Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ. В ходе парламентских слушаний в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации 14-15 марта 1994 г. отмечалось, что "местное самоуправление как объективная реальность сформировавшаяся в значительной части стран мира, имевшее богатый опыт в истории нашего государства, может и должен стать важнейшим залогом обновления, обустройства и развития России. Поскольку на местном уровне реализуется! большая часть жизненных интересов населения, местное самоуправление должно рассматриваться как основа политической стабильности государства и социально-экономического благополучия граждан, обязательное условие решения многих национальных вопросов".
В настоящее время в российском обществе возрождается идея местного самоуправления. Происходит это под влиянием процессов экономической и политической децентрализации. В условиях, когда осуществляются попытки перехода к демократическим началам в организации государственной власти, необходима соответствующая система внутреннего государственного управления.
Нарушение соответствия между системой государственной власти и местного самоуправления свидетйльствуют об изменении исторических условий. Но тому возникает ли вопрос о самоуправлении и в какой степени, можно судить о характере возникших в обществе перемен. Через самоуправление проявляется важная историческая закономерность: когда общество переживает переходное состояние, появляется необходимость демократизации всех сторон его жизни; классово-политические силы, заинтересованные в этом, требуют демократизации системы государственной власти и управления, в том числе и создания более демократичных форм местного управления.
В связи с этим изучение социально-экономических и политических условий возникновения вопроса о местном самоуправлении представляет теоретический интррес и имеет прикладное значение.
Вопрос о местном самоуправлении возник в России на рубеже ХІХ-ХХ вв. под воздействием развития капитализма. Капиталистические производственные отношения потребовали изменения системы управления, показали несоответствие новым условиям старой системы государственной власти. Исторические условия конца ХІХ-начала XX вв., когда Россия стояла перед выбором путей общественного развития, перекликаются с сегодняшним днем.
I Материалы парламентских слушаний в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации 14-15 марта 1994 г.
- г -
Теперь также возникла острая необходимость коренного преобразования местного управления на основе принципов самоуправления. При этом выявилось, что одной из причин, осложняющих переход на новые начала управления, практическое осуществление местного самоуправления является отсутствие его теории. Эта проблема -оказалась одной из слабораэработанных в отечественной научной литературе.
Сегодня, когда создается юридическая основа местного самоуправления, особенно важно осмысление в свете исторического опыта принципа народного представительства в органах государственной власти и выборности органов самоуправления, изучение механизма формирования представительной власти, структуры органов местного самоуправления.
Возникает необходимость изучения вопроса о разграничении функций органов, представляющих государственную власть на местах, и органов местного самоуправления, т.е. вопроса о соотношении центральной государственной власти и местного самоуправления.
Исследование по теме диссертации "Проблема местного самоуправления в программах политических партий России" дает возможность изучить не только социально-экономические, но и политические аспекты проблемы. Обсуждение вопросов местного самоуправления в общественно-политической мысли России в конце XIX -начале XX вв., а также теоретическая постановка проблемы политическими партиями, попытки осуществления идеи местного самоуправления имеет практическое значение для современности.
В диссертации автор исследует программы основных политических партий Росс"", исключая национальные партии.
Интерес для научного исследования, а также для анализа прог
рамм современных политических партий представляет выяснение того, под воздействием каких факторов в программах политических партий России в начале XX в. появилась идея местного самоуправления; какое влияние на формирование системы местного самоуправления оказывала ее чрезмерная политизация; почему в России идеи местного самоуправления время от времени возникали і но не были реализованы в полной мере.
ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ ИССЛЕДОВАНИЯ ограничены периодом буржуазно-демократической революции в России /І90І-І9І7 гг./. Процесс формирования политических партий начался на рубеже XIX -XX вв. поэтому проблему местного самоуправления следует рассматривать, начиная с постановки ее земским движением до появления вопроса о местном самоуправлении в программах политических партий. Земское либеральное движение явилось социально-классовой основой для формирования партий либерально-буржуазного блока; следовательно необходимо показать появление новых подходов к решению проблемы местного самоуправления по сравнению со второй половиной XIX в., а также новых аспектов самой проблемы в условиях первой русской революции и обострившегося накануне революции кризиса в стране, т.е. с начала XX в.
Процесс разработки и осуществления реформы местного самоуправления был прерван начавшейся в 1914 г. первой мировой войной. Вопрос о реформе системы местного управления не рассматривался правительством, политическими партиями до &звральской революции 1917 г. Вновь он был поставлен в повестку дня после второй революции в России; в его разработке принимали участие те политические партии, представители которых вошли в состав Временного правительства. Позиция Временного правительства по
- 4 -данному вопросу, обсуждение его политическими партиями, место> земских учреждений в новых исторических условиях - эти вопросы требуют специального изучения.
