Содержание к диссертации
Введение
«Земства на первом этапе русской революции (март - май 1917 г.)» с. 15
1. Основные этапы строительства земских учреждений с. 15-23
2. Земство и февральская революция с.23-49
«Деятельность правительства по реформированию емств» с. 5 О
1. Подготовка земств к реформе. Издание волостных земств с.50-75
Выборы уездных и губернских земских собраний с. 76-89
«Политизация земств в 1917 - первой половине 918 годов» с.90
1. Политизация земств с февраля по октябрь 1917 года с.90-115
2. Борьба земств против Советов с. 116-124
Список источников и литературы
- Земство и февральская революция
- Выборы уездных и губернских земских собраний
- Политизация земств с февраля по октябрь 1917 года
- Борьба земств против Советов
Земство и февральская революция
Однако и в таком виде земства представляли собой солидный общественно-политический и хозяйственный фактор. Реальная практика доказала, что функционирование земств непосредственно зависело от уровня развития товарно-денежных отношений и прямо отражало весомость капиталистического уклада. Они весьма успешно действовали, допустим, в Петроградской и Московской губерниях, менее эффективно - в Харьковской, Владимирской, Ярославской, Таврической и еще слабее в Казанской, Рязанской, Пензенской, Симбирской и некоторых других губерниях. В названных губерниях более низким был уровень товарно-денежных отношений, в них больше сохранилось феодальных пережитков, беднее было и крестьянство. А потому земства располагали более скромными финансовыми возможностями, менее квалифицированными кадрами, и в силу всех этих обстоятельств не могли развернуть достаточно эффективную деятельность даже в традиционных для земств сферах.
Хотя в целом следует признать, что земства в дореволюционной России проявили себя позитивно. Несмотря на тяжелую бюрократическую опеку и серьезные административные ограничения, они существенно улучшили систему народного образования и медицины, активизировали деятельность агрономической и ветеринарной служб, создали обстоятельную статистику и заметно влияли на те сферы народного хозяйства, которые прямо выходили на обслуживание населения. Земства отлично понимали, что для цивилизованного общества нужны были элементарно грамотные и здоровые люди, работники достаточно высокой квалификации. . Большинство специалистов по истории земств справедливо отмечает, что наиболее успешно земства проявили себя на ниве народного образования. С их помощью был создан новый тип школы, земской школы, ставшей образцом для всех остальных школ, существовавших в то время. По их типу в последующем были реорганизованы и церковные, и казенные школы. В общей сложности за все время своего существования земства подготовили 45 тыс. учителей, построили, снабдили всем необходимым и регулярно финансировали 28 тыс. школ, в которых обучалось около 2 млн. детей. Это был большой сдвиг в деле обучения и воспитания народа.
Второе место в деятельности земских учреждений занимала медицина. К заслуге земств в сфере здравоохранения следует отнести и увеличение количества врачей, и развертывание аптечной сети, и возникновение фельдшерских курсов и т.д. Земствам удалось ввести оспопрививание и победить некоторые очень тяжелые эпидемические заболевание, уносившие тысячи жизней. Благодаря земствам удалось существенно снизить смертность населения. Если в 1867 году в России умирало 37 человек из тысячи, в 1887 - 34, в 1907 - 28, то в 1917 - 27.
Одновременно земства занимались таким сравнительно новым для себя делом, каким было экономическое содействие сельскому хозяйству. После Первой революции расходы по этой статье быстро увеличивались. Особенно заметно они возросли после издания указа 9 ноября 1906 года, открывшего новую полосу в истории России - столыпинскую аграрную реформу. Как известно, эта реформа оказала заметное влияние на развитие товарно-денежных отношений и в стране, и особенно в сельском хозяйстве. Увеличение числа зажиточных крестьян, которые воспользовались указом 9 ноября 1906 года, расширило спрос на слож 1 Львов Г.Е. и Полнер Т.П. Наше земство за 50 лет его работы. М. 1914. С.40.
Одновременно в деревне возрос спрос на услуги агрономов, крестьяне стали больше применять удобрения и средства защиты растений. Под влиянием земств активизировали деятельность снабженческие организации, появилось страхование имущества от пожаров и т.д.
В годы проведения аграрной реформы земства усилили внимание к агрономической службе. Раньше всего появилась она в северных рай онах страны. Как известно, климат там суровый, земли скудные и агро номы должны были помочь крестьянам совершенствовать сельскохозяйственное производство. Да и должность земского агронома впервые появилась уже в 1877 году, в Верхотурском уезде Пермской гу бернии.
