Введение к работе
Актуальность темы.
Проблема становления и оформления существующей сейчас в России системы эгиональных органов государственной власти представляет большой интерес, ействительно, мы стали свидетелями недавней ломки фактически унитарной груктуры государственного устройства России по совершенно новому принципу, редполагающему довольно широкую автономию субъектов федерации. Вместе с этим ыла ликвидирована система советских органов власти, управлявших страной на эотяжении более чем 70 лет. Характерно, что этот процесс развивался в разных эгионах страны неодинаково, в результате чего системы управления различными эгионами существенно отличаются друг от друга. Автономизация некоторых эрриторий зашла очень далеко, вплоть до того, что некоторые из них юридически акрепили верховенство своего законодательства над федеральным, и не выполняют ногих положений федеральных нормативных актов. В частности, конституции гспублик Коми, Бурятии, Ингушетии и Северной Осетии-Алания, принятые в 1994 году, эовозглашают суверенитет соответствующей республики, но признают первичность энституции РФ, закрепляя таким образом де-факто принципы конституционно-эгсворной федерации, конституции Дагестана и Кабардино-Балкарии по ряду зложений противоречат федеральному законодательству и исходят из первичности ^веренитета республик, делегировавших полномочия Федерации. А некоторые эгионы (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), Татарстан и Чечня) просто юридически ікрепили отношения, присущие конфедеративному государству или декларировали алный неограниченный суверенитет и государственную независимость.
Данная тема представляет не только научный, но и практический интерес -эоцесс оформления новых принципов управления жизнью российских регионов эодвинулся очень далеко, но еще не достиг завершающей стадии. Становление эвременной системы региональных органов государственной власти самым тесным Зразом связано и с реальным развитием в России 80-х - 90-х гг. федеративного строя, :нсзанного на широкой самостоятельности входящих в ее состав областей и гспублик. И как раз в силу увеличения степени автономии регионов все больший нтерес представляет процесс развития властных структур на их территории. С ічением времени уменьшается его зависимость от общефедеральных процессов, и :е большую роль начинают играть субъективные и объективные факторы местного зрядка. Уже сейчас можно изучать опыт, накопленный в ходе государственного
строительства на местах, и использовать его как в политической жизни территорий так и в анализе последней со стороны.
Объект исследования
Объектом исследования являются государственные органы Самарской області в период 1993-1999 годов. В работе исследуются процессы оформления институтог губернаторской власти и Губернской Думы в указанный период, а также формирования механизма взаимодействия между исполнительной і/ представительной ветвями областной власти. Предметом исследования стал также процесс разграничения предметов ведения и полномочий между региональными v федеральными властными структурами - с его развитием была неразрывно связана v местная политическая жизнь. Указанные институты и процессы изучаются с применением сравнительного анализа с существовавшей в России ранее (до 1993 года), а также с работающими в ряде западных стран в настоящий момент (в Германии и в США) механизмами управления регионами.
Территориальные рамки работы
Работа основывается на материалах Самарской области. Она была выбрана как объект исследования в силу того обстоятельства, что происходившие в ней в период 1993-1999 годов процессы во многом являются проявлениями общих тенденций и в той или иной степени нашли проявление во всех российских регионах В Самаре проявились наиболее типичные черты и проблемы процесса развития новых отношений между Федерацией и ее субъектами, между различными ветвями власти на региональном уровне. В то же время понять многие процессы, опираясь только на местный материал, вряд ли возможно. Поэтому автор в своей работе широко использовал обращение к событиям общероссийского уровня, равно как и сопоставление некоторых тенденций, присущих Самарской области, с характерными для других российских республик и областей.
