Развитие городского управления в 1785-1870 гг. (на материалах Ярославской городской думы) Ионов Алексей Николаевич

Содержание к диссертации

Введение

1. Законодательные основы развития городского управления в 1785–1870 гг 44

1.1. «Жалованная грамота» 1785 г. и ее место в становлении городского управления 44

1.2. Изменения в системе законодательства о городском управлении в 1785–1870 гг 64

2. Особенности функционирования городской думы Ярославля в 1785-1870 гг 88

2.1. Создание и начальный этап деятельности Ярославской думы. 88

2.2. Особенности проведения выборов и организации работы думских собраний 105

2.3. Финансовые основы деятельности Ярославской городской думы 129

3. Основные направления деятельности Ярославской городской думы в 1785–1870 гг .152

3.1. Вклад городской думы в благоустройство Ярославля. 152

3.2. Ярославская дума и общественное призрение 182

3.3. Особенности взаимодействия городской думы и административно-полицейского аппарата 200

Заключение 216

Список источников и литературы .221

• Изменения в системе законодательства о городском управлении в 1785–1870 гг
• Особенности проведения выборов и организации работы думских собраний
• Финансовые основы деятельности Ярославской городской думы
• Ярославская дума и общественное призрение

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Широкие основы самоуправления являются одной из ключевых составляющих успешного развития современного общества. На местном уровне должны решаться насущные и злободневные проблемы населения, здесь должен происходить плодотворный диалог власти и граждан. В России становление эффективных муниципальных структур продолжается и в XXI столетии. Сложный, порою, неоднозначный процесс требует не только обдуманных решений, но и обращения к богатой истории развития отечественного городского управления.

Объектом диссертационного исследования является система городского управления, созданная в соответствии с положениями «Жалованной грамоты» и изменявшаяся на протяжении рассматриваемого периода (1785–1870 гг.) под воздействием внутриполитических событий, происходивших в стране, процесса социально-экономического развития.

Предметом диссертационного исследования выступает Ярославская городская дума, являвшаяся центральным субъектом системы местного управления губернского центра в период 1785-1870 гг.

Хронологические рамки охватывают 1785-1870 гг., они определены временем действия «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» («Жалованная грамота» 1785 г.), введенной именным указом Екатерины II от 21 апреля 1785 г. и отмененной в 1870 г. в ходе реализации городской реформы Александра II. Введение «Грамоты…», наряду с «Учреждением для управлений губерний» 1775 г., Уставом благочиния» 1782 г., «Жалованной грамотой дворянству» 1785 г. и др. законодательными актами, стало одним из важнейших установлений императрицы, определивших характер политического и социально-экономического развития страны¹.

Территориальные рамки исследования очерчены Ярославлем, одним из
крупнейших городов Центральной России, развитым в торгово-промышленном и
социальном отношении. К моменту введения «Жалованной грамоты» город
являлся центром вновь образованной губернии (1777 г.)². Здесь действовали
многочисленные административные и судебные учреждения,

бюрократизировавшие складывавшийся столетиями купеческий облик города.

ПСЗ. I. Т. XX. № 14392; Т. XXI. № 15379; Т. XXII. № 16187; Т. XXI. № 15285. ПСЗ. I. Т. XX. № 14555.

Степень изученности и историография проблемы

Изучение развития городского управления в период действия «Жалованной
грамоты» представлено публикациями дореволюционных, советских и

современных исследователей. Разработка истории городского управления в 1785-1870 гг. проходила на двух уровнях: общероссийском (изучение законодательства Екатерины II, Павла I и т.д. и его реализации в рамках всей России) и региональном (аспекты управления в отдельно взятом городе или ряде городов).

Начало изучению городского законодательства Екатерины II было положено в 1850-х гг. трудом преподавателя «законоведения» Л.О. Плошинского, бегло рассмотревшего историю управления русскими городами от их возникновения до современных автору времен³. Среди первых исследований выделяется трехтомное издание Н.В. Варадинова «История Министерства внутренних дел», содержащее подробные экскурсы в городское законодательство Екатерины II, Павла I и Александра I⁴.

Усиление интереса к истории управления российскими городами было связанно с эпохой «Великих реформ» и последовавшим в этот период подъемом общественной публицистики⁵. Наибольший вклад в изучение «Жалованной грамоты» внес известный правовед второй половины XIX в. И.И. Дитятин, активно разрабатывавший историю муниципальной проблематики⁶. В своей центральной работе «Устройство и управление городов России» исследователь затронул основные этапы развития городского управления на территории страны, подробно рассмотрев петровское и екатерининское законодательство. Среди историков последней трети XIX столетия, касавшихся проблемы развития городского управления в 1785-1870 гг. необходимо отметить: Д.В. Поленова, А.С. Лаппо-Данилевского, А.А. Кизеветтера⁷. Особо заметен вклад А.А. Кизеветтера,

³ Плошинский Л.О. Городское или среднее состояние русского народа в его историческом
развитии, от начала Руси до новейших времен. СПб., 1852.

⁴ Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел: в 3 ч. Ч.1-2. СПб., 1858-1859.

⁵ Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений: в 3 т. Т.1-2. СПб., 1869-1870; Щепкин М.П. Опыт изучения
общественного хозяйства и управления городов: в 2 т. Т.1. М., 1882; Головин К.Ф. Наше
местное управление и местное представительство. СПб., 1884.

⁶ Дитятин И.И. Устройство и управление городов России: в 2 т. Т.1. – СПб., 1875, Т.2. –
Ярославль, 1877; Он же. К истории «жалованных грамот» дворянству и городам 1785 г. //
Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 49-153; Он же. «Наше городское
самоуправление»: (Речь, произнесенная на годичном акте Демидовского юрид. лицея 30 августа
1876 г.). Ярославль,1876.

⁷ Поленов Д.В. Исторические сведения о Екатерининской комиссии для сочинения проекта
нового уложения: в 2 т., Т.2. СПб., 1871; Лаппо-Данилевский А.С. Очерк внутренней политики

подробно исследовавшего влияние «Жалованной грамоты» на жизнь российских городов.

