Управление Пермским наместничеством (1780-1796 гг.) Хохолев Денис Евгеньевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Образование Пермского наместничества 38

1.1. Средний Урал в последней четверти ХУІП в.: краткая природно-климатическая и социально-экономическая характеристика 38

1.2. Проведение губернской реформы на Среднем Урале 47

Глава 2. Система органов местного управления Пермского наместничества 84

2.1. Структура 84

2.2. Управленческие процессы 118

Заключение 148

Список неопубликованных источников 152

Библиографический список опубликованных источников 153

Библиографический список использованной литературы 154

Приложения 157

• Средний Урал в последней четверти ХУІП в.: краткая природно-климатическая и социально-экономическая характеристика
• Проведение губернской реформы на Среднем Урале
• Структура

Введение к работе

Государство является важнейшей составной частью социально-политической системы общества, оказывающей всестороннее существенное воздействие на его функционирование. Социальная, экономическая, институционально-организационная и культурная эволюция общества осуществляется под значительным влиянием государственно-политических институтов. В связи с этим изучение деятельности государственных учреждений представляется в высшей степени актуальным. Более того, воссоздание объективной, адекватной, полной картины прошлого возможно только с учетом истории государственности, влияния государственных и политических учреждений на развитие общества в целом.

В отношении истории России это утверждение более чем справедливо. Государство в нашей стране всегда стояло над обществом и стремилось к максимальному контролю за его развитием. Не менее справедливо и утверждение о том, что по характеру социально-экономического и политического развития Россия относится к группе стран «догоняющего» типа модернизации¹. Перед глазами наших предков и современников регулярно оказывались примеры укладов жизни (преимущественно западных), более отвечающих потребностям человека, чем российский. Под их влиянием правящий режим зачастую пытался катализировать возникновение на русской почве новых (прогрессивных) явлений в своих интересах. Наиболее яркий пример тому - петровские реформы. Западные достижения должны были содействовать укреплению военной мощи государства, а отчасти - росту материального благосостояния населения и, следовательно, снижению социальной напряженности в стране. Некоторые из них удалось быстро адаптировать к отечественным реалиям, другие исчезали вскоре после того, как государство переставало их насаждать, и появлялись в России вновь лишь через много лет. Так или иначе, в результате периодических «революций сверху» многие качественные изменения в социально-экономической, политической и культурной жизни российского общества, без которых немыслима вся наша история, оказались спровоцированными деятельностью государственного аппарата, и изучать их, не уделяя должного внимания этой деятельности, невозможно. Этими обстоятельствами в первую очередь объясняется выбор темы для данной диссертационной работы.

Региональная направленность исследования особенно актуальна сейчас, потому что еще не завершилось складывание государственного и общественно-политического устройства постсоветской России. До сих пор не сделан окончательный выбор - вернуться к жесткому, директивному, центростремительному стилю управления страной, когда управленческие ресурсы максимально концентрируются в командном центре, или же попытаться построить такую систему федеральных органов, которая будет лишь координировать развитие самостоятельных регионов и проводить в жизнь результаты их сотрудничества. И у первой, и у второй схемы есть свои преимущества и недостатки. Поэтому нельзя исключать возможность осуществления компромиссного варианта, при котором преобладание договорных отношений на уровне федерального центра будет сочетаться с укреплением исполнительной вертикали на уровне регионов. И в этом плане весьма интересно

Красильщиков В. А. Модернизация и Россия на пороге XXI века// Вопросы философии. 1993. № 7. С. 46.

проанализировать опыт губернской реформы Екатерины II, в ходе которой децентрализация управления Российской империей, передача части полномочий центра в руки региональных руководителей (наместников) сопровождалась укреплением местной губернской администрации. Таким образом, изучение деятельности местных государственных органов последней четверти XVIII в. приобретает определенное практическое значение.

Наконец, аппарат управления наместничеством как практически любая исторически значимая система регуляции представляет научный интерес, поскольку является сложным и до настоящего времени малоисследованным объектом. С точки зрения современной теории государства и права государственный аппарат есть «сложный механизм управления обществом, разносторонними социальными сферами и процессами, представляющий собой систему государственных органов и соответствующих материальных средств, необходимых для выполнения его функций»¹.

Изучение такого рода систем требует комплексного анализа, рассмотрения их бытования как в статическом, так и в динамическом аспекте. Статический подход в данном случае предполагает изучение внутренней организации системы, а динамический - ее практической деятельности. Сравнительный анализ различных систем управления при условии его проведения в широких временных и территориальных пределах может открыть новые пути для работы историков. Данную диссертационную работу можно рассматривать как один из первых шагов в реализации столь глобальной научной задачи.

Итак, предметом нашего внимания будет система органов местного управления, действовавшая на территории Среднего Урала в соответствии с «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г.² Под органом управления понимается юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций государства³.

Местный характер органов управления означает, что они подчиняются высшим и центральным государственным учреждениям и осуществляют функции государства только в пределах определенной части страны. При этом они действуют в соответствии с требованиями законодательства, руководящими указаниями вышестоящих органов и местными условиями. В число рассматриваемых в данной работе учреждений включены как административные и судебные органы, состав которых определялся правительством, так и органы сословного (городского и дворянского) самоуправления - в той части их деятельности, в которой они согласно законам исполняли предписания административных органов.

Реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном аппарате и политической системе общества определяет функции этих органов. Среди них выделяют экономическую, социальную, экологическую функции, функции развития культуры, науки и образования, налогообложения и взимания налогов, охраны прав и свобод

¹ Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 52.

² В историографии этот нормативный документ принято сокращенно называть «Учреждением о гу
берниях».

³ Теория государства и права. С. 99.

граждан, всех форм собственности, правопорядка, обороны страны, внешнего сотрудничества¹. Следует учитывать, что некоторые из перечисленных функций для периода существования Пермского наместничества являются неактуальными.

Определение функций учреждения в сочетании с определением характера его подчиненности вышестоящему органу позволяет установить компетенцию учреждения. Кроме этого, необходимо изучить штатный состав, бюджет учреждения, порядок его работы, выявить особенности документирования управленческой деятельности. Результатом такого изучения будет характеристика внутренней организации государственного учреждения. Дополнив эту характеристику изучением связей учреждения с выше-, ниже- и равностоящими организациями мы сможем определить место и назначение учреждения в государственном аппарате. В этой работе заключается суть статического подхода в изучении управленческой системы.

Другим аспектом исследования такой системы должно стать изучение присущих ей управленческих процессов (динамический подход). Содержание таких процессов есть практическое воплощение функций учреждения. Здесь необходимо выявить действовавшие в данной системе механизмы управления, то есть показать, как взаимодействовали между собой различные государственные органы в той или иной управленческой ситуации. Управленческая ситуация - это типичный (повторяющийся) вопрос или совокупность вопросов общественной жизни, для разрешения которых требуется вмешательство государственных органов. Наша задача -продемонстрировать спектр управленческих ситуаций, характерных для данной системы местных государственных учреждений, сопоставить их с набором функций каждого учреждения и выявить типичные пути их разрешения.

Сравнив результаты, полученные при статическом и динамическом подходах, можно выяснить степень органичности структуры аппарата управления Пермским наместничеством. В свою очередь это может указать на причины его дальнейшего реформирования. Данный способ изучения процессов регуляции с недавнего времени успешно применяется в отношении управленческих систем регионального масштаба².

Необходимо отметить, что главным фактором развития территории, на которой было образовано Пермское наместничество, как и всего Урала с начала XVIII в., было его превращение в основную металлургическую базу страны. На протяжении почти всего дореволюционного периода истории Урала здесь функционировали, параллельно гражданским, специальные органы управления горнозаводской промышленностью. Единственным временным отрезком, когда горное управление не было выделено из общегосударственной системы местных учреждений, как раз и был период существования Пермского наместничества. Это придает дополнительный интерес изучению управления им. С другой стороны, именно губернская реформа 1775 г. впервые выделила Средний Урал в особую административно-территориальную единицу, тем самым подтвердив факт превращения этой местности в отличный от прочих регион со специфическими характеристиками социально-экономического и общественного развития.

Несколько слов о соотношении терминов «наместничество» и «губерния». В «Учреждении о губерниях» каждая группа административно-территориальных единиц имеет два названия - «русское» и «иностранное»: наместничество - губерния,

¹ Теория государства и права. С. 65.

² См. в частности: Нечаева М. Ю. Монастыри и власти: управление обителями Восточного Урала в
XVIII в. Екатеринбург, 1998.

область - провинция, уезд - округ. В связи с этим двояко могут именоваться и некоторые должностные лица местного управления: наместник - генерал-губернатор, правитель (наместничества) - губернатор, наместническое правление - губернское правление и т.п. Утверждения некоторых историков о том, что наместничество («наместнический округ», «генерал-губернаторский округ») - это несколько губерний, находящихся под верховным управлением одного наместника, не соответствуют действительности¹. В данной работе мы будем придерживаться «русской» терминологии (наместничество - область - уезд), чтобы выделить период 1775-1796 гг. из остальной дореформенной эпохи XVIII - XIX вв., когда понятие «наместничество» было упразднено.

Таким образом, объектом исследования в данной диссертационной работе является местное управление в России в последней четверти XVIII в. Предметом исследования являются организация местного управления на Среднем Урале в ходе губернской реформы Екатерины II, система органов местного управления Пермского наместничества и характерные для ее деятельности управленческие механизмы. Наша цель - исследовать на базе различных видов источников эту систему, ее структуру и характерные для нее механизмы управления, а на основе этого - выявить особенности формирования данной системы управления на Среднем Урале и причины ее дальнейшего реформирования.

В соответствии с этим в задачи работы входит:

1. Изложение истории проведения губернской реформы на Среднем Урале. Такое изложение позволит определить степень воплощения «Учреждения о губерниях» на практике.

2. Анализ структуры сложившейся в ходе реформы системы местного управления Пермского наместничества, предусматривающий изучение отдельных государственных учреждений, их функций, компетенции и порядка работы. Главным результатом такого анализа станет определение места конкретного учреждения в губернском аппарате в целом.

3. Анализ деятельности местных государственных учреждений, то есть изучение управленческих ситуаций и механизмов их разрешения. Основным результатом здесь будет выяснение возможных причин дальнейшего реформирования местного государственного аппарата.

Хронологические рамки диссертационной работы охватывают период от начала создания системы управления Пермским наместничеством в 1780 г. вплоть до упразднения наместничеств Павлом I в конце 1796 г. Территориальные рамки включают в себя территорию Среднего Урала, полностью вошедшую в состав Пермского наместничества.

Настоящее исследование осуществлено на основе системного подхода к изучению истории государственных учреждений. Объективным фактором применения такого подхода является то, что как естественная, так и общественная реальности не состоят из отдельных изолированных предметов, явлений и процессов, а представляют собой совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, то есть определенные целостные системные образования. Любая система

См. в частности: Нечаева М. Ю. Территориально-административное устройство Урала в XVIII -начале XX вв.// Эволюция административного устройства и управления в России: историческая ретроспектива и современность/ Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 2001. С. 216-217.

представляет собой такую целостную совокупность элементов реальности, взаимодействие которых обуславливает возникновение у этой совокупности новых инте-гративных качеств, не присущих образующим ее элементам. Так, государственные учреждения, созданные на территории Среднего Урала в результате проведения губернской реформы, выполняли разные задачи: одни занимались отправлением правосудия, другие - созданием народных училищ, третьи — контролем за работой чиновников. Но в ходе их взаимодействия выполнялась более масштабная задача -управление регионом в целом. Именно поэтому мы обязаны изучать не просто государственные учреждения Пермского наместничества, а систему органов управления этим наместничеством.

Каждая система имеет структуру и функции. Структура - это внутренняя организация системы, характеризующаяся способом взаимодействия ее элементов и присущих им свойств. Она определяет содержательную суть системы как целого. Степень развитости системы, стабильность ее функционирования определяются устойчивостью ее структуры. Поэтому в процессе своего развития, укрепления система становится более сбалансированной. Наоборот, разного рода нарушения устойчивости и сбалансированности структуры отрицательно сказываются на ее функционировании.

Функция - это форма, способ жизнедеятельности общественной системы и ее элементов. В функциях системы реализуется ее объективное предназначение, выражается поведение системы, определяемое присущими ей законами. Функции имеет не только система в целом, но и составляющие ее элементы. Функции последних направлены на сохранение системы, ее совершенствование и развитие, на достижение единого системного результата.

Структура и функции системы тесно взаимосвязаны. Функции системы реализуются через ее структуру. Только при соответствующей структуре система может выполнять свои функции успешно. Таким образом, главная задача исследования, проводимого на основе системного подхода, состоит в изучении структуры исследуемой системы и взаимосвязей образующих ее элементов, выявлении их качественного своеобразия. В соответствии с этой методологической посылкой определены перечисленные выше задачи диссертационной работы.

В связи с тем, что настоящее исследование проведено на основе системного подхода, его основным методом является историко-системный метод. Его применение включает в себя проведение по отношению к исследуемому системному образованию следующих процедур:

4. Декомпозиция системы, то есть вычленение объекта исследования из органически единой иерархии систем. Это вычленение должно проводиться на основе выявления совокупности объектов (элементов), обладающих качественной определенностью, выраженной не просто в тех или иных свойствах этих элементов, но прежде всего в характерном для них порядке взаимосвязей. В данной работе декомпозиция системы сыграла ключевую роль в определении территориальных и хронологических рамок исследования.

5. Структурный анализ, то есть выявление характера взаимосвязи компонентов исследуемой системы и их свойств. Его итогом являются знания о системе как таковой. В настоящем исследовании результатам структурного анализа полностью отведен первый параграф второй главы диссертации.

3. Функциональный анализ, то есть выявление функций исследуемой системы в иерархии систем, где она фигурирует в качестве подсистемы. В данной работе результаты функционального анализа представлены в заключении.

Кроме того, в ходе работы над диссертацией был использован выборочный метод. В настоящее время он широко применяется учеными при работе с массовыми источниками. Применение выборочного метода означает, что свойства всей изучаемой совокупности объектов исследователь определяет по сведениям, которые охватывают лишь часть этих объектов, то есть по выборочным данным. Это значительно сокращает время на обработку однородных источниковых материалов. В данном случае задача исследователя - доказать репрезентативность полученных результатов, то есть продемонстрировать, что свойства, выявленные в отношении части совокупности соответствуют свойствам этой совокупности в целом.

Также исследование проводилось с учетом принципа историзма. Согласно данному принципу, к исторической действительности необходимо подходить как к изменяющейся во времени, развивающейся. Это означает, что современные диссертационной работе восприятие государственности и ее институтов, представления об их месте и значении в жизни общества не могут рассматриваться как тождественные представлениям об этом, бытовавшим в последней четверти XVIII в. Следовательно, необходимо исключить возможность их влияния на проведение анализа деятельности органов управления Пермским наместничеством.