Спустя некоторое время агрономы стали появляться и в других губерниях, а по мере расширения финансовых возможностей, земства стали вводить и участковых агрономов. Впервые такая должность была учреждена в 1906 году в Одесском уезде, а в канун первой мировой войны их по стране уже насчитывалось более тысячи человек. По губерниям они распределялись следующим образом: в Полтавской губернии действовало 72 участковых агронома, Самарской - 70, Харьковской - 66, Херсонской - 58, Волынской - 57, Владимирской - 56, Екатеринослав-ской - 55, Пермской - 52, Московской - 49 и т. д.
Выборы уездных и губернских земских собраний
Уже в первые дни своего существования Временное правительство приступило к разработке таких мер, которые могли бы повысить политическую значимость земского самоуправления. В своей декларации от 3 марта 1917 года оно заявило о непреклонном желании провести реорганизацию городского и земского самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.1 По существу, это была заявка на проведение глобальной реформы местного самоуправления. Только с помощью такой широкомасштабной меры можно было привести земства в соответствие со сложившейся в стране обстановкой, реально укрепить их положение и сделать основным звеном всей местной системы управления.
Однако первое время правительство не очень спешило с проведением декларации в жизнь, хотя затяжка с реформой местного самоуправления заметно осложняла положение местной власти в целом. Выше было показано, в какой сложный переплет попала она в первые же мартовские дни. Под ударами революции оказались тогда не только председатели земских управ, ставшие по воле кн. Львова губернскими и уездными комиссарами, удары наносились в целом по всему корпусу цензовых собраний и управ и довольно быстро дело шло к тому, что от них могло остаться одно название. В столицу поступал поток телеграмм, с требованием ускорить проведение реформы и тем самым сохранить данную систему местного самоуправления. Через год известный историк земства Б.Б.Веселовский так оценил обстановку, сложившуюся вокруг реформы весной 1917 года: "Все спасение тогда было именно в быстром проведении реформы на местах, что, как это ни странно, не понимали новых форм продвигалось до крайности медленно. А тем временем рос и ширился произвол различных самочинных организаций, утрачивалось само понятие права и законности".1
Под давлением с мест правительство 23 марта приняло постановление о создании специального органа, так называемого совещания, которое и должно было приступить к разработке необходимых документов. Председателем его был назначен Министр-председатель кн. Львов, а заместителем - товарищ министра внутренних дел СМ. Леонтьев. В состав этого органа вошли крупные знатоки городского и земского самоуправления, политики, юристы, экономисты и пр. Среди них значились Б.Б. Веселовский, Н.Н. Авинов, Д.Д. Протопопов, А.А. Станкевич, Н.М. Тоцкий и другие.
На первом его заседании, состоявшемся 26 марта 1917 года, была принята обширная программа действий. Для проведения ее в жизнь было создано 17 комиссий. На их плечи и легла разработка проектов всех необходимых законов, постановлений и наказов, связанных с проведением реформы местного самоуправления в жизнь. В условиях революционного раздрая работа комиссий шла медленно и трудно. На это обстоятельство обращали внимание многие газеты. Так в газете, "Дело народа" писалось, что Временное правительство безнадежно опаздывает с проведением реформы. "Со дня перехода правительственной власти в новые руки прошло уже два месяца, - отмечала она, - а для преобразования местного самоуправления не сделано еще ничего".
Несколько позже газета "Земское дело" подробно раскрыла причины такой замедленной работы комиссий. "Сильно тормозили дело . 27 апреля. хронические (с конца апреля) кризисы власти, - отмечалось в газете. -Так апрельский кризис задержал проведение через Временное правительство проекта волостного земства ровно на месяц (25 апреля - 21 мая). С мая начались мытарства с опубликованием уже утвержденных Временным правительством постановлений благодаря неимоверной неаккуратности казенных типографий: они печатали срочно все, что угодно (даже партийные газеты, поносившие Временное правительство, учебники по частным заказам, лубочную литературу и т. д.), но напеча-тание утвержденного Временным правительством срочного постановления встречало неимоверные затруднения".1
Основные правовые акты, составившие суть реформы земского самоуправления, появились в мае-июне 1917 года. 21 мая правительство приняло два важнейших закона - "О производстве выборов уездных и губернских земских гласных" и "О волостном земском управлении". Затем появилась целая серия аналогичных документов - 9 июня "Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях", 17 июня - о введении земства в Архангельской губернии, Сибири и Степном крае и т. д. В общей сложности особое совещание предложило правительству 46 достаточно объемных законопроектов.
Однако без подзаконных актов, разъясняющих и детализирующих принятые документы, приступить к практической работе по проведению реформы было невозможно. В течение июня-июля появились и они: 11 июня - "Наказ о производстве выборов волостных земских гласных", 17 июня - "Наказ по выборам в уездные и губернские земства" и 1 июля -"Наказ по выборам земств в Сибири и Степном крае".