В целом, в дореволюционный период история городского управления разрабатывались отечественной исторической наукой в рамках номотетического подхода – исследователи опирались на общероссийское законодательство, в меньшей степени используя делопроизводственную документацию. Успехи в изучении самоуправления отдельно взятых городов были весьма скромные⁸.

В советский период развитие городского управления в силу объективных
причин оказалось в стороне от магистральных путей отечественной
историографии. Краткие экскурсы, посвященные периоду «Жалованной
грамоты», содержались в известной работе Н.П. Ерошкина, многотомных очерках
по истории СССР, а также в ряде учебников, хрестоматий для юристов и
историков ⁹. Основной мыслью данных исследований была идея о невозможности
реализации широких принципов самоуправления в абсолютистско-

крепостнических условиях Российской империи. Отчасти, за рамки подобного подхода, выходили труды Ю.Р. Клокмана и Б.Б. Кафенгауза¹⁰. Историки отмечали, что появившиеся в соответствии с «Жалованной грамотой» учреждения не являлись искусственным насаждением правительства – они вполне соотносились с современных тенденций социально-экономического развития страны.

Существенное развитие в советский период получило изучение региональных особенностей реализации законодательства. Начиная с 1950-1960-х гг., исследование российской «микроистории» стало объектом интереса ряда историков. Опираясь на богатый материал областных архивов, они исследовали социально-экономическую и политическую историю отдельных городов и

императрицы Екатерины II. СПб., 1898; Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. М., 1909.

⁸ Дитятин И.И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества 1775-1885 гг. СПб., 1885;
Савельев А.А. Столетие городского самоуправления в Нижнем Новгороде. 1785-1885. Н.
Новгород, 1885.

⁹ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983;
Окунь С.Б. Очерки истории СССР: конец XVIII – первая четверть XIX в. Л., 1956; Юшков С.В.
История государства и права СССР. Ч.1. М., 1950; Российское законодательство X-XX веков: в

9 т., Т.5. М., 1987.

¹⁰ Клокман Ю.Р. История русского города. Вторая половина XVIII века. М., 1967; Кафенгауз
Б.Б. Город и городская реформа 1785 г. // Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия
во второй половине XVIII в. М., 1956. С. 151-163.

регионов¹¹. Наиболее активно изучение местной проблематики продолжило развиваться уже в современный период.

1990-2000-е гг. были отмечены многочисленными работами,

посвященными социально-экономическому развитию городов, истории

мещанства, купечества¹². Дополнительный импульс получили исследования истории становления городского управления. Характер функционирования городских дум, эффективность их деятельности, проблемы формирования городского бюджета и др. вопросы стали объектом пристального внимания российских историков¹³.

Московский исследователь Л.Ф. Писарькова в работах, посвященных особенностям развития российского законодательства, достаточно подробно и четко показала ретроспективу развития муниципальных институтов страны¹⁴. Историк подтвердил уже устоявшееся в отечественной историографии мнение об оторванности «Городового положения» 1785 г. от российских реалий. Хорошим образцом анализа архивного комплекса отдельного региона является труд Н.В. Середы¹⁵. А.И. Куприянов, исследуя избирательные практики городских обывателей, развил идеи о градации общественных должностей на основе их

¹¹ Сербина К.Н. Очерки из социально-экономической истории Тихвинского посада в XVI-XVIII
вв. М.-Л., 1954; Булыгин И.А. Об особенностях городов Среднего Поволжья во второй
половине XVIII века // Города феодальной России. М., 1966. С.56-64; Рафиенко Л.С. Города
Сибири в общей системе городского управления России в 40 - 80 гг. XVIII в. // Вопросы
истории социально-экономической и культурной жизни Сибири. Новосибирск, 1975. С.124-133.

¹² Бойко В.П. Томское купечество в конце XVIII – XIX вв.: из истории формирования
сибирской буржуазии. Томск, 1996; Кусова И.Г. Рязанское купечество: Очерки истории XVI –
начала XX века. Рязань, 1996; Зорин А.Н. Очерки городского быта дореволюционного
Поволжья. Ульяновск, 2000; Бердинских В.А. История города Вятки: Очерки. Киров, 2002;
Кошман Л.В. Мещанство в России в XIX в. // Вопросы истории. 2008. № 2. С.33-40; Банникова
Е.В. Повседневная жизнь провинциального купечества (по материалам губерний Урала
дореформенного периода). СПб., 2014.

¹³ Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII - начала XX в.). М.,
1994; Ефремова Н.Н. Из истории становления городского самоуправления в России //
Городское самоуправление и государственная власть. М., 1995. С.39-47; Сельское и городское
самоуправление на Урале в XVIII – начале XX века / Е.Ю. Апкаримова и др. М. 2003;
Куприянов А.И. Городская культура русской провинции. Конец XVIII – первая половина XIX
века. М., 2007; Селезнев Ф.А. Создание Нижегородской городской думы (1785-1787) // Вестник
Нижегородского государственного университета. 2009. № 3. С. 177-183.

¹⁴ Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская Дума. М., 2010; Она же.
Государственное управление России в первой четверти XIX в.: Замыслы, проекты, воплощение.
М., 2012.

¹⁵ Середа Н.В. Реформа управления Екатерины II. М., 2004.

престижа и выгодности, а также о политическом противостоянии горожан с отдельными представителями коронных структур¹⁶.

Продолжились исследования особенностей развития городского

управления в отдельно взятых городах Российской империи¹⁷. В качестве примера работы, посвященной целому региону, можно привести коллективную монографию сибирских авторов об истории самоуправления Омска, Томска, Тобольска, Тюмени, Барнаула и др. городов Западной Сибири¹⁸. В целом, в последние десятилетия в отечественной исторической науке присутствуют различные точки зрения на историю развития русского города в 1785-1870 гг. Акцентируется внимание на противоречивости и незаконченности «Жалованной грамоты». В отдельных работах оценка ее исторической роли смягчается¹⁹.