Научная новизна настоящего исследования заключается в том, что анализ деятельности местного государственного аппарата в нем впервые проводится путем изучения не только его структуры, но и протекавших в нем управленческих процессов, повседневной рутинной работы чиновников. Такое изучение осуществляется на базе первичных делопроизводственных материалов местных государственных учреждений, большая часть которых до этого не была введена в научный оборот. Кроме того, диссертация впервые дает четкие ответы на вопросы менее масштабного характера: например, чем в последней четверти XVIII в. должность наместника отличалась от должности губернатора, а совестной суд от словесного.

Структура настоящей работы обусловлена объектом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка неопубликованных источников, библиографических списков опубликованных источников и использованной литературы, пяти приложений. Ниже во введении помещены историографический обзор и характеристика источниковой базы исследования. Поставленные в работе задачи решены в первой и второй главах, разделенных на параграфы и подпараграфы. Их предваряет краткая природно-климатическая и социально-экономическая характеристика территории Пермского наместничества в последней четверти XVIII в., помещенная в первом параграфе первой главы. В заключении содержатся основные выводы исследования. Вспомогательные материалы, дополняющие содержание основной части работы, помещены в приложениях. К диссертации составлены список неопубликованных (архивных) источников, библиографические списки опубликованных источников и использованной литературы.

* * *

Все научные работы, которые в той или иной степени касаются темы нашего исследования, можно разделить на две группы. Во-первых, существует обширный

круг монографий и статей по истории местных государственных учреждений России в целом"." Как правило, такие работы лишены региональной направленности, и сделанные в них выводы относятся ко всей стране. Во-вторых, параллельно исследованиям общероссийского масштаба развивается региональная литература о Пермском крае, в том числе историко-краеведческая. Авторы многих из таких работ стремятся не столько проанализировать становление местного государственного аппарата, сколько ввести в научный оборот факты из истории местных учреждений. В силу этого некоторые работы занимают промежуточное положение между публикациями источников и научными исследованиями.

Историографический анализ работ каждой из этих групп будет решать следующие задачи. Условившись, что подавляющая часть выводов, сделанных в исследованиях общероссийского характера, справедлива и для Среднего Урала, необходимо выяснить:

а) какими видят историки цели проведения губернской реформы;

б) в какой мере, с их точки зрения, «Учреждение о губерниях» было вопло
щено в жизнь;

в) как оценивают ученые управленческие процессы в местном государствен
ном аппарате, а также причины реформ Павла I.

Начало изучения истории местных государственных учреждений отечественными учеными приходится на середину XIX в. С этого времени и вплоть до начала следующего столетия эту тему разрабатывали, в основном, представители «государственной» («историко-юридической») школы. Наиболее видными деятелями данного направления были К. Д. Кавелин, С. М. Соловьев и Б. Н. Чичерин. Главной проблемой отечественной истории сторонники «государственной школы» считали историю русского государства. Именно государство, по их мнению, являлось исторической основой, определявшей целостность нашего общества, и в понимании природы государства находится ключ к пониманию всей истории России.

Природно-климатические условия протекания исторического процесса стали причиной формирования особой национальной психологии и в силу этого особого типа государства в России. Предельно централизованная, жесткая и милитаризованная управленческая система была призвана консолидировать «растекавшееся» по равнинным пространствам русское население для решения общенациональных задач, в первую очередь для отражения постоянной внешней угрозы. Русское государство было вынуждено, в отличие от европейских, изначально закрепостить все социальные группы для их же блага, чтобы в ходе дальнейшей эволюции постепенно освобождать их, сближаясь по своему общественному устройству с Западом. Таким образом, весь процесс реформирования государственного аппарата в России понимался учеными как инициируемое и направляемое властью поступательное движение от самодержавно-крепостнической формы правления к конституционной монархии европейского образца. В этом - суть подхода «государственной школы» к истории местных государственных учреждений России в целом и к губернской реформе Екатерины II в частности.

Многие вопросы отечественной истории разрабатывались представителями «государственной школы» в сочетании с изучением истории государственного права. Почти все «государственники» оставили после себя учебники русского государственного права, в которых содержатся их выводы по интересующим нас вопросам. В силу специфического внимания к праву базовым источником для этих работ является Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Все ученые XIX в.,

говоря об устройстве государственных учреждений, считали своим долгом изложить и тщательно "прокомментировать положения'законодательных актов. Поэтому описание системы местного управления, введенной «Учреждением о губерниях», в их трудах имеет много общего. Мы остановимся лишь на общих для всех «государственников» выводах и особо подчеркнем индивидуальные различия.

Целью губернской реформы Екатерины II сторонники «государственной школы» считали децентрализацию местного управления с передачей новым органам полномочий прежних коллегий. Реформа должна была унифицировать систему органов местного управления (в отношении полицейских органов это было сделано особо), отделить административные учреждения от судебных, привлечь в них сословия, тем самым давая населению стимул к саморазвитию и общественной деятельности. По мнению исследователей, непосредственное управление губернией возлагалось на губернатора, а наместнику, облеченному широкими полномочиями, полагалось надзирать за этим и проводить положения реформы в жизнь. Учреждением должности наместника сенатский надзор как бы переносился из центра империи в провинцию.

В трудах многих «государственников» указывалось на формально-фискальный принцип образования губерний. Говоря о практическом осуществлении реформы, они подчеркивали фактическое единовластие наместника в губернском правлении, несмотря на коллегиальный характер этого органа. Финансовая и кадровая слабость вновь созданных приказов общественного призрения была причиной низкой эффективности их работы. Наряду со слабым законодательным разграничением сфер деятельности наместника и губернатора, полиции и органов городского самоуправления все это свидетельствовало о том, что концепция реформы была разработана не достаточно. Впрочем, с точки зрения «государственной школы», это не слишком умаляет ее достоинств, обусловленных прогрессивностью направления реформирования. Эта прогрессивность и обеспечила большей части екатерининских учреждений длительный срок существования. Показательно, что отмечая недостаточное разграничение компетенций полицейских и городских органов, представители «государственной школы» не пришли к идее о том, что это было выгодно правительству, а «прогрессивности» здесь не было никакой.

Характеристику работ отдельных авторов мы начнем с И. Е. Андреевского. Екатерининской системе местного управления посвящена отдельная глава в его учебнике государственного права, вышедшем в 1866 г. Немного позднее появился учебник полицейского права, где есть два раздела по интересующей нас теме¹. Перу И. Е. Андреевского также принадлежит исторический обзор должности губернатора (воеводы, наместника) вплоть до реформы 1861 г., в котором рассматриваются «порядок назначения» губернатора, его «функции, компетенция, отношения с другими органами управления, административными и судебными»².

В отличие от большинства «государственников» И. Е. Андреевский считал реформу не децентрализацией, а централизацией в миниатюре: «Управление губернское, по мысли императрицы, должно было отражать в себе управление самой верховной власти» . При этом к ее результатам он относился довольно скептически: «Формальная сторона ... была достигнута... Привлечение же выборного эле-

¹ Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1. СПб., 1874; Он же. Русское государственное право. Т.
1. СПб.-М., 1866.

² Он же. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864.

³ Он же. Русское государственное право. Т. 1. С. 376.

мента со стороны общества было парализовано неточностью определения функции этого выборного элемента, а вместо пользы принесло вред отчасти и по равнодушию» общества¹. Среди других причин «невыгодных результатов» реформы И. Е. Андреевский отмечал ее недостатки в полицейской части - смешение в «Уставе благочиния» полицейской и судебной функций, развитие формальной переписки из-за «резкого разграничения кварталов и частей», нагромождение на полицию массы дел без должного обеспечения ее подготовленными кадрами². Приказу общественного призрения была дана всего лишь «короткая инструкция..., помещенная в Учреждении», которая «мало обеспечивала успех. В самом зародыше приказ носил начала формализма и бездействия», - отмечал автор³. В остальном И. Е. Андреевский солидаризировался с общими для «государственной школы» выводами.

В 1875 г. появилась монография И. И. Дитятина, которую можно считать самой заметной работой по истории управления русского города в дореволюционной историографии⁴. Периоду екатерининских преобразований в ней посвящены три главы, в том числе одна - полицейским учреждениям. И. И. Дитятин подчеркивал важность отделения в ходе реформы административных органов от судебных. Однако в городе это отделение проводилось непоследовательно. Автор впервые в литературе отметил, что городовые магистраты по «Учреждению о губерниях» должны были стать только судебными органами, но на деле у них остались и некоторые административные функции - «только потому, что преобразовательница... не успела на смену им создать новые учреждения»⁵. По мнению И. И. Дитятина, это стало причиной смешения в дальнейшем функций полиции, магистратов, городских дум и недостатков в их работе.

Ярким представителем «государственного» направления в отечественной исторической науке был А. Д. Градовский. Вопросы истории местных государственных учреждений освещаются им в нескольких крупных работах, в том числе в отдельном томе учебника по государственному праву⁶. В отличие от большинства «государственников» А. Д. Градовский призывал не преувеличивать «стремление» правительства посредством реформы привлечь сословия к государственной деятельности: «Роль дворянства в местном управлении должна быть признана в иных отношениях подчиненною (как в отношении уездной полиции) или добавочною (как депутатов в губернских комиссиях)»⁷. Чуть ниже ученый развивал этот тезис: «Дворянство (в ходе реформы -Д.Х.) как корпорация призывается к участию в местном управлении и становится его орудием»⁸.

А. Д. Градовский считал, что главным органом, из которого могло бы развиться местное самоуправление, должен был стать нижний земский суд: «Екатерина II желала сделать из земских судов нечто большее «полиции» в узком смысле этого слова. Именно, земский суд был установлением, вообще управляющим мест-

¹ Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1. С. 93.

² Там же. С. 96.

³ Там же. С. 509.

⁴ Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб., 1875

⁵ Там же. С. 394.

⁶ Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. СПб., 1883; Он же. Переустройст
во нашего местного управления// Собр. соч. Т. 8. С. 531-563.

⁷ Он же. Начала русского государственного права. Т. 3. С. 42.

⁸ Там же. С. 54.

ными делами» . Однако, признавал исследователь, на практике это реализовано не было. Позднее этумысльразвивал В. В. Ивановский². ""

Особое внимание в трудах А. Д. Градовского уделялось истории должности генерал-губернатора. Лиц, занимавших эти посты при Екатерине II, он характеризовал как «полусуверенов с громадной властью», необходимой для обуздания произвола местной бюрократии³. Власть наместников становилась еще более безграничной из-за того, что она, как правило, простиралась на несколько наместничеств сразу. Вообще-то, отмечал А. Д. Градовский, согласно «Учреждению о губерниях» генерал-губернатор должен был назначаться в каждое наместничество, но это также не было реализовано, потому что в распоряжении Екатерины II не было достаточного для этого количества способных и вместе с тем доверенных сановников⁴. Отсюда ученый выходил на причины упразднения должности наместника в 1796 г. Во-первых, это противоположность политических взглядов Павла I и Екатерины П. Во-вторых, система местного управления, основанная на личных отношениях генерал-губернаторов с Екатериной и ее правительством, «в будущем (выделено мной -Д. X.) едва ли могла послужить к укреплению государственного единства»⁵. Кроме того, должности наместника суждено было исчезнуть из-за ее промежуточного положения между местными и центральными учреждениями .

Ближе к концу XIX в. проблемами истории местного управления занимался В. В. Ивановский⁷. В своем учебнике государственного права он отмечал прочность местных екатерининских учреждений, подчеркивал децентрализующее направление губернской реформы. Именно вследствие децентрализации управления местная власть должна была стать «более сильною и авторитетною и ... сообразовываться с требованиями и условиями местной жизни» . В. В. Ивановский считал, что ключевыми фигурами местного управления должны были стать губернатор и наместническое правление, но их роль на практике оказалась приниженной из-за того, что их компетенция не была отграничена от компетенции наместника. Недостаточная разработка реформы проявилась и в смешении финансовых, хозяйственных и контрольных функций в лице казенной палаты. Особенное внимание автор уделил факту учреждения совестного суда, оценивая его как безусловно прогрессивное явление. Правда, следов своей деятельности такие суды в последней четверти XVIII в. практически не оставили.

В целом, по мнению В. В. Ивановского, введение екатерининских учреждений ознаменовало собой «значительный прогресс» в развитии русского государства. И не беда, что реализация положений реформы оставляла желать лучшего, ведь результаты преобразований «следует оценивать не столько на основании того, что ... было установлено, сколько на основании того, что из всего этого развилось», а потому «было бы странным упрекать правительство того времени в незаконченно-

Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления. С. 559.

² Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1.4.2. Казань, 1898. С. 42.

³ Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. С. 207.

⁴ Там же. С. 202.

⁵ Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России// Он же. Поли
тика, история и администрация. СПб.,- М, 1871. С. 423.

⁶ Там же. С. 424.

⁷ Ивановский В. В. Указ. соч.

⁸ Там же. С. 43.

сти реформы и в тех недостатках местного управления, которые очевидны с современной точкйзрёнйя»¹.

Последним из «государственников», выпустивших учебники русского государственного права, стал В. М. Грибовский². В оценке местных государственных учреждений последней четверти XVIII в. он, как правило, солидаризировался со своими предшественниками. Только говоря о причинах реформ Павла I, он указывал, что одной из них могла быть «сложная, построенная на сословном принципе система судебных установлений» Екатерины И³.

Из специальных работ XIX в., касающихся нашей темы, следует отметить капитальный труд А. В. Романовича-Славатинского по истории дворянского сословия в послепетровский период⁴. В нем весьма интересен тезис о том, что в результате губернской реформы правительство переложило на плечи местного дворянства службу по местному управлению за то, что освободило дворян от обязательной военной службы и максимально расширило крепостное право. Тем не менее, отмечал внимательный автор, «во все царствование Екатерины II дворянство продолжало брезговать службою гражданскою», так как в ней было мало мест (губернатора, например), на которых можно было чувствовать, «держать себя барином»⁵ (курсив автора -Д. X.).

Особый взгляд у А. В. Романовича-Славатинского - и на прочность нововведенных учреждений: «Пугачевщина была последним взрывом крепостных крестьян при Екатерине II. После таких взрывов обыкновенно бывает затишье»⁶. Необходимость привлечения дворян к местному управлению ученый объяснял прежде всего нехваткой бюрократии. В конечном итоге гражданская служба в губернских учреждениях оказалась для сословий очередным государственным тяглом, и это довольно быстро породило у них стремление ее избегать.

