Учреждения общественного самоуправления (земское и городское) в губерниях Центрального Черноземья России во второй половине XIX - начале XX в.: организационный и социальный аспекты Чвикалов Алексей Иосифович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Историография и источники исследования 17

1. Историография общественного самоуправления в трудах дореволюционных исследователей 17

2. Историография самоуправления в советский и постсоветский период 54

3. Источники исследования 93

Глава II. Становление и организационная деятельность земской Структуры самоуправления Центрального Черноземья 112

1. Специфика, компетенция, организационная структура земских учреждений 112

2. Укрепление финансово-бюджетной сферы земства 175

Глава III. Социальная деятельность земского самоуправления 231

1. Медицинское обслуживание населения – главнейшая задача земского самоуправления 231

2. Деятельность земского самоуправления по обеспечению призрения детей-сирот, организация яслей-приютов 277

3. Оказание социальной помощи нуждающимся категориям населения 313

Глава IV. Становление и развитие городской структуры самоуправления в центрально-черноземных губерниях 371

1. Формирование состава городских органов самоуправления 371

2. Повышение роли городских голов в общественном самоуправлении. Гласность в городских делах: роль печати 408

3. Городской бюджет. Поиск путей увеличения его доходной части. Деятельность общественных городских банков 433

Глава V. Социальная сфера деятельности городского самоуправления 514

1. Социальная поддержка самоуправлением народного образования 514

2. Санитарно-эпидемиологическая, благоустроительная и экологическая деятельность городского самоуправления 541

3. Регулирование цен на продовольствие, развитие благотворительных акций под эгидой городского самоуправления 575

Заключение 606

Список источников и литературы 618

Приложения 671

• Историография общественного самоуправления в трудах дореволюционных исследователей
• Деятельность земского самоуправления по обеспечению призрения детей-сирот, организация яслей-приютов
• Формирование состава городских органов самоуправления
• Санитарно-эпидемиологическая, благоустроительная и экологическая деятельность городского самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы. Исторические особенности и сами предпосылки создания, а также обсуждения вопросов компетенции и социальных задач земских и городских учреждений в России, определили их эволюцию и основы дальнейшей практической деятельности.

К показателям организационного и общественного укрепления потенциала учреждений местного самоуправления можно отнести параметры не только наиболее характерных, но практически всех основных этапов развития земского и городского сектора самоуправления в российской провинции.

Изучение таких факторов как показатели общей эффективности земского и городского хозяйства, результативность отдельных мер конкретных земских собраний, городских дум, совокупность периодически возникавших вызовов и исторического контекста тех или иных управленческих решений, социальный резонанс деятельности органов самоуправления, - всё это предполагает накопление и верификацию исторических материалов, только в комплексе раскрывающих вектор и этапы эволюции местного самоуправления.

Количество и территориальный охват исследований, посвященных органам местного самоуправления в отдельных губерниях Европейской России неуклонно возрастают. Таким образом, в создании общероссийских концептуальных исследований развития учреждений местного самоуправления столь важным представляется выход на разрабатываемый региональными исследователями «мезоуровень» научной проблематики, реализуемый в погубернских исследованиях опыта и эволюции городских и земских органов самоуправления, оценки их значимости в региональной истории страны. Данный средний региональный уровень исследований позволит конкретизировать параметры социально-экономического развития России в один из наиболее ответственных периодов её истории.

Степень изученности темы. Проблема развития организационной деятельности учреждений местного самоуправления в период расширения сферы социальной помощи населению, в региональном аспекте Черноземья России, по нашему мнению, относится к числу малоизученных. Дореволюционной историографией уделялось внимание проблеме организационного становления отдельных земств и городских учреждений, социальной деятельности, но преимущественно в виде очерков посвященных столичным центрам. В то же время, в масштабе страны, перед началом контрреформ 1890-х гг. укреплялось стремление авторов более детализировано рассмотреть территориальные потребности органов самоуправления в связи с административными вопросами и социальными нуждами¹. Накануне и в период создания парламентских органов появляются работы, прямо ставившие организационные и социальные ориентиры земств, в том числе, в конкретных губерниях². Данная традиция нашла выражение в юбилейных сборниках, посвященных 50-летию земства. По мнению редакторов Юбилейного земского сборника Б.Б. Веселовского и

¹ Корф Н.А. Ближайшие нужды местного самоуправления. - СПб., 1888. Щербина Ф.А. Воронежское земство
1865-1889 / Ф. А. Щербина. - Воронеж, 1891.

² Зак С. Демократизация земства. - М., 1906; Кузнецов Н.И. Реорганизация земства. - Воронеж, 1906; Трутовский
В.В. Современное земство. -Пг., 1914.

З.Г. Френкеля, Положение 1864 г., поставив земство лицом к лицу с самостоятельным и чрезвычайно важным для страны делом, лишило их выбора, ограничив земскую компетенцию предметами культурно-хозяйственного характера¹.

В советский период социальная тематика деятельности местного самоуправления, но касающаяся лишь земских органов самоуправления и только в области медицины и образования рассматривалась в работах П.Е. Заблудовского, Л.Н. Карпова, В.В. Гармизы². Гораздо менее и, на наш взгляд, незаслуженно была освещена деятельность земств в области обеспечения народного продовольствия³. Работа городских дум и особенно роль купечества в организационной и социальной сфере были незаслуженно забыты.

В период становления постсоветской историографии качественный обзор трудов предшествующего периода и наиболее комплексный, выверенный анализ проблем земской деятельности в образовании, здравоохранении, культуре содержится в исследованиях Н.М. Пирумовой, Н.Г. Королевой, В.Ф. Абрамова⁴. Широкий и критический обзор проблематики организации деятельности городских структур в Черноземном Центре России, но без выделения социального контекста, содержится в работах П.А Попова, А.К.Семёнова, А.Ю.Ильина и В.В.Канищева⁵.

Изменение историографической проблематики, так же как и методологических подходов, всего комплекса изучаемых материалов в постсоветский период шло крайне неравномерно и было растянуто во времени более чем на два десятилетия. Однако это, по нашему мнению, не привело пока к выделению организационных проблем и унификации понятий социальной помощи населению в период второй половины XIX - начала XX вв. в условиях Российской империи с учетом регионального аспекта данной проблемы.

Объектом исследования является земское и городское самоуправления в Центрально-Черноземном регионе, где указанные виды самоуправления приобрели структурно зрелый характер, являясь в то же время по большинству параметров типичными для Центральной России.

Предметом исследования является процесс формирования самоуправлений, их организационная и социальная сфера деятельности, направленная, прежде всего, на оказание помощи слабозащищенным слоям населения.

Научная проблема, решаемая в диссертации, заключается в определении кон-

¹ Юбилейный земский сборник: 1864-1914. / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. - СПб., 1914. - С. VIII.

² Заблудовский П.Е. История отечественной медицины. Ч. I. Период до 1917 года. - М, 1960; Карпов Л.Н. Земская
санитарная организация в России. - Л., 1964; Гармиза В.В. Земство и народное просвещение, педагогическая энцик
лопедия. Т. 2. -М, 1965.