Говоря об изучении развития городского управления в период 1785–1870 гг. в Ярославле, необходимо отметить достаточно слабую разработку данного вопроса вплоть до 90-х гг. XX-го столетия. Об отдельных сюжетах, связанных с деятельностью городской думы, кратко упоминали одни из первых исследователей истории Ярославля: К.Д. Головщиков и И.Ф. Барщевский ²⁰. Аналогичная проблематика затрагивалась вскользь в работах советских авторов²¹, в трудах местных историков, посвященных изучению развития края²². Импульс к

¹⁶ Куприянов А.И. Культура городского самоуправления русской провинции. Конец XVIII –
первая половина XIX в. М., 2009.

¹⁷ Ковалева, М.В. Орловская городская дума: 1787-1913 гг.: дис. … канд. ист. наук. Орел, 2003;
Кустова, Е.В. Органы самоуправления в структуре провинциального города дореформенной
России: На материалах деятельности Вятской городской думы 1793-1870 гг.: дис. … канд. ист.
наук. Киров, 2004. Полякова, Т.В. Самоуправление г. Ельца в конце XVIII - начале XX вв.: дис.
… канд. ист. наук. Елец, 2011.

¹⁸ Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и
развитие / А.П. Толочко, И.А.Коновалов, Е.Ю. Меренкова и др. – Омск, 2003. 196 с.

¹⁹ Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII-начало XIX в.): генезис
личности, семьи, гражданского общества и правового государства: в 2 т. Т. 1. СПб., 2000.

²⁰ Головщиков К.Д. Исторический очерк города Ярославля // История города Ярославля:
сборник / сост. А.М. Рутман. Ярославль, 2006. С.14-199; Барщевский И.Ф. Исторический очерк
Ярославля. Там же. С. 204-289.

²¹ Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958; Клокман Ю.Р.
История русского города. Вторая половина XVIII века. М., 1967.

²² Ярославский край. Сборник документов по истории края (XI в. - 1917 г.) / сост.: Н.С.
Алексеева и др. Ярославль, 1972; Ярославль: Очерки по истории города (XI в.–1917 г.) /
Андреев П.Г., Генкин Л.Б., Дружинин П.Н. и др. Ярославль, 1954; Очерки истории
Ярославского края / под ред. В.А. Ляхова. Ярославль, 1974; Ярославский район: страницы
истории: в 3 ч. Ч.1. / отв. ред. А.М. Селиванов. Ярославль, 1997.

изучению развития городского управления оказался связан с процессами либерализации, происходившими в стране в 1990-е гг.²³.

Говоря о научном уровне изучения вопроса, необходимо отметить
кандидатскую работу Н.В. Обнорской «Купечество Ярославской губернии в
конце XVIII – начале XX вв.», посвященную истории ярославского
«гильдейства», тесно связанного с городским управлением. Автор привел
множество ценных сведений касательно численности и состава ярославского
населения в XVIII–XIX вв. Исследователь местного управления В. М. Марасанова
в работах, посвященных истории Верхневолжского региона и Ярославля,
отмечала тесные взаимосвязи, установившиеся между коронной администрацией
и органами городского управления губернского центра в вопросах решения ряда
важнейших задач²⁴. Ярославский историк Н.В. Дутов, изучая историю
ярославских слобод и городской планировки, затронул проблему формирования
сложного по своему составу состояния городских обывателей, введенного в 1785
г. ²⁵. Вопросы участия местного дворянства в общественной жизни города были
затронуты И.А. Серовой²⁶. Е.М. Смирнова, изучая историю ярославского

здравоохранения, коснулась участия в данном процессе городских властей²⁷.

Не преуменьшая значение вышеперечисленных работ, необходимо
отметить, что изучение городского управления Ярославля в период действия
«Жалованной грамоты», по-прежнему, остается вопросом, требующим

всестороннего исследования.

Целью диссертационного исследования стало комплексное изучение деятельности Ярославской думы и выявление на основе полученных результатов особенностей развития городского управления в губернском центре в период действия «Жалованной грамоты» 1785 г.

²³ Амплеева Т.Ю. Источники о городском самоуправлении в Ярославском наместничестве
(конец XVIII в.) // Источниковедение и историографические вопросы отечественной истории
XVI-XVIII вв. Ярославль, 1992. С.154-163; Белова М.Ю. О создании и развитии системы
местного самоуправления в конце XVIII – начале XX в. (на примере Ярославля) // Власть и
город. История и современность. Ярославль, 2001. С. 8-13.

²⁴ Марасанова В.М. Местное управление в Российской империи (на материалах Верхнего
Поволжья). М., 2004; Ярославские губернаторы. 1777 – 1917: Историко-биографические очерки
/ Марасанова В.М., Федюк Г.П. Ярославль, 1998.

²⁵ Дутов Н.В. Ярославские слободы. Ярославль, 2004; Он же. Ярославль: история и топонимика
старых улиц и площадей города: учеб. пособие для вузов. Ярославль, 2007.

²⁶ Серова И.А. Ярославль дворянский: мир губернаторской усадьбы и его отражение в жизни
благородного общества 1777-1917. Ярославль, 2011.

²⁷ Смирнова Е.М. Врачевание и милосердие. Здравоохранение Ярославской губернии в XVIII –
сер. XIX вв. Ярославль, 2011.

Поставленная цель предполагала решение следующих задач:

1. Рассмотреть законодательные основы городского управления в период 1785-1870 гг., определить место городских дум в системе общественных учреждений, созданных в Ярославле в соответствии «Жалованной грамотой»,

2. Проанализировать основные факторы развития городского управления в 1785-1870 гг., повлиявшие на характер деятельности Ярославской думы,

3. Исследовать социальный состав городских обывателей, избиравших и избиравшихся в Ярославскую думу в 1785-1870 гг.,

4. Выявить количественный и качественный состав гласных думы, порядок их избрания и работы, определить особенности функционирования Ярославской городской думы в рассматриваемый период,

5. Изучить основные направления деятельности Ярославской городской думы, показать ее роль в решении местных и государственных задач.