Необходимо также выделить очерк А. М. Лоранского по истории управления горнозаводской промышленностью России, изданный на рубеже веков⁷. Здесь содержится довольно специфическая - «ведомственная» - оценка екатерининских преобразований исключительно в той их части, в какой они затронули горное дело. Оценка эта крайне негативна. Автор пришел к выводу о том, что именно из-за передачи горнозаводской промышленности в общую систему местного управления прекратился рост производства: «Неудовлетворительное действие заводов зависело не от отдельных лиц, а от всей системы управления, не соответствующей существу горного дела»; главные лица управления наместничеством не были компетентны в горном деле, а горные экспедиции были малочисленны и ограничены в правах казенными палатами⁸. Показательно следующее замечание А. М. Лоранского: «Лучшие горные офицеры, находившиеся при заводах, стали их оставлять, так как по открытии губерний гражданская служба сделалась более привлекательной, чем за-

¹ Ивановский В. В. Указ. соч. С. 57.

² Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912.

³ Там же. С. 1 б.

⁴ Романович-Славатинский А. В. Дворянство в России от начала XVIII в. до отмены крепостного
права. Киев, 2-е изд., 1912.

⁵ Там же. С. 144.

⁶ Там же. С. 372.

⁷ Лоранский А. М. Краткий исторический очерк административных учреждений горного ведомства в
России. СПб., 1900.

⁸ Там же. С. 42-43.

водская» в материальном плане . Упадок горной промышленности, по мнению автора, мог быть косвенной причиной реформ Павла I.

Таким образом, представители «государственной школы» прошлого столетия внесли существенный вклад в изучение истории местных государственных учреждений России последней четверти XVIII в. Целью проведения губернской реформы Екатерины II большинство из них считали децентрализацию и унификацию местного управления, что должно было стимулировать к участию в нем сословия и потому явилось очередным шагом государства по пути их «раскрепощения». О степени реализации положений реформы, с точки зрения «государственников», лучше всего говорит длительность существования многих екатерининских учреждений, а недостатки проведения реформы объясняются ее недостаточной разработанностью в нормативных актах. Последний вывод несомненно был сделан вследствие того преимущественного внимания, которое представители «государственной школы» уделяли анализу законодательства. Дальнейшее реформирование местного управления при Павле I было вызвано расхождениями между «Учреждением о губерниях» и его практическим воплощением. Содержание управленческих процессов историков «государственной школы» XIX в. не заинтересовало.

В период либерализации общественной мысли в России, начавшийся с революцией 1905 г., ведущая роль в изучении проблем истории местного управления переходит к тому направлению в отечественной историографии, которое не так давно было принято называть «кадетским». Такое наименование указывает на общественно-политическую базу, на которой велись исследования Н. И. Лазаревского, В. М. Гессена, С. А. Корфа, Б. Ю. Нольде и других ученых. Развитие земского движения в последней трети XIX в., из которого в дальнейшем выросла партия кадетов, сопровождалось активной работой земцев-краеведов по изучению прошлого своих регионов. Нет ничего удивительного, что в ходе этой работы многие исследователи обратились к истории органов сословного самоуправления - предшественников земских структур. Это привело к появлению в начале XX в. целого ряда крупных научных исследований по истории России, в центре внимания которых находится уже не высшее и центральное государственное управление (как это было у «государственной школы»), а местное самоуправление. Авторы таких работ не отрицали громадной роли государства в нашей истории. Однако залогом прогресса в его развитии они считали прежде всего становление самоуправляющихся органов с постепенной передачей им (и не обязательно по доброй воле правительства) полномочий прежних административных учреждений.

Другое принципиальное отличие работ начала XX в. - это переход от господствующей формы всеохватывающего учебника к тщательному анализу отдельных проблем истории государственных учреждений. Возможно этим переходом обусловлен более высокий, чем раньше, уровень использования архивных источников, хотя комментированию законодательных актов «кадетские» историки также уделяли много внимания.

Охарактеризуем общие для них черты в оценке екатерининской системы местного управления. Поскольку развитие государства должно идти путем увеличения в нем роли самоуправляющихся органов, губернская реформа, расширившая права сословий в управлении, считалась в «кадетской» историографии прогрессивным явлением. Другое дело, что ее практическое осуществление оказалось далеким

¹ Лоранский А. М. Указ. соч. С. 44.

от замыслов преобразователей. Большинство авторов особо подчеркивали, что неограниченно широкие полномочия генерал-губернаторов на практике вели к произволу, а не прогрессу. В конце концов это и вызвало упразднение наместничеств. В целом же историки начала XX в. разделяли и развивали созвучные им идеи «государственной школы» - о децентрализации и унификации местных учреждений, финансовой слабости приказов общественного призрения, бездеятельности так удачно придуманных совестных судов.

Один из лидеров либерального направления в отечественной исторической науке - В. М. Гессен - в 1904 г. выпустил сборник статей по актуальным вопросам местного управления с историческими экскурсами¹. В нем есть отдельная статья о российской бюрократии, в которой автор пришел к выводу: искоренить пороки местного чиновничества можно, лишь максимально ограничив его власть самоуправлением. Историк развил выводы «государственной школы» об отношениях наместника и губернатора - первый, в отличие от второго, не принимал участия в непосредственном управлении, что и позволило Екатерине II «в 1781 г. назначать одного наместника на 2-3 губернии»². Результатом этого стали «огромные и совершенно неопределенные полномочия» наместников, им было предоставлено «право политического руководства» регионами. «В руках подобных лиц, - писал В. М. Гессен, -надзор, сопровождавшийся правом исправления (вьщелено автором -Д. X), не мог не обратиться в самовластие, не ограниченное законом. Как могли наместники охранять закон, когда сами они поставлены были выше закона?»³ Естественно, что долго это продолжаться не могло, и при Павле I должность наместника исчезает.

Перу А. А. Кизеветтера принадлежит целый ряд работ по истории самоуправления в России, особенно городского⁴. Вот его трактовка цели привлечения сословий к местному управлению в последней четверти XVIII в.: «Наряду с фискальными интересами государства в круг предметов административной деятельности включались теперь и интересы самого местного общества, обслуживание его внутренних потребностей в правильной постановке правосудия, в обеспечении правопорядка и общественного спокойствия, в распространении просвещения, в поднятии материального достатка», а это было возможно только «при условии совместной деятельности агентов коронной администрации и представителей самого общества»⁵. А. А. Кизеветтер вслед за В. В. Ивановским высоко оценивал факт создания совестных судов, которые должны были стать «оплотом против судебного и административного произвола»⁶. Подводя итог анализу текста «Учреждения о губерниях», автор дает высокую оценку этому документу: «Теперь закон провозглашал..., что администрация должна служить обществу, расчищая почву и облегчая пути к подъему его культуры»⁷.

Однако проведение губернской реформы в жизнь окончилось не столько «ограничением бюрократического режима», сколько «бюрократизацией самого об-

Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904.

² Там же. С. 30.

³ Там же. С. 31.

⁴ Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II: опыт исторического комментария. М., 1909;
Он же. Из истории законодательства в России XVII-XIX вв. Ростов - н/Д, 1904; Он же. Местное
самоуправление в России ІХ-ХІХ вв. П., 1917.

⁵ Он же. Местное самоуправление в России... С. 94.

⁶ Там же. С. 98.

⁷ Там же. С. 99.

щественного представительства», которое очень скоро стало рассматриваться как очередное^_гоЪударствённое тягло. Причины этого А. А. Кизеветтер видел в том, что выборным органам была поручена «черновая текущая работа в уездах под контролем губернских инстанций», а надо было наоборот, им предоставить смотреть за работой администрации. Кроме того, сыграли свою негативную роль неограниченность власти наместников и несовместимость гуманных учреждений с крепостным правом, неопределенность различия компетенций бюрократических и выборных органов. Затем не были четко разделены и сферы деятельности самих выборных органов (например, городовых магистратов и дум), что в свое время отмечала, но не хотела объяснять «государственная школа». «Практика показывает, что губернское начальство совершенно не желало различать распорядительных и исполнительных функций применительно к городским учреждениям и постоянно требовало от думских гласных личного отправления различных «служебных посылок» по нарядам губернского правления», - заключал А. А. Кизеветтер¹.

В 1910 г. появился очерк С. А. Корфа по истории надзора и прокуратуры в России². В нем имеются две главы по нашей теме. Говоря о власти екатерининских наместников, исследователь солидаризировался с другими представителями «кадетской» историографии, но в отличие от того же В. М. Гессена он рассматривал право исправления у наместников как свидетельство участия их в непосредственном управлении. Всесильный надзор наместников в масштабах региона ставил губернскую и уездную прокуратуру в крайне подчиненное положение. Ее обязанности фактически сводились к тому, чтобы «следить за тем, чтобы каждый административный орган в своей деятельности не нарушал закона»³. Исходя из этого, С. А. Корф считал главным недостатком реформы соединение функций управления и надзора в некоторых должностях (наместника, губернатора, даже наместнического правления). Именно такое соединение порождало на местах массу злоупотреблений.

В начале XX в. была написана и единственная крупная работа, посвященная непосредственно губернской реформе⁴. Ее автор - В. А. Григорьев - предпринял попытку подробного описания процесса преобразования - от глубинных причин и исторических предпосылок появления «Учреждения о губерниях» вплоть до практического воплощения его положений. Исследователь постоянно подчеркивал адаптированность проекта реформ к русской действительности. Это было вызвано тем, что проведение реформы, как и ее разработка, были компромиссным процессом, улавливающим местные жизненные особенности. Другой чертой эпохи, по мнению Григорьева, было «редкое по своему единодушию сочувствие всего общества новому закону» . В этой монографии есть сведения (в качестве примеров) об открытии Пермского наместничества. Описывая проведение реформы в жизнь, В. А. Григорьев широко использовал архивный материал, но очень часто в ущерб аналитическим моментам исследования. «Роль общественных организаций» в новой системе местного управления, по мнению историка, «была чисто пассивная, служебная» .

¹ Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II... С. 408.

² Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910.

³ Там же. С. 65.

Григорьев В. А. Реформа местного управления при Екатерине II («Учреждение о губерниях» 7 ноября 1775 г.). СПб., 1910.

⁵ Там же. С. 350.

⁶ Там же. С. 333.

Особняком в дореволюционной историографии стоит историко-юридичёскйй очерк «Губернаторы» И. Блинова¹. Это крупная аналитическая работа, содержащая тщательный анализ других исследований по данной теме. Многие ее положения созвучны основным идеям либеральной историографии. Интересующие нас умозаключения автора о екатерининской системе местного управления находятся в объемистой главе о губернаторах дореформенного (до 1861 г.) периода. Здесь И. Блинов проявил себя сторонником гармоничного сочетания администрирования и самоуправления на местах. Он отмечал, что при Екатерине II «на губернию было обращено такое большое внимание, каким она почти никогда не пользовалась ни до, ни после...»². Разделение властей, которое так превозносили и «государственники», и «кадеты», по мнению И. Блинова, не было реально из-за всеохватных полномочий наместника, также как и коллегиальность административных органов. На местах появилось только «разделение труда» чиновников.

Автор подверг критике фискально-статистический принцип формирования губерний. Он указывал также на подчиненное положение «представителей местного общества» в совместной деятельности с коронными чиновниками как на еще одну возможную причину их разочарования и уклонения от службы по выборам. Общая оценка И. Блиновым результатов преобразований такова: «Учреждение о губерниях» не было «коренной реформой губернского управления. То же или почти то же полновластие стоящего во главе губернии коронного чиновника. То же единоличное, а не коллегиальное управление и то же смешение функций административной и судебной.... В «Учреждении о губерниях» выразилось прежнее направление правительственной деятельности, все созидающей и все разрушающей. По-прежнему правительство продолжало работать за общество, от которого было много выборных, но совсем не было правящих.... Дальнейшие же условия жизни... были таковы, что очень мало содействовали развитию тех новых плодотворных начал, зачатки которых были таки в Учреждении»³.

Таким образом, исследования отечественных историков начала XX в. в целом развивали идеи «государственной школы» о губернской реформе. Ее целью по-прежнему считались децентрализация и унификация местных учреждений, укрепление системы управления, во многом посредством привлечения к нему представителей сословий. Однако неудачная, по мнению «кадетской» историографии, реализация «Учреждения о губерниях» свела на нет прогрессивность его положений. Многие из них обернулись декларацией благих намерений правительства. В свою очередь недостатки проведения реформы в жизнь привели к дальнейшим изменениям в системе местных государственных учреждений с приходом к власти Павла I.

С утверждением в отечественной исторической науке марксистско-ленинской идеологии основное внимание ученых было сконцентрировано на изучении проблем социально-экономической истории России. Поэтому в советский период было создано значительно меньше капитальных работ по истории органов государственного управления, в том числе и местных.

Характерной чертой этого времени стал отказ исследователей истории государственных учреждений от детального анализа законодательства, что, впрочем,

Блинов И. Губернаторы: исторнко-юридический очерк. СПб., 1905. ² Там же. С. 148. 'Там же. С. 151-152.

было логично, поскольку возможности развития такого анализа дореволюционными историками были практически исчерпаны." В основу научных работ был положен классовый подход. Это означало, что система государственного управления понималась как аппарат принуждения большинства населения правящим меньшинством (эксплуататорскими классами). В связи с этим главный специалист по истории управления в советской историографии Н. П. Ерошкин указывал: «История государственных учреждений рассматривается ... как история системы связанных между собой общими классовыми задачами государственных органов и учреждений»¹.

Данный подход к проблеме означал, что любая реформация государственного аппарата в обществе, где есть эксплуататоры и эксплуатируемые, должна трактоваться учеными как попытка первых сохранить свою власть над последними в изменяющихся социально-экономических условиях. Таким образом, классовый подход изначально определял базовые параметры оценок губернской реформы советскими историками:

6. Целью реформы было - сохранить и укрепить крепостническую монархию после крестьянской войны 1773-1775 гг. Отныне «пугачевщина» - главная причина преобразований (дореволюционные историки считали ее причиной, но далеко не главной).

7. Из проекта реформы реализуется только то, что выгодно помещикам и самодержавию, остальное - ширма «просвещенного абсолютизма» Екатерины И.

8. Дальнейшее реформирование местного государственного аппарата при Павле I было вызвано продолжающимся разложением феодально-крепостнической системы.

Основываясь на этих идеологических посылках, советские историки в подавляющем большинстве оценивали преобразования Екатерины II следующим образом. - Реформа достигла своей цели: государственный аппарат на местах был укреплен, в первую очередь благодаря участию в нем дворян-крепостников. Вследствие этого уровень социальной напряженности в крестьянской среде на некоторое время снизился. Как бы оправдываясь за столь высокую оценку деятельности эксплуататорского режима, ученые отмечали, что «новые учреждения обходились дорого, действовали крайне медленно, коллегиальный порядок деятельности многолюдных по составу учреждений... порождал невиданную волокиту»².