Хронологические рамки работы охватывают период с сентября 1993 по февраль 1999 года. Начало рассматриваемого периода связано с политическим кризисом, охватившим Россию в связи с вооруженным противостоянием между системой Советов, президентской администрацией и правительством, закончившимся роспуском советских органов власти по всей стране. Сотого
мента (сентябрь - октябрь 1993 г) и следует вести отсчет началу формирования інципиально новой политической системы, основанной как на реальных началах дерализма (жестком разграничении полномочий между федеральными и ионапьными местными органами власти при широкой степени автономии последних эешении многих вопросов), так и на разделении компетенции между различными вями власти - внедрении так называемой "системы сдержек и противовесов". В цих чертах формирование этой системы закончилось к моменту экономического юиса августа 1998 года, который по сути дела стал ее испытанием на прочность, новленная государственность выдержала это испытание, но кризис имел ряд далеко оцих последствий, содержание которых в полной мере проявилось к январю-зралю 1999 годов. Помимо экономических результатов (таких, например, как геснение с отечественных потребительских рынков импортных товаров более иевыми отечественными и пр.), кризис привел к значительным политическим іеменам, которые как раз и представляют для нас большой интерес. В частности, в лент коллапса финансовой системы страны регионы приобрели опыт іостоятельного существования, и смогли воспользоваться явным ослаблением авральных органов власти. Они стали играть более самостоятельную роль в сийской политике, что нашло свое отражение в формировании региональной элитой ;а предвыборных блоков ("Голос России", "Вся Россия", "Отечество") для осредственного участия в выборах в Федеральное собрание в декабре 1999 года. Анализ событий, произошедший в течение указанного, довольно краткого отрезка мени, позволяет рассмотреть в динамике процесс формирования новых органов авления Самарской областью, современные проблемы их организации и имодействия между собой и с федеральными органами власти.
Историография темы
Несмотря на всю свою значимость, данная тема до сих пор не стала предметом ственно исторического исследования - как на региональном, так и на .іероссийском уровне, хотя проблематика общего и особенного в принципах дарственного устройства территорий, нового перераспределения полномочий <ду ними и федерацией представляется весьма актуальной. Авторы, касавшиеся ного вопроса в период до конца 1980-х годов, как правило, лишь анализировали этскую систему управления на местах, не касаясь региональных
особенностей1. Это неудивительно - традиционно Российская империя, а затем Советский Союз были странами с политикой, далекой от федерализма (имеется в виду фактическое, а не формальное положение дел - формально СССР был страной с развитой федеративной системой), и полномочия как местного самоуправления, так и регионов были минимальными. Кроме того, акцентируя внимание на юридической стороне вопроса, почти все они забывали реальную роль в региональном управлении структур компартии2. Практически отсутствует проблематика развития региональных органов государственной власти и у современных авторов. Основа их интереса - это становление современного федерализма, взаимоотношений по линии "центр-регионы"3, очень много пишется о юридической стороне вопроса, но он не изучается в исторической ретроспективе. Главное внимание уделяется преимущественно национальной политике, отношениям автономных республик с властями Российской Федерации. Безусловно, это достаточно значимая проблема, вполне заслуживающая осмысления, но, на наш взгляд, ее все же нельзя рассматривать в отрыве от происходящих в "обычных" регионах социально-экономических и политических процессов, приводящих в итоге к коренной перестройке всей государственной жизни страны. Причем события, происходящие в автономных республиках, все же, на наш взгляд, являются гораздо менее показательными для понимания общероссийских процессов, чем то, что происходит в "обычных" областях, одной из которых является
ЮАТихомиров. Местные Советы и Совнархозы, М., 1959; Социалистическое самоуправление народа, М., 1987; Власть и управление в социалистическом обществе, М., 1968; Г.И.Петров. Сущность советского административного права, Л., 1959, ВАРжевский. Территориальная организация советского государства, Саратов, 1966; Н.П.Иванищева. Организация работы областного Совета депутатов трудящихся, Саратов, 1964
2 Исключение представляют только ВАВласов ("Основы советского
государственного управления", М, 1960, "Советский государственный аппарат", М,
1959) и И.ААзовкин С'Областной (краевой) совет депутатов трудящихся", М., 1962).
3 Например, Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994;
Агабеков Г.Б. Государственный суверенитет и Российская Федерация: теория,
история и конституционная практика//Федеративное устройство России: история и
современность, М, 1995; Болтенкова Л.Ф. Асимметричная федерация: реальность
для России?//Регис+юлогия, №1, 1997; Лысенко В. Новый федерализм. М, 1997:
Чобан А.А. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты.
Автореферат кандидатской диссертации, М, 1993.
