Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательные основы системы городского самоуправления в России конца XVIII – начала XIX в. 33
1.1. Система городского самоуправления по Жалованной грамоте городам 1785 г. 33
1.2. Система городского самоуправления первой четверти XIX в. 40
1.3. Изменения в системе городского самоуправления во второй четверти XIX в. 45
Глава 2. Выборы в органы уездного городского самоуправления Московской губернии 53
2.1. Социальная ситуация в уездных городах Московской губернии в конце XVIII – первой половине XIX в. Отношение горожан к самоуправлению 53
2.2. Избирательные цензы при городских выборах в уездных городах Московской губернии. Сословия и городские должности 60
2.3. Особенности проведения выборов в московских уездных городах 68
2.4. Формирование городской идентичности в уездных городах Московской губернии в конце XVIII – первой половине XIX в. 82
Глава 3. Функции органов городского самоуправления 91
3.1. Раскладка и контроль за сбором повинностей 91
3.2. Контроль за торговой и экономической деятельностью 114
3.3. Благоустройство и социальные функции городского самоуправления 130
3.4. Принятие в общество и увольнение из общества 135
3.5. Борьба со стихийными бедствиями 142
Глава 4. Бюджет и механизмы деятельности органов городского самоуправления 152
4.1. Бюджет и финансовая деятельность московских уездных городов 152
4.2. Взаимодействие органов городского самоуправления с губернской и уездной администрацией 171
4.3. Взаимодействие органов городского самоуправления друг с другом 187
4.4. Порядок заседаний и делопроизводства в органах городского самоуправления 195
Заключение 207
Список источников и литературы 214
Приложения 245
- Система городского самоуправления по Жалованной грамоте городам 1785 г.
- Избирательные цензы при городских выборах в уездных городах Московской губернии. Сословия и городские должности
- Благоустройство и социальные функции городского самоуправления
- Порядок заседаний и делопроизводства в органах городского самоуправления
Система городского самоуправления по Жалованной грамоте городам 1785 г.
Правление Екатерины II принято называть просвещенным абсолютизмом. Её часто обвиняют в просветительской демагогии при сохранении старых порядков. Тем не менее, ряд идей Екатерина II все же пыталась реализовать, в частности, начав работать над новым Уложением. Она отзывалась о работе комиссии: «Комиссия уложения подала мне …сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно»60. На основе анализа предыдущего законодательства, обстановки в российском государстве и наказов представителей разных сословий Комиссия пришла к выводу о том, что Российская империя нуждается в реформе местного управления. А.А. Кизеветтер писал: «Децентрализирование управления – вот насущная потребность, освещенная комиссией и принятая во внимание последующим Екатерининским законодательством… Введение общественного самоуправления как единственно возможный путь к усовершенствованию провинциальной жизни, – вот …насущная …задача, ярко освещенная комиссией 1767 г.»61.
В апреле 1768 г. Комиссия о городах начала работу. Она должна была рассмотреть положение российских городов, «состояние их административного и полицейского управления и дать на основании этого обобщенные предложения по законодательному регулированию статуса городов»62, но проработав четыре года, своей главной задачи не выполнила. Однако её работа стала базой для разработки принятой 21 апреля 1785 г. Грамоты на права и выгоды городам Российской империи.
Основную работу по составлению документа провела сама императрица, используя для этого разные источники. Структура и «исходные принципы классификации правовых проблем»63 составлены по примеру Жалованной грамоты дворянству. Вопросы регулирования цехового устройства, прав купеческого сословия взяты из цехового устава 1722 г., указов от 2 апреля 1772 г. и 17 марта 1775 г., а также из других законодательных актов XVIII века. Система городских учреждений определялась еще Учреждениями о губерниях 1775 г. и Уставом благочиния 1782 г.64. Императрица так же изучила примеры иностранного права: шведского, прусского, законодательства по городам Лифляндии и Эстляндии, а также опыт других западных стран в городских реформах.