Господство дворян на местах в результате реформы было обеспечено их контролем над собственными и крестьянскими сословными органами суда. Принцип «разделения властей» только провозглашался в «Учреждении о губерниях» - на деле суд оставался в прямой зависимости от администрации. Постоянным объектом критики советской историографии были екатерининские приказы общественного призрения - их деятельность была объявлена примером показной благотворительности самодержавия.

Рассматривая положение органов городского самоуправления, историки обычно приходили к выводу типа: «В некоторых вопросах хозяйственного управления местные власти не могли не считаться с буржуазными элементами города», но «в целом органы городского сословного «самоуправления» играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции»³.

¹ Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 9.

² Там же. С. 130.

³ Там же. С. 129.

Все приведенные выше тезисы - своего рода шаблоны для советских историков - содёржатсяв работах уже упоминавшегося Н. П. Ерошкина. Главной из них является практически единственное на сегодняшний день учебное пособие по истории отечественных государственных учреждений, выдержавшее последнее издание в 1983 г.¹ По Н. П. Ерошкину, децентрализация местного управления в ходе губернской реформы стала возможной после создания «твердой административной власти» в лице наместника и привлечения дворянства к управлению (причины и следствия преобразований здесь явно смешаны), но децентрализация эта была временной, так как противоречила «централизаторским тенденциям абсолютизма, окончательно возобладавшим в феодальной монархии к концу XVIII в.». К тому же крестьяне снова стали бунтовать, и правительство Павла I пошло «от политики «просвещенного абсолютизма» к установлению военно-полицейской диктатуры» .

Советский исследователь уничтожающе отзывался о работе приказов общественного призрения: в этих учреждениях «был установлен полутюремный режим с принудительным трудом и жестокими телесными наказаниями», денежные средства, переданные приказам правительством, вместо благотворительности пускались в оборот - на ссуды помещикам под залог их имений. В результате этого «под видом благотворительности осуществлялась материальная поддержка господствующего класса»³. Установленный «Учреждением о губерниях» надзор за управлением Н. П. Ерошкин считал формальностью: «Чины прокуратуры при судах существовали только на бумаге»⁴.

Помимо этого учебника, в нашем распоряжении имеется пособие Ю. В. Куликова по истории государственных учреждений XVIII в. из цикла, разработанного для студентов МГИАИ под руководством того же Н. П. Ерошкина. Единственное отличие от труда Н. П. Ерошкина заключается в следующей фразе: «Большую роль в местном аппарате приобрели органы прокурорского надзора»⁵.

В многотомных очерках истории СССР, изданных в 1950-х гг., губернской реформе Екатерины II посвящен раздел, написанный Б. Г. Слицаном⁶. Едва ли не впервые в нем отмечалось, что «вся система Учреждения о губерниях построена на представлении о губернии как о законченном целом»⁷. В остальном же автор раздела следовал в русле официальной историографии, останавливаясь на привлечении к местному управлению сословного элемента: «Выборная служба перешла в руки мелкопоместного дворянства, которое стремилось извлечь из нее возможно больше дохода, не гнушаясь ни взятками, ни казнокрадством»⁸.

Перу В. Ф. Желудкова принадлежит работа о проведении губернской реформы в жизнь⁹. Она содержит, в частности, описание порядка открытия наместничества и его присутственных мест. В самом начале своего исследования, предвосхищая выводы о цели реформы, В. Ф. Желудков писал: «Практическое осущест-

Ерошкин Н. П. Указ. соч.

² Там же. С. 137.

³ Там же. С. 121.

⁴ Там же. С. 123.

⁵ Куликов Ю. В. Государственные учреждения XVIII в.// История государственных учреждений Рос
сии до Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1956. Вып. 2. С. 35.

⁶ Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия во второй половине XVIII в. М., 1956.

⁷ Там же. С. 294.

⁸ Там же. С. 298.

⁹ Желудков В. Ф. Введение губернской реформы 1775 г.// Ученые записки Ленинградского государ
ственного педагогического института. Л., 1962. Т. 229. С. 197-226.

вление Учреждений лишний раз подтверждает, что о деятельности правительства Екатерины нужно "судить не по его пышной фразеологии, а по его делам»¹. По мнению автора, боясь новой пугачевщины, правительство Екатерины II стремилось как можно быстрее ввести новые учреждения, несмотря на незавершенность их разработки. Отметим, что ниже ученый сам же противоречит этому тезису: «Особенностью введения реформы являлось осуществление ее, несомненно по заранее продуманному плану»².

М. П. Павлова-Сильванская в статье, посвященной, по большей части, предпосылкам и истории разработки «Учреждения о губерниях», считала, что целью проведения реформы в социальном аспекте было сохранение «сословных перегородок» в обществе ради укрепления классового господства дворян. По ее мнению, «даже буржуазная по своему происхождению и существу идея разделения властей была использована таким образом, что послужила укреплению феодального строя»³.

Советские исследователи уделили определенное внимание изучению истории управления русским городом. В монографии Ю. Г. Клокмана имеется отдельная глава о том, что изменила в жизни города губернская реформа, есть здесь и материал по Среднему Уралу⁴. В целом у данного автора заметно смягчение отношения к городским органам, отходит он и от традиционной оценки причин реформы: «Вновь созданные губернии и уезды нередко совпадали с исторически сложившимися хозяйственными округами, которые имели своими центрами города с развитой промышленностью»⁵. Положительным итогом екатерининских преобразований Ю. Г. Клокман считал то, что «реформа 1775-1785 гг. ускоряла развитие городов. Однако господствовавшие в стране социально-политические условия, бюрократические формы проведения самой реформы тормозили этот процесс» .

Если научные интересы Ю. Г. Клокмана были сосредоточены на истории всех русских городов второй половины XVIII в., то в центре внимания В. В. Рабце-вич - сибирский город дореформенного периода (до 1861 г.). Как и Ю. Г. Клокман, она считает, что губернская реформа выделила город в самостоятельную административную единицу⁷. Наряду с классовым, в монографии выделяется «административно-фискальный» аспект целей реформы. Говоря о возможных причинах преобразований Павла I, В. В. Рабцевич отмечает, что в конце 90-х гг. XVIII в. правительство всеми силами стремилось сократить, удешевить местный аппарат управления.

Следует отметить, что работы советских исследователей внесли не слишком большой вклад в изучение истории местных государственных учреждений России последней четверти XVIII в. В основном, они осуществили переориентировку достижений ученых дореволюционного периода в соответствии с официальными идеологическими установками. Логичного, казалось бы, перехода от детального анализа екатерининского законодательства к столь же подробному изучению ар-

¹ Желудков В. Ф. Указ. соч. С. 198.

² Там же. С. 223.

³ Павлова-Сильванская М. П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II// Абсолютизм
в России. М., 1964. С. 490.

⁴ Клокман Ю. Г. Социально-экономическая история русского города. 2-я половина XVIII в. М. 1967.
³ Там же. С. 124.

⁶ Там же. С. 206.

⁷ Рабцевич В. В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984. С. 36.

хибного материала эпохи наместничеств не произошло. По-прежнему не привлекали внимания исследователей и управленческие процессы прошлого.

Кардинальные изменения социально-экономической и общественно-политической жизни, происшедшие в нашей стране за последние семнадцать лет, не могли не сказаться на развитии отечественной исторической науки. В отношении изучения истории государственных учреждений наблюдается отказ большинства исследователей от классового подхода, смягчаются оценки как деятельности органов управления в целом, так и руководивших ими чиновников. Растет интерес ученых к индивидуальному облику «человека в штатском», вследствие чего уже появились несколько серьезных попыток социальной характеристики чиновничества, в том числе и провинциального¹.

С момента крушения тоталитарного режима важнейшей проблемой исторического развития России является построение правового государства. В связи с этим современная наука вновь уделяет много внимания истории развития отечественного права, судебных учреждений, органов самоуправления в России. Налицо стремление ученых к созданию энциклопедических, обзорных трудов в широких хронологических рамках, которые должны подвести итоги всего предыдущего изучения многих крупных проблем, касающихся и истории местного управления. Это можно назвать возвращением на новом, более высоком уровне к основной форме работы историков «государственной школы» XIX в.

Примерами такой работы являются, в частности, фундаментальное исследование социальной истории России периода империи Б. Н. Мироновым и многотомное издание «Развитие русского права», плод работы целого коллектива авторов, среди которых Е. А. Скрипилев, А. А. Преображенский, В. М. Кисандрова². Рассматривая социальную структуру российского общества XVIII в., Б. Н. Миронов отмечает, что «последовательно проведенные реформы Екатерины II положили сословный принцип в основу всего местного управления и судоустройства, придав ему огромное государственное значение»³. Один из томов «Развития русского права» хронологически относится ко второй половине XVII-XVIII вв. По содержанию он представляет собой краткое изложение результатов изучения темы всеми предыдущими школами. Помимо этого, авторы исследования высказывают новую точку зрения на привлечение в ходе губернской реформы сословий к местному управлению: «Положительной чертой реформы была первоначальная попытка преодолеть бюрократизацию местного управления»⁴. Однако далее в работе этот тезис не развивается.

В 1995 г. появилась аналогичная по форме, хотя и меньшая по объему монография о развитии органов самоуправления в мире, в том числе и в России⁵. И здесь мы можем наблюдать обстоятельное изложение результатов работы предшественников. В оценке губернской реформы Екатерины II проглядывает попытка найти

См. в частности: Зубов В. Е. Административный аппарат Западной Сибири конца XVIII - первой половины XIX вв.: автореф. дис. к. и. н. Новосибирск, 1997; Мерзлякова Л. В. Чиновничество Вятской губернии первой половины XIX в.: автореф. дис. к. и. н. Ижевск, 1997; Морякова О. В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX в.: социальный портрет, быт и нравы// Вестник МГУ. Сер. 8: История. М., 1993. № 6. С. 11-23.

² Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): В 2 т. СПб.,
2000; Развитие русского права второй половины XVII - XVIII вв. М., 1992.

³ Миронов Б. Н. Указ. соч. Т. 1. С. 80.

⁴ Развитие русского права... С. 125.

³ Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

точки соприкосновения советской историографии и «государственной школы», поэтому ключевыми тезисами в анализе системы управления наместничеств являются децентрализация и дворянская диктатура.

Одним из авторов данного сборника является Н. Н. Ефремова. В ее самостоятельных работах рассматриваются проблемы судоустройства и юстиции в дореволюционной России¹. Н. Н. Ефремова иногда также пытается сблизить историографические традиции: «Организация судебной системы по «Учреждению о губерниях» представляет собой компромисс между стремлением отделить суд от администрации, создать отдельный суд для каждого сословия и сделать из начальника губернии око и ухо государя, надзор и власть которого одинаково распространяется на все стороны местной жизни»². .

Истории прокуратуры дореволюционного периода посвящена монография С. М. Казанцева³. В ней ученый, как правило, солидаризируется с выводами аналогичной работы С. А. Корфа.

Наконец, обратимся к анализу региональной литературы. В XIX в. основной вклад в изучение истории управления Пермским наместничеством внесли Г. И. Балбашевский, А. А. Дмитриев и В. Верхоланцев. Аналитический момент в их трудах практически отсутствует, поскольку главной задачей местных историков на тот момент было введение в научный оборот массы сведений, ставших первоначальной базой для изучения истории Пермского края.

Так, Г. И. Балбашевский в заключительной части своей работы, впервые опубликованной в Пермских губернских ведомостях в 1855 г., сообщил ценные статистические данные о состоянии Пермского наместничества, его уездов и городов, найденные в архиве⁴. Эти данные можно использовать как источник при характеристике социально-экономического положения региона в интересующий нас период. Никаких умозаключений относительно системы управления Пермским наместничеством в работе Г. И. Балбашевского нет.

Больше всего для изучения прошлого Прикамья из местных историков XIX в. сделал А. А. Дмитриев. Его работы, использованные при написании данной диссертации, построены на изложении обнаруженных рукописей, мемуаров и архивных материалов по истории открытия наместничества и первых лет его существования (отрывочные сведения)⁵. А. А. Дмитриев дал высокую, почти панегирическую оценку деятельности Е. П. Кашкина, более скромную - преемнику последнего на посту генерал-губернатора А. А. Волкову. Труды А. А. Дмитриева послужили базой для всех последующих исследователей прошлого Перми, в том числе и В. Верхоланцева⁶.

Ефремова Н. Н. Судоустройство в России в XVIII - первой половине XIX вв. М., 1993.

² Там же. С. 116.

³ Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.

⁴ Балбашевский Г. И. Исторический очерк гражданского устройства Пермского края// Сборник ма
териалов для ознакомления с Пермской губерниею. Пермь, 1891.

⁵ Дмитриев А. А. Исторический очерк Пермского края. Пермь, 1896; Он же. Очерки из истории гу
бернского города Перми с основания поселения до 1845 г. Пермь, 1889.

⁶ Верхоланцев В. Город Пермь, его прошлое и настоящее. Пермь, 1913; Он же. Летопись города
Перми с 1890 по 1912 гг., с приложением, вместо введения, хронологического перечня событий
города Перми с основания города по 1889 г. Пермь, 1913.

Из историко-краеведческих работ советского периода следует отметить статьи М. Н." Степанова и П. И. Хйтрова¹.* Они полностью выдержаны в руслё~совет-ской историографической традиции, хотя чисто идеологические моменты «разбавляются» фактическим материалом. При этом М. Н. Степанов избегал самостоятельной оценки местного управления в Пермском крае, а П. И. Хитров считал, что губернская реформа Екатерины II была «ускорена», а не вызвана крестьянской войной.

В последнее время появилось несколько работ о местном управлении последней четверти XVIII в. на Среднем Урале. Классовый подход в них исчезает, одновременно наблюдается рост некритических настроений в оценке государственных деятелей прошлого.

Так, под редакцией пермских историков И. К. Кирьянова и В. В. Мухина осуществлено исследование деятельности местных наместников и губернаторов². История управленческой деятельности здесь излагается через биографии личностей, причем биографии эти довольно лакировочные. Неудивительно, что работа перенасыщена фактами, а ее авторы во многом возвращаются к оценкам «государственной школы»: «Относительная долговечность созданной Екатериной II системы... объяснялась и тем, что был учтен предшествовавший опыт, и тем, что сама реформа отвечала национальным интересам, и тем, что подготавливалась она не в одночасье»³.

