Содержание к диссертации
Введение
1. Силовые структуры в условиях трансформации политической системы государства. Понятие и становление 33
1.1. Эволюция понятия «силовые структуры» 33
1.2. Оформление силовых структур россии в контексте политических преобразований 44
2. Законодательная регламентация деятельности силовых структур 68
2.1. Основные тенденции законодательного регулирования силовых структур в 1991 - 1993 годах 68
2.2. Особенности законодательного регулирования силовых структур в 1994 - 1999 годы 80
2.3. Силовые структуры и государственная власть в 2000 - 2014 годы 93
3. Структура бюджета и динамика бюджетных расходов на оборону и безопасность 114
3.1. Расходы на силовые структуры в 1990-е годы 114
3.2. Финансирование силовых структур в 2000 - 2004 годы 129
3.3. Изменение бюджетных приоритетов в отношении силовых структур в 2005-2014 годы 146
Заключение 166
Список литературы 1
- Оформление силовых структур россии в контексте политических преобразований
- Основные тенденции законодательного регулирования силовых структур в 1991 - 1993 годах
- Силовые структуры и государственная власть в 2000 - 2014 годы
- Изменение бюджетных приоритетов в отношении силовых структур в 2005-2014 годы
Оформление силовых структур россии в контексте политических преобразований
Пятую группу исследований представляют работы, затрагивающие проблемы расходов государства на силовые структуры или вопросы военного бюджета. Историография этих работ связана преимущественно с публицистикой. Заметим, что на данный момент отсутствуют диссертационные исследования бюджетного процесса, бюджетной росписи, трансформации ее разделов и подразделов, отвечающих за финансирование силовых структур.
Среди монографий заслуживает внимания коллективная монография, посвященная особенностям составления военного бюджета РФ в 1990-е годы3. Ее авторами рассматриваются вопросы исполнения военного бюджета, исследуется бюджетный процесс и его характеристика. При этом бюджетный процесс понимается как целостная система, включающая организационные и правовые аспекты.
Погодовые сведения о расходах государства на оборону и безопасность представлены в ежегодниках «Российская экономика. Тенденции и перспективы»4, выпускаемых на протяжении последних двадцати лет. Ежегодники представляют собой анализ и оценку бюджетной статистики учеными института экономики переходного периода. Помимо текущего анализа бюджетных процессов, ежегодники содержат материалы, касающиеся военной реформы, а также мониторинга состояния военной экономики России. Несмотря на заметный идеологический крен исследований в сторону либерализма, в ежегодниках накоплен значительный документальный материал, сопровождаемый аналитическими замечаниями исследователей. Ежегодники представляют для нас ценнейший материал для исследования и в силу своей фактологичности могут быть отнесены не столько к литературе, сколько к источникам изучения. При этом издания совершенно не содержат обобщений, поэтому предполагаются: во-первых, скрупулезный отбор и анализ информации, во-вторых, необходимость самостоятельно обобщать предоставляемые данные за любой период.
Определенный интерес представляют ежегодники «TheMilitarybalance», перевод которых опубликован интернет-порталом «История новой России»1. Данное издание претендует на всестороннюю независимую оценку военных бюджетов разных стран, в том числе РФ. Несмотря на то, что не все выводы издания представляются нам адекватными, оно содержит любопытную информацию по состоянию армии и ряда силовых структур Российской Федерации в 1990-е годы, а также ставит актуальные вопросы, касающиеся достоверности показателей российского бюджета по оборонным разделам.
Вопросы военного бюджета освещаются авторами различных аналитических докладов, публикуемых печатными и электронными СМИ. Современному состоянию армии и направлениям ее финансирования посвящен аналитический доклад «Военная реформа Российской Федерации», в котором военная реформа рассматривается не столько как вопрос обеспечения обороноспособности России, сколько как задача предотвращения внутренней угрозы социально-политической стабильности и безопасности общества2. Современная ситуация с финансированием Минобороны представлена как «хронический кризис». Предложенный проект реформы предполагал смешанный принцип комплектования войск, их реорганизацию, развитие ОПК и в этом смысле он согласуется с направлениями реформирования, реализуемыми в 2000-е годы. В том же контексте оценивал состояние Вооруженных сил один из авторов доклада А. Арбатов1.