³ Левитин Н.М. Вопросы народного продовольствия и деятельность земских учреждений в Смоленской губернии: 60-
70-е гг. XIX в. В сб.: Сельское хозяйство и крестьянство нечерноземного центра РСФСР. - Смоленск, 1976; Абрамов
В.Ф. Агрономические мероприятия российских земств // Земледелие. - 1991. - № 6.

⁴ Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе. - М., 1986; Королева Н.Г. Земство на пере
ломе (1905-1907 гг.). - М., 1995; Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996.

⁵ Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа.1870-1918. Воронеж, 2006; Семёнов А.К. Городское самоуправле
ние провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII - начале XX вв. Тамбов, 2005:
Ильин А.Ю. Канищев В.В. Историография истории Тамбова: некоторые итоги и перспективы //Тамбов в прошлом,
настоящем и будущем: материалы VII Всерос. научн. конф., посвящ. 100-летию революц. событий1917 г. и 80-летию
Тамбов, обл. (г.Тамбов, 26 апр. 2017 г.) - Тамбов, 2017. - С. 8-25.

кретно-исторической взаимосвязи развития организации и формирования задач системы городского и земского самоуправления и результативности мероприятий социального характера, а также анализе конкретных средств и методов их реализации в губерниях Центрального Черноземья.

Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1860-х годов XIX века до начала Первой мировой войны. Начало периода характеризуется становлением деятельности земских и городских органов самоуправления и является, по нашему мнению, наиболее насыщенным реформаторскими преобразованиями, способствовавшими ускоренной модернизации страны.

В начале XX века, вследствие радикальных перемен в области государственного и общественно-политического устройства, местное самоуправление в регионах страны обрело ряд прав и обязанностей, имевших не только текущее, но и общее, базисное значение для их жизнедеятельности, всего развития в дальнейшем, в период, когда в российских губерниях имели место процессы нарастания государственных, социальных, институциональных конфликтов, активизация политических сил, рост государственных, общественных противоречий. Начавшаяся Первая мировая война знаменовала новый этап в истории страны, радикальным образом повлияла на задачи, состав и деятельность институтов общественного самоуправления, обострила социальные отношения, став прологом для революционных событий.

Территориальные границы исследования ограничены центральночерноземными губерниями в составе Воронежской, Курской, Тамбовской и частично данными по Орловской губернии, положение которых определено как губерний, составляющих основу исторически сложившегося Центрально-Черноземного региона России. Этот регион имел в 1928-1934 гг. наименование Центрально-Черноземной области. Данные губернии обладали, по нашему мнению, сходством параметров социального, экономического, общественно-политического, культурного развития, исторических судеб населения на данной территории, а также являлись сходными по естественно-географическому положению, данные факторы прослеживаются и в рассматриваемый период развития государства, во второй половине XIX - начале XX вв.

Цель диссертации - комплексное воссоздание процесса формирования, организационного укрепления и опыта социальной деятельности учреждений земского и городского видов самоуправления в центрально-черноземных губерниях во второй половине XIX - начале XX века.

Исходная научная гипотеза: уровень обеспечения социальных нужд населения со стороны органов местного самоуправления в губерниях Центрально-Черноземного региона значительно возрос, в особенности в конце XIX - начале XX вв. и существенно контрастировал в конце данного периода с предреформенными десятилетиями и началом пореформенного этапа буржуазных преобразований в плане организации, финансирования, успешного взаимодействия с государственными службами в социальной помощи населению.

Исходя из поставленной цели, автором были определены следующие задачи исследования:

- представить процесс формирования, организационно-структурного и финан-

сового укрепления земских учреждений, определить особенности их стиля деятельности;

проанализировать основные этапы оптимизации структуры земских учреждений, их кадрового состава, расширения компетенции земских органов;

раскрыть роль земского самоуправления в решении социальных задач: медицинского обслуживания, призрения детей-сирот, оказания социальной помощи ост-ронуждающимся слоям населения;

определить основные этапы формирования и развития организационной структуры городского самоуправления, особенности формирования ее бюджета, выявить значение социальной и экономической составляющей в реализации полномочий городского самоуправления;

показать факторы роста кадрового потенциала, компетентности служебного состава, руководства городских органов самоуправления;

- рассмотреть роль городского самоуправления в социальной поддержке
народного образования, в решении санитарных и экологических проблем города;

изучить опыт городского самоуправления по регулированию цен на продовольствие, развитию благотворительности;

проанализировать результаты социально-направленной деятельности местного самоуправления в историческом контексте развития центрально-черноземных губерний Европейской России.

Историографический анализ, источниковая база исследования представлены в первой главе.

Теоретико-методологической основой диссертации стали апробированные в историографии способы интерпретации конкретно-исторических фактов на основе критического использования разнообразных источников связанных в большинстве случаев с деятельностью руководящих структур местного самоуправления чернозёмных губерний России и правительственных органов. В исследовании источников цивилизационный метод интерпретации региональной истории позволил исследовать исторический процесс в контексте таких категорий как культурные ценности, организационная, политическая культура и др.

Принцип научной объективности позволяет рассматривать процесс формирования и развития институтов земского и городского самоуправления, людей, причастных к их деятельности, преследующих определенные интересы, ставящих конкретные цели и добивающихся их, без ангажированности и политических интересов присутствующих в региональной общественной сфере, оказывавшей влияние на определённые решения учреждений самоуправления, в частности, на их организационные и социальные меры , позволяет избежать субъективных оценок, идеологически ориентированных подходов.

Принцип историзма привел к пониманию исторических процессов исследуемого периода, необходимости конкретного исторического критерия, закономерности, при анализе фактов, явлений и событий прошлого, связанных, в том числе, с деятельностью земского и городского самоуправлений по социальной поддержке бедствующих слоев населения в рассматриваемом регионе.

Системный подход позволил представить земское и городское самоуправле-

ния как целостные полноценные структуры в социокультурной и экономической жизни. Все основные элементы исторической жизнедеятельности самоуправления в России рассматриваются нами как системные элементы, которые комплексно взаимодействуют и для которых характерны многие общие функции, организация собственной деятельности и обращение к социальной проблематике. Историко-генетический метод позволил последовательно раскрывать общее и особенное в истории зарождения и развития земского и городского самоуправлений. Ретроспективный метод дал возможность сосредоточить более пристальное внимание на тех фактах и явлениях, прежде всего в социальном плане, которые в дальнейшем получили приоритетное развитие в истории местного самоуправления конца XIX - начала XX вв.

Сравнительно-исторический метод применительно к характеристике самоуправлений способствовал объективному выявлению общих закономерностей формирования бюджетной, налоговой и социальной сферы деятельности самоуправления. На основе проблемно-хронологического метода были показаны особенности становления самоуправленческих структур, характера и стиля деятельности в земском и городском самоуправлениях, была установлена их взаимосвязь с различными проблемами жизнедеятельности в сельских и городских условиях.