Изложение фактического материала преобладает и в статье И. В. Побереж-никова о деятельности на посту пермского наместника Е. П. Кашкина⁴. М. О. Аки-шин в заметке о местном управлении в Тобольском наместничестве указывает, что попытка провести в жизнь принципы государственного управления Нового времени, ставшие основой губернской реформы Екатерины II, в частности, отделить суд от администрации, прослеживается еще в петровском законодательстве⁵. Однако в первой четверти XVIII в. чиновничество оказалось не готовым к их восприятию, и потому преобразования местного управления при Петре I потерпели фиаско. В связи с этим залогом «успешной реализации судебной реформы Екатерины II» автор называет именно «развитие культуры русского общества Нового времени» в течение XVIII в. Оценивая результаты преобразований 1775-1785 гг., М. О. Акишин считает, что «судебная реформа Екатерины II заложила прочную основу для развития судебной власти в России в XIX в.»⁶

Развитию органов управления городами на Урале в XVIII - первой половине XIX вв., в том числе в период наместничеств, посвящен один из очерков по истории местного самоуправления, подготовленных коллективом ученых Екатеринбурга⁷. В нем дана характеристика структуры этих учреждений, их состава и компетенции, взаимоотношений с государственной администрацией. Из других исполь-

¹ Степанов М. Н. Из прошлого города// Пермь. Пермь, 1957. С. 10-54; Хитров П. И. Основание и
развитие Егошихи - Перми в XVIII в. в сравнительном освещении// 250 лет Перми. Пермь, 1973.
С. 23-37.

² Пермские губернаторы: традиции и современность. Пермь, 1997.

³ Там же. С. 8.

⁴ Побережников И. В. Деятельность Е. П. Кашкина на посту пермского наместника (1781-1788 гг.)//
Урал в прошлом и настоящем. Екатеринбург, 1998. Ч. 1. С. 316-320.

⁵ Акишин М. О. Судебные учреждения Тобольского наместничества (структура и состав)// Пробле
мы истории местного управления Сибири конца XVI - начала XX вв. Новосибирск, 1998. С. 179.

⁶ Там же. С. 180.

⁷ История местного самоуправления на Урале в XVIII - начале XX вв.: город, село, деревня. Екате
ринбург, 1999. С. 8-50.

зованных нами работ следует отметить краеведческий сборник под редакцией Т. И. Быстрых,"сборник кратких статей о пермских губернаторах, подготовленный коллективом местного областного архива, научно-популярную работу А. М. Белавина и М. Г. Нечаева¹.

В заключение добавим, что при написании диссертации были использованы биографические портреты главных деятелей эпохи Пермского наместничества, которые имеются, помимо вышеприведенных, в работах П. Н. Петрова, Л. Трефолева и И. Ф. Мартынова². В работе над первой главой диссертации, помимо уже охарактеризованной статьи Г. И. Балбашевского, были использованы основные результаты многолетнего изучения прошлого Среднего Урала отечественными учеными, сконцентрированные в академическом издании «Истории Урала с древнейших времен до 1861 года»³.

Подведем итоги работы отечественных историков по изучению местных государственных учреждений последней четверти XVIII в. Все они, по большому счету, солидарны в том, что стратегической целью губернской реформы Екатерины II было укрепление аппарата управления на периферии. Средствами достижения этой цели были избраны децентрализация и унификация местных государственных учреждений, привлечение к процессу управления представителей сословий. В отношении последнего тезиса оценки ученых варьировались: для некоторых это был важный шаг в развитии самоуправления в России, другие считали его проявлением политики «просвещенного абсолютизма», ширмой для охранительных устремлений режима. Проведение положений реформы в жизнь оставляло желать лучшего. При этом мнения исследователей о степени воплощения «Учреждения о губерниях» также весьма различны. Не сложилась единая точка зрения и на причины дальнейших преобразований местного управления при Павле I, хотя желание правительства исправить выявившиеся за двадцать лет недостатки екатерининской системы никто полностью не отрицает. Все это в сочетании с полной неисследованностью управленческих процессов эпохи наместничеств говорит о том, что изучение истории местных государственных учреждений России последней четверти XVIII в. далеко не исчерпало своих возможностей, и следовательно, наш интерес к управлению Пермским наместничеством обоснован.

* * *

В ходе работы над диссертацией были использованы опубликованные и неопубликованные (архивные) источники. В зависимости от характера и формы содержания их можно разделить на законодательные акты, мемуары и делопроизводственные материалы.

¹ Белавин А. М., Нечаев М. Г. Губернская Пермь. Пермь, 1996; Пермские губернаторы (из фондов
архива). Пермь, 1996; Пермский край: Старая Пермь (1723-1917 гг.). Пермь, 1992.

² Мартынов И. Ф. В библиотеке екатерининского вельможи (каталог книг тобольского и пермского
генерал-губернатора Е. П. Кашкина// Вопросы истории Урала. Сб. 17: Общественно-политическая
мысль дореволюционного Урала. Свердловск, 1983. С. 76-86; Петров П. Н. Евгений Петрович
Кашкин, один из сподвижников Екатерины II// Русская старина. 1882. № 7. С. 1-34; Трефолев Л.
Алексей Петрович Мельгунов, генерал-губернатор екатерининских времен// Русский архив. 1865.
С. 872-919.

^J История Урала с древнейших времен до 1861 г. М., 1989.

Законодательные акты - это юридические документы, которые издают высшие органы государственной власти и которые обладают высшей юридической силой в пределах данного государственного образования. Все иные правовые акты и нормативные документы должны соответствовать законам, принятым в стране. В законах устанавливаются обязательные для всех граждан нормы (правила), регулирующие наиболее важные решения людей в общественной жизни.

В период наместничеств государство издавало следующие виды законодательных актов: манифесты и указы императрицы и Правительствующего Сената, регламенты, уставы и учреждения. Среди них есть как опубликованные, так и архивные документы. Подавляющая часть опубликованных законодательных актов находится в ПСЗ. В этом издании они расположены в хронологическом порядке по датам утверждения. Однако в ПСЗ включались далеко не все законы. Часть из них не вошла в издание по политическим соображениям (например, акты, связанные с дворцовыми переворотами), другие - из-за неясности, можно ли их считать законами. Отсутствующие указы в значительной мере можно восполнить по архивным материалам. По этой же причине в ПСЗ оказались включены некоторые чисто административные распоряжения. Тем не менее это издание по своим масштабам не имеет аналогов среди других публикаций и наиболее обстоятельно отражает законодательную деятельность правительства Российской империи за интересующий нас период.

Самым значимым из использованных в работе законодательных актов, естественно, является уже не раз упоминавшееся «Учреждение о губерниях»¹. Это первый в истории русского государственного права крупный нормативный документ, специально посвященный местному управлению. В нем дана подробная регламентация всей системы местных государственных учреждений, их компетенции и деятельности. Анализ «Учреждения» позволяет составить наиболее полное представление о том, какими должны быть структура и функции органов управления наместничеством.

Авторами «Учреждения о губерниях» были сама императрица Екатерина II и видные деятели политической жизни России 1770-1780 гг. - Я. Сивере, П. Завадов-ский, А. Безбородко, С. Десницкий. Я. Сивере вскоре после этого был назначен тверским наместником и стал первым политическим деятелем, организовавшим воплощение нового порядка местного управления в жизнь. «Учреждение о губерниях» было утверждено императрицей 7 ноября 1775 г. и через день объявлено в Сенате генерал-прокурором А. А. Вяземским одновременно с запиской Екатерины II о порядке их применения. Планировалось, что введение «Учреждения» будет происходить не сразу во всей империи, а постепенно, начиная с центральных провинций.

Основная часть «Учреждения о губерниях» состоит из 412 статей, разделенных на 28 глав. Содержание каждой главы, как правило, соответствует определенному виду местных государственных учреждений. Статьи имеют заголовки, иногда почти полностью повторяющие их содержание. Расположение глав отражает стремление авторов «Учреждения» построить обновленную систему местного управления по сословному принципу. Поэтому в акте сначала рассматриваются дворянские, затем городские, крестьянские, и наконец, всесословные органы.

С началом образования наместничеств в 1776 г. работа над регламентацией деятельности местных органов управления не закончилась. В 1780 г. к ранее утвер-

¹ Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), т. XX. № 14392. С. 228-287.

жденному тексту'«Учреждения о губерниях» были прибавлены еще три главы, посвященные порядку сношений вновь созданных учреждений между собой и специальным судебным органам, предусмотренным для столиц, - верхним и нижним надворным судам¹. По сути дела, издание «Учреждения» стало лишь первым, хотя и важнейшим звеном целого ряда взаимосвязанных законодательных актов. Среди них - «Наставление для производства дел в казенных палатах» (1781 г.), «Наставление экспедициям по винной и соляной части», «Наставление уездным казначеям», «Устав благочиния» (1782 г.), жалованные грамоты городам и дворянству (1785 г.) . Устав благочиния регламентировал организацию городской полиции. Он также вводился в действие постепенно.

Кроме того, в ПСЗ регулярно встречаются менее масштабные указы по вопросам управления наместничествами. По ним можно проследить, как, начиная с 1776 г., происходило образование наместничеств и открытие в соответствии с «Учреждением о губерниях» новых присутственных мест по всей России. Обычно по этому поводу издавалось несколько указов: сначала - о назначении наместника, затем — об учреждении наместничества (здесь устанавливался срок открытия), и наконец - о фактическом открытии губернских присутственных мест. Есть в ПСЗ подобные указы и об открытии Пермского наместничества. В этот же период отдельными законодательными актами регламентировались некоторые моменты данного процесса, не отраженные в «Учреждении», или разъяснялись отдельные его положения. Так, 25 ноября 1778 г. Екатерина II наложила высочайшую резолюцию на докладные пункты генерал-губернаторов «О порядке выборов в губерниях должностных людей из дворян и купечества»³. А 3 октября 1780 г. последовал именной указ, адресованный всем наместникам, «О предписании директорам экономии, чтоб они, имея попечение о земледелии и хозяйстве, не вступались в разбирательства судные между людьми, предоставляя оные нижним расправам» . По этим документам можно судить, какие положения нового порядка управления вызывали наибольшие трудности в ходе его реализации.

В целом, изучение законодательных актов периода наместничеств позволяет охарактеризовать требования, предъявлявшиеся высшим руководством империи к проведению губернской реформы, в том числе и на Среднем Урале. Некоторые указы Екатерины II и Сената имеют большое значение для исследования процесса открытия Пермского наместничества в 1780-1781 гг.

Использованные в работе архивные источники включают в себя делопроизводственные материалы органов управления Пермским наместничеством, выявленные в государственных архивах Пермской (ГАПО) и Свердловской (ГАСО) областей. Кроме того, несколько дел периода наместничеств обнаружено в фондах Российского государственного архива древних актов (РГАДА).

Перед тем как перейти к характеристике делопроизводственных материалов, следует остановиться на организационных началах работы органов местного управления. В последней четверти XVIII в. главным нормативным документом, определявшим организацию работы любого государственного учреждения Россий-

¹ ПСЗ, т. XX. № 14392. С. 287-299.

² Там же, т. XXI. № 15141. С. 85-95; № 15144. С. 98-99; № 15363. С. 432-439; № 15379. С. 461-488;
№ 15405. С. 506-567; т. XXII. № 16187. С. 344-358; № 16188. С. 358-384.

³ Там же, т. XX. № 14816. С. 760-763.

⁴ Там же. № 14926. С. 870.

ской империи, оставался «Генеральный регламент» Петра I, введенный в действие указом 28 февраля 1720 г.¹ Следует подчеркнуть, что именно в нем впервые был установлен письменный (документный) порядок управления. Это означало, что властное решение органа управления или должностного лица, требующее исполнения другим органом, должно быть зафиксировано документом. Благодаря этому порядку, современные исследователи могут изучать не только историю государства, но и многие другие аспекты прошлого на базе письменных источников.

Согласно «Генеральному регламенту» государственное учреждение подразделялось на присутствие и канцелярский аппарат. Если учреждение было коллегиальным, присутствие составляли все чиновники, назначенные на штатные должности. Присутствие и канцелярский аппарат различались, прежде всего, функциями и порядком работы. Первое отвечало за принятие решений, направленных на выполнение учреждением возложенных на него обязанностей, второй - за документаци-онное обеспечение работы присутствия. Члены присутствия приходили на службу в восемь (иногда девять) часов утра, а уходили - в два часа пополудни. Канцелярские служители были обязаны являться за час до начала работы присутствия, а уходить — в зависимости от распоряжений начальства - по окончании текущей работы, но никак не раньше чиновников. Присутствие собиралось во все дни недели, кроме выходных (субботы и воскресенья) и праздничных, определенных специальным табелем (см. приложение 1).

В коллегиальном органе решения обычно принимались большинством голосов. Присутствие считалось дееспособным, если в наличии было больше половины его членов. Отсутствие чиновника считалось обоснованным в случае болезни, подтвержденной медиком, или командировки, инициированной вышестоящим органом. Кроме того, члены присутствия имели право на четырехнедельный летний отпуск при условии, что их отъезд не повлияет на наличие кворума.

«Генеральный регламент» предписывал всем учреждениям приступать к рассмотрению входящих документов безотлагательно. При этом устанавливалась очередность рассмотрения, исходя из содержания дел. В зависимости от количества поступивших дел их предварительное рассмотрение и право доклада присутствию могли поручаться отдельным чиновникам.

Этот же нормативный документ определил обязанности различных категорий приказнослужителей - секретарей, канцеляристов, подканцеляристов, копиистов. В нем были установлены правила служебной переписки и работы архива учреждения. Независимо от того, каким был характер деятельности учреждения, в нем должны были обязательно вести книги регистрации входящих и исходящих документов, а также журнал (повседневную записку) заседаний присутствия. Именно эти документы, вместе со служебной перепиской лучше всего отражают практическую деятельность, можно сказать, будни государственного учреждения.

Самую большую информационную нагрузку несли на себе журналы, которые велись в каждом коллегиальном органе. Помимо распорядительной и исполнительной деятельности, в них фиксировались самые различные вопросы, которые обсуждались в ходе работы учреждения. Поэтому именно журналы представляют наибольшую ценность для изучения процессов управления Пермским наместничеством.

¹ ПСЗ, т. VI. № 3534. С. 141-160.

Журналы велись канцеляристом или подканцеляристом, состоящим в штате учреждения. В органах уездного уровня они обычно составляют одно-три дела за год общим объемом от 100 до 500 листов, в губернских органах - от 300 до 1500 листов. По форме журнал представляет собой комплекс протокольных записей, каждая из которых отражает рассмотрение членами присутствия определенного вопроса. Записи, относящиеся к одному заседанию (обычно одному дню работы), сгруппированы вместе на одном или нескольких листах в виде протокола. По окончании месяца такие протоколы сшивались вместе, а по окончании календарного года их переплетали в виде одного или нескольких томов. К каждому тому составлялось оглавление («опись»), в котором указывались дата протокола, количество записей в нем и номера листов.