В аналитическом докладе «Военное строительство и модернизация Вооруженных сил России»2 исследуются разные стороны военного строительства в сопоставлении с опытом зарубежных стран. Помимо вопросов организации армии, поднимаются проблемы открытого оборонного бюджета, перспектив развития ОПК, вопросы необходимого уровня военных расходов. Следует отметить, что слабой стороной всех оборонных планов и программ исследователи признают отсутствие их экономических обоснований.
В аналитическом докладе международного клуба «Валдай» дан анализ военной реформы Сердюкова-Макарова3, ее предпосылки и результаты реализации. При констатации позитивной динамики в проведении реформы, делается заключение о серьезных макроэкономических рисках ее выполнимости в следующем десятилетии, связанными с неспособностью российского бюджета удерживать темпы роста военных расходов.
Основные тенденции законодательного регулирования силовых структур в 1991 - 1993 годах
В декабре 1991 года была предпринята очередная попытка повторить неоднократно имевший место в истории страны эксперимент по слиянию органов государственной безопасности и органов внутренних дел. Новое ведомство получило название Министерство безопасности и внутренних дел РСФСР и формировалось на базе упраздняемых Министерства внутренних дел СССР, Министерства внутренних дел РСФСР, Межреспубликанской службы безопасности и Агентства федеральной безопасности РСФСРЛ. С юридической точки зрения факт объединения двух ведомств в одно следует считать малозначительным по причине последующего признания действий Президента России неконституционными, но де факто объединенное министерство функционировало больше месяца.
В. Иваненко, возглавлявший АФБ, вспоминал позднее, как он настойчиво сопротивлялся объединению МВД и госбезопасности: «Я упирал на то, что такая структура ведомств прописана в Конституции, органы госбезопасности объективно должны действовать отдельно, сегодня - не 1937 год, когда Сталин объединил МВД и МГБ. Главное отличие втом, что задача МВД- охрана общественного порядка, а задача КГБ- обеспечение государственной безопасности. Если эти системы, их функции, кадры объединить, то цели будут размыты, а задачи не будут выполняться в должной мере. Появится возможность для серьезных злоупотреблений, так как вся система будет зажата в одном кулаке. При раздельном функционировании между ними есть соперничество, и КГБ контролирует, что происходит в МВД»3.
Аргументы В. Иваненко были поддержаны депутатами ВС РСФСР, которые приняли постановление, предлагающее президенту отменить свой указ1, и обратились в Конституционный суд с предложением признать его не соответствующим Конституции. 14 января 1992 года Указ № 289 был отменен Конституционным судом как не соответствующий Конституции. Аргументы судей были следующие: 1) указ президента узурпирует не принадлежащее ему право законодательных органов на создание исполнительных органов власти; 2) разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти; 3) Указ противоречит постановлению Верховного Совета РСФСР, который предусматривает разукрупнение МВД РСФСР и передачу многих функций МВД в ведение других органов; 4) сохраняя в создаваемом объединенном Министерстве безопасности и внутренних дел функцию следствия, Указ тем самым не соответствует Концепции судебной реформы, согласно которой необходимо отделение оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ)".
В соответствии с решением Конституционного суда, Б.Ельцин отменил принятый ранее указ3.
На базе упраздняемых Агентства Федеральной безопасности и Межреспубликанской службы безопасности 24 января 1992 г. было образовано Министерство безопасности Российской Федерации4. Следует отметить, что по сравнению с Агентством Федеральной безопасности, на Министерство возлагался более широкий круг задач.
Во-первых, согласно Временному положению о МБ РФ, утвержденному тем же указом, «министерство и органы его системы обеспечивают защиту суверенитета, территориальной целостности и обороноспособности Российской Федерации, ее конституционного строя, прав, свобод и законных интересов личности» (п. 5).
Во-вторых, предусматривалась координация с СВР, Комитетом по охране Государственной границы, ФАПСИ, Главным управление охраны РФ, что предполагало взаимодействие всех служб системы безопасности.
В-третьих, на МБ возлагалось обеспечение оборонного комплекса, атомной энергетики, космоса и других стратегических объектов.
В-четвертых, ведомство получало право координировать работы по стандартизации, метрологии, изобретательству и рационализации, устанавливать единые требования по стандартизации делопроизводства и архивного дела и т.п.
Кроме того, Указом Президента РФ от 12 июня 1992 года № 620 в составе МБ РФ образованы пограничные войска Российской Федерации1. С 8 июля 1992 года деятельность Министерства безопасности Российской Федерации была закреплена законодательноЛ.
