Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Игорный бизнес как вид предпринимательской деятельности И
1. Понятие и особенности игорного бизнеса И
2. Основы правового регулирования игорного бизнеса 35
3. Краткий очерк развития игорного бизнеса в России 62
4. Анализ зарубежного законодательства и практика административно-правового регулирования игорно го бизнеса 84
Глава II. Основные направления^дмйнистративно-правового регулирования игорного бизнеса 110
1. Деятельность органов исполнительной власти по регулированию игорного бизнеса 110
2. Административный надзор за деятельностью заведений игорного бизнеса 130
3. Административная ответственность за нарушение законодательства в сфере игорного бизнеса 160
4. Проблемы совершенствования законодательства в сфере игорного бизнеса 191
Заключение 198
Литература 177
Приложения 225
- Понятие и особенности игорного бизнеса
- Основы правового регулирования игорного бизнеса
- Деятельность органов исполнительной власти по регулированию игорного бизнеса
- Административный надзор за деятельностью заведений игорного бизнеса
Введение к работе
Диссертационное исследование посвящено актуальным вопросам административно-правового регулирования игорного бизнеса.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена следующими существенными обстоятельствами. Во-первых, с конца 80-х и начала 90-х годов в России стала интенсивно развиваться новая форма предпринимательства - игорный бизнес в его различных легальных и нелегальных проявлениях. Во-вторых, эта своеобразная предпринимательская деятельность нуждается в надлежащем правовом регулировании и контроле со стороны государства и прежде всего органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Следовательно, необходимы соответствующие нормативные акты, среди которых важную роль должны играть нормы административного права. В-третьих, мировая и российская практика игорного бизнеса свидетельствует о том, что эта предпринимательская деятельность порождает обширный криминальный фон, является питательной средой для совершения различных правонарушений, в том числе административных проступков, ответственность за которые должна быть предусмотрена новыми статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Упущения законодательства в сфере правового регулирования игорного бизнеса порождают многочисленные факты мошенничества, присвоения выручки, укрывательства доходов и различные финансовые махинации. Несовершенство нормативных актов, регулирующих данный вид бизнеса, послужило его быстрому развитию в криминальных формах. Организованная преступность активно начала расширять свою деятельность за счет "контроля" над игорным и другими полулегальными видами бизнеса.
Азартный бум и темпы развития игорной индустрии России, проблемы, связанные с данным видом предпринимательской деятельности, стали актуальными для диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ социально-правовой природы развития игорного бизнеса и азартных игр, его социально-нравственных и административно-правовых аспектов, разработка рекомендаций по контролю и управлению заведениями игорного бизнеса, а также изменению и дополнению действующего законодательства Российской Федерации по правовому регулированию игорного бизнеса и пресечению административных правонарушений в данной области.
Для достижения поставленных целей были определены следующие исследовательские задачи:
1) анализ развития игорного бизнеса и азартных игр в России и их особенности;
2) анализ зарубежного законодательства и практика административно-правового регулирования игорного бизнеса;
3) определение понятия игорного бизнеса, основы правового регулирования его как вида предпринимательской деятельности;
4) изучение деятельности органов исполнительной власти Санкт-Петербурга по вопросам управления и правового регулирования игорного бизнеса;
5) разработка научнообоснованных рекомендаций по вопросам административного надзора за заведениями игорного бизнеса;
6) разработка рекомендаций по внесению изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в виде формулировки диспозиций ряда статей особенной части КоАП;
7) разработка схемы проекта Закона Российской Федерации "Об организации игорного бизнеса в России".
Объектом диссертационного исследования является система отношений и складывающаяся совокупность организационно-правовых проблем, а также административных правонарушений в области игорного бизнеса на современном этапе.
Предмет диссертационного исследования составляют основы правового регулирования игорного бизнеса, причины и условия, способствующие распространению правонарушений, методы и способы надзора за заведениями игорного бизнеса, а также средства предупреждения административных правонарушений.
Методология и методика исследования. При подготовке диссертации были использованы достижения и положения общей теории права и государства, науки управления, административного, гражданского, финансового, уголовного, муниципального и других отраслей права. В процессе исследования применялись такие частные методы научного познания, как формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, а также методы конкретно-социологических исследований (анализ документов, интервьюирование, наблюдение, анкетирование). В историко-правовом аспекте анализировалось российское дореволюционное законодательство, материалы советского периода, нормативно-правовые акты США, Англии, Франции и других ведущих стран игорной индустрии.