Верхняя часть протокола начинается с даты заседания. Ниже перечислялись участвовавшие в его работе члены присутствия с указанием чинов, но обычно без обозначения имени и отчества. Исключение составляли наместник и губернатор. Далее указывалось, в каком часу чиновники «прибыли» в присутствие. Протокольные записи были пронумерованы и расположены в определенном порядке, соответствующем правилам рассмотрения дел в учреждении. При отсутствии срочных дел сначала было положено рассматривать входящие документы вышестоящих органов, в первую очередь - именные и сенатские указы, далее слушались сообщения из равных по статусу учреждений, затем - рапорты и доношения подчиненных органов. После этого рассматривались входящие документы всех остальных учреждений и прошения частных лиц. В конце заседания разбирались вопросы, которые поднимали члены присутствия, секретарь учреждения или другие канцелярские работники, получившие разрешение войти в зал. Эти вопросы были связаны с исполнением поступивших документов, обеспечением работы учреждения, тут же фиксировалась оглашенная на заседании информация общего характера.

В любой протокольной записи можно выделить три части - инициативную, справочную и результативную. В инициативной части указывались вид, место составления, дата, номер поступившего на рассмотрение документа и - целиком или сокращенно (в зависимости от объема) - излагалось его содержание. Справочная часть начиналась словами: «... А по справке оказалось ...». Она встречается не всегда, а лишь в следующих случаях:

а) если для решения рассматриваемого вопроса учреждение на основании
документов, поступивших ранее, уже предприняло какие-то действия;

б) если по этому вопросу один из членов или присутствие в целом считали
нужным высказать свои соображения;

в) когда для решения дела было необходимо обратиться к старым делам или
в архив. Если это делалось в тот же день, то результаты розысков также помещали
в протокол.

Фактически по этой части записи можно проследить ход обсуждения поступившего документа.

Результативная часть отграничивается от предыдущей словом «... Приказали ...», обычно выделенным в сплошном тексте прописными буквами. В ней излагалось решение, принятое присутствием в результате рассмотрения документа. Если входящий документ требовал немедленного исполнения, то решение обязательно оформлялось исходящим — ответом вьппестоящей и равной инстанции или перепоручением исполнения подчиненному органу. Если документ был прислан «для ведома» и мог понадобиться в дальнейшей работе учреждения (например, оче-

редной указ Сената, затрагивающий сферу деятельности данного органа), то формулировка решения была следующая: «... Отдать хранить вместе с законами и при случае чинить непременное исполнение». Если документ, присланный для ведома, не являлся актуальным даже потенциально, присутствие приказывало «...приобщить его к прочим».

Каждый пункт (запись) протокола заседания подписывался участвовавшими в нем членами присутствия в том же порядке, в котором они перечислялись в его верхней части. Канцелярист учреждения подписывал каждую страницу протокола. Подписание обычно происходило в конце следующего заседания, после того как секретарь зачитывал протокол вслух, чтобы можно было проверить, полностью ли соответствует текст событиям вчерашнего дня. Это называлось апробацией протокола. Если присутствие в ходе чтения решало внести в протокол незначительные изменения, они вписывались в текст рукою уже не канцеляриста, а одного из чиновников. В целом же подчистки и исправления в протоколах встречаются редко.

В заключительной части протокола канцелярист указывал время ухода членов присутствия со службы и имена тех, кто не был на заседании, с указанием причин - болезнь, отпуск, командировка и т. п. Если один или несколько чиновников после окончания заседания оставались поработать вместе с канцелярскими служителями - ввиду срочной необходимости или по указу вышестоящего органа - этот факт и время их ухода домой указывались ниже.

В протоколе напротив каждой записи было предусмотрено место для отметок о времени ее подписания присутствующими и отправки исходящего документа по данному делу. Однако эти отметки регулярно делались лишь в губернских органах и некоторых уездных судах. Остальные государственные учреждения Пермского наместничества этот порядок не соблюдали, поэтому по журналу очень трудно определить уровень эффективности исполнения конкретным учреждением входящих документов. В некоторой степени об этом можно судить по частоте поступления повторных (дубликатных, требликатных) указов и сообщений. Их поступление означало, что первичный документ не был исполнен или были нарушены сроки исполнения. Причины неисполнения обычно можно найти в справочной части записи, относящейся к повторным документам. На основании этих сведений можно составить общее представление о том, в каких управленческих ситуациях входящие документы не исполнялись чаще обычного, но определить количественные показатели исполнения не представляется возможным.

Если журналы учреждения не сохранились, сведения о его повседневной работе, по крайней мере, большей ее части можно получить из дел, содержащих переписку с другими органами местного управления. Обычно в учреждении заводили два дела: одно - для указов вышестоящих органов, второе - для сообщений из равных и рапортов подчиненных учреждений. Входящие документы в них располагаются по хронологии, при этом вместе с подлинником каждого входящего подшивался черновик исходящего (ответного) документа. Отметим, что согласно установленному порядку в вышестоящий орган обязательно посылались рапорты о получении из него каждого указа. Это помогало контролировать их исполнение.

На документе регистратор учреждения проставлял входящий номер и дату получения. Любой документ имел также собственный номер и дату составления. Регистрация документов внутри учреждения была валовой, без использования индексации и велась отдельно для входящих и исходящих документов. Содержание полученного указа или сообщения, как правило, можно разделить на две части -

преамбулу и констатирующую. В преамбуле обосновывалась необходимость составления документа, нередко вкратце излагалось содержание инициативного документа вышестоящего органа. Констатирующая часть по своим функциям была аналогичная результативной в протокольной записи. Она тоже начиналась со слова «... Приказали ...» и содержала в себе конкретные задачи, поставленные перед адресатом.

Учет входящих документов в учреждении вели в книге регистрации. В ней указывали дату поступления документа и его номер по регистрации, название и краткое содержание, а также характер исполнения документа. Впрочем, последняя графа заполнялась не всегда. К делам со входящими указами могли составляться аналогичные по форме внутренние описи.

Следует учитывать, что анализ входящих документов учреждения позволяет выявить только те управленческие ситуации, которые разрешались в ходе взаимодействия с органами-корреспондентами Кроме того, по этим материалам не всегда удается определить характер исполнения документа и практически невозможно установить степень эффективности этого исполнения. Таким образом, данные источников не позволяют точно определить, насколько эффективной была работа отдельных органов управления, и следовательно, дать оценку эффективности функционирования всей системы управления наместничеством. Мы можем только выявить факторы, повлиявшие на нее. К тому же следует отметить, что судить об эффективности или неэффективности управленческой системы прошлого на основании точных данных о процентном соотношении исполненных и неисполненных документов уместно только в рамках сравнительного анализа таких систем. Проведение этого анализа не входит в задачи настоящей работы.

Итак, наиболее полная информация о практической деятельности местных государственных учреждений содержится в журналах присутствия. Именно их анализу мы уделим основное внимание при изучении процессов управления Пермским наместничеством. В случае если журналы того или иного учреждения не сохранились или же оно работало не коллегиально, сведения о его работе могут быть получены в ходе изучения дел с входящей корреспонденцией.

Практически все сохранившиеся до нашего времени делопроизводственные материалы местных государственных учреждений, расположенных на территории Пермского наместничества, сосредоточены в ГАПО и ГАСО. В ходе работы в архивах выявлено 50 фондов таких учреждений, в которых имеется в общей сложности 2749 дел, являющихся реальными или потенциальными источниками по теме нашего исследования. Таким образом, источниковая база диссертационной работы достаточно обширна, причем настолько, что исследовать каждое выявленное дело просто не представляется возможным. Даже если ограничиться журналами присутствий, необходимо проанализировать 428 дел без учета того, что в некоторых случаях придется обращаться к изучению входящих документов. Обработка среднего по объему журнала (300 листов) с целью всего лишь выявить управленческие ситуации и механизмы их разрешения занимает не менее двух часов. Таким образом, чтобы обработать все журналы органов местного управления, необходимо более 107 полных рабочих дней или как минимум полгода непрерывной работы в архивах. Однако в этом нет необходимости по следующим причинам:

1. Правила оформления протоколов, образующих журналы, были установлены «Генеральным регламентом» и распространялись на все государственные учре-

ждения с коллегиальной формой работы. При этом протоколы объединяли в журналы в четком хронологическом порядке в пределах календарного года.

2. В соответствии с «Учреждением о губерниях» на территории наместничества создавались целые группы учреждений с одинаковыми функциями и компетенцией. В зависимости от количества уездов могло быть открыто несколько уездных судов, несколько нижних расправ и т. д. Это означает, что управленческие ситуации, возникающие в деятельности одного из них, оказывались, по большей части, идентичными управленческим ситуациям, характерным для других учреждений. Кроме того, поскольку содержание деятельности учреждения было ограничено установленным законом набором функций, в каждом журнале можно обнаружить до нескольких десятков протокольных записей, стандартно отражающих разрешение одной и той же управленческой ситуации. Например, если одной из функций учреждения было рассмотрение уголовных дел, то в его журнале постоянно встречаются практически одинаковые по форме записи о рассмотрении рапорта полицейского органа, при котором в учреждение присылались материалы следствия по уголовному преступлению.

Таким образом, журналы присутствий органов местного управления представляют собой хронологически сопоставимые комплексы протокольных записей, содержащих однородную по форме и повторяющуюся по содержанию информацию. Следовательно, такие документы можно рассматривать как массовые источники и при их изучении применять выборочный метод.

Выборочное изучение повседневных журналов осуществлялось следующим образом. Если группа функционально-однородных органов состояла из восьми и более учреждений (нижние расправы, городовые магистраты), то их практическая деятельность изучалась по журналам трех из них. Если в группу входило от трех до семи учреждений (уездные суды), то изучение ограничивалось журналами двух. При наличии двух одинаковых органов (верхние расправы) изучались документы одного из них. Выборка строилась таким образом, чтобы анализу подверглись журналы учреждений, деятельность которых проходила в различных географических, социально-экономических условиях и у которых были неодинаковые предпосылки кадрового и материального обеспечения. Так, из четырех уездных судов Пермского наместничества были проанализированы журналы Соликамского и Оханского судов. Первый находился в северной части наместничества, в городе, уже давно ставшем одним из административных центров региона. Второй располагался на юге, в уездном центре, преобразованном из экономического села только в ходе проведения губернской реформы. Из девяти городовых магистратов были изучены журналы Ирбитского, Екатеринбургского и Соликамского. Ирбит находился на восточной границе наместничества, Соликамск — ближе к западной. Екатеринбург же являлся одним из главных экономических центров региона.

Из 15-16 годичных комплектов журналов каждого учреждения были подвергнуты анализу два или три из них так, чтобы временные отрезки между ними были примерно равными. При этом такими выборками были охвачены четырнадцать лет существования Пермского наместничества. Например, работа Оханского уездного суда изучалась по журналам за 1784, 1790 и 1796 гг., а Соликамского городового магистрата - по журналам за 1783,1789 и 1795 гг. Целью этого, также как и при определении выборки из целых учреждений, было добиться максимальных предпосылок разнообразия их деятельности. Кроме того, охватив выборками практически весь период существования наместничества, мы можем составить довольно

полное представление об участии в местном управлении высших государственных органов, ведь их указы обычно рассылались по всему наместничеству и, следовательно, фиксировались в журналах каждого учреждения. Специально не подвергались анализу журналы за 1781-1782 гг., поскольку в это время большинство учреждений наместничества находилось в стадии организационного становления, и выявленные в ходе изучения управленческие ситуации могли оказаться нетипичными для деятельности этих органов.

В фондах некоторых учреждений журналы и дела с входящими документами отсутствуют - частично или полностью. В первом случае мы имеем дело с так называемой «естественной выборкой». В данной работе ее применение допускалось только при отсутствии однородного учреждения, изучение журналов которого было возможно с применением выборки искусственной. К сожалению, до нас не дошла управленческая документация Пермской казенной палаты (кроме горной экспедиции), совестного суда, губернских магистратов, областного и уездных казначейств. Практическая деятельность этих учреждений изучалась посредством журналов и переписки других органов. Это возможно благодаря тому, что большинство зафиксированных управленческих ситуаций разрешалось путем взаимодействия нескольких учреждений. Полные сведения об уровне сохранности использованной в работе управленческой документации содержатся в приложении 2.

Статистическая обработка данных, полученных в результате применения выборочного метода, не проводилась. На их основании лишь подсчитывался примерный объем документооборота некоторых учреждений и выявлялись типичные для процессов управления наместничеством управленческие ситуации. Таким образом, наша задача — доказать репрезентативность полученных данных лишь в отношении всего спектра таких ситуаций, то есть продемонстрировать, что выявленные виды ситуаций являются действительно типичными для аппарата местного управления на протяжении всего изучаемого периода. Следует отметить, что Пермское наместничество просуществовало немногим более пятнадцати лет, и в настоящей работе использовались выборки большого объема (13-20%). Это повышает уровень репрезентативности полученных данных.

Обратимся к результатам выявления управленческих ситуаций. Так, в журнале присутствия Пермской палаты уголовного суда за 1789 г. зафиксировано 17 видов таких ситуаций, а в журнале за 1795 г. - 14. Из них 86% ситуаций встречаются в документах за оба года. В журналах приказа общественного призрения этот показатель составляет 73%, при этом количество выявленных за год ситуаций колеблется от 26 до 29. Для Соликамского и Оханского уездных судов сопоставлялись результаты за три года. В первом случае «общие» управленческие ситуации составляют 89% от общего числа, во втором - 88%. Вместе эти показатели по обоим учреждениям дают 100%, то есть все ситуации, зафиксированные в деятельности Соликамского уездного суда, встречаются и в журналах Оханского. Схожая ситуация - с нижними расправами: внутри одного учреждения уровень «общих» ситуаций составляет 75-83%, а в целом по группе дает 100%. Таким образом, подавляющее большинство управленческих ситуаций, выявленных в результате выборочного анализа журналов присутствий как губернских, так и уездных органов, следует считать типичными для органов местного управления данного периода.

Завершая разговор об источниках, выявленных в областных архивах, следует отметить, что фонды многих государственных учреждений Пермского наместничества не ограничиваются формами документации, установленными «Генераль-

ным регламентом». Среди материалов казенной палаты имеется солидная коллекция ревизских сказок, в фонде Пермского верхнего земского суда - много отказных книг на недвижимые имения. Самые различные документы, связанные с хозяйственной деятельностью и оформлением прав собственности, можно найти в материалах городовых магистратов. Эти документы являются иллюстрациями к теме нашего исследования, и некоторые из них также были использованы в работе. Кроме того, при изучении истории проведения губернской реформы на Среднем Урале были использованы все сохранившиеся делопроизводственные материалы государственных учреждений за 1781 г.

Среди документов Сената, находящихся на хранении в РГАДА, выделяется группа дел, в каждом из которых помещены документы об открытии определенного наместничества. Сохранилось такое дело и по Пермскому наместничеству¹. В нем имеются указы высших государственных органов и переписка по поводу передачи в казну Егошихинского завода, на месте которого была построена губернская столица. Особый интерес представляет «журнал» открытия Пермского наместничества — подробное описание этой церемонии, происходившей в течение нескольких дней, за подписью Е. П. Кашкина. Дело оканчивается рапортом пермского наместника об открытии всех присутственных мест в уездах.