Тематико-методическую основу исследования составили: принцип
историзма, подразумевающий учет конкретно-исторической обстановки

соответствующей эпохи; принцип социального подхода, заключающийся в рассмотрении социально-экономических процессов, протекавших в российских городах, с учетом сословных интересов различных слоев населения; принцип объективности – его основной целью является получение максимально объективных знаний о прошлом. Основополагающим элементом научной работы выступил структурно-функциональный анализ, предполагающий исследование исторических явлений и процессов как структурно расчлененной целостности, в которой каждый элемент имеет определенное функциональное назначение.

В методологическом плане при написании работы применялась совокупность методов:

а) общенаучных: анализ-синтез – с помощью которого удалось собрать и проанализировать архивные данные о деятельности Ярославской городской думы в 1785-1870 гг.; логический – позволил выстроить строгую последовательность думских трехлетий; структурный и функциональный – дали возможность определить характер взаимодействия думы с прочими субъектами городского управления и органами коронной администрации.

6) специально-исторических: периодизации – использовался для изложения
тематики в хронологической последовательности; историко-системный –
применялся при рассмотрении думы как составной части городского управления

Ярославля; историко-генетический – использовался при сопоставлении системы городского управления Ярославля в 1785-1870 гг. с моделями управления предшествующего периода.

Источниковая база работ представляет собой совокупность дополняющих друг друга групп источников.

Законодательные источники представлены указами и манифестами императора, рядом постановлений и циркуляров Правительствующего Сената, а также отдельных ведомств, условно подразделяемых на: 1) нормативные акты, устанавливающие и регулирующие систему управления российских городов; 2) юридические документы дополняющего характера (определявшие отдельные вопросы городского управления и общественного развития). Основным законодательным источником работы является «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» – важнейший документ российской истории, оказавший существенное влияние на социально-экономические и политические условия жизни городского населения страны в течении более чем 80 лет²⁸. Помимо «Жалованной грамоты», наибольшее значение при изучении городского управления в период 1785–1870 гг. имели: указ 23 февраля 1801 г. «Об учреждении во всех Губернских городах Ратгаузов», манифест 2 апреля 1801 г. «О восстановлении Городового Положения и грамоты данной городам»²⁹, «Общие учреждения городского общественного управления»³⁰ и ряд др. законодательных памятников.

Делопроизводственная документация органов государственной власти и местного управления составила информационно-исследовательскую основу работы. В ходе работы в Российском государственном историческом архиве (РГИА) и в Государственном архиве Ярославской области (ГКУ ЯО ГАЯО) был проработан ряд фондов, напрямую или косвенно касающихся истории городского управления в Ярославле в период 1785–1870 гг.³¹. Документы центрального по значимости фонда 501 «Ярославская городская дума» весьма информативны:

²⁸ ПСЗ. I. Т. XXII. № 16187.

²⁹ ПСЗ. I. Т.XXV. № 18662; Т. XXVI. № 19763; Т. XXVII. № 19811.

³⁰ Собрание законов российской империи (СЗРИ). Т.2. III разд. №№ 4428 – 4467.

³¹ РГИА. Ф.1281. Совет министра внутренних дел, Ф.1287. Департамент хозяйства МВД; ГАЯО.
Ф.72. Ярославский генерал-губернатор, Ф.73. Канцелярия ярославского губернатора, Ф.77.
Ярославское наместническое правление, Ф.79. Ярославское губернское правление, Ф.83.
Ярославский приказ общественного призрения, Ф.100 Ярославская казенная палата, Ф.475.
Ярославская губернская оценочная комиссия, Ф.501. Ярославская городская дума, Ф.583.
Ярославская губернская квартирная комиссия, Ф.637. Ярославский комитет по устройству
города Ярославля.

журналы заседаний Ярославской думы (общей и шестигласной), указы губернского (наместнического) правления городской думе, книги учета поступающих/решенных дел, генеральные отчеты о приходе-расходе средств городской казны, книги окладных/неокладных сборов и экстраординарных сумм, росписи (сметы) городских доходов, книги на содержание полиции, богоугодных заведений, народных училищ и т.д. Отдельные дела содержат обширные данные по истории городского управления Ярославля: начиная от вопросов организации работы думы до проблем городского благоустройства.

Стоит отметить опубликованные исторические источники, содержащие
информацию отчетно-статистического и историко-топографического

характера, использовавшиеся при написании работы: «Инвентарное описание
губернского города Ярославля в 1843 году», «Экономическое состояние

городских поселений Европейской России в 1861-1862 гг.», «Обозрение
состояния городов Российской Империи в 1833 г.»³². Памятные книжки и адрес-
календари Ярославской губернии, издававшиеся начиная с 1850-х гг., содержат
значительный объем сведений касательно составов гласных и состояния
городских финансов. В диссертационном исследовании также использовались
материалы местной периодической печати, представленной газетой

«Ярославские губернские ведомости», выходившей с 1831 г. Информация, содержащаяся в официальной и неофициальной частях издания, весьма разнопланова: от объявлений городской думы по организации торгов и переторжек – до подробных отчетов об организации встреч августейших особ властями и обывателями города. Вместе с тем, в отдельных номерах газеты ярославскими краеведами С.А. Серебренниковым, В.И. Лествицыным, К.Д. Головщиковым публиковались архивные сведения по истории города³³.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первую попытку анализа деятельности органов городского управления Ярославля

³² Инвентарное описание губернского города Ярославля в 1843 году. Сост. во Временном
отделении Хозяйственного Деп. МВД. Ярославль, 1843; Экономическое состояние городских
поселений Европейской России в 1861-1862 гг.: в 2т. Т.2. СПб., 1863;

Обозрение состояния городов Российской Империи в 1833 г. / Материалы для статистики российской империи. Т. 1-2. СПб., 1834.

³³ Серебренников С.А. Замечательные пожары в Ярославле // Ярославские губернские
ведомости. Неофициальная часть. 1843 г., № 47 (далее: ЯГВ. НЧ.); Лествицын В.И. Бывшая
Борисоглебская площадь в Ярославле// ЯГВ. НЧ. 1870 г., № 52; Он же. Наше самоуправление в
1805 г.// ЯГВ. НЧ. 1880 г., № 96; Он же. Ярославские богадельни в 1777 году // ЯГВ. НЧ. 1886,
№ 60.