Проведен сравнительно-правовой анализ действующего законодательства: законов Российской Федерации; указов Президента России; постановлений, распоряжений Правительства РФ; распоряжений мэра -председателя Правительства Санкт-Петербурга; постановлений Прави тельства Ленинградской области и ведомственных нормативных актов.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области административного права, управления, финансов, политологии, истории и другим наукам. Особое значение имели в ходе исследования научные идеи, выдвинутые в трудах ученых-юристов: А.П.Алехина, В.К.Бабаева, Д.Н.Бахраха, О.И.Бекетова, Я.М.Бельсо-на, А.Г.Богатырева, С.Н.Братуся, Г.Н.Борзенкова, И.А.Возгрина, И.А.Галагана, А.И.Гурова, М.И.Еропкина, А.В.Зиновьева, И.И.Карпе-ца, Ю.М.Козлова, В.В.Колесникова, А.П.Коренева, В.Д.Леготкина, Г.Ф.Лукьяница, В.М.Манохина, М.Я.Масленникова, Г.И.Никерова, Л.А.Николаевой, В.П.Сальникова, Н.И.Сазановой, В.Д.Сорокина, Л.Б.Тиуновой, И.В.Шмарова, а также монографии и статьи ученых по правоведению дореволюционного периода: И.Е.Андреевского, В.Ф.Де-рюжинского, В.В.Иванковского, А.В.Лохвицкого, Н.А.Неклюдова, И.Т.Тарасова и И.В.Фойницкого.
При исследовании социальных, психологических, нравственных проблем, связанных с азартными играми и игорным бизнесом, использовались труды писателей: Ваикса Алана, Эрика Берна, В.А.Гиляровского, Ф.М.Достоевского, С.В.Максимова, М.Ю.Лермонтова, А.С.Пушкина, М.Твена, материалы российской и зарубежной юридической печати.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, нормативные акты органов исполнительной власти России, а также Санкт-Петербурга и Ленинградской области, материалы МВД СССР, МВД России, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Федеральной службы налоговой полиции, Государственной налоговой службы по Санкт-Петер бургу. Кроме того, для выяснения различных вопросов, касающихся игорного бизнеса, использовались материалы, предоставленные отделом по лицензированию игорного бизнеса Комитета экономики и финансов Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования. Новизна исследования заключается в том, что в данной работе впервые в юридической литературе комплексно анализируется игорный бизнес как своеобразная предпринимательская деятельность и социально-правовое явление. Предпринята попытка определения понятия "игорного бизнеса". Представляется перечень и характеристика наиболее распространенных легализованных азартных игр, используемых в игорных заведениях с подробным описанием игорного оборудования и игровых автоматов. На основе анализа законодательства и практики развития игорного бизнеса разработаны проекты ряда статей, предусматривающие новые составы административных правонарушений. Разработана схема проекта Федерального закона "Об организации игорного бизнеса в Российской Федерации".
Практическая значимость исследования. В диссертации с учетом потребностей практики рассмотрены вопросы, которые имеют актуальное значение на современном этапе развития игорного бизнеса в России. Выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при подготовке проекта Федерального Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проектов законодательных и ведомственных нормативных актов по вопросам управления и контроля над игорным бизнесом, правовому регулированию и пресечению административных нарушений в индустрии азарта. Положения диссертации могут быть использованы в научной, учебной литературе по курсу административного, гражданского, фи нансового, муниципального и других отраслей права, а также для более углубленного исследования по вопросам борьбы с организованной преступностью.
Указанный подход позволил разработать и вынести на защиту следующие положения:
1. Определение понятия "игорный бизнес".
2. Перечень и характеристика легализованных азартных игр и игорного оборудования, используемого в игорных заведениях.
3. Критерий классификации игорного оборудования и игровых автоматов, используемых в игорных заведениях.
4. Особенности развития игорного бизнеса в России и практика административно-правового регулирования игорного бизнеса зарубежных государств развитой игорной индустрии.
5. Выводы и рекомендации по результатам исследования практики управления и правового регулирования игорного бизнеса органами исполнительной власти Санкт-Петербурга.