амарская. Правда, есть ряд исследователей, которые обращают свое внимание на хггные процессы4, но и они сосредотачиваются преимущественно на правовых пектах событий. Кроме того, объектом их исследований становятся органы местного моупрааления (на уровне городоз и районов), а не органы государственной власти, q развития которых оказался до сих пор никем не исследованным. К интересующей с тематике обращался ряд авторов, работающих в области политологии, социологии экономики. Так С.Ю.Павленко отмечает, что "регионализация РФ является «эномерным результатом взаимсдействия региональных элит: административных :ловно именуемых местными органами власти), отраслевых (управленческих групп сположенных в этих регионах предприятий) и предпринимательских (крупных -осударственных экономических структур, размещенных и/или оперирующих в ином регионе). До 1985 г. последняя группа существовала скрыто, а взаимодействия жду первыми двумя координировались партийными структурами и отраслевыми нистерствами. С исчезновением координирующих структур региональные элиты зели свободу маневра в борьбе за доминирование на территории."5 Н.И.Ларина :ледует вопросы налогового федерализма6. О.В.Кузнецова и А.М.Лаврсв проводят эаллельный анализ двух моделей федерализма - российской и германской, с ходом на конкретные возможности применения германского опыта при выравнивании джетных доходов субъектов РФ7. В.Н.Лысенко отмечает, что недоработанность и ггиворечивость целого ряда конституционных положений приводят к тому, что
В.И.Фадеев. Муниципальное право России. М.1994, Мокрый B.C. Правовые іроблемьі становления и организации местного самоуправления в субъекте 'оссийской Федерации (по материалам Самарской области). Автореферат (иссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 1997.
С.Ю.Павленко, Регионализация и регионализм: пример Сибири//Регион: экономика і социология. Новосибирск, №1,1996 с.59
Н.И.Ларина. Взаимосвязи налоговой, бюджетной и региональной политики//Регион: кономика и социология, №3,1996
О.В.Кузнецова, АМЛавров. Территориальное перераспределение бюджетных есурсов: сравнительный анализ моделей бюджетного фйдерализма//Регион, №3, 996
развитие федеративных отношений идет медленно и трудно, а самой серьезной коллизией конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ и разностатусностью республик с одной стороны, фаев и областей - с другой, автономных округов - с третьей3. Но комплексный анализ истории развития современных региональных властных структур до сих пор отсутствует.
Целью диссертации является:
на основе широкого привлечения ранее не вводившихся в научный оборот источников проанализировать процесс оформления региональных государственных органов власти в период 1993-1999 годов. Выявить причины коренных изменений в системе органов местной власти, проследить тенденции развития, оценить их результаты и значение.
В соответствии с поставленной целью автором определены следующие задачи исследования:
определить, насколько были присущи российским территориям традиции
самоуправления;
рассмотреть причины начавшегося в 1993 году процесса реорганизации власти
на местах и ее демократизации по мере расширения принципа выборности на
все новые властные звенья;
проанализировать состав областной представительной власти и его изменения;
воссоздать историю становления новых органов государственной власти в
регионе, изучить нормативные акты, регламентирующие деятельность
губернатора и Губернской Думы, избирательные процедуры, определяющие их
работу;
показать формы совместной деятельности двух ветвей власти по решению
острых проблем жизни региона, по предотвращению негативных последствий
экономического кризиса, решению земельного вопроса;
проанализировать взаимоотношения между исполнительной и
представительной ветвями власти в указанный период, причины того, почему
В.Н.Лысенко. Развитие федеративных отношений в России и изменение Конституции РФ//Регион, №3,1997
юрмившаяся система приобрела именно такой вид, какой она имела к 1999 году, исследовать процесс борьбы области за разграничение предметоа ведения и пномочии с федеральным правительством, за расширение сферы своей ілпетенции.