в период действия «Жалованной грамоты городам». Работа позволяет расширить наши представления о проводимой Екатериной II управленческой реформе и особенностях ее реализации в отдельно взятом губернском городе.

В рамках работы по изучению развития городского управления в городе Ярославле впервые:

6. Были изучены основные работы, посвященные данной проблематике.

7. Исследован обширный комплекс архивных источников, содержащих информацию о деятельности Ярославской городской думы в период 1785–1870 гг.

8. Охарактеризована система городского управления, реализованная в Ярославле, сопоставлены особенности этой системы с положениями, заложенными в «Жалованной грамоте».

9. Рассмотрены функциональные особенности работы Ярославской городской думы в период действия «Жалованной грамоты».

10. Введена в научный оборот информация о составах гласных ярославских дум, функционировавших в период 1785–1870 гг.

Вместе с тем, в ходе работы, автором был выявлен ряд малоизвестных фактов из истории города Ярославля.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать полученные результаты в дальнейших исследованиях, в том числе при написании обобщающих работ. Материалы работы могут применяться для разработки лекционных курсов, при написании учебных пособий по отечественной истории и истории государственного управления. Сведения об особенностях функционирования системы городского управления Ярославля в дореформенный период могут оказаться полезными и для «гласных» современной Ярославской городской думы, ежедневно сталкивающихся с многочисленными проблемами, по своей сути, мало отличными от вопросов, беспокоивших народных избранников прошлых столетий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В соответствии с «Жалованной грамотой» 1785 г. в Ярославле, как и в большинстве губернских центров Российской империи, была создана разветвленная система органов управления, в главе с городскими думами. Губернский центр имел ряд особенностей, связанных с реализацией законодательства.

2. На протяжении периода 1785-1870 гг. происходило постепенное свертывание основных принципов «Грамоты», выразившееся как в прекращении

деятельности ряда субъектов городского управления, так и в обременении дум дополнительными функциями.

3. Действовавшая в 1785–1870 гг. Ярославская дума являлась всесословным представительным органом городского населения Ярославля лишь номинально. В абсолютном большинстве думских созывов доминировали представители купечества и мещанства, что отражает общую специфику развития русских городов в 1785-1870 гг.

4. Ярославская дума играла важную роль в социально-экономическом развитии города, участвуя в решении многочисленных вопросов, начиная от городского благоустройства и заканчивая участием в организации рекрутских наборов и отправлении воинского постоя. Наибольший след дума оставила в развитии общественного хозяйства Ярославля.

5. Решая вопросы местного характера, участвуя в отправлении государственных повинностей, Ярославская дума на протяжении 1785–1870 гг. находилась в сложном финансовом положении. Слабость бюджетов стала одной из главных причин фактического устранения городских властей от решения ряда важнейших задач, в том числе в сфере здравоохранения и народного образования.

Апробация исследования. Результаты отдельных частей исследования обсуждались в 2011–2015 гг. на ряде научных конференций – посвященных истории города Ярославля и Ярославского региона, а также связанных с проблемами развития городского управления. За указанный период написано одиннадцать научных статей, три из которых опубликованы в рецензируемых изданиях из перечня ВАК.

Структура работы включает: введение, три главы, 8 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, а также приложения.

Изменения в системе законодательства о городском управлении в 1785–1870 гг

«Книги на содержание полиции» связны с деятельностью городских властей по обеспечению административно-полицейского аппарата Ярославля всем необходимым для его успешной деятельности 66 . На протяжении действия «Жалованной грамоты» данная сфера деятельности для думы оказалось одной из основных как по расходам, так и по организационно-правовым решениям.

В целом же, большая часть представленных в 501 фонде документов, касается деятельности думы в сфере благоустройства города: отдельные журналы, содержащие вступившие и израсходованные суммы денег, постановления думы в решении хозяйственных и организационных вопросов, дела о постройке и ремонте различных зданий и сооружений, мостов и дорог, поддержании в должном состоянии Волжской набережной, городских скверов, бульвара, очистке ретирадных мест и т.д.67 Существенная часть фонда посвящена спектру вопросов, связанных с урегулированием жизни городских обывателей, и, в частности, домовладельцев: списки домовладельцев, материалы об оценке недвижимых имуществ, организации поземельного сбора, документация о переходе имений, разрешения на отвод городской земли. Ряд документов отражает организацию рекрутских наборов из мещанского общества Ярославля.

Не менее значимыми для работы фондами оказались – ФФ. 72, 73, 79, 100 и 102, – связанные с взаимодействием (и воздействием) центральных и местных государственных властей с органами городского управления. Ф. 72. и Ф. 73 «Канцелярия Ярославского генерал-губернатора» и «Канцелярия Ярославского губернатора», соответственно, содержат: важнейшие сведения о начале реализации «Городового положения» 1785 г. в Ярославле, информацию о численности городских обывателей во второй половине XVIII в., данные о составе и деятельности ярославского купечества, игравшего центральную роль в отправлении думских должностей. Здесь также имеются обширные данные о развитии пожарных служб города, организации городских больниц и временно-военного лазарета, дела о работе комиссий по уравнению городских повинностей и усилению доходов, организации постойной повинности, решения отдельных вопросов о строительстве, благоустройстве и развитии Ярославля68. «Ярославское губернское правление», Ф. 100. – «Казенная палата» и Ф. 102 – «Ярославское уездное казначейство» важны в плане осмысления взаимосвязи местных властей и органов городского управления в вопросах организации сбора налогов и акцизов, формирования городских бюджетов (в том числе за счет поступавших из уездного казначейства однопроцентных питейных отчислений), создания и содержания ярославской полиции, использования арестантов на городских работах и т.д. 69 Здесь же содержатся фрагментарно сохранившиеся формулярные сведения о членах и служащих городского управления70.