6. Основные нарушения и рекомендации контрольно-надзорным органам по осуществлению надзора за отдельными операциями в заведениях игорного бизнеса.
7. Вывод о том, что основой предупреждения незаконной организации игорного бизнеса, нелегальных азартных игр и выявлению нарушений должно быть законодательное регулирование игорного бизнеса, также установление жесткого контроля со стороны органов внутренних дел, Федеральной службы налоговой полиции, Государственной налоговой службы, Совета по игорному бизнесу за деятельностью юридических и физических лиц игорной индустрии.
8.Проекты статей основных составов административных правонарушений, допускаемых в сфере игорного бизнеса для включения в Ко деке Российской Федерации об административных правонарушениях.
9. Выводы и предложения, полученные в результате исследования и юридического анализа проектов статей административных правонарушений.
10. Содержание и структура проекта Закона Российской Федерации "Об организации игорного бизнеса в Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические результаты диссертационного исследования прошли апробирование следующим образом:
1. Результаты и основные положения исследования рекомендованы в практику работы органов внутренних дел, налоговой полиции, налоговой службы Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
2. Наиболее важные положения исследования докладывались на международных научно-практических конференциях и симпозиумах:
а) Международная научно-практическая конференция "Проблемы борьбы с экономической преступностью и наркобизнесом при переходе к рынку" (г. Санкт-Петербург, май 1994 г.).
б) Международная научно-практическая конференция "Безопасность человека и преступность" ( г. Санкт-Петербург, ноябрь 1994 г.).
в) Первый Международный научный конгресс женщин-полицейских "Полиция. Женщина. Гуманизм" (г. Санкт-Петербург, март 1995 г.).
г) Международный научно-практический симпозиум "Право, государство и безопасность человека в современном мире" (г. Санкт-Петербург, апрель 1995 г.).
д) Региональная научно-практическая конференция "Законность, правопорядок и борьба с преступностью" (г. Санкт-Петербург, июнь 1995 г.).
е) Первый Международный Причерноморский социально-девианто-логический симпозиум "Криминологическая ситуация и общественная безопасность в регионе: проблемы, тенденции, опыт социального, правового контроля и менеджмента" (г. Кишинев, ноябрь 1995 г.).
3. Кроме того, основные положения диссертации были изложены в публикациях:
1. Вопросы административно-правового регулирования игорного бизнеса // Проблемы борьбы с экономической преступностью и наркобизнесом при переходе к рынку. Сборник статей участников Международной научно-практической конференции "Проблемы борьбы с экономической преступностью и наркобизнесом при переходе к рынку". Ч. 1. СПб.: Санкт-Петербургская высшая школа МВД России, 1994. С. 176.
2. Аспекты административно-правового регулирования игорного бизнеса // Материалы Международного Причерноморского социаль-но-девиантологического симпозиума "Криминологическая ситуация и общественная безопасность в регионе" (на русском, румынском, английском языках) . Кишинев, 1995. С. 43.
3. Игорный бизнес и контроль (по материалам зарубежных государств) // Правовые и организационные вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 4 / Под ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1995.
Структура и объем диссертационного исследования соответствует цели исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Понятие и особенности игорного бизнеса
Реформа административно-командной системы и начавшийся переход к рыночным отношениям привели не только к разрушению старых экономических структур, но и к образованию новых общественных отношений, не знакомых нашему обществу.
В начале 1990 года в крупных городах России появился новый вид предпринимательской деятельности, связанный с извлечением прибыли от эксплуатации игровых автоматов с денежным, вещевым выигрышем и без выигрыша, проведением различных лотерей. Существующие в законодательстве запреты на азартные игры не смогли противостоять открытию казино и других игорных заведений. Появились игры с использованием компьютера. Все, что было связано с извлечением доходов от данного вида деятельности, получило название "игорный бизнес".
Как известно, на Западе игорный бизнес связывают с легализацией азартных игр. У нас же, согласно действующему законодательству, азартные игры запрещены, кроме того, за их проведение, организацию и вовлечение наступает административная и уголовная ответственности1 .
Существовавшие запреты на обсуждение так называемого вида "буржуазных" игр скрыли данную тему от изучения. В результате чего в исторической, юридической и экономической литературе отсутствовали элементарные понятия о данном виде бизнеса. Если в средствах массовой информации и появились статьи, имеющие отношение к данному виду деятельности, то они носили отрицательную направленность.