В диссертации намечена проблемно-хронологическая линия исследования истории местного самоуправления в России: теория и практика до Октября 1917 г.
В исторической литературе непосредственно местному самоуправлению посвящены работы, относящиеся к дореволюционному периоду, или написанные за последние 5-7 лет. Специальны* публикаций по теме диссертации нет.
В историографии проблемы можно выделить три группы публикаций:
I/. Литература, написанная до Февраля 1917 г.; 2/. Публикации 1917 г.; 3/. Исследования и работы последних лет.
Изучение опыта организации местного самоуправления в конце XIX - начале XX вв. было вызвано общей ситуацией в России, назревшей необходимостью изменения системы государственной власти и управления; утверждавшиеся капиталистические отношения требовали осуществления административной и экономической децентрализации, свободы предпринимательства на местах, местного самоуправления.
На рубеже XIX - XX вв. появилось множество публикаций по истории местного самоуправления в России . Наиболее значительной среди них была "История земства" Б.Веселовского в 4-х томах.
I Градовский А.Д. История местного управления в России.-СПб.,186* -T.I. Щепкин м.П. Опыт изучения общественного хозяйства и упраї ления городов.-М.,1882. Ивановский В. Опыт исследования деятелі ности органов земского самоуправления в России.-Казань,1882. Веселовский Б. История земства.-СПб.,І909-І9ІІ.
Ценность данной работы в том, что в ней сконцентрирован богатый статистический материал по всем направлениям деятельности земства; показано место идеи самоуправления в общественно-политической мысли России, а также исторический опыт ее практического осуществления.
Подробно освещалась в литературе экономическая и социальная деятельность земства . Среди исследований этого направления выделяются работы Маслова С.Л. "Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования /1864 - 1914 гг./", Львова Г.Е. и Полнера Т.И. "Наше земство и 50 лет его работы". Авторы раскрыли все стороны деятельности земства, проанализировали причины недостаточного удовлетворения нужд местного населения земством из-за слабой финансово-экономической базы. Вместе с тем, Маслов сделал следующий вывод: "Пятидесятилетняя история земства свидетельствует, что органы общественного управления, состоящие из людей по выбору местного населения, более других способны обслуживать "местные пользы и нужды"
В литературе дореволюционного времени обсуждались теории местного самоуправления, разработанные в странах Европы; заметно влияние западной историографии начала XX века на осмысление теоретических основ местного самоуправления. Объясняется это большим интересом к богатому опыту практического осуществления местного самоуправления в странах Западной Европы .
1 Корф ПЛ. Ближайшие нужды местного управления.-СПб. ,1888. Дроз-
ов И. Как современное земство облагает местное население.-
ернигов^1907. Михайлов М. Что такое земство.?-Ставрополь,1910.
Львов Г.Ь.,Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы.45., 1914. Маслов С.Л. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования /1864-1914/.-М.,1914.
2 Маслов С.Л. Земство и его экономическая деятельность...-С.98.
3 Гуко К. Новейшие течения в английском городском самоуправлении.
-СПб.,1898. Васильчиков А. О самоуправлении. /Сравнительный
обзор русских и иностранных земских общественных учреждений/.-
0116.,18/1. Полонский И. Местное управление Англии.-М.Д906.
Пифферун 0. Европейские избирательные системы.-СПб.,1905.
- б -
Данный аспект проблемы местного самоуправления сохраняет актуальность и для настоящего времени. Сегодня, чтобы использовать опыт стран Западной Европы, необходимо знать историю становления и развития местного самоуправления в государствах с разной формой правления, национальными особенностями и историческими традициями.
Учеными в начале века был сделан вывод о том, что местное самоуправление возможно при любой форме правлений, однако степень реализации его будет разной в условиях жестко централизованного управления и при экономической и административной децентрализации. В связи с этим исследователями уделялось большое внимание одному из главных вопросов теории и практики самоуправления - вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Главное в понимании его сущности в ту пору выражалось в правительственной теории местного самоуправления, суть которой заключалась во введении административной децентрализации при сохранении политической централизации. Данную теорию представлял историк Градовский А.Д., исследовавший в своей монографии "История местного управления в России" проблему местного территориального управления, управления провинциями и возникновение вопроса о местном самоуправлении. По его мнению, управление провинциями, это не простое деление государства на части, "оно предполагает самостоятельность этих частей в двух направлениях: самостоятельность правительственных органов и тесно с нею связанную самостоятельность общественных элементов" .