Активная деятельность Президента РФ Б. Ельцина в сфере госбезопасности, а также его попытки объединения МБ с МВД спровоцировали стремление депутатов контролировать действия главы государства3. Согласно принятому постановлению, Комитетам Верховного Совета Российской Федерации по вопросам обороны и безопасности, по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, по законодательству, по правам человека, по средствам массовой информации, связям с общественными организациями, массовыми движениями граждан и изучению общественного мнения было предписано образовать временную комиссию Верховного Совета Российской Федерации по контролю над формированием органов государственной безопасности и правоохранительных органов. Эта комиссия должна была обеспечивать рассмотрение и согласование предложений по вопросам создания органов государственной безопасности и правоохранительных органов, реорганизации их структур, определения функций и проведения кадровой политики. Таким образом, формирующиеся органы госбезопасности стали причиной и источником политического соперничества между Верховным Советом и Президентом, что и стало лейтмотивом дальнейшего развития событий.
Силовые структуры и государственная власть в 2000 - 2014 годы
С приходом нового главы государства характер законодательного регулирования силовых структур значительно изменился. Уменьшилось количество принимаемых новых законов, что не исключало внесения изменений в уже принятые законодательные акты. Среди многочисленных указов Президента РФ следует выделить особо документы концептуального характера: Концепцию национальной безопасности, Военную доктрину, Доктрину информационной безопасности, Концепцию внешней политики, которые определяли стратегические позиции в сфере безопасности как внутренней, так и внешней.
По сравнению с документом 1997 года, Концепция национальной безопасности, принятая в 2000 г., иначе характеризует международную ситуацию и угрозы национальной безопасности РоссииЛ. Как и в предыдущем документе, признается наличие тенденции к формированию многополярного мира, но указывается и другая тенденция, связанная с попытками создания структуры международных отношений, «основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права».
В Концепции четко определяется понятие «национальные интересы», каковыми признаются «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах». В частности подчеркнуто, что национальные интересы носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Документом 2000 г. более развернуто определяются национальные интересы страны в различных сферах. Если Концепция 1997 г. указывала на то, что именно экономические интересы являются приоритетными для страны, то в новом документе акцент делается на государственных, международных, военных и других сферах; подчеркиваются такие понятия, как суверенитет, государственная и территориальная целостность, предотвращение военной агрессии. Угрозы безопасности России связываются с комплексом проблем в ее внутренней жизни: «Состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны».
В документе четко поставлены вопросы безопасности экономики, которые связываются с несовершенством социально-политических механизмов: «Негативные процессы в экономике лежат в основе сепаратистских устремлений ряда субъектов Российской Федерации. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России. Экономическая дезинтеграция, социальная дифференциация общества, девальвация духовных ценностей способствуют усилению напряженности во взаимоотношениях регионов и центра, представляя собой угрозу федеративному устройству и социально-экономическому укладу Российской Федерации». Названные угрозы не только представляли собой констатацию проблем, но фактически указывали на пути их решения. Предлагаемые документом пути обеспечения национальной безопасности аналогичным образом представляли собой постановку конкретных целей, достижение которых вменялось в обязанность органам власти.
Применительно к силовым структурам, в качестве важнейшей задачи борьбы с преступностью документ предусматривал «укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности».
В документе перечисляются негативные тенденции, имеющие место в военной сфере РФ, в том числе затянувшийся процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, недостаточное финансирование национальной обороны и несовершенство нормативной правовой базы. Оперативная и боевая подготовка Вооруженных Сил Российской Федерации оценивается как критически низкая. Социальные проблемы военнослужащих, а также отсутствие современного вооружения в войсках рассматриваются как факторы, ослабляющие военную безопасность РФ.
В Концепции используется понятие «система национальной безопасности», но, по нашему мнению, оно имеет поверхностное толкование: «Основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства». Как видим, силы и средства обеспечения безопасности не называются. Характер документа свидетельствует о том, что власти начали процесс осмысления угроз безопасности страны. На данном этапе угрозы безопасности страны связывались с кризисными проявлениями в экономической и политической сферах, в то время как состояние силовых структур, являясь производным этих сфер, не подвергалось специальному анализу
Изменение бюджетных приоритетов в отношении силовых структур в 2005-2014 годы
В 2000 - 2005 гг. выросло число исполнителей расходов федерального бюджета по исследуемым разделам. Так, по данным Счетной палаты в 2000 году исполнение расходов федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» функциональной классификации расходов федерального бюджета осуществляли 3 главных распорядителя средств федерального бюджета. Наиболее крупным из них являлось Минобороны России и подчиненные структуры. В 2005 году число исполнителей выросло до 30 главных распорядителей средств федерального бюджета. Три наиболее крупных - Минобороны России, Роспром, Росатом.