точники, на которых базируется данная работа, достаточно специфичны. Главным эазом это документы, нормативные акты, принятые за 1994-1998 годы яеральными и областными органами власти, как законодательными, так и юлнительными (указы президента РФ, постановления правительства, губернатора марской области, принятые Федеральным собранием и Самарской губернской думой юны). Наиболее полно тема нашла отражение в Уставах (конституциях) территорий, (центрирующих в себе все особенности их систем государственного управления, источникам можно отнести и публикации в центральной и периодической печати, авда, при этом следует делать определенные скидки на специфику данного вида гочников - журналистские публикации как никакие другие отражают злободневность ч и в силу этого больше свидетельствуют о господствующих в обществе настроениях, л об объективно происходящих процессах Кроме того, следует постоянно иметь в 1У возможную ангажированность журналистов и изданий в целом. В Самарской пасти, в частности, существует практика выделения бюджетных ассигнований на адержку самых тиражных информационных газет. Область традиционно энсировала "Волжскую Коммун/' и "Самарские известия", город Самара - "Волжскую зю" и "Самарскую Газету". Анализ политической направленности публикаций в них но показывает, что вложенные в газеты деньги не пропадали даром. Тем не менее, їликации в СМИ являются хорошим иллюстративным материалом и хорошо іолняют источники документального характера. Кроме того, опираясь на них и на эния политических деятелей, можно составить представление не только о том, как глядит региональная система управления на бумаге (что показывает анализ гющихся нормативных актов), но и о том, как она работает в реальности.
Из законодательных актов наиболее полным источником является Устав новной закон) Самарской области. Принятый Самарской губернской думой 21 абря 1995 года, он вместил в себе все главные черты государственного устройства иона. Устав однозначно определяет первичность государственного суверенитета
Российской Федерации, чем принципиально отличается от ряда Конституций автономных республик, его вторая глава посвящена основам организации государственной власти в Самарской области, устанавливая принцип разграничения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, при этом судебная система признается неотделимой от судебной системы Федерации. Третья глава декларирует права и свободы человека и гражданина, соблюдение которых на территории области сочтено необходимым. Характерно, что при этом признаются "не имеющими силы" акты любых региональных органов государственной власти, офаничивающие или уменьшающие законные права и свободы кроме прямо предусмотренных федеральными законами случаев, а также предоставляется право всем гражданам "защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами". Четвертая глава разграничивает предметы ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом, причем выдвигается совершенно однозначный постулат - "Федеральные органы государственной власти РФ не могут издавать акты по вопросам, отнесенным к ведению Самарской области". Кроме того, Устав определяет общие принципы социальной политики региона, его административно-территориального устройства, экономической организации и бюджетной системы (предполагающей жесткое разделение всех налоговых доходов на федеральные, областные и муниципальные). В то же время основной закон области регламентирует систему региональных органов государственной власти (администрация области и губернская Дума), их полномочия и общие принципы взаимодействия, организацию местного самоуправления и пр. Таким образом, Устав можно считать очень важным источником, изучение которого необходимо при изучении данной темы. Остальные областные нормативные правовые акты по сути дела дополняют положения Устава, и в чем-то их конкретизируют. К их числу можно отнести закон "О выборах депутатов Самарской губернской Думы, закон "О статусе депутатов", "О счетной палате губернской Думы", "О выборах губернатора"... Но основной пласт информации дает исследование именно устава области и, в какой-то степени, нормативных актов, касающихся организации работы администрации с губернатором во главе с законодательными органами власти - Самарской губернской думой. Особое значение следует уделить такому виду источников, как стенограммы заседаний Самарской губернской Думы (они находятся в текущем думском архиве). Стенограммы наиболее полно отражают все события, происходившие в стенах областного парламента, начиная с его первого заседания летом 1994 года, и
іозволяют многое узнать о ходе политической жизни области в течение изучаемого іериода.
Специфика темы, близость ее к современности предопределяет особо важную юль личным высказываниям главных участников событий, политических и бщественных деятелей, определявших региональное политическое развитие. Беседы втора с рядом из них также были использованы в данной работе.
Научная новизна
Диссертация является первым исследованием истории становления современной истемы органов государственной власти Самарской области. На основании бобщения большого фактического материала в работе показаны основные управления их развития в период 1993 - 1999 годов, сделаны выводы о дальнейших ерспективах этого процесса.
Практическая значимость
Материалы и выводы данного исследования могут быть использованы при оздании обобщающих и специальных трудов по современной российской истории, в заработке лекционных курсов, написании учебных пособий, пропаганде идей емократической организации органов государственной власти в современном бществе.