Правительство предполагало провести реорганизацию земства на истинно демократических началах, впервые ввести так называемую мелкую земскую единицу (волостное земство), снять с земств бюрократическую опеку, которая подавляла земство в течение полстолетия, и распространить систему земского самоуправления почти на всю страну -Сибирь, Степной край, Туркестан, Прибалтику, Архангельскую, Вилен-скую, Ковенскую и другие губернии.1
Из всех этих замыслов самым оригинальным было намерение ввести волостное земство, поскольку оно должно было стать фундаментом всего аппарата местного управления. По мнению законодателей, вся полнота власти в деревне должна была перейти к волостному земству. "Волостное земское собрание, - утверждала газета "Земля и Воля", - будет являться полноправным государственным учреждением (волостной думой). Волостная же земская управа ... будет играть роль волостного правительства, ответственного перед земским собранием".
Теоретики новой системы управления утверждали, что с проведением реформы правительство будет опираться только на земство: в селах и деревнях - на волостное, в уездах - на уездное и в губерниях - на губернское. "Никакой иной власти, назначенной центральным прави-тельством, на местах не будет", - разъясняла газета "Земля и Воля".
Политизация земств с февраля по октябрь 1917 года
Недовольство людей порождалось, прежде всего, тем, что правительство передавало местную власть представителям дворянского сословия - председатели земских управ, как правило, были самыми крупными помещиками. Солдаты одного из полков, дислоцированных в Саратове, немедленно отстранили от должности комиссара, председателя управы, главным образом из-за его дворянского происхождения. "Мы ему не доверяем, - записали солдаты в своем решении, - так как он дворянин и ничего не сделает для обновления жизни".1
Накал борьбы против назначенных комиссарами председателей земских управ нарастал по мере того, как выявлялась политическая и социальная сущность их политики. Протесты людей против всего, что делали новые власти на местах, в первые же дни поступили из Петроградской, Киевской, Чебоксарской, , Орловской и многих других губерний. Через все эти телеграммы красной нитью проходила мысль о том, что председатели земских управ, ставшие комиссарами, являются помещиками и поэтому они не смогут проводить политику в интересах народных масс.
Кампания по устранению комиссаров от должности, назначенных правительством из среды председателей земских управ, стремительно набирала силу. К концу апреля больше половины председателей губернских земских управ, ставших по воле кн. Львова комиссарами Временного правительства, утратили эту должность и вновь сосредоточились на земских, то есть преимущественно хозяйственных делах.
Одновременно такие же коллизии переживали и председатели уездных управ, возведенных распоряжением кн. Львова на должность уездных комиссаров Временного правительства. Большая их часть также была довольно быстро отстранена от власти и должна была заняться решением привычных для себя проблем, уступив политическую власть более удачливым выходцам из демократических слоев населения. Однако, почувствовав вкус власти, председатели губернских и уездных управ и земской деятельности стали придавать политический оттенок.
Формально в сферу деятельности земств и в ходе революции 1917 года входило решение вопросов, связанных с функционированием системы народного образования, здравоохранения, общественного призрения, агрономии, ветеринарии и прочих привычных для них по предшествующему периоду занятий. На один из запросов, поступивших в конце мая из МВД о том, чем же занимается земство, из Шадринска ответили: "Деятельность городского и земского самоуправления идет прежним порядком".1
Таким же образом понимали характер деятельности и многие другие управы. В частности, председатель Одоевской земской управы в ответе на запрос МВД написал: "Городская дума и земская управа продолжают выполнять обязанности по закону о земском и городском самоуправлении". Известно, что в соответствии с "Положением о губернских и уездных земских учреждениях", земства создавались "для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда".
Однако в 1917 году на каждую из этих сфер все более сильное влияние оказывали и грандиозная революция с крайним обострением политической и социальной борьбы, и война с ее ранеными, увечными и беженцами, и углубление экономического кризиса с неуклонным ростом инфляции, дороговизны, недостатка продовольствия, одежды, обуви, топлива и пр.
О существенных переменах в деятельности земств в послефев-ральский период так говорилось на заседании Вольской земской управы: "В связи с падением старого политического строя и введением нового порядка явилось много новых непредвиденных расходов, и земская управа вынуждена была производить сверхсметные расходы".
О значительной политизации земской деятельности в 1917 году говорится во многих других документах того времени. В частности, журнал "Земское дело" писал, что тогда особое внимание земства обращали на просветительскую деятельность. "Целый ряд земств, - говорится в статье, - приступил к изданию газет и других периодических органов. Вопросы экономики ... отодвинулись как-то на задний план".