Исполнение расходов федерального бюджета по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» функциональной классификации расходов федерального бюджета в 2000 году осуществляли 11 главных распорядителей средств федерального бюджета. Наиболее крупный из них МВД России, на которое приходилось 46 % от объема расходов федерального бюджета, осуществляемых по данному разделу. В 2005 году количество главных исполнителей выросло до 17, наиболее крупными из которых являлись МВД России, ФСБ России, ФСИН России, МЧС России. Изложенные нами выше факторы являются значимыми при определении 2005 года в качестве нижней границы периода бюджетного регулирования силовых структур, следующего за рассматриваемым.
Характер финансирования силовых структур в 2000 - 2004 гг. осуществлялся в соответствии с политическими документами, среди которых прежде всего бюджетные послания Президента. За пять лет вопросы расходов на силовые структуры фигурировали в посланиях четыре раза. Уже в Послании Президента Б.Н. Ельцина «О бюджетной политике на 2000 год» была поставлена задача «продолжить линию на укрепление финансовой базы судебной и правоохранительной систем государства, на продолжение военной реформы...»1. В бюджете 2000 года поставленные задачи были успешно выполнены. Прежде всего, были обеспечены своевременные расчеты с военнослужащими, сотрудниками органов и гражданским персоналом по текущему денежному содержанию. Кроме того, государство приложило усилия для поэтапного погашения кредиторской задолженности прошлых лет по государственному оборонному заказу и коммунальным платежам. В соответствии с расходами на оплату госзаказа, были выделены средства на приобретение вооружения и военной техники. Принятые усилия позволили поддержать техническую оснащенность силовых структур. Расходы бюджета позволили обеспечить необходимую концентрацию денежных и материальных ресурсов для обеспечения контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе. Были профинансированы все ведомства, наделенные полномочиями в сфере оперативно-розыскной деятельности. Хотя в целом расходы на силовые структуры возросли на 43%, выделенные средства были направлены преимущественно на повышение денежного довольствия военнослужащих и их социальной защищенности. Финансирование по другим направлениям, в том числе по линии противодействия организованной преступности, коррупции и терроризму, все еще оставалось недостаточным.
В Бюджетном послании на 2001 год Президент РФ В.В. Путин актуализировал вопрос финансирования силовых структур, раскрыл особенности этого процесса и обозначил приоритеты. Было подчеркнуто, что эти расходы будут носить планомерный характер, соответствовать военной доктрине и ориентироваться на осуществление соответствующих преобразований: «Они (расходы на оборону - Т.Б.) будут учитывать необходимость перевооружения армии, сокращения избыточной численности отдельных родов войск. В рамках существующих бюджетных ограничений это станет возможным только в случае реализации военной реформы, поэтапного перевода части армии на профессиональную основу»1.
В результате, структура утвержденных непроцентных расходов федерального бюджета на 2001 год отличалась тем, что наибольший удельный вес
занимали расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны -36,3 % от общей суммы непроцентных расходов. В 2001 году сохранилась тенденция увеличения расходов на силовые структуры; при этом расходы по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» были исполнены более, чем на 100%, а по отдельным подразделам это превышение было еще больше. Так, по данным Счетной палаты по подразделу «Мобилизационная подготовка экономики» бюджет был исполнен на 188,2 %, по подразделу «Военная реформа» - на 130,7 о/о1; более, чем на 200 % исполнены расходы, установленные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» по Российскому агентству по боеприпасам, Российскому агентству по обычным вооружениямЛ. Расходы силового бюджета по-прежнему носили преимущественно социальный характер; однако, несмотря на это, в 2001 году не удалось решить задачу увеличения денежного довольствия военнослужащих, хотя в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» эта задача была признана приоритетной. 7 мая 2002 года данное повышение было законодательно утверждено и предусматривало увеличение размеров окладов по воинским должностям с 1 июля 2002 года и по воинским званиям с 1 января 2003 года3.