает его расчлененности, дифференцированности. Эта диф-ференцированность законодательства об образовании обусловлена дифференцированностью самой единой системы образования .
Федеральный закон об образовании закрепил в качестве элементов системы дошкольное, общее среднее образование, дополнительное образование, начальное, среднее и высшее профессиональное образование. Хотя указанные, звенья объединяются в единую систему, функционируют на основе единых для них принципов, тем не менее они различаются между собой как особые звенья, выполняющие особые задачи. Поэтому каждое звено в системе образования занимает специфическое место.
Данное обстоятельство влияет на саму систему законодательства, дифференцирует его на соответствующие части. Внутри системы законодательства об образовании формируются отдельные звенья нормативных актов и норм права регулирующих отношения, возникающие в рамках отдельных звеньев системы народного образования. В связи с этим можно говорить о подсистемах (блоках) нормативных актов, правовых норм внутри системы законодательства об образовании. Так, можно утверждать, что существуют подсистемы нормативных актов и правовых норм, отличающиеся относительной самостоятельностью и своеобразием внутри системы законодательства об образовании: подсистема норм права о дошкольным, об общем среднем образовании, подсистема норм права о высшем образовании и т. д. Отношения подсистем внутри системы законодательства об образовании обусловливаются общими закономерностями взаимоотношений элементов любой системы. Разумеется, эти общие закономерности проявляются своеобразно в системе законодательства об образовании в силу того, что подсистемы в ней расположены не на одном уровне, не по горизонтали, а вертикально. При систематизации законодательства учитывается наличие подсистем в системе законодательства об образовании и их иерархическое построение.
Далее, подсистемы отличаются друг от друга по содержанию. Так, подсистема нормативных актов и норм, регулирующих отношения в сфере общего среднего образования, существенно отличается от подсистемы нормативных актов, и норм, регулирующих отношения в сфере высшего образования по всем проблемам, начиная от процесса возникновения и кончая прекращением этих отношений. В то же время они представляют подсистемы единой: системы законодательства об образовании.
Говоря о подсистемах нормативных актов и норм права внутри системы законодательства об образовании, следует особо подчеркнуть их взаимосвязь и обусловленность. Изменения в правовом регулировании в одном звенев системы образования могут влиять на состояние правового регулирования в другом звене. Это обстоятельство должно учитываться законодателем в процессе совершенствования нормативных актов.
Принципы государственной политики в области образования закрепляются в правовых актах и определяют основные направления правового регулирования отношений в области образования на целые периоды.
Стабильность вполне совместима с динамизмом законодательства об образовании. Система образования - постоянно развивающаяся система. В свое время это нащло выражение в конституциях и других законодательных актах, посвященных образованию. Так, Конституция СССР 193 6 г. закрепила 7-летнее обязательное обучение, а в конце 50-х годов в ней нашло отражение осуществление 8-летнего обязательного обучения. Конституция СССР 1977 г. закрепила осуществление всеобщего среднего образования. Конституция Российской Федерации 1993г. гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях .
Общественно-политическая, экономическая ситуация в стране все равно потребуют всестороннего развития подрастающего поколения, обеспечения развития экономики квалифицированными специалистами. А это вызывает необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных с осуществлением совершенствованием общего и профессионального образования.
Итак, законодательство об образовании как самостоятельная отрасль представляет собой сложную систему, состоящую из подсистем, как совокупность нормативных актов и правовых норм. Эта система состоит:
1) из вертикальной, иерархической структуры, в которой ее звеньями являются нормативные акты.
2) из "горизонтальной" структуры, в которой звеньями выступают совокупности нормативных актов, определяющих институты отрасли законодательства. Обязательными признаками актов, составляющих вертикальную структуру, являются иерархичность, соподчиненность, согласованность, последовательное развитие и конкретизация актов вышестоящих органов актами нижестоящих. Число ступеней в , этой иерархической системе актов обусловлено содержанием и характером законодательства об образовании. Хотя для регулирования определенных групп отношений в области образования достаточно принятия одного нормативного акта (например, устава школы и т.д.) без конкретизации нижестоящими органами, в целом систему законодательства об образовании можно представить в форме вертикальной, иерархической структуры, где ее звеньями будут нормативные акты определенного уровня: акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации, акты государственных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и акты администрации образовательных учреждений. В свою очередь, акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации - это своеобразная иерархическая структура, в которую входят законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств Российской Федерации. Аналогичными сложными структурами являются акты органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Право на образование
Право на образование закреплено в ст. 2 6 Всеобщей декларации прав человека (1948г.), в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966г.), в ст. 28 Конвенции о права ребенка (1989 г.) . Коституция Российской Федерации в свою очередь предоставляет каждому право на образование. Таким образом, право на образование можно рассматривать как конституционное, основное, право человека.
Следует отметить, что на практике многие основные права граждан, да и не только основные, реализуются не изолированно - каждое право в отдельности, - а одновременно. Наиболее рельефна связь пргґва на образование с трудовыми правоотношениями. ,
Право на образование осуществляется в конкретных правоотношениях по обучению, которые неоднородны по своему содержанию. Г.А. Дорохова считает, что определяющим видом пра воотношении по образованию являются административно-правовые отношения . Это означает, что право на образование не всегда реализуется в правоотношениях, составляющих предмет административного права. Нередко реализация права на образование является одновременно и реализацией трудовых прав и наоборот.