Актуален вывод Градовского о необходимости децентрализованного управления, гибкой системы местного самоуправления. Единст-
I Градовский А.Д. История местного управления в России.-С.ХІУ.
- 7 -во общегосударственных и местных интересов, как он писал, будет гарантировано "когда деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразится и на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение, когда каждый новый факт в жизни местного общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление, так сказать, будет расти вместе с обществом" .
Изучение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления продолжалось после революции I905-I907 гг. Во многих публикациях того времени просматривается мысль о единстве государственного управления и местного самоуправления. По утверждению Курчинского М., "отношение между общиной и государством должно быть построено не на принципе подчинения, а на
принципе совместной деятельности, обоюдного разграничения инте-
2 ресов" . Того же мнения придерживался Веселовский Б.: "Высшая
государственная власть не должна вмешиваться в чисто местные
дела /села, уезда, города/; она не должна нарушать самостоятель-
ности местного самоуправления" .
Результаты исследования проблемы местного самоуправления в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. не публиковались. Историография этого времени по вопросам самоуправления представлена лишь документами политических партий, публикациями в периодической печати.
Постановления Временного правительства, касающиеся реформы
-
Градовский А.Д. История местного управления в России.-СХУ.
-
КурчинскиЙ М. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. -СПб., 1907. -С. 10-И.
-
Веселовский Б. Какое местное самоуправление нужно народу?-СПб.,1906.-С.8.
- 8 -местного самоуправления, отчеты о работе специальной комиссии по местному самоуправлению печатались в "Вестнике Временного правительства". Основная мысль, которая просматривается во всех публикациях, заключается в том, что в период двоевластия необходимо было найти оптимальную форму управления на местах; земское и городское самоуправление могло бы стать основой для утверждения народного представительства, стабилизации системы государственной власти.
Важное значение придавалось научной и общественно-политической мыслью определению содержания местного самоуправления. В публикациях дооктябрьского периода проводится мысль о том, что местное самоуправление есть часть государственного управления, однако основная задача органов местного самоуправления - решение местных дел - сформулирована нечетко.
Более конкретным в этом плане является определение М.Кур-чинского: "Самоуправление представляет собой заведывание на местах всеми нуждами самим обществом через выбранных от него лиц, участие общества в государственном управлении на местах, т.е. известное разделение государственной власти, выделение из области ее ведения всех дел, касающихся местных интересов и передачу их в руки самого населения данной местной единицы" .
В большинстве работ перечислены основные принципы местного самоуправления: децентрализация и достаточная степень независимости органов местного самоуправления; выборная основа их формирования; характеризуется система местного самоуправления в целом как взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти, практическая работа которых по решению
I Курчинский М. Муниципальный социализм...-С.Ь.
вопросов местной жизни опирается на юридическую основу.
До недавнего времени проблема местного самоуправления, как таковая, в нашем обществе не ставилась. В исторической науке ее основательной разработке не придавалось должного значения.
С середины 60-х годов наблюдается обращение к понятию "са-
т моуправление" в самом широком смысле слова . Самоуправление исследователи характеризуют как вид управления людьми без политических функций и государственного аппарата, с активным участием
каждого члена общества в выполнении общественных функций .
Необходимо отметить, что в работах данного периода, написанных в качественно иных социально-экономических условиях, проблема местного самоуправления освещена во многом под другим углом зрения, разрабатывалась в другом ключе.
Во многих исследованиях раскрывается понятие "социалистическое самоуправление", которое тогда нередко отождествлялось с понятием "демократия". Появление его было обусловлено тем, что во второй половине 80-х годов начало перестройки вызвало к жизни поиск новых форм организации управления общественными процессами.
Местное самоуправление рассматривалось в публикациях тех лет как этап в процессе развития общественного самоуправления, его первоначальная форма организации. Однако понятия "общественное самоуправление" и "местное самоуправление" равноправны: их
-
Кузьмин Э.Л. Демократия: некоторые вопросы теории, методологии и практики.-М.,1986, Топорнин Б. Советское государство и самоуправление народа. //Коммунист.-19Б?.-№6. Цвик М.в. Социалистическая демократия и самоуправление. //Советское государство и право.-1985.~№4. Кошарная Г.В. Ленинские идеи о социалистическом самоуправлении трудящихся и современность. //Научный коммунизм.-I989.-№12.
-
Сиренко В.Ф. Социалистическое самоуправление народа.-Киев,
- 10 -взаимосвязь в том, что понятие "общественное самоуправление" имеет более широкий смысл, а "местное самоуправление" является конкретной формой его реализации.