Работа над документом производилась не целиком, а отдельными отрывками. Структура закона несколько раз менялась. Менялся стиль написания отдельных статей и их содержание. Переработка статей, касающихся состава собраний градского общества, по мнению А.А. Кизеветтера, «окрашена тенденцией к сужению этого состава»65. Первоначально в Собрании Общества Градского могли участвовать все граждане города, достигшие определенного возраста и имеющие недвижимое имущество. В конечном варианте гражданин, у которого нет капитала, уже не мог участвовать в голосовании, даже если у него есть дом.
Видно, что закон изначально был более либерален по своей направленности, но потом был подкорректирован. Судя по Жалованной грамоте городам (далее – ЖГГ), императрица считала, что городскому самоуправлению нужно помочь встать на ноги, именно поэтому в законе чувствуется опека губернатора над органами городского самоуправления.
Закон имел всеобщий характер, распространялся на все города, не делая исключения даже для самых маленьких, причем специально описывались отдельные правила для формирования самоуправления в таких городах, не усложняя его лишними элементами.
Как уже было сказано, некоторые исходные принципы классификации правовых проблем в ЖГГ основывались на примере Жалованной грамоты дворянству: так, всё население города (городские обыватели), как и дворяне, наделялось особыми сословными правами, отделявшими его от других сословных групп и признавалось «городским обществом» (заметим, что крестьяне, жившие в городе, в эту категорию не входили). Городским обывателям давалось право собраний в своём городе, право «составить общество градское и пользоваться ниже писаными правами и выгодами»66: городу «предписывалось учреждать школы, дозволялось строить и содержать мельницы, харчевни, трактиры, разрешалось проводить ярмарки»67.
В самоуправлении участвовали все городовые обыватели, которые были разделены по 6 разрядам: 1) «настоящие городовые обыватели» – владельцы домов и земель в черте города; 2) купцы всех трёх гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) иногородние и иностранные гости – купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживавшие в нем; 5) именитые граждане, классифицировавшиеся по шести категориям с учетом образования, состояния и участия в городском выборном управлении; 6) посадские.
А.В. Белов отмечает, что городское население имело «пестрый и разнохарактерный»68 состав, что вызвало трудности в реализации реформы.
Собрание должно было проходить каждые три года в зимнее время69. Однако ЖГГ не говорит о том, кто должен был созывать избирателей. В выборах могли участвовать не все горожане, а только жители города старше 25 лет и платившие годовой налог на сумму не менее 50 рублей.
Городскому сообществу давались права юридического лица70. Одним из главных установлений ЖГГ является признание горожан собственниками (право городского общества владеть имуществом, иметь собственную казну). Городскими доходами, равно как и расходами, по ЖГГ занимались органы городского самоуправления, т.е., по сути, само городское общество. Свободу городам самим решать свои проблемы дали преимущественно в экономической, производственной сфере. Отсюда вытекает и дарование самоуправления ремесленным общинам и цехам с целью улучшения их производственной активности. Таким образом, можно сделать вывод о крайне важном значении в устанавливаемом городском самоуправлении экономического базиса. Земля и в течение всего XIX в. сохраняла свое значение «как важный источник жизнедеятельности горожан, средство пополнения городского бюджета»71.
Органы городского самоуправления, устанавливавшиеся ЖГГ, можно условно разделить на три группы: судебные учреждения, органы внутригородского самоуправления (исполнительная власть в городе), органы цехового самоуправления.
Судебные органы — это учреждения, существовавшие до вступления Екатерины II на престол. Еще в 1720 г. Петр I учредил Главный магистрат и Городовые магистраты, которые уже в 1727 г. попали под контроль губернаторов.
Членов магистратов и ратуш, бургомистров и ратманов, городское общество избирало на три года; заседатели Губернского магистрата и Совестного суда выбирались из купцов и мещан каждые три года; старосты и судьи Словесного суда - «тем же обществом всякий год по баллам»72, т.е. раз в год. Получается, что в соответствии с законом Городское общество должно было собираться раз в три года, а старост и судей Словесного суда избирать раз в год. А поскольку старосты и судьи избираются Городским обществом, то возникает вопрос о действительной частоте его собраний (каждый год или каждые три).