Реализация биографического метода помогла персонифицировать исторический процесс, придать структурам самоуправлений человеческое измерение. В процессе исследования в ряде случаев использовались методы, понятийный аппарат, применяемые в смежных с историей науках: социологии, политологии. В целом, соблюдение указанных принципов исторического познания и использование отмеченных методов дало возможность детально рассмотреть намеченные аспекты деятельности земского и городского самоуправлений Центрально-Черноземного региона.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном анализе деятельности земского и городского самоуправлений Центрального Черноземья в контексте развития их организационного и социально-экономического потенциала и во взаимосвязи с практическим решением социальных задач. Организационная и социально-направленная деятельность институтов земского и городского впервые рассматриваются не фрагментарно и не независимо друг от друга, а в едином комплексе:

впервые для центрально-черноземных губерний, наиболее важные показатели процесса функционирования структура земского самоуправления, рассматривается с точки зрения эффективности самоорганизации, то есть потенциала организационной культуры, с профессиональным уровнем всестороннего и оперативного коллегиального решения вопросов местного самоуправления;

впервые с учётом региональной специфики оценивается роль земских учреждений, как структур обладающих административными и фискальными полномочиями, правами самофинансирования на территории их действия. В ходе их развития оценено качество изменений объема, параметров , вектора бюджетной политики в направлении перспективных потребностей территории, где рост социально-экономических показателей определялся двумя главными факторами - увеличением экономического потенциала страны на основе подъёма благосостояния населения и оптимальной административной и экономической практикой самоуправления;

впервые в контексте исследуемой в диссертационной работе проблемы подтвержден вывод о том, что указанные органы самоуправления на территории изучаемого региона изначально рассматривались, в том числе правительством, как патронажный социальный институт, в известной мере учитывавший интересы и роль дворянства, но главным образом, в рамках социального вспомоществования крестьянству, как основному налогоплательщику, на территории сословного самоуправления которого, наравне с городскими центрами, осуществлялась земская деятельность;

на региональном материале сформулирован тезис о том, что городская реформа 1870 г., проведенная вслед за земской, вобрала позитивный опыт последней, при этом отразив новые взгляды на концепцию самоуправления в российском городе, а также привела к реструктурированию городского хозяйства, его статистики и публичного обсуждения его состояния и перспектив, в целях дальнейшего развития, активизации финансово-бюджетных ресурсов городов;

показано, что наличие в центрально-черноземных губерниях значительного количества небольших городов с преобладанием в них сельского населения, со слабыми возможностями администрирования и налогоплатежностью населения, создавало сложные коллизии и относительно формирования в них по Городовому положению 1892 г. полноценных структур самоуправления;

на основе изученного материала в исследовании сделан следующий вывод: в связи с возрастанием в городском самоуправлении роли исполнительных органов -городских голов и членов управ, закономерно, что именно среди них наблюдался рост профессионализма, накопление опыта управленческой деятельности, увеличение прослойки интеллигенции, что повышало социальную направленность в работе городских дум, за счет усиления влияния городских голов, управ на их решения.

В целях всестороннего и объективного освещения сложной по своей многоплановости исследуемой темы нами введен в научный оборот значительный массив архивных документов, материалов периодической печати. В диссертации подробно рассмотрены в историографическом плане труды исследователей, в которых в той или иной степени анализировались вопросы истории развития местного самоуправления.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В ходе исследования был сделан вывод, что модернизационные преобразования во второй половине XIX в. в губерниях Центрального Черноземья способствовали ориентации местных органов городского и земского самоуправления на действенное разрешение целого ряда региональных проблем и привлечение к этому процессу местного населения, в частности, интеллигенции, активизации социокультурного и общественного потенциала. Наличие такого общего фактора, объединявшего историю земских губерний, способствует раскрытию вопросов становления местного самоуправления в стране.

2. Можно утверждать, что специфической предпосылкой для формирования структуры земств черноземных губерний, являлось наличие сильной исполнительной власти в лице дворян-земских гласных, прежде всего дворянских губернских и уездных предводителей, возглавивших в пореформенный период земские организации. Их роль в земском руководстве не умалялась благодаря устойчивой, традици-

онной и преемственной позиции защиты не только интересов земской корпорации, но и позиции патернализма по отношению к нуждам населения. Данная роль показывала стабильность сложившегося структурирования самоуправления, включая фактор персональной ответственности за определённые задачи и функции. К такого рода организаторам, "долгожителям" земского движения Воронежской губернии принадлежали И.Т. Алисов, А. И.Урсул, И.А. Звегинцов, в Курской - М.Д. Орлов, А.Н. Логофет, К. А. Энгельгардт, в Тамбовской - Г.В. Кондоиди, А.Н. Чолокаев, в Орловской - А.В. Шереметев, П.В. Тютчев, М.А. Стахович. Каждый из них, в соответствии с приоритетами земской организации, обладал присущим земской элите стремлением отстаивать и популяризировать интересы земств своего региона, что, в конечном итоге, консолидировало земское сообщество. Благодаря такому соотношению государственных и местных интересов лояльность земской корпорации в целом не подвергалась серьёзному сомнению ни со стороны правительства, ни со стороны самой земской общественности, в лице гласных, представителей земств региона.

3. Выявлено, что главной особенностью совершенствования организационной культуры, роста эффективности управления и планирования текущих и перспективных направлений в деятельности земств было комплексное решение и обсуждение программ работы, то есть, рационализация планов мероприятий, данный процесс включал рассмотрение всех актуальных направлений работы на основе принципа коллективной генерации подходов, разработки проектов, а также экспертизу мероприятий, путем создания комиссий. В ходе исследования нами установлено, что в изучаемом регионе до 90 % всех решений по вопросам социальной направленности в повестке земских собраний были инициированы гласными, принадлежащими к землевладельческой курии, после коллегиального обсуждения в управах.

4. Установлена эффективность взаимодействия земских управ и назначенных ими земских комиссий с государственными учреждениями в ходе деятельности земств в губерниях изучаемого региона. В Воронежском земстве в период до 1890 г. доля обязательных постановлений, принятых по инициативе специальных комиссий составляла до 15%.

5. В ходе исследования подтверждена активная роль благотворительности как важнейшего стимула социально-ориентированных мероприятий губернских и уездных земств, которая уже в период становления их деятельности, определяла направления и масштаб подобных мероприятий.

6. Выявлено, что в исследуемый период в мерах помощи населению земского самоуправления сформировалась приоритетность медицинского обслуживания населения, развитие системы призрения в губерниях. Численный состав корпуса земских врачей непрерывно возрастал: с 1875 по 1910 г. в Воронежской губернии он увеличился с 41 до ПО, Курской соответственно с 30 до 129, Тамбовской с 41 до 117, Орловской с 29 до 97. Строительство богаделен интенсивно осуществлялось во всех губерниях региона. В 1896 г. в Воронежской губернии их было 72, Тамбовской - 33, Орловской - 27, Курской - 20. Общая численность призреваемых в губерниях Центрального Черноземья в 1896 г. составила 5 496 человек. Основная нагрузка по их содержанию легла на земство.