В ряде работ, изданных в последние годы, их авторы анализируют документы прошлого, материалы по истории самоуправления России с позиций политического подхода последних десятилетий .
Отдельные стороны проблемы освещены в кандидатских диссертациях
р Либермана А.А. и Бородина А.П.
Новые подходы в научных исследованиях позволили более объективно взглянуть на отдельные периоды отечественной истории, и том числе - период Февральской революции 1917 г. Положение местного самоуправления в то время, позиции разных политических партий по данному вопросу изучены слабо. Можно назвать лишь статью Сенцова А.А. "Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября" .
Особо следует выделить обширную монографию Герасименко Г.А. "Земское самоуправление в России", в которой показана эволюция земского движения, раскрыто значение земства.в социально-экономической и политической жизни России. Это одна из немногих работ, в которой земство представлено накануне и после Февраля
-
Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. /Социальные корни и эволюция до начала XX в./-М.:Наука,1977. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России."-М.: Высшая школаЛЭоЗ. Шаодлло К.Ф. Русский либерализм накануне революции I905-I907 гг.-М.:Наука,Т985.
-
Либерман А.А. Институт земских начальников 1889-1905 гг.//Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук.-Московский университет.-1976, Бородин А.П. Государственный Совет и Столыпинская программа преобразований в области местного управления, суда и начального образования. //Автореферат диссертации...-Н.,1977.
-
Сенцов А.А. Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября. //Советское государство и право.-1984.-№6.
- II -
I917 г. *
К необходимости осмысления теории местного самоуправления привлекает внимание Мирошниченко Е. в статье "Шаги к самоуправлению", в которой освещается вопрос о правовой основе и состоянии системы местного самоуправления в России в настоящее время .
Учитывая слабую изученность темы, ее актуальность, автор ставит целью: выявить историческую обусловленность возникновения в России в конце XIX - начале XX вв. вопроса о местном самоуправлении, место его органов в структуре государственных институтов; подвергнуть анализу и оценке в свете исторического опыта взгляды политических партий на роль органов местного самоуправления на разных этапах буржуазно-демократической революции; выделить в теории и практике местного самоуправления (периода буржуазно-демократической революции) те идеи, начала, организационные формы, которые могут представлять интерес и практическую значимость для формирования системы местного самоуправления в России в настоящее время.
В связи с этим определяются следующие задачи: исследовать программные документы политических партий, в которых сформулированы их позиции по вопросу о местном самоуправлении на разных этапах буржуазно-демократической революции; определить основные принципы организации и условия практического осуществления местного самоуправления; раскрыть причины ограниченного решения вопроса о местном самоуправлении в России в начале XX в.
-
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.-М.:Наука,
-
Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. //Народный депутат,-
Основную группу источников исследования составили архивные документы. Прежде всего это фонды государственного архива Российской Федерации /ГАРФ/, которые явились исходными для выяснения позиций политических партий по вопросу о местном самоуправлении. Из фонда конституционно-демократической партии /Ф.523/ использованы материалы, свидетельствующие об участии думской фракции партии в законодательной деятельности. Среди них: протоколы заседаний фракции в Государственной думе /поправки к законопроекту Положения о земском управлении/; законодательные проекты и поправки к проектам, выносимым на рассмотрение Государственной думы /1908, 1909 гг./. Приведены некоторые программные документы партии.
В фонде "Союза 17 октября" /Ф.ІІ5/ собраны дела, позволяющие представить политическую деятельность партии в Государственной думе и вне ее, направленную на взаимодействие с органами местного самоуправления. К ним можно отнести: дело "Комиссии по расширению местного самоуправления" фракции "Союза 17 октября" /1906-1909 гг./, ответы земских и городских управ и дум на обращение фракции "Союза 17 октября" /I909-I9I2 гг./; сообщения земских и городских управ в бюро думской фракции "Союза 17 октября" /I908-I9I2 гг./ и др.
Определенное значение имеют материалы из фонда Царскосельского дворца /Ф.543/. К примеру, Адрес земских и городских деятелей о необходимости созыва народных представителей; материалы о политических партиях России; Витте о наступлении кризиса в политическом настроении страны /1905 г./.
В диссертации использованы документы из личных фондов Гуч-
- ІЗ -кова А.И. /Ф.555/, Милюкова П.Н. /Ф.579/. Фонд Милюкова П.Н. содержит богатый материал конституционно-демократической партии.