В том случае, если город будет большим, статья 35 ЖГГ предусматривала выбор кандидатов каждой городской частью. И уже из них должна была проводиться баллотировка.
Исполнительная власть в городе была представлена Городскими думами и Депутатскими собраниями. Городские обыватели получили право составить Общую городскую думу, которая в свою очередь избирала Шестигласную думу. В составе Общей городской думы значились: «Городской голова и гласные от настоящих городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских»73. Гласные от гильдий должны были выбираться раз в три года по одному, с последующей явкой к Городскому голове. Аналогично должно было проходить избрание гласных от других членов городского общества74.
Избирательные цензы при городских выборах в уездных городах Московской губернии. Сословия и городские должности
Существовал целый комплекс избирательных цензов для городского населения.
Для занятия должностей в системе городского самоуправления и получения права голоса в общегородском собрании горожанин должен был пройти жесткую систему многоуровневого ценза:
1) первоначальный отбор кандидатов естественно начинался с ценза оседлости, так как человек должен был непосредственно проживать в городе, на право участия в управлении которым он претендовал.
Обратимся еще раз к сведениям приложения № 11. В соответствии с приведенными в таблице данными, из всего городского населения уездных городов Московской губернии правом избирать и быть избранным обладало лишь 33%. Среди мужского населения таким правом обладало 60%. Купечество составляло 8,2% от всего населения и 15% от мужского населения. Купечество 1 гильдии составляло всего 0,09%, 2 гильдии – 0,4%, 3 гильдии – 44% от всего мужского населения уездного города.
На практике процент неявки на выборы был очень велик. Так, в Дмитрове в 1851 году на выборы явилось лишь 72 человека136. Даже учитывая изначально небольшой процент потенциальных обладателей права голоса, число явившихся для 6,5 тысячного города мизерно. Более того, в ходе изучения баллотировочного списка выявилось несоответствие: подписей присутствующих всего 52 (26 купцов и 26 мещан), в то время как по количеству баллов (голосов) – 72. Данные по анализу количества избирателей, указанных в баллотировочных списках, приведены в Приложении № 1. Из этих данных видно, что численный состав выборщиков варьируется в зависимости от города от 27 до 111, но нигде не приближен к средним показателям потенциальных участников.
Активное участие в самоуправлении мещан видно лишь тогда, когда это касалось лично них: выборы мещанских старост и других должностей, решавших ежедневные городские вопросы и насущные вопросы мещан: сбор налогов, рекрутский сбор и другие (см. Приложение № 1). Хотя мещане и занимали низшие должности в самоуправлении, но именно эти должности были значимы для городской жизни. В отличие от значительного количества отказов купцов от городских должностей, мещане отказывались редко и только по причине сильнейшей бедности и невозможности прокормить семью137. В таких случаях мещане имели право жить за пределами города и в силу дальнего проживания от места присутствий могли отказаться от службы.
2) Возрастной ценз. Возраст граждан, участвовавших в самоуправлении, можно привести лишь исходя из данных о тех гражданах, кого выбирали на городские должности.
В качестве возрастного порога законодательно было обозначено 25 лет. На практике мелкие должности иногда занимали люди и моложе. Например, в 1821 г. в Серпухове на должности ходока находился 21-летний мещанин, а также в 1812 г. в ходоках числился в будущем купец М.С. Хатунцов 17-ти лет от роду138.
В таблице приведены только те должности, по которым есть данные из каждого города, а средний показатель по городу рассчитан из всех имеющихся данных, аналогично сделан подсчет и среднего показателя возраста избираемых по всем городам.
Итак, средний возраст избираемых граждан составляет 46 лет. Самые незначительные должности в глазах горожан: старосты и гласные городской думы. Молодые и неопытные граждане начинали работу в органах самоуправления с таких должностей.