Для более полного рассмотрения данного вида предпринимательской деятельности необходимо выяснить, что же понимается под "игорным бизнесом" и раскрыть содержание основных положений, имеющих непосредственное отношение к нему. К основным положениям "игорного бизнеса", на наш взгляд, следует отнести: "азартные игры", "игорный дом", "игорное заведение", "игровые автоматы", "казино", "лотерея", "тотализатор".
Из перечисленных терминов самым трудным и сложным определением остается понятие "азартные игры". Изучению азартных игр посвящали свои работы выдающиеся правоведы дореволюционной России: В.В.Иванковскии, А.В. Лохвицкий, Н.А. Неклюдов, Н.Я. Фойницкий. В последнее время исследователи вновь стали обращаться к вопросам азартных игр. Данные проблемы нашли отражение в работах А.И. Гурова, В. Д. Леготкина, Г.Ф. Лукьяница, Н.И. Сазановой, И. В. Шмаро-ва и др.
О регламентации азартных игр речь шла в трудах доктора права А.В. Лохвицкого. С точки зрения А.В. Лохвицкого, следует различать игры: азартные, публичные азартные игры и коммерческие игры.
Азартными играми, по мнению автора, называются игры, "которые основаны на случае, то есть такие, при которых не может бытий расчета, ни искусства, ни беспрерывно меняющихся шансов успеха"1. Азартные игры, по его словам, представляют гораздо большую опасность для общества, чем коммерческие. Распространение в народе азартных игр всегда вело к общей бедности и деморализации, увеличению числа преступлений. По этим основаниям государство имеет право и обязанности запрещать публичные азартные игры.
"Публичная азартная игра, - указывает А.В. Лохвицкий, - это более чем невмешательство правительства в частную жизнь: это одобрение, подание способа, приманка для вредного и безнравственного деяния. То, что делается публично, прямо входит в сферу государственной деятельности"2. Кроме того, А.В. Лохвицкий относит лотереи к числу самых опасных азартных игр, потому что они более других проникают в массу народа.
В.Д. Леготкин предлагал следующее определение азартной игры: "Азартная игра - это продуктивная деятельность, связанная с перераспределением материальных благ между участниками, при которых несправедливый способ их перераспределения, основанный на случае.
Основы правового регулирования игорного бизнеса
Одной из главных форм воздействия государства на предпринимательскую деятельность является ее законодательное регулирование, в процессе которого решается несколько задач. Одна из них -определение основ правового положения предпринимательства. Она реализуется в двух направлениях:
а) издание законов, непосредственно регулирующих отношения, одной из сторон которого является предприниматель;
б) принятие законодательных актов, адресованных всем хозяйственным субъектам, а также предпринимателям и организациям, оказывающим различные виды услуг, в том числе и в области игорного бизнеса.
Другая задача российского законодательства - создание гарантий и условий для поддержки предпринимательской деятельности, формирования механизма осуществления прав предпринимателей через систему государственных органов власти и управления, а также путем образования специальных органов, призванных способствовать развитию предпринимательской деятельности, защищать права и законные интересы граждан.
Важное место в правовой регламентации предпринимательства принадлежит Конституции Российской Федерации1.
Особенно следует отметить статью 34 и статью 35. Статья 34, как и статья 35, провозглашает и юридически гарантирует свободу использования каждым гражданином своих способностей и имущества любым не запрещенным законом способом, то есть свободу экономической деятельности, а согласно статье 35 - частной собственности, ибо свобода экономической деятельности на базе своего имущества и своих способностей и есть свобода частной собственности, которая должна осуществляться в рамках закона.
Формирование в начале 90-х годов нового вида предпринимательской деятельности, связанной с легализацией азартных игр, обусловили потребность в изучении динамики развития правовой регламентации в условиях меняющегося хозяйственного механизма и образования новых предпринимательских отношений.