Между тем с первых же дней революции были существенно нарушены источники финансирования земских учреждений, и они довольно быстро попали в затяжную полосу финансовых затруднений. В архивах сохранилось множество документов, свидетельствующих о тяжелом финансовом положении земств. Денежные трудности земские учреждения испытывали всегда, но особенно быстро они стали нарастать в годы первой мировой войны. Сказывались экономические трудности, недостаток продовольствия, дороговизна, инфляция и пр. А после свержения самодержавия и слома старого аппарата управления поступление денег в земские кассы стало стремительно уменьшаться.
И чем дальше, тем острее становилась эта проблема. Уже 30 марта Новоладожская уездная управа сообщала губернскому комиссару о том, что поступление земских сборов "совершенно прекратилось, что лишает управу возможности удовлетворять самые необходимые потребности разных отраслей земского хозяйства".
Борьба земств против Советов
Вторую группу земств, составленных с учетом особенностей процесса ликвидации, вошли земства, которые пытались взять власть вооруженным путем. Это земства Московской, Воронежской, Саратовской, Астраханской, Нижегородской и других губерний. Там уже в ходе борьбы за власть разгонялись "Комитеты спасения революции", арестовывались руководители земств и дум, трансформировалась и структура местного самоуправления. После таких потрясений земцы окончательно теряли волю к сопротивлению и исполняли все, что им предписывали советы. Практически к концу февраля 1918 года в этих губерниях земства были ликвидированы.
И третью группу земств по специфике их ликвидации составили земства тех районов, где вопрос о власти решился мирным путем без вооруженных столкновений и конфликтов. Таких губерний и уездов оказалось подавляющее большинство. Там процесс ликвидации земств продолжался вплоть до лета 1918 года.
Однако, безотносительно к выявленной выше специфике процесса ликвидации земств, в их судьбе в целом решающую роль сыграл Третий Всероссийский съезд советов, принявший "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Россия была объявлена Республикой советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декларация в качестве органов власти признавала лишь советы: иным структурам управления, наряду с советами, места не оставалось.
20 января 1918 года НКВД направил на места циркуляр, в котором давались пояснения решениям Третьего Всероссийского съезда советом. Главный их смысл заключался в том, что "право участия в советах имеют только трудовые элементы, то есть, все живущие собст венным трудом".1 Буржуазия, помещики, торговцы в советы не допускались.
Спустя несколько дней, 24 января 1918 года, "Вестник отдела местного управления Комиссариата внутренних дел" опубликовал категорическое требование НКВД, предъявленное местным властям: "При существовании советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места." Этим циркуляром по существу все органы местного самоуправления упразднялись, и об этом прямо говорится во второй части данного распоряжения: "Там, где органы самоуправления не наши, где они выступают против Советской власти, они должны быть распущены, а где они работают с советами, должны слиться с ними, дабы не было однородных органов, ведающих одной и той же работой".
Как явствует из данного распоряжения, все органы местного самоуправления с этого момента упразднялись - и те, которые сотрудничали с советами, и те, что продолжали борьбу против них. Единственной законной системой управления оставались советы. Они же объявлялись восприемниками и материально-технических средств, которые принадлежали земствам и думам, и их финансов.
Советам предоставлялось также право решать судьбу многочисленных сотрудников, занятых в земствах и думах. На работу в советах могли перейти лишь те из них, которые признавали Советскую власть.
После этого процесс ликвидации земств получил массовый характер и пошел ускоренными темпами: губернские земства были в основном ликвидированы в январе-апреле, уездные и волостные - в январе мае 1918 года.1 Вместо них на политической арене повсеместно и на всех уровнях утвердились советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Таким образом, анализ основного массива конкретно-исторического материала, относящегося ко всей истории земств 1917 года, свидетельствует о том, что главным стержнем в деятельности земств было их стремление вклиниться в политическую сферу и вытеснить из нее всех остальных возможных конкурентов.
В реализации этих устремлений огромную помощь земцам оказало Временное правительство. Уже в первые дни Февральской революции специальным указом оно передало местную власть председателям губернских и уездных земских управ, при этом сохранив за ними обязанности по руководству самими земствами. Ставшие комиссарами Временного правительства председатели губернских и уездных управ развернули энергичную деятельность, направленную на закрепление своих политических функций, но тут же натолкнулись на непреодолимое сопротивление населения.
Причем протесты низов усиливались по мере того, как комиссары-председатели управ развертывали практическую деятельность. Массы быстро убеждались в том, что большинство мер, проводимых помещиками, получившими местную власть из рук Временного правительства, не отвечает их интересам, и усиливали нажим на новый институт власти. В результате, же к маю 1917 года большинство председателей земских управ, ставших комиссарами, потеряли свои властные должности и вынуждены были вновь ограничиться хозяйственными делами, тем более что в 1917 году земства занимались теми же проблемами, что в дофев-ральский период, и руководствовались в своей деятельности "Положением о губернских и уездных земских учреждениях" 1890 года.