3) Имущественный ценз был определен в размере ежегодного дохода с имеющегося капитала на сумму не менее 50 рублей. Таким образом, по закону право участия в городском самоуправлении сохранялось только за активной частью мещанства, живущей доходами от использования имущества, то есть владевшей ремесленным производством, или занимавшимся мелкой торговлей. Та часть городского населения, которая зарабатывала на жизнь наемным трудом и дохода с собственности не имела, не могла и участвовать в городском самоуправлении. Однако, в самом законодательстве нет уточнения с каких налогов считать эти 50 рублей. А.И. Куприянов в работе «Выборы в русской провинции»140 поднимает этот вопрос и ссылается на выводы Т.Е. Новицкой141, предположившей, что речь идет о шестипроцентном доходе с капитала, таким образом, необходимый капитал получается значительно меньшим – 833,3 рубля, то есть даже ниже, чем минимальная сумма необходимая для причисления к третьей гильдии. Для вступления в третью гильдию капитал должен был быть не ниже 1000 руб. Данный расчет кажется более соответствующим историческим реалиям. В Серпухове на городских должностях в период первой четверти XIX в. из 68 названных участников самоуправления купцов первой гильдии нет вовсе, купцов второй гильдии только трое142. В уездных городах Московской губернии в силу их малочисленности и низкого уровня экономической состоятельности наблюдалась довольно частая возможность занятия должности без недвижимости: порядка 17% избираемых Серпухова с 1836 по 1851 гг. не имели никакой собственности в городе или уезде143. А в Дмитрове таких людей было 11%144. Еще одно бросается в глаза – значительность в городе Серпухове владения имуществом совместно с братьями, племянниками, дядьями. Подобного не встречалось в баллотировочных списках ни Дмитрова, ни Богородска, ни Звенигорода.
4) Нравственный ценз. К участию в городском самоуправлении допускались только люди, не бывшие под судом и не совершавшие аморальных или безнравственных поступков. Подчеркивалось стремление правительства дать дорогу к участию в самоуправлении только лучшим представителям городского общества не только с финансово-экономической, но и с морально-нравственной стороны: «состояния доброго и поведения хорошего и домы свои имеющие и при той должности все им верим»145.
5) Образовательный ценз. Естественно, предполагалось, что выборный должен быть грамотен, но уровень этой грамотности был весьма относителен. На примере Журнала заседаний Серпуховской городской думы (Рис.1) видно, что исполняющий обязанности Городского головы бургомистр Плотников и гласный Костяков плохо владеют рукой, особенно Костяков, чье перо царапает бумагу, видно, что писать ему неудобно, перо его не слушается. Тогда как Замошников имеет красивый ровный почерк, а Гульшин – даже роспись. Однако для занятия выборных должностей специального образования не требовалось. Предпочтение отдавалось наличию у человека жизненной практики, без которой невозможно было бы соотнести запутанное российское законодательство с городскими реалиями.
Видно, что за некоторых расписываются секретари или другие грамотные выборщики (Рис. 2), а по особенностям почерка некоторых можно предположить умение выводить только свою фамилию. Несколько раз в документах встречалась факсимильная печать.
При этом для членов городского общества, обладающих правом голоса на выборах, грамотность не была обязательной.
6) Сословный ценз. Для всех должностей в системе городского самоуправления существовал и неформальный сословный ценз.
Так, должность городского старосты занимали прежде всего мещане, а словесные судьи, бургомистры и ратманы, как правило выбирались из представителей купечества. Мещанское общество имело право наряду с другими сословиями выдвигать кандидатов на должности в городском самоуправлении, однако конкретное количество кандидатов от мещан определено не было. Как следствие, в разных городах количество мещан на должностях в самоуправлении разнится (см. Приложения №2 – 7).
7) Гендерный ценз. Своеобразным «цензом» являлось гендерное ограничение, установленное Жалованной грамотой. Участвовать в самоуправлении могли только мужчины. Однако прямой запрет на участие женщин отсутствовал, что на практике порождало весьма интересную коллизию. Женщина могла участвовать в выборах в качестве выборщика, но не сама, а прислав представителя. До настоящего времени ни в одном исследовании не говорилось о том, что женщина могла занимать выборную должность в самоуправлении. Однако на практике это встречалось.