Отметим также использованные в работе фонды: Ф. 55 – «Ярославский городовой магистрат», Ф. 83 – «Ярославский приказ общественного призрения», Ф. 637. – «Комитет по благоустройству города Ярославля». Информация находящейся здесь документации существенно дополнила разработку отдельных вопросов диссертационной работы 71 . Всего при написании работы было использовано более четырехсот тридцати архивных дел, большинство из которых было впервые введено в научный оборот.

Завершая разговор о собрании исторических источников ГАЯО, необходимо отметить начавшуюся в последние годы публикацию отдельных исторических документов на сайте архива. В частности, его сотрудниками проводится работа по подготовке биографического сборника источников, посвященного городским головам Ярославля в период 1785–1917 гг.72 Сведения, собранные ярославскими архивистами, позволяют по-новому взглянуть на историю одного из крупнейших центров Верхнего Поволжья.

Особо стоит отметить опубликованные исторические источники, содержащие информацию отчетно-статистического и историко топографического характера, использовавшиеся при написании работы. Это различного рода: сборники, изданные статистическим комитетом МВД, содержащие информацию о социально-экономическом состоянии российских городов73 , топографические описания74 , адрес-календари и памятные книжки

Ярославской губернии (выходили, начиная с 1855 г. с разной периодичностью) публиковавшиеся под эгидой Ярославского губернского правления и местного статистического комитета.

В диссертационном исследовании также были использованы материалы местной периодической печати, представленной, выходившей, начиная с 1831 г., газетой – Ярославские губернские ведомости. Информация, содержащаяся в официальной и неофициальной частях издания, весьма разнопланова: от объявлений городской думы об организации торгов и переторжек – до подробных отчетов об организации встреч августейших особ властями и обывателями города. Вместе с тем, в отдельных номерах газеты ярославскими краеведами С. А. Серебренниковым, В. И. Лествицыным, К.Д. Головщиковым и др. публиковались архивные сведения по истории города76.

Таким образом, использованные источники разноплановы, информативны и в своей совокупности позволяют решить поставленные исследовательские задачи.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первую попытку комплексного анализа деятельности органов городского управления Ярославля в период действия «Жалованной грамоты городам». Работа позволяет расширить наши представления о проводимой Екатериной II управленческой реформе и особенностях ее реализации в отдельно взятом губернском городе, понять место дум в управленческих структурах города и городского общества. В рамках работы по изучению развития городского управления в городе Ярославле впервые:

Особенности проведения выборов и организации работы думских собраний

В целом, в структуре городского управления важную роль играли многочисленные выборные и назначаемые должности. Условно их можно разделить на три категории: 1) по внутреннему управлению (городской голова, староста и депутаты собрания для составления городской обывательской книги и др.); 2) по судебному управлению (бургомистры, ратманы магистрата или ратуши, судьи словесных судов при магистрате, словесные судьи по частям города и «выборных судов»); 3) по полицейскому управлению (ратманы городской полиции, депутаты квартирной комиссии). В зависимости от периодичности замещения должностные места подразделялись на: избираемые раз в три года (городской голова, гласные думы, бургомистр и ратманы городового магистрата, заседатели палат) и избираемые раз в год (городские, гильдейские и мещанские старосты, заседатели Словесного суда, помощники старост по отдельным вопросам). Существовала и определенная иерархическая последовательность, заключавшаяся в наибольшей значимости в представлении обывателей распорядительных и судебных должностей (городской голова, заседатели судебных палат, бургомистры городского магистрата, гласные думы), носившие «классный характер»111.

Центральной в системе управления являлась должность городского головы, не относившаяся к числу установлений реформы 1785 г., появившаяся еще в 1767 г. в ходе подготовки к работе Уложенной комиссии в связи с необходимостью организации правильных выборов соответствующего депутата. «Жалованная грамота» превратила должность из «официально почетной» в «официально значимую», наделив ее целым рядом новых бюрократических функций и превратив, по сути, в отдельный институт112. С 1785 г. городские головы возглавили вновь созданные органы городского управления, в их непосредственные обязанности вошли: организация выборных процедур, председательство в думе, контроль за пополнением и расходованием городского бюджета, инициирование и решение хозяйственных и административных вопросов. Головы стали важнейшим связующим звеном между обывателями и коронными властями, выполняя представительские функции, и в то же время, отчитываясь за состояние всего происходящего в его городе.

Необходимо отметить, что в 1785–1870 гг. часть функций городского управления осуществлялась также и через должностных лиц, поставляемых сословно-корпоративными органами – речь идет о мещанской, ремесленной и торговой частях городского населения. Мещанские, гильдейские и ремесленные общины губернских центров России представляли собой корпоративно обособленные организации, собиравшиеся отдельно для решения собственных проблем, а общих вопросов – вместе113. Во главе обществ находились выборные старосты, наиболее важной функцией которых являлась организация сбора государственных налогов и складок на общественные городские нужды (могли расходоваться по усмотрению думы), а также отправление постойной (квартирной) повинности. Старосты несли персональную и имущественную ответственность за выполнение своих обязанностей, они рапортовали думе обо всех изменениях в делах гильдейского и мещанского обществ.

Каждое из обществ ежегодно избирало должностных лиц, выполнявших различные торговые и хозяйственные поручения и отчитывавшихся перед думой: депутаты квартирной комиссии, старосты по хозяйственной части, маклеры, ценовщики, торговые депутаты, комиссары строительной комиссии и др. (см. прил. Б). Обыкновенно, сословные собрания проходили в доме общества градского – созыв на них производился через старост. На них общества составляли приговоры, которые затем поступали на рассмотрение думским гласным. Состав приговоров гильдейского и мещанского обществ сводился к следующим пунктам: сбор налогов, проведение выборов, отправление рекрутской повинности (для мещан), а также включение (исключение) новых членов в общества. В то же время, сословное управление находилось в полной зависимости от городских властей, являясь низшим звеном в выполнении принимаемых решений. Городские думы в любой момент вмешивались в дела гильдейской, мещанской и ремесленной управ, а получив разрешение губернатора, могли по своему усмотрению использовать и собранные ими средства.