7. Установлено, что в городском самоуправлении роль купечества, как лидирующей сословной группы в его руководстве безусловно нельзя охарактеризовать как полностью устойчивую, при том, что до 80% административных решений принималось купцами гласными в городских думах и до 20% интеллигенцией, как частью руководства. Купечество, как и другие части социума, зависело от государственной политики в сфере самоуправления и шире, от социально-политической конъюнктуры в различных областях пореформенного развития страны. Его лидирующая роль не подвергалась сомнению, несмотря на то, что мещанское и крестьянское сословия по численности являлись преобладающими среди избирателей уездных городов ЦЧР (51,9%), а купечество лишь в Тамбовской и Орловской губернии превышало четверть состава избирательных собраний.

8. Данные исследования подтверждают, что городское самоуправление, в отличие от земского, носило ярко выраженные черты проникновения административных начал в сферу самоуправления, отличаясь регулярностью созыва городских учреждений, дум и большим влиянием административных структур на саму организацию деятельности распорядительных и исполнительных городских органов.

9. В результате проведенного исследования мы можем утверждать, что совмещение в городском самоуправлении городскими головами функций исполнительной и распорядительной власти имело следствием повышение оперативности решения инфраструктурных и социальных проблем.

10. Установлено, что городские учреждения местного самоуправления после реформирования по Положению 1870 г. функционировали как институт, активно стимулирующий работу обществ благотворительной направленности, в том числе, в части помощи учащимся и различным категориям нуждающихся.

11. В исследовании доказано, что практически весь период своей деятельности городские самоуправления вели переговоры с благотворителями по обсуждению условий пожертвований капитала либо недвижимого имущества в пользу города, отстаивали интересы городского самоуправления в судебных инстанциях в случаях урегулирования процедур узаконения благотворительных актов.

12. Результаты исследования указывают на возрастающую конкуренцию в сфере деятельности самоуправления, общих, смежных отраслях - мероприятий социального направления (школьное, больничное строительство, санитарный контроль, обслуживание медицинских учреждений совместного использования) в работе городского и земского самоуправления.

Опыт, накопленный в отечественной и зарубежной историографии, и привлечение новых данных позволяют сформулировать тезис о сложившейся системе учреждений местного самоуправления, как отвечающей историческим потребностям, основным характеристикам имманентным стадии развития российского пореформенного общества. Сформированная система местных учреждений являлась в целом жизнеспособной, соответствующей развитию социально-экономических возможностей исследуемого региона, социально-культурному потенциалу и запросам его населения, уровню правововой, административной культуры, кадрового запаса, опыта взаимодействия центрально-черноземных губерний и правительства. В то же время вопрос о социальной роли, результатах деятельности каждого структурного

компонента системы самоуправления, в частности, распорядительных и исполнительных органов земских, городских учреждений, на данный момент остается открытым.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использовать ее материалы для написания обобщающих трудов по истории местного самоуправления как в рамках регионоведения, так и в масштабе страны. Полученные в результате исследования данные могут быть использованы в преподавании истории местного самоуправления и истории социальной работы в вузах, при составлении спецкурсов.

В нашей стране в последние десятилетия произошли изменения социальной стратификации, форм собственности, социально-экономических параметров развития регионов, изучение эволюции всех этих показателей позволяет в целом ряде случаев использовать многообразный исторический опыт местного самоуправления при разработке современных социальных программ на уровне муниципалитетов, регионов, всей страны в целом.

Материалы диссертации, раскрывающие опыт, положительный и отрицательный, при решении таких задач как организация сельской медицины, призрение покинутых детей, попечительства, благотворительных акций, имеют важную практическую значимость. В этом плане они могут быть использованы в деятельности региональных и муниципальных учреждений, при обучении и переподготовке специалистов. Таким образом, практическая значимость данной темы не вызывает сомнений.

Апробация диссертации. Основные положения диссертации изложены в трех монографиях, 53 научных статьях. Результаты исследования докладывались в 1991-2007 гг. на 10 научно-практических конференциях в Воронеже, Белгороде, Курске.

Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании Учёного Совета Института социального образования в г. Воронеже.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.

Историография общественного самоуправления в трудах дореволюционных исследователей

Исторически сложившаяся потребность введения самоуправления напрямую вытекала из задач модернизации российского общества. В основе этого процесса находилось радикальное преобразование социальной, политической, экономической и культурной жизни общества. В связи с этим потребность изучения анализа процесса становления самоуправления, выявления трудностей «вживания» элементов земского и городского самоуправления в ткань прежней структуры управления, была чрезвычайно высокой.

В исторических условиях преобразований российского общества, которые обозначались в российской дореволюционной и, в преобладающей степени, советской историографии, как Великие (буржуазные) реформы 60-х годов XIX века и последовавшая за ними «эпоха контрреформ», особенности всего облика и сути реформ местного самоуправления существенным образом изменялись. Подобная эволюция относилась не только к точке зрения правящих кругов или верхних слоев интеллигенции, но затрагивала и все страты общества.

В современной исторической литературе традиционно различаются периоды до реформы 1890 г. и после нее, повлиявшие на генезис двух основных направлений историографии земского, а также и городского самоуправления – либерального и консервативного1. Различные взгляды на возможности земств, компетенцию земских органов и саму жизнеспособность их существования, как справедливо отмечает Н.Г. Горбачева, определяли различные парадигмы становления и развития земских учреждений с участием общественных деятелей, среди которых были профессиональные историки, само развитие земства требовало идейного обоснования путей его деятельности, определения целей и задач работы самоуправления, а также преодоления трудностей в организации и функционировании земских учреждений. Палитра взглядов была чрезвычайно широка, однако доминирующими оставались консервативное продворянское и либеральное, поскольку радикальные – как левые, так и правые течения общественной мысли придавали земству очень мало значения.

В пореформенный период обе стороны, как либералы, так и консерваторы, подчиняясь державной воле, уповали на силу государства, при этом консерваторы особо подчеркивали ее, при видимом расширении зародившейся «демократии», рассчитывая в будущем на механизмы сдерживания общественной активности сугубо в рамках «земского элемента», позднее – городских избирательных собраний.

Историография консервативного направления трактовала становление земского самоуправления либо как крайне нежелательную уступку либеральной интеллигенции, «необходимое зло», как это делали М.Н. Катков, В.П. Мещерский, либо как очередную «подпорку» для поддержания российского симбиоза самодержавия и общества – так воспринимали создание земств В.П. Безобразов, К.Ф. Головин, Ф.П. Скалдин1.

Либеральные историографы земского и, отчасти, городского самоуправления занимали сложную, неоднозначную, нередко колеблющуюся позицию, взгляды их в значительной мере эволюционировали в сторону гораздо большей коррелированности и ,зачастую, конформизма с правительственной позицией.

Изначально часть либеральных исследователей земства отдавала предпочтение нивелированию, в той или иной степени, административных полномочий в местном самоуправлении, часто, до начала «контрреформ» 1880 – 1890-х гг., основанному на «конституционных иллюзиях» верхушки интеллигенции и даже парламентаризме западного образца. Подобной точки зрения, хотя и с определенными оговорками, придерживались А.И. Кошелев, К.Д. Кавелин, А.А. Головачв, определившие само понятие земского и городского самоуправления в историографии1.