В Приложении № 5 указаны сведения о женщинах, занимавших выборные должности в г. Серпухов. Среди занимаемых должностей ходоки, ценовщики, сборщики и даже бургомистр.
Благоустройство и социальные функции городского самоуправления
Базовая идея создания городского самоуправления преследовала цель общего благоустройства городской жизни. Однако, общегородские дела, связанные со здравоохранением, образованием, общественным призрением, городским хозяйством в соответствии с Жалованной грамотой городам принадлежали ведению государственных органов. На уровне города этим занимались магистраты, ратуши, Управы благочиния, Приказ общественного призрения353. Однако по факту благоустройство городов также касалось и городских обществ. Поскольку что бы ни претворялось в городе в жизнь, требовало, как правило, городских средств.
Примерный список осуществляемых за городской бюджет градоустроительных работ выглядит так: освещение, ремонт мостов, уборка нечистот, закупка канцелярских материалов для присутствий354, отопление присутственных мест и богоугодных заведений.
Важной работой по благоустройству города была очистка улиц. Бывало, что горожане не хотели принимать участия в этом занятии. Тем не менее, эта работа должна была выполняться «всяким обывателем против его дому»355. Дума же следила за исполнением этой работы.
Термин "благоустройство" включает в себя не только вопросы благоприятных условий городского общежития, но и поддержания достойного архитектурного облика города согласно утвержденным Екатериной II 16 января 1784 г. планов городской застройки356. Л. В. Кошман пишет, что в конечном итоге «город XIX в. приобрел стилевое единство, достаточно сложную социально-пространственную структуру… Эта структура включала систему улиц, площадь, на которой располагались здания присутственных мест, торговые ряды, церковь… Вместе с тем такая универсальность в планировке сочеталась с сохранением местного городского колорита»357. Но сами горожане заботились в первую очередь о функциональной стороне построек, а если речь касалась общественных зданий, еще и об экономии средств. Это создавало почву для столкновений Городских дум и Губернского правления.
После пожара в торговых рядах Дмитрова в апреле 1815 г. Городское общество столкнулось с отсутствием денег на их восстановление, и «единогласно предоставили сей думе просить соизволения чтоб до настоящего сообразования и постройки по плану вновь лавок выстроить имеющим крепостные лавочные места хозяевам для производства торгу товарами... деревянные временные лавочки»358. Запрос на разрешение строительства временных деревянных лавочек был отправлен в Губернское правление, однако следующий шаг думы по этому вопросу свидетельствует о запрете администрации. Горожанам было разрешено торговать в собственных домах. Можно предположить, что причиной отказа в строительстве временных лавочек стала опасность нарушения гармоничного облика города. Аналогичный случай произошел в Серпухове в 1805 г., когда губернатор требовал сноса временных деревянных лавочек, портивших облик города359.
В ведении городского самоуправления находились объекты транспортной инфраструктуры, в том числе губернского значения, находящиеся на территории города. Дума обязана была отчитываться перед губернатором о состоянии дорог, мостов и паромных переправ. Содержание этих объектов требовало дополнительных средств, поэтому органы местного самоуправления в ряде случаев стремились переложить эту обязанность на частных инвесторов, взамен разрешая тем собирать плату за переезд по мосту или паромный перевоз. В таком случае мосты и паромы попадали под откупные статьи, если не относились к особо важным инфраструктурным объектам, зафиксированных в генеральном плане. В процессе отдачи этих объектов на откуп по общепринятому правилу проводились торги. Однако, часто прибыль от инфраструктурных объектов была сомнительной при гарантированно высоких тратах на содержание. Поэтому, например, при откупе паромной переправы через реку Москву в Звенигороде по объявлении торгов, желающие явились лишь на третий день, и не купцы, а мещане360.