Еще в двух делах Сената находятся ежегодные донесения пермских наместников Екатерине П о состоянии вверенных им регионов². В этих донесениях сообщалось о чрезвычайных происшествиях, случившихся в наместничестве за прошедший год, и приводились статистические данные - об объемах собранного урожая, о численности всего населения и отдельных сословных групп. Иногда сообщалось о результатах проведения рекрутского набора и перевыборов на должности в органах управления от дворянства и горожан.

Мемуары представляют собой воспоминания участников или свидетелей исторических событий, обычно изложенные в литературной форме. При использовании данной категории источников необходимо иметь в виду, прежде всего, цель, которую преследовал автор при их написании. В зависимости от этого одни события, касающиеся темы исследования, могли быть описаны подробно, а другие вообще пропущены. Обычно к записи воспоминаний о пережитом обращались на закате жизни, поэтому они могли оставаться неоконченными. К тому же для мемуаров характерен значительный временной промежуток между описываемыми событиями и моментом написания. Это полезно для формирования точки зрения автора на предмет описания, однако некоторые важные детали при этом просто забывались, другие под влиянием последующих событий начинали казаться малозначительными, хотя на самом деле имели большое значение.

Всю мемуарную литературу, касающуюся истории местного управления в России последней четверти XVIII в., можно разделить на три группы. Сочинения первой группы показывают нам, говоря образно, управление «сверху», второй — рассказывают об управлении «изнутри». Третью группу составляют мемуары «свидетелей» управления.

К первой группе относятся мемуары известных общественных и политических деятелей, а также иностранцев, живших в стране в годы проведения губерн-

¹ Российский государственный архив древних актов (РГАДА), Ф. 16, оп. 1, д. 890.

² Там же, Ф. 24. оп. 1, д. 60,66.

ской реформы. Их авторы не участвовали в преобразованиях.непосредственно, и находясь в Санкт-Петербурге, едва ли могли наблюдать воочию за ними, но зато были близки к кругам, определявшим направления реформы. Поэтому мемуаристы не склонны к детальному анализу событий, а лишь дают общую оценку процессов местного управления при Екатерине П, во многом отражая мнение общества на этот счет. В отличие от мемуаров второй группы, здесь встречаются и негативные оценки самой концепции преобразований, а не только характера их воплощения в жизнь. При этом - очень мало конкретных сведений по истории проведения губернской реформы, а тем более уж о функционировании аппарата управления наместничеством.

Основное содержание мемуаров К. Массона - критика фаворитизма. Этим определяется его негативное отношение к екатерининской системе государственного управления в целом. В обоснование своей точки зрения автор приводил примеры взяточничества чиновников в гигантских масштабах. - «Места правосудия безнаказанно продавались за деньги; около двадцати олигархов разделили между собой Россию под покровительством фаворита (П. А. Зубова - Д. X.)», - писал К. Массой¹. Отрицательные отзывы автора о личности Зубова во многом определяют его отношение ко всем видным сановникам. Тем не менее даже по этой фразе можно судить об объеме власти наместников. Схожее мнение об управлении регионами в последней четверти XVIII в. высказывал в своих записках Д. П. Рунич².

Другой современник губернской реформы, также иностранного происхождения - Г. Винский - указывал на чрезмерный рост местного государственного аппарата в ходе преобразований: «...Иная губерния, управляемая прежде пятьюдесятью чиновниками, разделившись по сему учреждению на четыре наместничества, в каждом имела до восьмидесяти судей»³. Следствием этого автор считает рост налогового бремени. Суровой критике Г. Винский подверг деятельность совестных судов, о введении которых в переписке с Екатериной II положительно отзывался выдающийся французский философ Вольтер. Мемуарист говорит, что на практике совестные суды почти не работали, так как либо одна из сторон отказывалась в таком месте судиться, либо сами судьи не принимали дела к рассмотрению. Таким образом, заключал Г. Винский, просвещенная Европа увидела лишь «парадный» облик губернской реформы⁴.

Воспоминания о местном управлении «изнутри», как правило, принадлежат перу бывших чиновников различного ранга, так или иначе участвовавших в управленческих процессах периода наместничеств. Во многом благодаря этому, в их мемуарах нередко уделяется внимание незначительным фактам с целью доказать, хотя бы на бумаге и спустя много лет, свою правоту в прежней служебной деятельности. По таким произведениям можно составить представление о менталитете чиновников того периода, их служебных взаимоотношениях. Показательно, что ни одни мемуары этой группы не обходятся без рассказов о злоупотреблениях государственных служащих. Однако в целом их число, по сравнению с мемуарами политических деятелей высшего и центрального управления, не велико, поскольку уровень образования провинциальных чиновников далеко не всегда позволял им

¹ Русский быт по воспоминаниям современников XVIII в. Вып. 2-3. Время Екатерины II. М., 1922. С.
95-98.

² [Рунич Д. П.] Из записок Д. П. Рунича// Русская старина. 1901. Т. 105.

³ Русский быт по воспоминаниям современников... С. 250-251.

⁴ Там же. С. 251.

овладеть писательским ремеслом. Именно поэтому о Пермском наместничестве таких мемуаров нет. Произведения данной группы мы можем использовать для сопоставления с данными других источников.

В журнале «Голос минувшего» в 1918 г. были опубликованы записки П. С. Батурина¹. В 1780-е гг. он занимал должности советника в казенной и уголовной палатах, а также наместническом правлении в Калужском и Тульском наместниче-ствах. Позднее Батурин служил директором экономии Киевского наместничества, председателем палаты уголовного суда, вице-губернатором Волынского наместничества. Целью предпринятого им жизнеописания было обличение пороков и злоупотреблений бывших сослуживцев, многие из которых обошли его по службе. По этим мемуарам можно почувствовать, что автор остался не удовлетворен своей карьерой. При поступлении на службу Батурин пользовался протекцией калужского и тульского генерал-губернатора М. Н. Кречетникова, но, очевидно, не смог реализовать предоставленный ему шанс добраться до верхних ступеней служебной лестницы. Как бы в оправдание автор постоянно подчеркивает свое желание служить «по законам», а не в угоду начальству. Его мемуары свидетельствуют о бесправии членов наместнического правления по отношению к председательствовавшему в этом учреждении губернатору. Батурин упоминал, что наместники, пользуясь широкими полномочиями, норовили посадить на ключевые должности или просто трудоустроить своих родственников; что подбирая кадры, они смотрели не на профессиональные качества работника, а на его «способность угождать». Вместе с тем мемуарист называл правление Екатерины II «мудрым и человеколюбивым», не сомневался в верности избранного ею пути реформирования, а все недостатки приписывал личным качествам исполнителей на среднем и низовом уровнях управления².

Запискам Батурина во многом созвучны по своей цели и выводам мемуары Г. Добрынина³. В молодости этот чиновник работал в аппарате управления Моги-лёвским наместничеством. Описывая события тех лет, он уделил некоторое внимание процессу открытия новых присутственных мест в Могилеве и уездах наместничества. При этом Добрынин отмечал, что для руководителей процедуры было важно как можно быстрее отрапортовать об открытии уездных органов, чем обеспечить их реальное функционирование. Действительно, в Могилевском наместничестве все уезды были открыты в течение шести дней после губернского города⁴.

Заслуживают внимания записки сенатора И. В. Лопухина⁵. Автор с 1782 г. (тогда ему было 26 лет) работал в Московской палате уголовного суда советником, а затем председателем. Любопытны его замечания по поводу изменений в отношениях между чиновниками в зависимости от их должностного положения. Через два года службы в палате Лопухин вступил в конфликт с московским главнокомандующим графом Брюсом, судя по всему, на почве личной неприязни и был вынужден подать в отставку. Впоследствии он еще долго служил в государственном аппарате, но в центральных и высших учреждениях.

Охарактеризованные выше мемуары принадлежат перу бывших чиновников среднего или низшего ранга. Из воспоминаний деятелей, руководивших регионами на самом высоком уровне, известны лишь записки Г. Р. Державина, видного рос-

¹ [Батурин П. С] Записки П. С. Батурина. 1780-1798 гг.// Голос минувшего. 1918. №№ 1-9.

² Там же. №7-9. С. 113.

³ [Добрынин Г.] Записки Гавриила Добрынина. 1752-1827//Русская старина. 1871. №№ 2-Ю.

⁴ Там же. №8. С. 106.

^s [Лопухин И. В.] Записки сенатора И. В. Лопухина. М., 1990.

сийского поэта. Они охватывают обширный период СІ743 по 1812 гг. Представляет интерес их пятое отделение, посвященное службе Державина губернатором в Олонце и Тамбове¹. Подробнее всего в записках рассказывается о конфликтах олонецкого наместника и губернатора, которые, естественно, сказывались на работе каждого губернского органа. С определенной долей иронии Державин повествует об открытии - фактически на пустом месте - города Кемь, предназначенного быть центром соответствующего уезда. Записки наполнены сведениями о главных заданиях и поручениях высших должностных лиц империи, выполненных автором на посту губернатора. Как и в произведениях других мемуаристов, здесь можно почувствовать стремление автора оправдаться за свою прежнюю деятельность.

К третьей группе мемуаров относятся записки лиц, которые не служили в органах местного управления, но постоянно жили в провинции и имели, в частности, возможность наблюдать за процедурой открытия новых присутственных мест. Сохранились подобные сочинения и об образовании Пермского наместничества.

Широко известные мемуары А. Т. Болотова содержат подробный рассказ об открытии Тульской губернии². По ним можно сравнивать аналогичные процедуры, проходившие в других регионах. На Болотова, в частности, открытие губернии произвело впечатление большого праздника. Кроме того, эти записки важны тем, что в них содержится характеристика личности Е. П. Кашкина — пермского и тобольского наместника в 1780-1788 гг. А. Т. Болотов познакомился с ним в 1793 г., когда Кашкина перевели на должность тульского и калужского генерал-губернатора.

Современниками открытия Пермского наместничества, оставившими свои воспоминания об этом событии, были Г. Я. Кашин, певчий Соликамского хора, участвовавшего в церемонии, и Г. Сапожников, протоиерей Петропавловского собора в Перми в конце XVIII — начале XIX вв. Последний, кстати, составил первую церковную летопись Егошихинского завода. Мемуары обоих были обнаружены и помещены в «Очерках из истории губернского города Перми» А. А. Дмитриевым. При этом Дмитриев лишь упоминает об авторах используемых им сведений, но не проводит их критики как источников и не указывает их местонахождение.

Г. Я. Кашин сообщает о первом объезде территории будущего наместничества в 1778 г., совершенном казанским губернатором князем Мещерским; о церемонии открытия наместничества, на которую был специально приглашен хор Турчаниновых. Особое внимание автора уделено описанию пьппного бала в доме пермского наместника по случаю начала работы новых губернских учреждений³. Г. Сапожников также вспоминает о торжественном церемониале открытия Перми, знатных участниках этого мероприятия, праздничной обстановке, царившей в те дни в только что построенном губернском городе⁴. Вообще в этих мемуарах содержится множество мелких подробностей, дополняющих картину открытия наместничества, в целом, судя по другим мемуарам, достаточно стандартную, вследствие того, что порядок открытия, как и функционирования местных органов был регламентирован правительством. Кроме того, свидетельства очевидцев открытия Пермского наместничества можно сопоставить с данными архивных источников.

¹ [Державин Г. Р.] Записки Гавриила Романовича Державина. 1743-1812. М., 1860.

² Болотов А. Т. Жизнь и приключения Андрея Болотова, описанные самим им для своих потомков.
1738-1793. Т. 3. 1771-1793. СПб., 1872.

³ Цит. по: Дмитриев А. А. Очерки из истории губернского города Перми... С. 24-26,34-36.

⁴ Там же. С. 32-33.

В ходе изучения мемуаров, касающихся истории проведения губернской реформы, в том числе и на Среднем Урале, были получены сведения иллюстративного характера. В основном, они дополняют данные других видов источников о порядке торжественного открытия присутственных мест в наместничествах и дают общее представление об условиях работы в местных государственных учреждениях екатерининской эпохи.

Таким образом, круг источников, использованных в холе работы над диссертацией, достаточно обширен и разнообразен для решения поставленных в ней задач. Основные сведения о проведении губернской реформы на Среднем Урале и деятельности созданной в результате этого системы органов управления Пермским наместничеством содержатся в делопроизводственных материалах этих учреждений и законодательных актах. В качестве источников вспомогательного характера были использованы мемуары современников.

Средний Урал в последней четверти ХУІП в.: краткая природно-климатическая и социально-экономическая характеристика

Перед тем, как анализировать деятельность системы управления Пермским наместничеством, необходимо выяснить, какие факторы должны были на нее влиять. Эти факторы могут быть субъективными и объективными. К субъективным факторам относятся, прежде всего, особенности проведения губернской реформы на Среднем Урале и кадровое обеспечение местного государственного аппарата в 1780-1796 гг. О них речь пойдет в следующем параграфе. Совокупность объективных факторов определяется спецификой территории, в пределах которой действует управленческая система. Сюда входят географические и природно-климатические условия, состав населения (сословный и национальный), хозяйственная ориентация региона, основные тенденции социально-экономического развития в рассматриваемый период. Выявление этих факторов применительно к теме нашего исследования позволяет установить, какие из важнейших задач, возникающих в деятельности управленческой системы, обусловлены спецификой территории управления.

Пермское наместничество занимало территорию площадью 283 тыс. кв. верст (более 322,7 тыс. кв. км), уступая по этому показателю только Вологодскому, Тобольскому, Колыванскому и Иркутскому наместничествам. На западе оно граничило с Вятским, на севере - с Вологодским, на востоке - с Тобольским и на юге - с Уфимским наместничествами. Из современных европейских государств сходные размеры имеют Польша и Финляндия. «Пространство наместничества, кажется, не было с точностию обозначено, - писал Г. И. Балбашевский, - ибо северные пределы его почти не были исследованы»1. Наместничество занимало пограничное положение между сибирскими и великорусскими территориями, контролировало наиболее удобные пути из Европейской России в ее восточные владения.