Отмечая значимость «Жалованной грамоты», можно выделить ряд важнейших моментов, определивших ее поворотный характер в истории развития городского управления в России. Прежде всего, в соответствии с законодательством 1785 г. впервые в отечественной практике на уровне страны была создана единая система общегородских органов управления, получивших в свое ведение существенный спектр задач. Поставленные в центре этой системы думы являлись важнейшим элементом общественного устройства городов, решая насущные проблемы обывателей. Факт официального признания центральными властями значимости решения местных проблем имел огромное значение для развития российских городов.

Для решения вопросов потребных городскому обществу думам дозволялось формировать собственные бюджеты за счет определенных законодательством доходных статей (ст. 147–151). Причем, сфера деятельности городских дум значительно отличалась от деятельности земских изб, магистров и ратуш: в «Жалованной грамоте» не было упоминания о сборах государственных налогов и казенных службах – предметом забот новых учреждений стали «пользы и нужды» города.

Финансовые основы деятельности Ярославской городской думы

Город был обмежеван и в 1773, и в 1819 гг., и уже тогда было обнаружено существенное несоответствие между размерами населения и отводимой городу землей175. А в 1788 г. недостаток землеобеспеченности города составил шестьсот одну десятину двух тысяч двухсот шестидесяти восьми сажени176. Причем, со временем диспропорция только увеличивалась. К 1800 г. власти губернии неоднократно пытались пополнить городской выгон Ярославля за счет окрестных земель – все попытки оказалась безуспешными. Окрестные помещики и монастырские села неохотно шли на уступку своих владений.

В 1812 г. было осуществлено увеличение городского выгона за счет общинных земель, принадлежавших жителям Ямской слободы: «Сие правление, входя в подробное рассмотрение собранных им о выгоне Ярославля сведений и зная лично местное оного положение, заключает, что выгон сей для продовольствия скота городским жителям, коих число до 20 000 простирается не может быть достаточен… напротив того, ямщики по общему здесь в земле недостатку владеют большею частью по две, по три, по четыре десятины на душу … и сверх восьмидесятинной пропорции имеют во владении своем излишество…» 177 . Однако перевод части земель, принадлежавших ямскому обществу, не смог существенно улучшить земельную обеспеченность города. В 1840 г. Министерством внутренних дел была предпринята очередная попытка улучшения городской межи, также не приведшая к существенным улучшениям: общее пространство, занимаемое губернским центром, «составляло 2 607 дес. 688 кв. саж., хотя по закону городу следовало отвести 3 346 дес. 1 600 кв. саж. Земли»178.

Период 1820–1860-х гг. во многих губернских городах был ознаменован проведением ряда ревизий состояния дел дум и организации их работы. Зачастую подобные проверки заканчивались выявлением многочисленных недочетов и нарушений и угрозами «крутых» разбирательств по этому поводу 179 . Так, ярославские гласные надолго запомнили многодневную инспекцию города чиновником особых поручений Гирсом, осуществлявшуюся летом 1844 г. 180 Петербургский инспектор оценил состояние городских дел, как «не вполне удовлетворительное», указав на многочисленные упущения: в формировании городского бюджета, отдаче в аренду городских имуществ, организации общественно значимых подрядов, ведении делопроизводства и т.д. – буквально во всех сферах, касающихся организации и работы Ярославской думы. И это несмотря на более чем месячный срок для подготовки к проверке181.

Широкое распространение получила практика не только внешних, но и внутренних проверок. Так, осенью 1850 г. по решению ярославского губернатора было проведено освидетельствование финансовой деятельности думы с целью «выявления возможных нарушений и изыскания дополнительных источников доходов» 182 . Процесс происходил под контролем ярославского губернского казенных дел стряпчего Кантырева. По итогам работы им была составлена «Записка об упущениях по городскому хозяйству города Ярославля». Приведем ниже лишь некоторые из них: - ряд оброчных статей отдан в аренду без произведения публичных торгов; - некоторые контракты написаны с пробелами, оставлено место для вписания числа совершения договора или количества залога; - обеспечение берется градскою думою не в узаконенном количестве; - в черте города Ярославля имеются земельные участки, находящиеся во владении военного училища, которому по 186 ст. IV т. уст. «О земских повинностях» отвода земли подобного рода не положено. - доходы с перевозов через Которосль поступают в пользу церквей Иоанна Предтечи и Иоанна Златоуста, а не в пользу города и т.д.183 Однако, раз за разом правительство приходило к выводу, что повышение городских доходов должно происходить, главным образом, не за счет улучшения общественного хозяйства и благосостояния обывателей, а за счет выявления упущений местных властей (в том числе и городских) в организации тех или иных процессов, что соответствовало действительности лишь отчасти 184 . Правда, проблема реформирования городского управления являлась постоянным вопросом, обсуждавшимся в кругах, приближенных к императору. Даже назначенный в 1841 г. министр внутренних дел граф А. А. Перовский не скрывал своей нелицеприятной оценки состояния городов, отмечая, что: «городское хозяйство находится в жалком состоянии, и хотя принятые меры к улучшению его могли улучшить городские доходы, но большая часть городов долго не будет в состоянии удовлетворять всем потребностям своим, а именно до тех пор, пока благосостояние их не возрастет от большего развития торговли и промышленности и усиления от того городского народонаселения»185 . Тем не менее, дальше многочисленных проектов, затерявшихся на разных уровнях бюрократической «лестницы», намерения существенного улучшения городской жизни провинциальных центров так и не продвинулись.