Историография «государственнического» направления, представленная трудами таких специалистов в области права, истории, социологии, как И.С. Аксаков, А.И. Васильчиков, А.А. Корнилов, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Г.А. Джаншиев ,В.М. Гессен . Они широко, в исторической перспективе, рассматривали местное самоуправление как фактор, усиливающий функциональность и социальную интеграцию, воздействие власти на благосостояние населения, даже благотворно влияющий на социальную самобытность регионов, либо более специализированно, как модель реализации фискальных полномочий и гарантированных законодательно, обязательных функций земского самоуправления2.

К началу ХХ в. в связи с постепенным регрессом дворянской элиты, приходом в земские, и, в редких случаях – в городские органы «третьего элемента», основу историографии составляют вопросы общественного самосознания и роли земской интеллигенции. Основу литературы в данной тематике занимают труды Б.Б. Веселовского, И.П. Белоконского, Н.И. Иорданского, С.Г. Сватикова, А.И. Потресова, В.Е. Трутовского3.

Наряду с общероссийской, активно развивалась и местная историография. При этом следует подчеркнуть, как настойчиво местные деятели, в частности, земцы, указывали на увеличивающийся диссонанс между государственными сферами и растущим потенциалом местных интересов, когда, в предреволюционный период, население становилось заложником таких институциональных противоречий. Другим важным фактором, привлекавшим внимание местной общественности, было то, что именно социальная работа в условиях безденежья, разбалансированных интересов губерний и уездов, социальных противоречий, индефферентизма очень многих земских и городских собраний, не была объектом заботы до середины 1890-х годов, а порой и до начала ХХ века. Именно в это время дворянство пыталось, в противовес земским и городским слоям интеллигенции, сохранить общественный вес, используя лидерство, свою роль во главе местного самоуправления. Как справедливо отмечается в отношении центрально-черноземных губерний, такое положение общества усилило не политический вес дворянства в роли верхушки самоуправления, а скорее индефферентизм и паразитические настроения ряда земств, подтолкнув другие к оппозиции, возвращению давнего требования «увенчания земского здания» – общероссийского земского органа1.

Обращаясь к исследованию собственно социально-направленной деятельности земских и городских органов, следует отметить растущую акцен-туализацию в данной проблематики уже в пореформенной историографии, выделение ее как специального предмета рассмотрения.

Определенная неустойчивость самой официальной позиции, где преобладали дискуссии либерального и охранительного лагеря, послужили причиной того, что одной из особенностей историографии общественного самоуправления в исследуемый период стало не историографическое, а публицистическое направление мысли. Процессы становления земского и городского самоуправления, вначале получили отражение в публицистических статьях на страницах журналов, представляющих разные направления общественно-политической мысли России, в том числе таких как «Вестник Европы», «Русская мысль», «Отечественные записки», «Дело», «Русское богатство и др.

Особенно влиятельным в этом плане являлся «Вестник Европы», который был одним из наиболее широко распространяемых журналов. В конце XIX века читатели называли его «лучшим журналом среди толстых»1. С 1866 по 1908 гг. «Вестник Европы» непрерывно вел М.М. Стасюлевич. Занимая леволиберальные позиции, он являлся противником революции, вместе с тем считая, что «стремление к свободе есть не результат праздной мысли философов, но потребность физиологического развития общества»2. Представляя леволиберальное направление в общественно-политической мысли России второй половины XIX века, «Вестник Европы» был равноудаленным как от правоконсервативных, так и от леворадикальных взглядов на общественное развитие. В связи с тем, что его позиция была позицией центра – медианы, разделяющей крайние взгляды, то в этом смысле его публикации в целом наиболее репрезентативно отражали общественные настроения.

Проблемы самоуправления в пореформенной России приобрели столь актуальное значение, что практически ни один журнал не мог обойти данную тему. Публикации носили характер популярных, престижных, поднимающих авторитет издания. Российское общество в этот период именно на самоуправленческое начало, как альтернативу властно-бюрократическим структурам, стало возлагать большие надежды не только с точки зрения демократизации управления, но и с точки зрения преобразования всей системы управления страной. В первую очередь это относилось к земскому и, в меньшей степени, к городскому самоуправлению.

Деятельность земского самоуправления по обеспечению призрения детей-сирот, организация яслей-приютов

Много внимания земства уделяли такой незащищенной группе населения, требовавшей особой заботы и внимания, как дети. И уж совсем беспомощными и требовавшими незамедлительной помощи были дети-подкидыши.

Призрение «зазорных» младенцев в России до начала XVIII столетия не входило в сферу деятельности правительства. Только в 1706 г., когда митрополит Иов создал первый приют для подкидышей, Петр I определил передавать в его пользу доходы с некоторых монастырей. В 1715 г. он же издал указ «чтобы зазорных младенцев в непристойные места не выметали, но приносили бы к… госпиталям и клали тайно в окно через какое закрытие, дабы приносимых лиц не было видно»1.

Во второй половине XIX – начале ХХ века в связи с демографическим взрывом в России увеличилось количество брошенных детей. Обычным явлением стали такие сообщения в газете как, например, следующее: «3 августа в Сокольниках дворником дачи Дуркина поднят подкинутый младенец женского пола, около двух недель от рождения. В пеленке младенца была найдена записка со словами: «крещен, имя Мария». Младенец отдан в Воспитательный дом»2. Нередко детей подбрасывали непосредственно в земские учреждения. Так, в «Курских губернских ведомостях» сообщалось, что «26 декабря в 8 часу пополудни по Московской улице в коридор губернского земства подкинут живой младенец женского пола, по-видимому, от рождения около 3 дней. Младенец помещен в приют подкидышей»1.

Отказывались от детей из-за бедности, желая скрыть «позор», сохранить в тайне появление на свет «незаконнорожденного» ребенка, из-за отсутствия условий, позволяющих держать его при себе. Сказывалось ослабление нравственных устоев не столько в среде крестьянства, сколько в других слоях населения.

В 40-50-е годы XJX века в приказы общественного призрения дети-подкидыши попадали довольно редко: чинам полиции вменялось в обязанность строго следить за всеми случаями подбрасывания младенцев. Приказы принимали их только в виде исключения, в том случае, если их обнаруживала полиция.

В Курской губернии при передаче в 1863 г. богоугодных заведений в ведение земства выяснилось, что с 1847 по 1866 г., т.е. за 12 лет, было принято для призрения только 27 младенцев, из них 19 было отдано для призрения частным лицам, 5 содержалось при богадельне, 3 умерло2. На примере Курского земства особенно наглядно видно, каким тернистым был путь освоения земствами функций учреждения, в сферу деятельности которого входила задача призрения детей-подкидышей.

В 1866 г. Курское губернское собрание, исходя из незначительного поступления подкидышей в предыдущее время, постановило открыть воспитательный приют всего на 10 подкидышей. Но уже на втором году существования воспитательного дома в него вместо 10 подкидышей поступило 252. В переполненном приюте резко увеличилась детская смертность. Неохотно брали детей на воспитание частные лица. Ими было взято всего 11 младенцев3.