Не всегда городское общество исправно следило за состоянием инфраструктуры города. На этой почве часто возникали конфликты с администрацией. Губернское правление в кризисных случаях действовало на думу через городничих. Так, весной 1805 г. городничий Демидов явился в присутствие Серпуховской думы и объявил указ Московского губернского правления, требовавший принять меры для исправления мостовых и мостов в городе361. Дума распорядилась проверить все мосты в городе, назначив ответственным городового старосту Никиту Кирьякова. Тот все мосты проверил и предоставил в думу 24 мая отчет о том, что все мосты исправны и в дальнейшем будут содержаться в исправности. Среди городских мостов упоминается наплавная переправа через реку Нара: «5-й через реку Нару плавучий бывший изстари на казеннном содержании, который в прошлом 1798 году здешнее городское общество единственно из усердия во уважение пособия казне без всякого за оное платежа приняла на собственный свой отчет и каков он был прежде приема казенным в таковом же виде и состоянии и ныне содержится и намощены на нем доски, а так же и повредившиеся когда перила оные завсегда починиваются и в проезде через него остановок потому не бывает»362. Прием данной переправы на баланс города, вероятнее всего, связан с насущной необходимостью для городских жителей в её исправном функционировании. Отсюда и стремление городской думы непосредственно контролировать её состояние. Данный пример особенно показателен, если учесть традиционное нежелание местного самоуправления обременять себя дополнительными расходами, зачастую неподъемными для ограниченного городского бюджета.
Дума заботилась также и о социально не защищенных категориях населения. В частности, существовал четверть-процентный сбор, взимаемый с купеческого капитала в опекунский совет363.
В соответствии с положениями Жалованной грамоты городам, а также Уложения о губерниях, для вдов и малолетних сирот купцов и мещан при каждом магистрате учреждался Городовой сиротский суд364. В Сиротский суд входили два члена магистрата и Городской староста, а председателем являлся Городской голова. Этот суд должен был заботиться не только о самих сиротах и вдовами, но и об оставшихся им в наследство делах. Н.П. Ерошкин обозначает задачей сиротских судов сохранение собственности от наследников, способных промотать состояние: «над такими владельцами назначались опекуны, которые управляли опекаемым имуществом за 5% с его доходов»365. Сиротские суды, в свою очередь, должны были следить за состоянием имущества опекаемого и разбирали жалобы на опекунов.
Городовой сиротский суд, заботясь о будущем сироты, должен был поместить его либо в общественное сиротское училище, либо в семью «доброхотных людей», для обучения (промыслу, ремеслу или наукам) и ему был бы «доставлен способ учиниться добрым гражданином»366.
Кроме подобных дел, Сиротский суд занимался разделом имущества, взысканием долгов с должников умершего, принимал решение о продаже опекаемого имущества и мог отдать доходы с имущества под векселя367.
В условиях патриархального общества оказавшаяся без поддержки родителей девушка могла рассчитывать на помощь со стороны органов городского самоуправления. В источниках сохранились свидетельства выдачи приданого неимущим мещанкам из городских сумм. Так, в 1851 г. мещанка г. Дмитров получила из городского бюджета 150 рублей в качестве приданого.
Так же задачей органов городского управления была борьба с бродяжничеством и избавление города от лиц, ведущих неблагопристойную жизнь. В 1831 г. в звенигородскую городскую думу было подано прошение мещанки Агафьи Кирилловой Молчановой, о том, что «сын ее родной Егор Федоров обращаясь в пьянстве ведет жизнь неприлично гражданину и выходит из должного повиновения, а сего марта 8 числа неизвестно куда скрылся». Мещанка просила отыскать сына и предать его суду368. Через 10 дней молодой человек был найден, и по решению думы отправлен в солдаты.
В случаях детского бродяжничества требовалась совместная работа органов управления и самоуправления в городе. Вот пример сообщения звенигородского городничего Городскому голове: «Звенигородский мещанин Василий Иванов Мастютин взят мною вчерашнего числа в прошении милостыни, а как к прекращению сего Государь император Высочайше повелеть изволил всех нищих забирать с тем, чтоб малолетние поступали в кантонисты, девки в воспитательный дом. Почему препровождаю оного Мастютина с оказавшеюся при нем сумою к Вам для надлежащего распоряжения с тем, чтобы он к подобному бродяжничеству допускаем не был. Равно и никто из жителей... впредь допускаем к прошению милостыни и бродяжничеству не был»369.