Таким образом право на образование тесно связано с трудовыми правами граждан, и эта взаимосвязь дает возможность выделить те аспекты права на образование, которые являются предметом изучения не только государствоведов, административистов, но и юристов - трудовиков.
Каковы же особенности этого права?
Взаимосвязь с иными правами - первая отличительная особенность права на образование. Вторая особенность -юридическая природа этого права. Его можно охарактеризовать как субъективное право граждан.
Вопрос о юридической природе конституционных прав имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно связано с проникновением в социальную сущность конституционных прав, установлением их места в статусе личности, ролью государства в их осуществлении.
Конституционное право на образование - это не сумма отдельных возможностей, а возможность постоянно совершенствовать свои знания во всех существующих формах обучения. Конкретная же форма выбирается человеком с учетом различных факторов - возраста, объема общеобразовательной и специальной подготовки и др.
Таким образом, если реализация права на образование в определенной форме зависит от дополнительных юридических фактов, то конституционное право на образование носит всеобщий, естественный характер. Конституция России предоставляет каждому не право на обучение в конкретном учебном заведении, а право каждого на образование в возможных и доступных по способностям его проявлениях. Содержание права на образование закреплено в Конституции Российской Федерации. По ст. 4 3 Конституции РФ право на образование включает следующие правомочия: 1) право на дошкольное образование; 2) право на основное общее образование, 3) право на среднее профессиональное образование, 4) право на высшее образование.
Содержание права на образование развиаается в отраслевом законодательстве. Все эти права обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, а также предприятия.
Особое место среди законодательных актов об образовании занимает Закон Российской Федерации Об образовании". Закон по сути выполняет роль Основ законодательства Российской Федерации об образовании. Он возглавляет всю систему отраслевого законодательства.
Под образованием согласно преамбуле Закона Российской Федерации "Об образовании" понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
Какие же принципы лежат в основе права на образование?
Важнейшей гарантией права на образование является его доступность. Ее реализацию в Российской Федерации тормозят несколько обстоятельств. Одно из них состоит в увеличении количества учащихся и сокращении при этом государственных расходов на образование. Другое связано с провозглашением формального равенства прав на образование, но сопровождающимся усилением неравенства в плане доступа к образованию. Третье обстоятельство - усиливающиеся финансовые трудности образовательных учреждений: запросы системы образования на свое развитие не получают должной финансовой поддержки от государства. В п. "в" ст. 2 Закона РФ "Об образовании" этот принцип получил юридическое закрепление: он сформулирован как общедоступность образования. В ст. 5 Закона понятие общедоступности определено вне зависимости от факторов, различающих людей: расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, партийной принадлежности, наличия судимости.
Ограничение прав граждан на образование возможно в интересах защиты их здоровья, например по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости. Речь идет в данном случае о профессиональном образовании, и ограничения могут быть установлены только законом (п. 1 ст. 5 Закона РФ "Об образовании") .
Доступность образования определяется двумя факторами: политикой государства в этой сфере и уровнем материального благосостояния его граждан. При низком благосостоянии, отсутствии возможностей у большинства граждан оплачивать образовательные услуги, как, например, в нашей стране, выход остается один: установить бесплатное образование на всех его уровнях, допуская платность как дополнительный способ обеспечения права на образование.
В п. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" государство гарантирует гражданам России общедоступность и бесплатность начального, общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, на конкурсной основе - бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если также образование гражданин получает впервые.
Однако в политике государства по данному вопросу существуют противоречия. Во-первых, в ст. 43 Конституции РФ установлена бесплатность дошкольного образования, и в то же время государство устанавливает размеры платы за образование в дошкольных учреждениях. Во-вторых, Конституция закрепила бесплатность лишь основного общего образования. Президент РФ своим Указом установил бесплатность общего (полного) образования, после чего был изменен Закон РФ "Об образовании". В-третьих, Конституция предусмотрела бесплатность среднего профессионального образования и на конкурсной основе бесплатность высшего профессионального образования. В Законе же РФ "Об образовании" установлена бесплатность профессионального образования всех видов, начиная со среднего, на конкурсной основе.