Произошло это потому, что, не имея опыта работы по патронированию младенцев, земство обставило передачу их на воспитание довольно строгими условиями. В том числе такими как обязанность воспитателя вносить в губернскую управу определенную денежную сумму, которую земство затратило на содержание подкидыша. Кроме этого, воспитатель должен был взять обязательство причислить подкидыша к своей семье. Когда выяснилось, что желающих брать на воспитание на таких условиях очень мало, губернское собрание постановило: с тех, кто соглашался брать на воспитание младенцев, никаких денег не брать, а наоборот, выплачивать им вознаграждение. Отменялось и обязательство воспитателей причислять подкидышей к своим семьям1.

Когда Курское губернское собрание обнаружило, что среди подкидышей было много законнорожденных, что частыми стали случаи отказа от детей 7-летнего возраста, что приют практически служил только для жителей города Курска, оно вначале приняло решение закрыть приют. Позже собрание, руководствуясь тем, что «достоинство губернского земского учреждения заставляет его продолжать начатое дело и всеми мерами достигать удовлетворительного результата по содержанию и призрению подкидышей», решило приюта не закрывать, а выделить на его содержание вместо 4330 руб., намеченных управой, – 9000 руб.2.

Увеличение финансирования способствовало тому, что с 1872 по 1878 год количество питомцев земства прогрессивно возрастало и к началу 1878 г. их состояло в приюте 54, а отданных на воспитание с платою за их призрение – 190. С 1878 г. приют приобрел характер воспитательного заведения, на попечении которого содержались питомцы от 2-х до 14-летнего возраста3.

Определенная специфика в организации призрения покинутых младенцев имелась в Орловской губернии. Орел был расположен на пересечении нескольких железнодорожных магистралей, и массовое скопление народа приводило к еще большему увеличению численности брошенных младенцев. В середине 70-х годов количество брошенных ежегодно младенцев по данным Орловской губернской управы колебалось от 233 до 2801.

Относительно близкое расположение Орла к Москве создавало у местных органов самоуправления соблазн переправлять подкидышей в столичные воспитательные дома. В феврале 1890 г. министр внутренних дел потребовал от губернатора установить контроль за отправлением покинутых детей в столичные воспитательные учреждения. Министр указывал, что император обратил внимание на большую смертность в воспитательных домах столицы, явившуюся следствием их переполненности. Количество принимаемых в означенные дома младенцев постепенно с каждым годом увеличивается, – отмечал он, – вследствие сего младенцы доставляются в столичные воспитательные дома из некоторых губерний целыми партиями, …доставка их получает характер преступного промысла, младенцы привозятся совершенно истощенными и потому скоро умирают»2.

К чести Орловского земства, оно не поддалось такому соблазну, и уже в 1868 г. отправка подкидышей в Москву полностью прекратилась3. Но это потребовало от Орловского земства значительного увеличения ассигнований на их призрение. В 1878 г. губернское земское собрание отказалось от устройства приютов в уездах, так как это, по мнению комиссии, приведет не к сокращению расходов на эти цели, а напротив, их устройство «послужит поводом к подкидыванию младенцев»4. В то же время собрание решило оплачивать проезд в губернский центр тем, кто изъявит желание взять сироту на воспитание5. Собрание потребовало, чтобы желающие брать детей предварительно являлись в уездную управу для получения удостоверения о своем социальном благополучии и денежных средств на дорожные расходы6.

В целом расходы Орловского земства на призрение младенцев были в несколько раз больше, нежели в других губерниях, расположенных недалеко от Москвы (к примеру, в Тульской). «Вопрос о судьбе подкинутых детей и, в частности, вопрос о расходах на их воспитание... является для Орловской губернии не новым..., – отмечал в 1908 г. в докладной записке губернатору председатель Орловской губернской управы – «существовавшие в 60-х годах в течение нескольких лет, по распоряжению Орловского губернатора Левашова, люльки для опускания в них подкинутых детей и, в особенности, хороший уход и вполне удовлетворительные результаты деятельности грудного отделения сделали то, что в то время, как другие, соседние с Орловской, губернии тратили через 30 лет после введения земских учреждений на воспитание подкидышей от 12 до 15 тыс. руб. в год, в частности, Тульское земство..., Орловское земство, начав с 20417 руб., достигло в 1896 г. - 42 тыс. руб., а ныне – 69364 руб.»1.

Однако острая нужда в средствах имелась и у Орловского земства. В 1897 г., обсуждая данную проблему, гласные отмечали неуклонный и систематический рост числа подкидышей и расходов на их воспитание. При этом они высказывали самые разнообразные соображения, начиная с требования возобновить отправку младенцев в Московский воспитательный дом и кончая предложением совершенно прекратить прием подкидышей и добиться от администрации установления надзора за людьми, подкидывающими детей. В конечном счете, Орловское земство все же пришло к выводу, что «вскармливание подкинутых детей в губернии, при правильной организации дела и надлежащем надзоре, представляется менее трудным, чем в столице, и более человеколюбивым по отношению подкинутых младенцев».

Формирование состава городских органов самоуправления

Закономерным этапом в деятельности местного самоуправления стала радикальная реорганизация городского самоуправления, осуществленная на основе Городового положения 1870 г. Принятию данного положения предшествовала масштабная подготовительная работа. В январе 1862 г. Государственный Совет получил представление Министерства Внутренних Дел о реформе городского самоуправления. Через два месяца Александр II предписал «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи»1.

Замысел реформаторов местной системы управления состоял в том, чтобы, по выражению управляющего Вторым отделением Е.И.В. канцелярий М.А. Корфа, «не только, на место одних присутственных мест учредить другие… напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале почти совершенно ей до сих пор чуждым децентрализации и самоуправлению»2.

Решительный настрой реформистов был вполне обоснован: действительно, со второй половины XIX века прежняя городская система управления в значительной степени стала вырождаться, она все в большей мере стала терять свою самостоятельность и попадала под влияние губернаторов и губернского правления. Эти учреждения самостоятельно или по разрешению Министерства внутренних дел утверждали приговоры городских обществ, контролировали их деятельность, осуществляли ревизию делопроизводства, подвергали лиц общественного управления дисциплинарным взысканиям, а в случае неповиновения отдавали под суд должностных лиц. Резюмируя сложившуюся ситуацию, «Вестник Европы» отмечал, что губернатор и губернское правление «составляют относительно городских учреждений высшую ревизионную и апелляционную инстанцию и в то же время их начальство»1.

Принижение роли городского самоуправления имело давние традиции. В 1860-е годы современники хорошо помнили, как членов шестигласной думы, а также ратманов и бургомистров за те или иные упущения в работе по городскому самоуправлению публично наказывали плетьми. Только в 1842 г. купцов 3-ей гильдии и мещан, служивших по городским выборам, освободили от телесных наказаний2.

В дореформенный период слабость, «зачаточность» форм городского самоуправления приводила к тому, что исполнять должности в городском самоуправлении многие попросту боялись. «Заурядный обыватель, – писал один из дореволюционных исследователей, – при малейшей возможности пытался уклониться от этой тяжелой служебной повинности»3.