Порядок заседаний и делопроизводства в органах городского самоуправления
Деятельность дум уездного города полностью соответствовала неспешному течению его жизни. Достаточно типично для конца XVIII в. выглядят записи в журнале заседания Дмитровской городской думы за 1792 г.: «13 января, вторник. В Дмитровской городской шестигласной думе заседание имели: Городской глава Иван Тугаринов, Гласные: От настоящих городовых обывателей и посадских Никита Федоров Шиурин; От гильдий Купец Илья Иванов Караваев; Ремесленный глава Иван Дмитриев Большаков; Гласной от цехов Нефед Решетников; Гласный от посадских Иван Петров Жеребин.
К слушанию дел никаких не оказалось, такоже и просьб ни от кого ни о чем не вступило, то тем заседание сие и кончилось»519. И это при том, что проходило первое заседание думы нового состава, еще неделю назад в протокол заседаний вписаны другие фамилии. Следующее заседание, 20 января также закончилось не начавшись, затем заседания собираются с тем же результатом. И вплоть до 28 декабря одна и та же запись «К слушанию дел никаких не оказалось, такоже и просьб ни от кого ни о чем не вступило, то тем заседание сие и кончилось». То есть в течение всего (!) 1792 г. Дмитровской городской думой не было рассмотрено ни одного дела.
Время прихода в присутствие колеблется от 8 до 11 часов утра. Судя по документам, время начала присутствия устанавливалось один раз и соблюдалось в течение года. С началом следующего календарного года оно могло меняться. Каких-то нормативов на документальную фиксацию начала работы думы нет, но все журналы заседания в рамках одного года указывают одно время открытия присутствия.
Регулярность заседаний думы так же разная. Не был установлен единый день присутствия, поскольку предполагалось, что частота проведения заседаний будет формулироваться по ситуации, но не реже раза в неделю. Заседания могли проводиться и по субботам520.
Выше уже была представлена схема еженедельных заседаний, за исключением праздничных дней. А вот Звенигород оставил журнал заседаний, где регистрация в январе 1822 г. шла практически ежедневно521. Сведения о январских заседаниях обрываются резко, средой 25 января, далее до февраля никаких записей нет. Любопытно, что записи в деле идут очень аккуратно и содержат большие объемы чистых страниц. Как будто каждый из месяцев фиксировался на отдельном листовом блоке. Скорее всего, речь здесь идет о двойной фиксации заседаний: реальных и в соответствии с регламентом. Нам попался чистовой журнал, формальный. Видимо, присутствие реально проводилось только в те дни, когда было дело для обсуждения, а все остальные дни гласные были свободны. Однако эти два примера взяты из журналов, в которых много пропусков и приписок об отсутствии дел. Если посмотреть журнал заседаний, в котором дела описаны на каждое заседание, картина будет другой. Заседания действительно проходят не по расписанию, а по наличию дел. Частота их зависит от загруженности думы в данный момент времени. В Серпуховской думе за 1805 г. даты присутствия выглядят следующим образом: Январь: 11, 30; февраль: 10, 27; март: 9, 20, 29; апрель: 25, 26, 27; май: 2, 19, 24, 25, 29; июнь: 12, 20, 22; июль: 4, 12; август: 1, 4, 17, 25, 28; сентябрь: 4, 22; октябрь: 9, 19, 23, 30, 31; декабрь: 14, 14 (дата повторяется, но уже с другим содержанием), 18, 28. Нельзя сказать, что есть какая-то система и порядок в режиме проведения заседаний. Нет ни регулярности в днях недели, ни в числах. Кроме того, время начала работы присутствия также разнится: 10 и 11 часов. Скорее всего, этот журнал заседаний не был формальным документом, который будет проверяться и контролироваться губернскими властями, а внутренней документацией. Не показано соблюдение регламента и регулярности заседаний, не всегда в нужном месте проставлены имена присутствующих, они меняются. Более того, известно, что этот период в жизни серпуховской думы был очень конфликтным и напряженным как в отношениях с губернскими властями, так и с местной администрацией в лице городничего. Это видно по специфике лексики документа. Встречаются записи о приговорах, которые не идут потом в отчет или донесение официальным лицам. Наблюдается также рост количества дел по примеру серпуховского с течением времени и развитием системы самоуправления.