В сложившихся условиях, вплоть до последних лет действия «Жалованной грамоты», большую роль играла инициатива отдельных граждан, направленная на развитие городов. В Ярославле это было связано, прежде всего, с богатейшими городскими фамилиями Оловянишниковых, Пастуховых, Матвеевских, жертвовавших крупные суммы на улучшение жизни беднейших городских обывателей. Общественная значимость вкладов отдельных граждан в развитие города отмечалась званием почетного гражданина, присваивавшегося по ходатайству городской думы и символизировавшего «исключительную форму выражения признательности и благодарности (…) за деятельность на пользу города, а также дань уважения к людям, имеющим особые заслуги перед Отечеством»186. Все без исключения ярославские городские головы, начиная с 1830-х гг., являлись почетными гражданами, неизменно входя в комитет по благоустройству, действовавший при губернаторе. В то же время, личности многих известных ярославских воротил вызывали неоднозначную оценку уже у современников: «в светлой сбруе и казенной голова наш Пастухов, негодяй низкопоклонный от потомства пастухов»187 (см. прил. Ж).

Ярославская дума и общественное призрение

Главным итогом деятельности комитета стала окончательная реализация регулярного плана Ярославля, а также строительство площадей, бульваров и протяженной волжской набережной.

Работы по приведению размытых откосов Волги, занятых неорганизованной складкой товара, в лучший вид начались по предложению одного из передовых ярославских купцов, гласного С. П. Матвеевского – в 1807 г. на «отрытие волжского берега» из думской казны была истрачена одна тысяча триста пятьдесят девять рублей 408 . Губернатор М. Н. Голицын поддержал эту инициативу: «Я нахожу полезным предложение градского головы Матвеевского и предписываю градской думе распорядиться хозяйственным образом о заготовке с выгодою материалов и о найме работников так, чтобы настоящим летом сия часть берега приведена была в твердое положение»409. Со своей стороны, губернские власти в поддержку города обязали владельцев всех проходящих через город судов поставлять дикий камень для укрепления откосов. Кроме того, городской думе было разрешено использовать на берегоукрепительных работах труд колодников с «платой соразмерной их трудам»410. Устройство и облагораживание набережной (укрепление откосов, обсадка деревьями, устройство бульвара с чугунной решеткой), растянулось на несколько десятилетий, после чего комитет по благоустройству, обладавший к этому моменту совокупным капиталом более сорока тысяч рублей ассигнациями (сумма, сопоставимая с одной третей ежегодных городских доходов), был закрыт411.

К 1840 г. центральная часть города приобрела, по замечанию современника, «совершенно пристойный вид»: «Улиц и переулков в Ярославле – девяносто, расположение их правильно, а ширина достаточна. Сообщения в городе удобны, главнейшие вымощены, по двум улицам разведены бульвары. Отдельные участки улиц имеют совершенно ровную поверхность (ул. Стрелецкая) и используются для гонок между извозчиками, что приводит к наезду на прохожих» 412. Однако, в прочих районах города ситуация была не столь «идиллическая». В процентном соотношении Ярославль, по-прежнему, оставался бездорожным городом, о чем свидетельствуют данные 1850 г.: в городе всего четыре из двенадцати городских площадей и двадцать одна из шестидесяти девяти улиц были вымощены булыжным камнем413. Весной и осенью многочисленные кварталы, по-прежнему, утопали в непроходимой грязи.

В целом, характер и путь развития дорожного строительства в Ярославле сопоставим с другими губернскими центрами. Так, аналогично Ярославлю, в Нижнем Новгороде вопрос о замощении значился в повестке дня уже первых думских созывов: в 1787–1788 гг. траты на дорожное строительство составили шестьдесят один рубль одну копейку или в процентном соотношении – 15 % от городских расходов 1787 г.414 Также как и в Ярославле, здесь, начиная с 1814 г., с целью ускорения замощения трех центральных улиц города был введен специальный налог камнями с пристающих к городской пристани судов, подобным же образом насыпались и укреплялись в 1820–1830-х гг. городские набережные, обустраивались съезды. Иной опыт дорожного строительства в рассматриваемый период представляла Вятка, где вплоть до второй четверти XIX в. центральные улицы в лучшем случае мостились бревнами, либо жердями с земляной подсыпкой, до 1850-х гг. в городе практически отсутствовали булыжные мостовые415. Неслучайно один из современников отмечал в 1847 г., что: «вятские улицы так развезло и их нельзя было пройти, не провалившись по икры в грязь» 416 . На фоне этого опыт Ярославля представляется более удовлетворительным.

Важнейшей задачей Ярославской думы стало содержание мостов и переправ через Волгу и Которосль, обусловленное географическим положением города – губернский центр делился реками на три части, проезд между которыми был сильно осложнен. Вплоть до начала XIX в. все, что было связано с переправами и мостами, лежало на властях губернии и самих обывателях, и лишь в 1805 г., с целью наведения порядка на перевозах города, ярославский губернатор М. Н. Голицын предложил думе «принять отныне впредь навсегда» в содержание имеющиеся в здешнем городе перевозы «по большим дорогам» в соответствии со 149 ст. «Жалованной грамоты»417. Однако лишь спустя несколько лет недовольные подобным решением гласные смогли наладить содержание перевозов и моста через реку Которосль, отдав их в содержание мещанину Льву Хохлову за пятьсот один рубль в год418. В 1813 г. за содержание по контракту перевозов через Волгу и Которосль им была внесена уже одна тысяча восемьсот девяносто рублей419.

Организация переправ и переездов была достаточно хлопотным подрядом, требовавшим не только существенных строительных, но и организационных усилий. Арендатор должен был поддерживать в порядке наплавной мост, ремонтировать ограждения, возводить специальные ледорезы. Однако, несмотря на сложности, Хохлов содержал мост и переправы в течение длительного времени, а в 1821 г. он уже в статусе гласного думы контролировал строительство стационарного деревянного моста с плавающими быками, возведенного на пожертвованную ярославским купцом Порфирием Оловянишниковым сумму в семьдесят тысяч четыреста восемьдесят три рубля шестьдесят копеек420. Новый мост оказался неудачным, так как был узок и тесен для проезда, а весенние ледоходы начали быстро разрушать сооружение: в 1827 г. был выбит ледорез и повреждены сваи, летом 1828 г. появились два провала вследствие прогнившего наката и т.д. Обратившись уже к 1831 г. в полную ветхость, мост требовал ежегодных ремонтных работ в размере до четырехсот и более рублей 421 .