В состав наместничества входили две области - Пермская и Екатеринбургская. Пермская область состояла из восьми уездов: Чердынского, Соликамского, Обвинского, Пермского, Осинского, Оханского, Кунгурского и Красноуфимского. В Екатеринбургской области было семь уездов: Верхотурский, Алапаевский, Екатеринбургский, Ирбитский, Камышловский, Далматовский и Шадринский2. Самые обширные уезды наместничества находились в его северной части - Чердынский (53,2 тыс. кв. верст) и Верхотурский (52,8 тыс. кв. верст). Вместе они занимали 38% общей площади наместничества. Наименьшую территорию охватывал Ирбитский уезд (8,1 тыс. кв. верст). Поскольку численность ревизских душ в пределах одной административно-территориальной единицы регламентировапась «Учреждением о губерниях», разделение Пермского наместничества на уезды оказалось в прямой зависимости от плотности населения. Средняя площадь уезда составляла 18,9 тыс. кв. верст (в Пермской области немного больше, в Екатеринбургской - немного меньше). Кроме 15 городов - уездных центров - на территории наместничества находилось не менее 270 сел и около 6600 деревень, не считая заводских поселков.

Неравномерность заселения региона при фискально-статистическом принципе административно-территориального деления означала, что уездные "администрации будут иметь неодинаковые возможности управления подчиненными им территориями. Например, ирбитскому земскому исправнику связаться с любой точкой своего уезда было во много раз проще, чем его коллегам из Верхотурской или Чердынской округи, в которых до иных населенных пунктов нужно было добираться не один день. В условиях крайне низкого уровня развития сети дорог на Урале, как и в целом в России XVIII в., эта проблема была особенно острой. Таким образом, даже примитивный анализ географического положения Пермского наместничества показывает, что перед губернскими властями изначально стояла задача коммуникационного обеспечения управления.

Территория наместничества к концу XVIII в. являлась наиболее освоенным в хозяйственном отношении и густонаселенным районом Урала. Ее колонизация русскими, составлявшими в рассматриваемый период подавляющее большинство населения, протекала, главным образом, в XV-XVII вв., в достаточно суровых природно-климатических условиях. Успешное развитие земледелия - основного занятия русского крестьянства - при технологиях феодальной эпохи было возможно только в южных районах Среднего Урала, на территории будущих Оханского, Кун-гурского, Красноуфимского, Камышловского, Далматовского и Шадринского уездов. Это была зона смешанных лесов, на крайнем юге начинавшая переходить в лесостепь, и в поймах крупных рек встречались черноземные почвы. Не случайно хозяйственное освоение данных земель проходило в первую очередь по руслам Камы, Сылвы, Ирени, Уфы, Ницы, Пышмы и Исети. Долгое время над русскими переселенцами висела угроза нападения башкир, но к моменту образования наместничества она была минимизирована.

Большую часть территории Среднего Урала занимали таежные леса, и почвы здесь, главным образом, были подзолистые и дерново-подзолистые, глинистые. Центральные районы наместничества представляли собой горные возвышенности с ветреным, более холодным, чем на равнине, климатом, каменистые почвы которых создавали максимальные трудности для растениеводства. Таким образом, природно-климатические условия местности препятствовали развитию сельского хозяйства. Они же, в равной степени, способствовали промышленному развитию региона.

На пространстве Среднего Урала находились громадные месторождения железных и медных руд высокого качества. Об этих богатствах края было известно еще с древности. Промышленная эксплуатация месторождений была возможна, благодаря наличию обширных лесных массивов, густой сети небольших, но многоводных и быстротекущих речек, берущих начало с обоих склонов Уральского хребта. Леса могли обеспечить будущие предприятия топливом и строительными материалами, реки являлись источником энергии. Более крупные водные артерии - Чу-совая, Кама, Уфа - предоставляли возможность сплава промышленной продукции на рынки в Европейскую Россию.

Территория наместничества была богата и многими видами других полезных ископаемых, в частности необходимых для индустриального развития известняка и угля. Г. И. Балбашевский сообщал, что Алапаевский уезд уже в XVIII в. «славился находящимися в недрах его дорогими камнями»1. Гигантские хвойные леса препятствовали земледелию, но зато содержали в себе богатые ресурсы для развития всевозможных промыслов, занятий охотой и рыболовством.

Проведение губернской реформы на Среднем Урале

Вкратце охарактеризуем, что представлял из себя местный государственный аппарат к началу губернской реформы. Территория будущего Пермского наместничества входила в состав Казанской, Оренбургской и Сибирской губерний. К первой относились Пермская провинция с центром в Кунгуре, ко второй - Осинский и Красноуфимский уезды Уфимской провинции, а также часть Исетской провинции с центром в Челябинске. Территория за Уральским хребтом, входившая в Верхотурский и некоторые другйёГуёзды, подчинялась Тобольской провинции. Во главе провинций или уездов стояли воеводы. Их ближайшими помощниками были воеводские товарищи, выбираемые от местного дворянства. Воеводы управляли подведомственной территорией при помощи воеводских или провинциальных канцелярий, состоявших из подьячих и писцов. В их подчинении находились управительские канцелярии, городничие пригородков, приказчики слобод и старосты сел и деревень. Воеводы выполняли как военные, административные, полицейские, так и судебные и финансово-податные функции. Таким образом, разделение властей на местах отсутствовало. Вышестоящими учреждениями, а по судебным делам - апелляционными инстанциями для воевод являлись губернские канцелярии - местные органы общего управления при губернаторах. По отдельным вопросам своей компетенции воеводы находились также в подчинении центральных государственных органов - коллегий.

Купеческое и мещанское население городов находилось в ведении органов городского самоуправления - городовых магистратов и ратуш. Они состояли из бургомистров и ратманов и возглавлялись президентами. Подобно воеводам в уездах, магистраты и ратуши совмещали выполнение административных и фискальных функций с отправлением правосудия. Для разбора мелких гражданских дел при них работали словесные суды. Апелляционной инстанцией для этих учреждений были провинциальные магистраты, а для последних - губернские.

Особенностью управления территорией Среднего Урала в дореформенный период было то, что значительная часть его населения полностью или частично находилась в сфере компетенции специальных государственных учреждений - горного ведомства. К 1781 г. на Среднем Урале функционировала стройная система органов управления горнозаводской промышленностью, которые совмещали выполнение административно-полицейских, финансовых и судебных функций с организационно-техническим контролем за производством. Во главе этой системы находилась Канцелярия Главного заводов правления, осуществлявшая руководство производством на казенных и контроль за работой частных горных заводов, проводившая в жизнь решения центральных государственных учреждений в сфере своей компетенции. Ее местными органами были горные начальства (Казанское, Пермское, Оренбургское, Гороблагодатское) и подчинявшиеся им заводские конторы. Кроме того, в подчинении Канцелярии Главного заводов правления в качестве вспомогательного аппарата-управления находились различные конторы и экспедиции (судных и земских дел, монетная, пристаньская, таможенная, казначейская, ревизии заводских счетов, золотых производств, мраморной ломки и прииска цветных каменьев, комиссарство), учебные и медицинские заведения, выполнявшие возложенные на них специализированные функции управления1.

Сеть горнозаводских учреждений действовала без учета административно-территориального деления и параллельно общегражданской администрации, которая была обязана оказывать горному начальству всяческое содействие в строительстве заводов, поиске рудных месторождений, обеспечении строительства рабочей силой. В то же время неразграниченность компетенции двух ведомств, например, в Екатеринбурге приводила к конфликтам горнозаводских властей с купечеством и "мещанством и создавала"препятствия "дляТкономйческого" развития города1

Отправной точкой в истории организации наместничества на Среднем Урале является указ Екатерины II от 7 мая 1780 г. В нем декларировалось намерение центрального правительства переустроить управление этим регионом в соответствии с «Учреждением о губерниях» и сообщалось о назначении пермским наместником генерал-поручика Е. П. Кашкина2. Губернатором - вторым по значимости чиновником - Пермского наместничества был назначен И. В. Ламб. Этим людям было суждено стать главными действующими лицами реформы, и то, как они будут её осуществлять, как будут решать кадровые вопросы, могло значительно повлиять на облик местного аппарата управления будущих десятилетий. В связи с этим представляют определенный интерес биографические портреты этих государственных деятелей.

Евгений Петрович Кашкин (1738-1796) был представителем старинного дворянского рода. Его отец - Петр Гаврилович Кашкин (умер в 1764 г.), начав службу при Петре I, дослужился до вице-адмирала и командовал галерным флотом, впоследствии был членом Адмиралтейств-коллегий. Старший брат Е. П. Кашкина -Аристарх - в конце 1780 - начале 1790-х гг. был управителем Царского Села.

Сам будущий пермский наместник в восемнадцать лет с отличием окончил Сухопутный шляхетский корпус в Санкт-Петербурге, где обучался фортификации, топографии, математике и другим наукам, необходимым будущему офицеру. Указом Сената от 17 сентября 1756 г. он был выпущен из корпуса поручиком и направлен в экспедиционный корпус генерал-фельдмаршала С. Ф. Апраксина, участвовавший в Семилетней войне с Пруссией. Е. П. Кашкин находился при Апраксине, а затем при 3. Г. Черньплеве «для употребления в делах на иностранном языке и в посылки», то есть переводчиком, что может указывать на высокий уровень его образованности. В 1764 г. Кашкин был произведен в полковники и назначен командовать Ярославским полком. Незадолго до этого он принимал участие в следствии по делу о попытке подпоручика В. Я. Мировича освободить из заключения низложенного императора Иоанна VI Антоновича. Именно тогда Кашкин впервые встретился с Екатериной II, доставив ей первые документы следствия.

Е. П. Кашкин проявил себя храбрым солдатом в ходе русско-турецкой войны 1768-1773 гг. Несмотря на тяжелое ранение, полученное при штурме крепости Хотин, он не оставил военную службу. В это время Кашкин был замечен Екатериной II и 1 января 1770 г. произведен в премьер-майоры Семеновского полка гвардии. Он искусно и с большим талантом выполнил некоторые «деликатные» поручения императрицы. Среди них - организация встречи в России брата прусского короля Генриха, дело об имуществе умалишенного А. Н. Демидова, охрана границы при первом разделе Речи Посполитой в 1772 г., организация путешествия в Россию второй невесты Павла I - будущей императрицы Марии Федоровны. За успешное выполнение последнего задания Кашкин был награжден голштинским орденом Св. Анны.

Структура

Предметом нашего внимания в предыдущей главе было строительство новых органов местного управления. Теперь мы обратимся к анализу их повседневной работы.

Особенностью любого вида управленческой деятельности является то, что она осуществляется не отдельными органами управления, а посредством их взаимодействия. Поэтому изучить управление Пермским наместничеством можно, лишь охарактеризовав деятельность системы созданных в нем местных государственных учреждений. Любая система, в том числе управленческая, представляет собой совокупность элементов, каждый из которых выполняет только ему одному свойственные функции с тем, чтобы сообща решать задачи, поставленные перед системой. Таким образом, наша цель - охарактеризовав функции, состав, порядок работы каждого государственного учреждения, определить его место в рассматриваемой управленческой системе. На основании этого будет возможно установить степень органичности структуры этой системы, выяснить, какие из ее элементов действовали с наибольшей нагрузкой, а какие - с наименьшей.

На основании «Учреждения о губерниях» все местные органы управления можно классифицировать в зависимости от различий их компетенции. Мы используем две схемы классификации:

1. На основании территориальных рамок компетенции того или иного органа можно выделить учреждения губернского, областного и уездного уровня. К губернским учреждениям относятся наместническое правление, казенная палата, палаты уголовного и гражданского суда, совестной суд, губернская прокуратура и приказ общественного призрения. Группу областных учреждений образуют верхние земские суды, верхние расправы и губернские магистраты. Поскольку компетенция каждого из них базировалась на сословном принципе, их в целом можно называть сословными судами среднего звена. К этой же группе примыкают областные казначейства. Наконец, учреждения уездного уровня представлены нижними земскими судами, уездными судами с дворянскими опеками, нижними расправами, городовыми магистратами с сиротскими и словесными судами, уездными стряпчими и уездными казначействами.

2. В зависимости от того, какие функции должны преобладать в деятельности учреждения, можно выделить административные, судебные, контрольные, хозяйственные органы, а также органы социально-культурного обеспечения населения.

Именно в таком порядке, сначала в рамках первой классификации, а внутри нее — на основании второй мы будем определять место каждого вида государственных учреждений в системе управления Пермским наместничеством.

Мы намеренно не поместили должность наместника в схему классификации органов управления наместничеством. В соответствии с идеей авторов губернской реформы высшее должностное лицо регионального управления -наместник (или генерал-губернатор) - не включено в систему местных государственных учреждений, а как бы стоит над ней. В установлении этой должности и назначении каждого из наместников вообще было много личного начала. При чтении соответствующих статей «Учреждения о губерниях» чувствуется, что здесь определяется не столько место чиновника в государственном аппарате, сколько личные качества человека, подходящего на роль руководителя региона. Наместниками назначались исключительно деятели, снискавшие определенный уровень признания политической элиты России и - безусловно - личное доверие Екатерины II. Понятно, что назначение на должность наместника осуществлялось лично императрицей.

Обязанности наместника и предоставленные для их выполнения полномочия были весьма обширны. Ему поручался общий, а лучше сказать, всеобъемлющий контроль за всем, что происходило на территории наместничества: за исполнением населением законов, чиновниками - должностных инструкций, сословиями - сословных обязанностей, преданием нарушителей суду и содержанием заключенных2. Собственно говоря, для этого в 1781 г. и был устроен весь аппарат местного управления, о котором речь пойдет ниже.

Наместник мог требовать отчета в действиях или просто необходимую информацию от любого государственного учреждения, расположенного на территории наместничества. Обычно все органы управления должны были ежемесячно присылать ему «краткие мемории о течении дел»3. На основании предоставленных сведений наместник был обязан позаботиться об обеспечении населения продуктами и товарами первой необходимости, не допуская голода в уездах; о предупреждении судебной волокиты; о полноте казенных сборов и податей, особенно о рекрутском наборе; о пресечении не только злоупотреблений, но даже «безмерной и разорительной» роскоши, беспутства, мотовства, тиранства и жестокости4.

Наместнику поручалось «благоустройство» наместничества в широком смысле этого слова. Учитывая то, что на момент издания «Учреждения о губерниях» ни наместников, ни наместничеств в природе не существовало, такое «благоустройство» подразумевало, что именно на наместника возлагается руководство работой по созданию в регионе новой системы государственного управления и в дальнейшем ответственность за ее работоспособность и соответствие законодательным нормам.

В распоряжении наместника находились все воинские части и гарнизоны, расквартированные на территории наместничества. Их командиры подчинялись наместнику, хотя и не могли быть заменены его указом без санкции на то Военной коллегии. При этом наместник должен был организовать материальное снабжение военнослужащих.

Еще одна важная прерогатива наместника - утверждение приговоров палаты уголовного суда5. Это были приговоры по судебным делам, которые предусматривали лишение человека жизни или чести. Если наместнику что-то в деле казалось неясным или вообще неверно решенным, он мог останавливать исполнение приговора, донося об этом Сенату, а при дефиците времени — прямо императрице. Наместник мог затребовать к себе и любое гражданское дело и в случае необходимости также остановить исполнение судебного решения.