В конце 80-х годов в общественных местах начали появляться игровые приставки и игровые автоматы с денежно-вещевыми выигрышами, вызывающие большой интерес у публики и любителей азарта. В крупных городах открывались казино, при проведении спортивных и иных состязаний использовался тотализатор. При открытии казино или фирмы -по эксплуатации игровых автоматов в банках брались крупные кредиты. Многие игорные заведения возникали на капитале криминально-теневых структур нелегально. В результате бурного развития нелегального игорного бизнеса в России государственные органы практически потеряли контроль за его деятельностью. В условиях новых экономических отношений и экономического кризиса контрольно-надзорные органы государства выполняли функции "сборщиков" налогов.
По мнению юристов-практиков, легализация азартных игр и введение игорного бизнеса в разряд предпринимательства связано прежде всего с известными политическими, экономическими и социальными переменами в обществе, а также существующими пробелами в административном и уголовном законодательстве России. Другая точка зрения связана с принятием Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности"1. Согласно ему, предприятия вправе были осуществлять любые виды деятельности, предусмотренные уставом, если они не противоречили действующему законодательству.
В процессе изучения периодической печати и юридической литературы установлено, что нелегальные сети игорных заведений в России появились до принятия указанного закона. О возникновении отдельных отраслей противоправного бизнеса свидетельствуют и исследования доктора юридических наук А.И.Гурова. "В целом, - писал А.И.Гуров, - сегодня карточный бизнес составляет одну из сфер организованной преступности. Мошенники еще в начале 1970-х годов собирались на ежегодные сходки, делили между бригадами территорию страны, занимались подкупом должностных лиц"2.
О широком развитии нелегального игорного бизнеса свидетельствует и тот факт, что до принятия Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности Совет Министров РСФСР принял Постановление N 456 от 20 октября 1990 года "О распределении суммы налога от казино, видеосалонов (видеопроката), эксплуатации игровых автоматов с денежным выигрышем, проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий"1. Постановлением официально было установлено, что до принятия законодательного акта о порядке удержания налогов с предприятий, объединений и организаций на территории РСФСР 25% суммы налога на доходы от казино, эксплуатации игровых автоматов с денежным выигрышем зачисляется в республиканский бюджет России, а 25% - в государственные бюджеты республик, краев, областей, городов Москвы и Ленинграда. Следует отметить, что с выходом указанного постановления юридически признано существование и развитие игорного бизнеса в России.
Кроме того, Совет Министров РСФСР распоряжением от 26 июня 1991 года N 680-р "О деятельности, связанной с эксплуатацией игровых автоматов"2, установил, что на территории РСФСР деятельность, связанная с эксплуатацией игровых автоматов с денежным выигрышем, открытием казино и других игорных заведений, может осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии), выдаваемого Министерством финансов РСФСР.
Этим же распоряжением (п. 2) Министерству финансов РСФСР предлагалось в месячный срок представить в Совет Министров РСФСР согласованный с МВД РСФСР и Минюстом РСФСР проект постановления Правительства РСФСР об организации игорного дела и порядка получения лицензии на организацию и занятие игорным делом предпринимателями, объединениями и организациями.
Первые казино, открытые в 1991 году, были организованы с участием специалистов из США, Англии, бывшей Югославии и Ливана. Во многом этому способствовало принятие Законов РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР"1 и "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"2.
Российским законодательством об инвестиционной деятельности предусмотрено, что субъектом инвестиционной деятельности могут быть физические и юридические лица, в том числе и иностранные. К зарубежным партнерам относятся государственные, межгосударственные предприятия, организации и граждане бывших союзных республик как членов СНГ, так и не вошедших в Содружество.
Деятельность органов исполнительной власти по регулированию игорного бизнеса
Формирование нового хозяйственного механизма, организационно-правовых структур и методов управления экономикой обусловили потребность в изменении динамики хозяйственных и предпринимательских отношений и их правовой регламентации. В подобных условиях существенно повышается роль органов исполнительной власти, в сферу деятельности которого входит и управление игорным бизнесом.
Распоряжением Совета Министров РСФСР от 26 июня 1991 года N680-P1 введено обязательное лицензирование деятельности, связанной с эксплуатацией игровых автоматов с денежным выигрышем, открытием казино и других игорных заведений. Выдача лицензий на организацию и занятия игорным делом предприятиями, объединениями и организациями была возложена на Министерство финансов РСФСР. При обращении предпринимателей за получением лицензии здесь начали ссылаться на отсутствие закона об азартных играх и на существующие запреты в административном и уголовном законодательстве, кроме того отсутствовали нормативные акты, устанавливающие порядок лицензирования данного вида предпринимательской деятельности.