Правовое регулирование отношений в сфере образования в субъектах Российской Федерации
Вначале обратимся к истории вопроса. Законодательная деятельность союзных республик СССР в области образования активизировалась с конца 50-х годов в связи с усилением законодательной работы Верховного Совета СССР. Так, в качестве примера, если с 1938 по 1958 г. на сессиях Верховного Совета Киргизской ССР был принят один закон, имевший косвенное отношение к народному образованию (о переводе письменности с латинизированного на новый алфавит на основе русской графики), то с 1959 по 1976 г. он утвердил восемь законов, два из которых целиком посвящены регулированию отношений в области образования, а остальные содержали нормы, относящиеся к образованию. Правовые нормы, относящиеся к регулированию отношений в области образования, содержались в законах о местных Советах, принятых Верховными Советами союзных республик. В них были определены компетенции сельских, районных, городских Советов народных депутатов в области народного образования на своей территории. Ряд норм, регулирующих отношения в области образования, содержались в законах о здравоохранении союзных республик. Кодексе законов о труде. Основными актами, регулирующими отношения в области образования в союзных республиках, являлись их законы об образовании, принятые на базе соответствующих Основ, законодательства. Как правило, на базе Основ союзными республиками принимались кодексы. Но были два союзных акта Основы о здравоохранении и о народном образовании, по которым были приняты не кодексы, а законы союзных республик. Основы о народном образовании не предопределили форму законодательного акта союзной республики о народном образовании. В Основах лишь было указано, что законодательство Союза ССР и союзных республик состоит из Основ и издаваемых в соответствии с ними других актов законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (ст. 21, . Закон СССР об утверждении Основ законодательства о народном образовании лишь поручил Верховным Советам союзных республик привести свое законодательство в соответствие с Основами законодательства о народном образовании. Сами союзные республики решили принять не кодекс, а закон о народном образовании.
Вероятно, в свое время законодатель исходил из того, что отношения в области образования являются "многослойными", многоступенчатыми, в которых каждая ступень имеет свои особенности (дошкольное, общее, профессиональное образование и т. п.) . А кодексу присущи специфические черты и свойства: во-первых, он обеспечивает детализированное и конкретизированное, в принципе исчерпывающее регулирование определенных групп отношений; во-вторых, кодекс в своей основе - отраслевой акт, т.е. акт, сводящий воедино правовое регулирование отношений в рамках строго определенной отрасли права; в-третьих, кодексы не содержат систему органов, управляющих данными отношениями, в четвертых, в отличие от кодексов, все нормы которых применяются к конкретным делам, не все нормы законов о народном образовании применяются к конкретным делам. Они главным образом играют роль источника нормотворческой и организационной деятельности соответствующих органов государства в рассматриваемой области отнощений.
В настоящее время, в условиях России - федеративного государства этот вопрос вновь актуален. И федеральный закон об образовании и законы об образовании принятые в субъектах Федерации являются комплексьтми и кодификационными актами, содержащими юридически неоднородный материал. Отнощения в области образования регулируются разноотраслевыми правовыми нормами, поскольку эти отнощения являются комплексными. Поэтому в целом в области образования нет объективных предпосылок для создания одного систематизированного акта типа кодекса, что предлагается некоторыми специалистами в области образовательного права. Это не исключает, а предполагает возможность принятия кодифицированных актов для отдельных звеньев системы образования. Законы об образовании субъектов Федерации развивают, детализируют положения общефедерального закона в соответствии с их правами, полностью обеспечивая единство законодательства по основным вопросам. В основе единства федерального и регионального законодательства об образовании лежит объективный фактор - единство многонационального Российского государства, управляющего единой срютемой образования, которая закреплена в Конституции России. Поэтому законы субъектов Федерации во многом воспринимают главные положения федерального закона об образовании: в них воспроизведены многие разделы федерального закона и их содержание. Единство федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации обеспечивает реализацию прав республик, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения, что достигается разграничением компетенции Российской Федерации и ее субъектов в федеральном законе и в законах субъектов Федерации, а также в соглашениях о разграничении (передаче) полномочий в сфере образования между Российской Федерацией и ее субъектами.
Анализ законов субъектов Федерации об образовании показывает:
- во-первых, что они разработаны на базе единых, общих принципов федерального законодательства, во-вторых, в них учтены национальные, географические и другие особенности регионов, в-третьих, проявляя необходимую инициативу, регионы внесли немало своеобразных положений по вопросам своей компетенции. Попытаемся в общих чертах показать единство и своеобразие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в области образовнная и высказать некоторые соображения о путях его дальнейшего совершенствования. В законах, принятых представительными органами власти субъектов Федерации содержатся положения:
а) воспроизводящие нормы федерального закона об образовании и других федеральных нормативных актов;
б) конкретизирующие, детализирующие нормы федерального закона;
в) первичные нормы по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Федерации.
Воспроизведенные нормы составляют основную часть законов, что является подтверждением единства по основным и коренным вопросам федерального и регионального регулирования отношений в области образования. Они отражают общность закрепленных в них положений, единство системы управления образованием в субъектах Российской Федерации. К ним относятся нормы, закрепляющие задачи законодательства об образовании, право граждан на получение образования, принципы образования, задачи органов государственной властив области образования, систему образования, систему управленияи т.п. По всей очевидности воспроизводя федеральную правовую норму, регион выполняет в известной мере творческую работу, поскольку она окончательно и всесторонне определяет положения, составляющие содержание общефедеральной нормы, ее место в структуре регионального закона.
В региональных законах об образовании имеется определенное количество норм, развивающих, конкретизирующих положения федерального закона. Часть норм относится к конкретизации компетенции субъектов Федерации. Если статья 29 Закона Об образовании Российской Федерации состоит из восемнадцати пунктов, то в законах субъектов Федерации введены дополнительно в среднем по 3-4 пункта.