Документы политических партий России взяты из фонда особого отдела Департамента полиции /Ф.І02/. Некоторые материалы, свидетельствующие об отношении политических партий к существовавшим в 1917 г. органам местного самоуправления, взяты из фондов Центра хранения научных документов по новейшей истории Российской Федерации: фонд ЦК партии эсеров /Ф.274/, /Ф.275/, ЦК РСДРП /меньшевиков/ /Ф.45І/.
Представляют интерес документы фондов государственного архива Ставропольского края /ГАСК/. По проблеме диссертации использованы материалы фондов Департамента полиции /Ф.І008; Ф.І036/; Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия /Ф.67/; уездной земской управы Ставропольской губернии /Ф.ЗІ4/. Непосредственно по теме диссертации документов в фондах архива мало, однако содержится обширный материал по вопросу о введении земских учреждений в Ставропольской губернии в 1913 г., о деятельности органов городского самоуправления в 1917 г.
Во вторую группу источников вошли официальные издания отчетов о деятельности думских фракций партий народной свободы и "Союза 17 октября", сборники программ политических партий России, издания материалов съездов партий. Изучение их позволяет проследить развитие взглядов политических партий по вопросу о местном самоуправлении на разных этапах буржуазно-демократической революции, накануне Февраля 1917 г.
В отдельную группу источников можно объединить статьи В.И. Ленина, в которых раскрываются его взгляды и позиции партии
- 14 -большевиков по отношению к земству начала XX в., дана оценка деятельности органов местного самоуправления в период революции 1905-1907 гг,, а также критический анализ Лениным теории муниципального социализма . Статьи Ленина являются теоретической основой для изучения подходов большевиков к проблеме самоуправления.
Следующая группа источников представлена стенографическими отчетами Государственной думы третьего созыва, публикациями материалов ІУ Государственной думы.
Пятая группа - материалы периодических изданий. Богатый материал по проблеме местного самоуправления содержится в публикациях газеты "Право", издаваемой представителями партии кадетов; статьи Шаховского Д.И. и Шингарева А.И. о положении в земстве, о состоянии местного самоуправления в России, печатавшиеся в газете "Земское дело". Большую ценность для изучения проблемы представляют также публикации журналов "Освобождение", "Русская мысль", "Русские ведомости", "Вестник партии народной свободы", "Самоуправление", "Народная речь", -"Вестник Временного правительства", "Призыв", "Речь", "Северокавказский край".
В диссертации использованы воспоминания С.Ю.Витте, П.Н. Милюкова, речи в Государственном Совете и Государственной думе П.А.Столыпина.
I Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма.-Полное собрание сочинений. 2-е издание.-Г.5. Письмо к земцам.-Т.б. Социалистическая партия и беспартийная революционность.-Т. 12. Наши задачи и Совет рабочих депутатов.-Т.12. Проект резолюции к объединительному съезду.-Т.12. Социализм и анархизм.-Т.12. Умирающее самодержавие и новые органы народной власти.-Т.12. Аграрная программа социал-демократии в первой русской революции. -Т. 16.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней обобщения и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения проблемы местного самоуправления. Результаты анализа исторического опыта местного самоуправления в России представляют интерес для практического решения вопросов по формированию системы местного самоуправления в настоящее время; на их основе сформулированы конкретные предложения относительно последовательного проведения принципа разделения властей и формирования органов местного самоуправления с учетом необходимости представительства в них всех основных слоев общества.
Материалы диссертации могут использоваться в лекциях по политической истории Отечества, послужили основой для разработки прочитанного автором спецкурса "Местное самоуправление в России: история и современность". Материалы диссертации использованы в статьях, опубликованных в местной печати.
Диссертация обсуждена, одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории Ставропольского государственного педагогического института. Ее основные положения изложены в шести публикациях, апробировались в ходе изложения авторской позиции на конференциях "Политические партии и общественные движения в трех российских революциях" /Донецк,І99І г./, "Политические партии в трех российских революциях" /Москва, 1992 г./, "Пути социально-политического развития России" /Ставрополь, 1994 г./.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ определяется тем, что в ней предметом специального изучения стала проблема теории и практики местного самоуправления в России в конце XIX - начале XX вв. Особое внимание уделено анализу документов по вопросам местного самоуправления, принятых III и ІУ Государственными думами, разработанных политическими партиями России. В работе сделана попытка обобщить исторический опыт местного самоуправления России, привести в систему теоретические положения о принципах организации и условиях осуществления местного самоуправления; представлены некоторые результаты анализа документов Временного правительства и его практических мер по осуществлению реформы местного самоуправления после Февральской революции 1917 г.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и приложения списка источников и литературы.