Для принятия решения о выдаче лицензии на право занятия игорным делом Министерство финансов направляет бизнесменов в местные администрации, которые может узаконить их деятельность на основании статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Согласно части четвертой статьи 76 Конституции, каждый субъект Российской Федерации: республика, край, область, города федерального значения, автономная область и автономный округ вправе осуществлять свое собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Это дает возможность субъектам Российской Федерации законодательно регулировать игорный бизнес, исходя из особенностей и потребностей данного субъекта.
Органы исполнительной власти субъектов федерации по-разному отнеслись к лицензированию данного вида деятельности. Учитывая стихийный характер развития игорного дела на территории отдельных регионов, а также связанную с ним криминальную обстановку, отдельные субъекты эту проблему "решили" быстро и просто - закрыв все игорные заведения и установив запрет на игорный бизнес1.
Вместе с тем предприниматели игорного бизнеса, ссылаясь на Распоряжение Совета Министров N 680-р от 26 июня 1991 года, продолжали активно развивать свой бизнес.
Противостояние между органами исполнительной власти и предпринимателями игорного бизнеса по вопросу лицензирования продолжалось несколько лет. Разрешать или нет, как лицензировать, какие азартные игры легализовать, сколько денег собирать в бюджет - эти вопросы постоянно обсуждались на местах.
Правительство Российской Федерации Постановлением N 492 от 27 мая 1993 года подтвердило обязательность лицензирования деятельности по организации игорного дела и тотализатора и предоставило право выдачи лицензий на этот вид предпринимательской деятельности органами исполнительной власти краев, областей, автономных образований и городов федерального значения1.
С легализацией в стране игорного бизнеса и тотализатора многие субъекты федерации заняли выжидательную позицию. Правоохранительные органы (милиция и прокуратура) - время от времени выразительно ссылаясь на существующие, но уже устаревшие запреты в уголовном и административном законодательстве принимали меры по закрытию игорных заведений и привлечения азартных игроков и лояльных бизнесменов к ответственности.
Между тем в ряде регионов Российской Федерации органы исполнительной власти стремились разобраться с этим новым явлением и попытаться его должным образом урегулировать. Именно по такому пути пошла администрация Санкт-Петербурга.
В начале сентября 1993 года ситуация вокруг игорного бизнеса в Санкт-Петербурге стала обостряться. Прокуратура Санкт-Петербурга предложила мэру города А.А.Собчаку обеспечить законность в местном игорном бизнесе, поскольку, по данным налоговой инспекции города, свыше ста организаций, содержащих 26 петербургских казино, 180 игорных точек с игровыми автоматами, работали без лицензии Министерства финансов России1. Прокуратура потребовала закрыть все предприятия игорного бизнеса в городе, действующие без лицензии. Ситуация осложнялась тем, что в Санкт-Петербурге действовал и ряд крупных игорных заведений ("Конти", "Олимпия", "Невская мелодия", "Палас", "Сэт-Гейм" и др.), работавших на вполне законных основаниях. Поэтому после обсуждения состояния дел в сфере игорного бизнеса с профессионалами этого вида предпринимательства мэр Распоряжением N 981-р от 6 декабря 1993 года утвердил Временное положение "О порядке получения лицензии на право занятия игорным делом в Санкт-Петербурге"2.
В соответствии с Положением организация выдачи лицензий возложена на Комитет экономики и финансов мэрии Санкт-Петербурга. Положением установлено, что до принятия закона об игорном деле на территории Российской Федерации деятельность в сфере игорного дела в Санкт-Петербурге и на подчиненных ему территориях регулируется также: - регламентом проведения игр (см. Приложение N 7); - Правилами эксплуатации игровых автоматов с денежным выигрышем (см. Приложение N 8); - Правилами ведения учета доходов от игорного дела (см. Приложение N 9); - положением "О сборе за открытие игорного дела" (см. Приложение N 10).