Под влиянием двух факторов – материального и нравственного - престижность городской выборной службы настолько упала, что ее считали неприличной не только представители дворянского сословия, но и элитные группы купечества. Согласно изданному в 1824 г. новому положению о гильдиях, купцы первой и второй гильдии получили право отказываться от участия в городском самоуправлении, за исключением должности городского головы. Купцы третьей гильдии, мещане и цеховые такого права не получили. По словам крупного дореволюционного исследователя городского самоуправления Д.Д. Семенова, до реформы 1870 г. «город, как община бездействовал и спал, казалось, непробудным сном»4.

В последнее время ряд историков предприняли попытку корректировать данную точку зрения. А.И. Куприянов, например, обосновывает, что в русском дореформенном городе сталкивались интересы различных сословий и социальных групп. В то же время он полагает, что во многих малых провинциальных городах такой борьбы не наблюдалось. Но в том и в другом случае социально активные граждане всегда старались овладеть властным ресурсом, что приводило к конкуренции в процессе выборов1.

Даже в тех не всегда благоприятных условиях на должность городских голов порой избирались яркие личности, которые, преодолевая чиновничий диктат, раскрывали своей деятельность ю позитивный потенциал самоуправленческих начал, представляя довольно редко встречавшийся тип администратора-государственника.

4 декабря 1867 г. Орловское городское общество приняло решение о присвоении А.Б. Лобанову-Ростовскому, видному деятелю эпохи Александра II, покидавшему пост орловского губернатора, звания почетного гражданина г. Орла. При этом оно указало на такие его добрые дела «как предусмотрительное внимание, которым он удостаивал каждого жителя г. Орла при всех случаях обращения к нему за снисхождением в пределах законности к бедным при испрашивании ими разрешения на постройки; удаление от жителей напрасных издержек, которыми они отягощались; поставление полицейских властей в то положение, в каком они к жителям по закону должны находиться; ограничение без нужды для городской кассы расходов, ходатайство перед правительством о его земских нуждах»2.

Из таблицы видно, что среди городских голов Воронежской губернии купцов было 66,7%, а почетных граждан 33,3%. Среди бургомистров и ратманов были только купцы. Дворяне в системе городского самоуправления практически не были представлены. В самой структуре городского самоуправления не было четкого разграничения прав и обязанностей. В целом, как отмечал А.Н. Акиньшин, «магистраты Воронежа ведали финансовыми и судебными делами только среди купечества. Социальная опора городской думы, созданной в Воронеже в 1787 г., была шире: домовладельцы, купцы, мещане, интеллигенция, цеховые ремесленники»1.

Недостаточный уровень развития урбанизации страны, а это было особенно характерно для Центрально-Черноземных губерний, создавал весьма сложные коллизии при отнесении поселений к тому или иному типу управления: полномасштабному, с созданием городских дум, или упрощенному, по которому городом управляет староста и два его заместителя. В этом плане показательна переписка по данному вопросу губернаторов Центрального Черноземья с П.А. Валуевым во второй половине 1860-х годов.

28 мая 1866 г. МВД был разослан формуляр за подписью Валуева и директора Хозяйственного департамента Шумахера, в котором отмечалось, что Высочайшим повелением от 13 апреля 1866 г. предписывалось упразднить магистраты и судебные ратуши в тех городских поселениях, где они заведовали и делами городского хозяйства, и учредить «для дел сего рода, впредь до общего преобразования городского общественного управления по ближайшим соображениям местных обстоятельств, или городские думы на общем основании, или же упрощенное общественное управление»1.

Переписка губернаторов и МВД свидетельствует о том, насколько сложным и запутанным был вопрос об отнесении малых городов к той или иной группе самоуправления. Например, староста г. Мирополье Курской губернии жаловался, что город «не имеет никакого определенного пространства земли, т.е. ни улицы, ни площади, ни выгонной земли, находящихся в за-ведывании местной волостной власти… город никаких пределов не имеет, а 120 домов… не сосредоточены на одном определенном пространстве»2. В данном случае, когда городской землей распоряжалось волостное правление, говорить о правах самоуправления весьма сомнительно. В таком двусмысленном состоянии городское самоуправление Мирополья находилось в течение 10 лет после принятия Городового положения 1870 г. 16 декабря 1880 г. жалоба старосты Мирополья была передана для окончательного решения в Правительствующий Сенат3.

Конечно, подобный пример, в связи с длительным нерешением проблемы, составлял исключение, но варианты подобных трудностей, которые приходилось преодолевать и местным, и центральным властям при реформировании городских самоуправлений, встречались нередко.

Во второй половине 60-х годов правительство подталкивало местные власти к скорейшему переходу небольших городов на общественное управление. В циркуляре МВД от 20 января 1867 г. губернаторам указывалось, что на основании действующих постановлений, в т.ч. ст. 4429 Общественных Учреждений городского общественного управления, заведывание в городских делах общественного управления и хозяйства принадлежит городским думам. «Между тем, – отмечалось в циркуляре, – из имеющихся в МВД сведений оказывается, что в некоторых городских поселениях означенными делами ведают городские полиции. Сосредоточение в полицейских учреждениях дел общественного управления, с одной стороны, не соответствует коренному закону, предписывающему дела подобного рода ведать городским общественным установлениям, а с другой не может не отразиться неблагоприятно не только на делах подобного рода, но и на всей вообще деятельности полиции в данной местности»1.

В ряде случаев в отзывах звучали предложения, направленные на выход городского самоуправления за рамки хозяйственной деятельности, в частности, предлагалось заменить правительственную полицию общественной2. Один из членов воронежской комиссии, касаясь проблемы взаимоотношений полиции и городского управления писал в 1862 г., что «чиновник городской полиции, определяемый правительством без ведома и согласия общества и не подлежащий контролю общественного мнения, не сочувствует пользам этого общества и без опасения имеет возможность действовать иногда по своему произволу, прикрываясь на всякий случай волею высшего начальства. Чтобы действительно вызвать город к самостоятельности и самоуправлению, нужно положить прочный фундамент этому прекрасному зданию, именно – охранением местности от произвола городских администраторов»3. И хотя в данном высказывании не обошлось без известного налета идеализации реальности, тем не менее в нем прослеживается дух либеральных веяний, характерных для 1860-х годов.

Санитарно-эпидемиологическая, благоустроительная и экологическая деятельность городского самоуправления

В ряду проблем, с которыми встретилось городское самоуправление, одной из самых острых стала задача противодействия эпидемическим заболеваниям. Это была проблема, которая, как уже отмечалось, заняла видное место и в земском самоуправлении. Но в условиях города с его активной миграцией, скученностью населения, отсутствием водопроводной сети и канализации, загрязнением улиц и всей среды обитания постоянный риск возникновения эпидемий представлял серьезную угрозу для всех жителей города, и в первую очередь для его беднейших слоев. Санитарно-эпидемиологическая безопасность выдвигалась на первый план. Это был действительно вопрос жизни и смерти. По данным дореволюционного исследователя городского самоуправления А.Г. Михайловского, смертность в российских городах в связи с санитарно-эпидемиологическим неблагополучием была значительно выше, чем в европейских: в России было 40 умерших на 1000 городских жителей, а в Европе 201. В общественном мнении складывалось явное противоречие между представлением о России как о великой державе и ее отсталостью в санитарно-эпидемиологическом отношении. «Наша старушка-Москва, – отмечалось в «Вестнике Европы», – посылает колокола в Прагу, тогда как многие отдаленные места столицы не имеют хорошей воды и должны довольствоваться ею из грязной Яузы»1.