По материалам заседаний Дмитровской думы, чьи записи содержат значительный объем решаемых дел за одно заседание, составлена последовательность, в которой рассматривались дела в Городской думе522.
Последовательность рассмотрения дел в думе:
1. Указы и предписания государственных органов: Московской казенной палаты, Московского губернского правления, губернатора.
2. Финансовые отчеты и рапорты.
3. Отношения городских и уездных государственных органов и других органов самоуправления, в том числе и других городов и регионов.
4. Приговоры обществ.
5. Рапорты мелких должностей городского самоуправления по различным вопросам.
6. Частные объявления, прошения и обращения.
Обзор работы органов самоуправления с входящей и исходящей корреспонденцией следует начать с характеристики каналов коммуникации. Пересылка документа от губернского начальства в думу выглядел следующим образом: губернатор/Московское губернское правление через канцелярию отправляет письмо с указом городничему, который идет с ним в магистрат, а последний передает указ в думу523. Указ мог быть доставлен сразу в магистрат, это зависело от отношений в треугольнике магистрат-городничий-губернатор. Если отношение к думе всегда было как к органу общественному, носившему функции связи государства и городского общества, то магистрат все же чаще рассматривался как орган больше государственного управления, нежели самоуправления. К входящей корреспонденции думы относились также указы, которые конкретно её не касались, но рассылались автоматически по всем городам. Такие письма направлялись сразу в думу, а та фиксировала их в журнал входящей и исходящей документации и принимала к сведению на заседании.
При работе с входящей корреспонденцией необходимо было не только ответить по существу изложенного в ней вопроса, но и обязательно послать ответный рапорт о получении. Решение об ответном письме с рапортом и его содержании принималось на заседании. По запросам центральных губернских учреждений составлялись ведомости решенных и нерешенных дел, статистические отчеты.
По поводу ведения делопроизводства случались даже конфликтные ситуации. Органы самоуправления воспринимались чаще всего государственными органами и губернским начальством как придаток системы управления. От них требовалось огромное количество отчетов. Естественно, что с развитием бюрократической системы, появлялись всё новые и новые формы отчетности. В 1827 г. Казенная палата затребовала с Дмитровской думы отчеты о «поверке торговли и промыслов». Подобного рода требование приходило в думу уже не первый раз, так как дума ответным письмом заявила, что уже три раза: в марте, апреле и мае, сдавала эту отчетность. Более того, в думу не были присланы формы составления отчетности. Поэтому, вполне резонно, на их взгляд, они заявили, что не будут ничего сдавать, пока не получат от Казенной палаты формы524. Это позволяет нам сделать вывод о качественной и исполнительной работе думы и наоборот, попустительское отношение к работе со стороны Казенной палаты. Последняя, видимо, теряла отчеты, поскольку в приказе губернского правления речь идет именно об отсутствии отчетов от думы, но дума их сдавала. Более того, Казенная палата не прислала формы этой отчетности. Ситуацию осложняла необходимость использования Губернского правления в качестве посредника между Казенной палатой и думой.
Думы и их канцеляристы были опытны в знании своих полномочий и не шли на уступки в том случае, если были правы. Дума могла отказать в производстве дела, если видела ошибки в оформлении документации. Это могло коснуться даже таких часто формальных взаимоотношений, как отношения с магистратом: «(магистрат) требует о выполнении заключенного в общественном приговоре… содержании в сем городе на овражках и буераках кроме речки Серпейки мостов и огнегасительных инструментов… (дума) приказали сообщение приобщить к делу а как в сообщении магистрата какое обществом учинено исложение содержания прописанного ничего не изъясняется, следовательно думе и выполнять по неизвестности положения неможно»525.