Временное положение регулирует только деятельность, связанную с содержанием казино и эксплуатацией игровых автоматов с денежным выигрышем. Выдаваемая в соответствии с положением лицензия (см. Приложение N 11), действительна в течение одного года, на территории Санкт-Петербурга. Лицензия является документом строгой отчетности, имеет номер и соответствующие реквизиты. Она оформляется в трех экземплярах: первый выдается юридическому лицу, второй направляется в налоговый орган по месту налогового учета заявителя, третий с заявкой и приложенными к ней документами хранится в лицензирующем органе. Лицензия представляет право юридическому лицу на занятие игорными делами с соблюдением лицензионных условий и действующего законодательства Российской Федерации.
Обязательным условием выдачи лицензии на право осуществления деятельности, связанной с содержанием казино в Санкт-Петербурге, является наличие доли Акционерного общества закрытого типа (АОЗТ) "Нева-Шанс" в установленном капитале юридического лица в размере пятидесяти одного процента. Однако данное требование не распространяется на юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию игровых автоматов с денежным выигрышем.
Административный надзор за деятельностью заведений игорного бизнеса
В условиях образования новых экономических отношений и экономической самостоятельности предприятий постоянно возникают споры о необходимости вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, в том числе и игорный бизнес. Возьмем, к примеру, появившиеся у нас казино. Они хотя и разрешены государством, но контролю оо стороны государства и государственных органов, насколько показывают исследования, не подвержены.
Практика показывает, что огромную роль в достижении поставленных государственных целей по соблюдению правовых норм в области игорного бизнеса как специфического вида предпринимательской деятельности, сыграл бы административный надзор. Это прежде всего надзор с момента регистрации и лицензирования юридического или физического лица до полного прекращения деятельности учреждения, предприятия. Речь идет не о вмешательстве государства и государственных органов в данную сферу, а о очень важной части государственного управления - административном надзоре, который следует рассматривать в качестве меры предупреждения и контроля за определенной деятельностью объектов, связанных с ней отношениями, в рамках компетенции и правовых норм. Надзорная деятельность, по мнению профессора Д.Н.Бахраха, - основная часть государственного управления1.
Следует согласиться и с мнением доктора юридических наук, профессора Ю.М.Козлова, что административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. "Административный надзор - это систематическое наблюдение уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц за неуклонным и полным выполнением предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственного управления, их должностными лицами и гражданами требований правовых норм по отдельным специальным вопросам государственного управления"1.
Административный надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления служит целям предупреждения и пресечения правонарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к административной ответственности. Он позволяет устанавливать и фиксировать факты нарушений; давать указания (предписания) об их устранении; запрещать совершение определенных действий; приостанавливать в установленном законодательством порядке деятельность предприятий, организаций и учреждений; аннулировать лицензии (разрешения) на право занятия предпринимательской деятельностью; применять иные меры административного принуждения.
По мнению профессора Д.Н.Бахраха, в зависимости от организационных форм осуществления своих полномочий можно различать две разновидности надзора. Во-первых, надзорная деятельность органов активной администрации, а также создаваемых ею комиссий, для которых она является основным видом работы. Надзорная деятельность комиссии осуществляется эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб и дел.
Вторая форма управленческого надзора социальными ведомствами, ведомственными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже главной. Как правило, его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями, их деятельность - разновидность межотраслевого управления. Объектом надзора могут быть как государственные, так и общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также граждане.
Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и подзаконными актами, многие из которых к тому же относятся к технико-юридическим нормам. Осуществляется административный надзор систематически и обычно по инициативе его субъектов и связан с применением мер административного принуждения1.
Актуальность административного надзора существенно возрастает в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов управления (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий).
Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах прямого вмешательства государства в лице его контрольно-надзорных органов и прямых односторонних юридически властных предписаний органов исполнительной власти в адрес субъектов предпринимательской деятельности.
Так, встречаются факты, когда предприниматели-собственники не допускают государственные контрольно-надзорные органы на территорию своих предприятий, ограничивают доступ в служебные помещения, к документам и информации. Это касается и предприятий игорной индустрии.
В связи с этим заслуживает внимания вопрос о том, какие органы должны осуществлять надзор за учреждениями игорного бизнеса. Ведь существует большое число государственных структур, наделенных правом контроля и административного надзора. Среди них есть специализированные ведомства: Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора, Государственный пожарный надзор, Комитет по стандартификации, метрологии и сертификации, Государственная налоговая служба и т. д.