Характерно, что данную проблему хорошо осознавали законодатели – авторы Городового положения. Ни одна из обязанностей городского самоуправления не прописана с такой тщательностью и подробностью, как его обязанность в отношении соблюдения правил санитарных норм. Так, в статье 103 указано на необходимость контроля городского самоуправления за чистотой во дворах, устройством очистных помойных ям, устройством и порядком содержания бань, соблюдением чистоты в помещениях для продажи съестных припасов и напитков. Особой строкой выделена обязанность городского самоуправления по проведению мер «предупреждения и прекращения заразительных повальных и местных болезней»2, а также мер «к ограждению общественного здоровья от опасности, происходящей вследствие неправильного содержания фабрик, заводов, мастерских и вообще помещений для ра-бочих»3.

Кропотливой и не очень приятной была работа городских управ по санитарной очистке дворов, помойных ям, туалетов. Отсутствие нормального водоснабжения городов делало данную работу особенно важной и необходимой с точки зрения санитарно-эпидемиологической безопасности. По данным воронежского санитарного врача М.Я. Капустина, приведенным им в 1882 г., в городе ежегодно, судя по числу жителей и количеству содержимого ими скота, накапливалось не менее 4,5 млн. пудов нечистот, экскрементов, навоза от животных, кухонных остатков и других бытовых отходов. Для вывоза такого количества отходов, полагая, что в году 300 рабочих дней и исходя из того, что каждая подвода может вывезти в среднем до 100 пудов в день, требовалось ежедневно не менее 150 подвод. Но в городе ежедневно для этой цели использовалось не более двух десятков специально приспособленных подвод.

По заключению санитарного врача, из города вывозилось не более 1/6 отходов. Остальное же их количество, «достигающее громадной цифры 4 млн. пудов, ежегодно остается в почве города и, подвергаясь разложению, постоянно заражает воздух, что, по всей вероятности, и составляет одну из главных причин неблагополучных санитарных условий города Воронежа, где заболеваемость и смертность оказывается выше других местностей Воронежской губернии»1.

В докладе городской думе М.Я. Капустин обосновал взаимосвязь между наиболее распространенными заболеваниями жителей города и его сани-тарно-эпидемиологическим состоянием. В частности, им было отмечено, что около половины ежегодно умирающих взрослых людей в городе погибает от таких заболеваний, как легочная чахотка, все виды тифа и острые воспаления дыхательных органов. «Все эти болезни, – подчеркнул он, – доступны влиянию общественных санитарных мер, каковы меры по охранению чистоты воздуха, почвы и воды»2. Заслуживает внимания его попытка сравнить уровень смертности в Воронеже с другими, в том числе зарубежными городами. По его данным, если бы смертность в Воронеже была не выше смертности в Париже или Лондоне, то среднее ежегодное число умирающих было бы не около 2000, а немного более 1000. Причина этого, по его мнению, была «единственно в условиях всей санитарной обстановки жизни»3.

Деятельность городских самоуправлений по преодолению антисанитарии во многом сдерживалась низким уровнем санитарной грамотности населения. Так, Воронежская управа отмечала, что при самом тщательном и строгом надзоре за исправною вывозкой нечистот трудно допустить, чтобы дело это могло производиться удовлетворительно обывателями, «так как сознание все опасности и вреда от их скопления еще нескоро сделается достоянием большинства жителей»4.

В деятельности городских самоуправлений по преодолению антисанитарии наблюдалась тенденция перехода от штурмовщины к организации планомерной, основанной на научном подходе работы. Характерным примером аврального метода решения данной проблемы явились действия Воронежской управы в период с 1 по 13 февраля 1879 г., когда по заданию управы на очистке городской территории работало 637 конных подвод, 500 человек арестантов, 67 поденщиков1.

Для придания планомерности данной работе по решению думы были разработаны и утверждены специальные мероприятия, в том числе такие как разделение города на 12 участков, внутри которых выделялись кварталы с назначением в каждый из них особых попечителей. Для облегчения поиска домовладельцами рабочих и подвод для вывозки бытовых отходов при городской управе была организована специальная артель. Были сделаны запросы в адрес Санкт-Петербургского и Московского городских управлений относительно устроенных в этих городах печей для сжигания мусора с тем, чтобы, если окажется возможным, то устроить такие же печи и в Воронеже2. Позже Воронежская дума пришла к выводу, что необходимо повысить роль городского санитарного совета. С этой целью в апреле 1885 г. был реорганизован прежний состав санитарного совета. Теперь совет возглавлял городской голова. В него вошли все члены городской управы, четыре члена, избранные думою как из состава гласных, так и из обывателей города, врач – заведующий городской лечебницей, городской санитарный врач и врачи – гласные думы, губернский врачебный инспектор и старший врач губернской земской больницы, полицмейстер и местный исправник, один из содержателей аптек в городе (по выбору думы), городской архитектор3.

Это был беспрецедентный случай, когда в таком масштабе укреплялся городской санитарный совет. Мера эта была вынужденной, она диктовалась той эпидемиологической обстановкой, которая складывалась в городе. Значительную роль здесь играл и личностный фактор. Воронежский городской санитарный врач М.Я. Капустин, а эта должность в городе была введена с 1879 г., проявил себя не только как крупный организатор, но и как видный ученый. Доклады М.Я. Капустина в городской думе всегда отличались глубиной анализа, теоретическим обоснованием практических предложений. Так, его доклад «Санитарные задачи города Воронежа» занимавший более 200 страниц, в 1881 г. был издан отдельной книгой. Тесные научные связи М.Я. Капустина с учеными других городов, в частности, с профессором Доб-рославиным, в лаборатории которого испытывался способ дезинфекции методом озонирования, позволили воронежскому врачу разработать свою оригинальную систему дезинфекционных камер, которая впоследствии была рекомендована для применения по всей стране1.

По инициативе М.Я. Капустина Воронежское городское самоуправление одним из первых в стране ставило и решало такие санитарно-медицинские проблемы как медико-статистическая перепись населения, организация взаимодействия с епархиальным ведомством о введении единых отметок о причинах смерти в книге «Об умерших», о взаимодействии городского самоуправления с председателями съездов мировых судей и полицией при разборе дел о неисполнении жителями санитарных правил, о предоставлении права входа в частные дома и квартиры, а также промышленные и торговые заведения санитарных попечителей и других лиц, которым самоуправление поручает санитарную проверку, о предоставлении городскому санитарному врачу права на оплаченную командировку в один из университетских городов России сроком до 2 месяцев для повышения своей квалификации, о введении для предотвращения распространения дифтерита и других опасных детских эпидемических болезней регулярных периодических врачебных осмотров учащихся в городских реальных училищах с последующим посещением и лечением больных на дому и др.2.