Введение к работе
История России содержит в себе богатейший опыт реформирования различных государственных структур. Правоохранительные органы, являясь важнейшей составной частью системы государственного регулирования, также на всем протяжении своей истории претерпели ряд изменений. Политические, экономические условия требовали структурного, организационного и технического обновления их подразделений. Особую динамику приобрели эти процессы в XX веке. Технический прогресс в значительной степени способствовал возникновению и развитию различных специальных служб в системе Министерства внутренних дел, в том числе и Государственной автомобильной инспекции, которая в 1996 г. отметила свое шестидесятилетие.
С увеличением количества транспорта на дорогах страны, развитием инфраструктуры, ростом крупных городов значение Государственной автомобильной инспекции неуклонно возрастало. И, собственно, этим обусловлен интерес к исследованию проблемы.
Однако в большинстве работ по данной тематике внимание уделялось в основном правовым и техническим вопросам. Исследования исторического характера, в которых эта проблема рассматривалась бы с точки зрения поиска и анализа исторического опыта социального управления, представлены в научных изданиях в значительно меньшем объеме.
Процесс формирования Государственной автомобильной инспекции, поиски наиболее эффективных методов работы, анализ упущений и ошибок имеют важное значение и сегодня. Внимание руководства страны к реформированию ГАИ указывает на важность изучения истории зарождения, становления, развития и функционирования этой отраслевой службы в исследуемый период.
Актуальность научной разработки избранной для диссертационного исследования темы обусловлена рядом обстоятельств:
во-первых, организация безопасности дорожного движения является специфической частью деятельности правоохранительных органов, оказавшей значительное влияние на исторические процессы формирования современной системы МВД;
во-вторых, актуальность темы определяется задачами дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства в области организации дорожного движения на ос-
нове исторического анализа процессов и использования накопленного опыта на современном этапе;
в-третьих, исторические корни современных проблем ГАИ позволяют в определенной степени прогнозировать тенденции развития этой области правоохранительной деятельности в будущем;
в-четвертых, исследование данной проблемы будет способствовать критическому и сравнительному анализу состояния сегодняшней работы Госавтоинспекции Санкт-Петербурга и Ленинградской области;
в-пятых, тема исследования заслуживает внимания и в том плане, что в настоящее время происходит бурный рост количества транспортных средств. Пропорции этого роста сравнимы с теми, которые имели место в годы первых пятилеток. Поэтому богатейший исторический опыт организации службы подразделений милиции по обеспечению безопасности дорожного движения может быть востребован и сегодня.
Актуальность и недостаточная разработанность проблемы в исторической литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационного исследования.
Хронологические рамки исследования - вторая половина 30-х гг. -1945 г.- обусловлены тем, что они охватывают период от начала системной работы органов внутренних дел по функциональному направлению - обеспечения безопасности на дорогах до - завершения формирования основ этой отраслевой службы. Исследуемый период включает также работу госавтоинспекции и ОРУД в экстремальных условиях советско-финляндской, Великой Отечественной войн, блокады Ленинграда. Специфика формирования Государственной автомобильной инспекции на этапе начала системной деятельности подразделений органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения позволяет увидеть исторические корни многих современных проблем этой службы.
Территориальные рамки ограничены пределами Ленинграда, Ленинградской области и некоторых районов Псковской и Новгородской областей, в исследуемый период обслуживаемых ленинградскими подразделениями Госавтоинспекции. Выбор территориальных рамок обусловлен тем, что данный регион включает в себя практически все особенности как городской, так и сельской инфраструктуры, на его территории в исследуемый период проис-
ходили уникальные исторические события, многие проблемы указанных служб были характерны и для других административно-территориальных образований.
Степень научной разработанности темы. Вопросы истории становления и служебной деятельности подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих безопасность дорожного движения, нашли отражение в трудах Еропкина М.И., Пономарева Я.И., Рифицкого Т.П., Самарова А.В., Сегала Л.И., Филатова В.П. и др., рассматривавших различные этапы развития указанных подразделений как в масштабе страны, так и в отдельных регионах1.
Так, служебная деятельность подразделений милиции комплексно показана в работе Еропкина М.И. "Развитие органов милиции в Советском государстве". Однако автор не акцентировал внимания на особенностях отдельных отраслевых направлений работы. Рассмотрение материала основывается исключительно на позитивных фактах. Проблемные вопросы затронуты в малой степени.
Значительное место в историографии проблемы составляют монографии, сборники статей и научных трудов, касающиеся периода Великой Отечественной войны и блокады Ленинграда.
Так, вопросы безопасности движения в Ленинграде, Ленинградской области и в наибольшей степени на Дороге жизни нашли отражение в работе Ковальчука В.М. "Ленинград и Большая Земля. История ладожской коммуникации блокированного Ленинграда в 1941-1943 гг". Служебной деятельности подразделений регулирования движения уделяется внимание как части единого меха-
См.-. Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М., 1967; Пономарев Я.И. "Но баранку не бросал шофер" - автотранспортники Ленинграда в Великой Отечественной войне. Л., 1987; Рифиц-кий Г.П. Развитие автодорожного транспорта и правовое обеспечение безопасности дорожного движения в первые годы Советской власти (1917-1920 гг.). Методические разработки для слушателей. М., 1984; Са-маров А.В. "Дорога жизни" (Ладожское озеро). Док. повесть. Л., 1957; Се-гал Л.И. ГАИ на службе безопасности движения. Ижевск, 1980; Филатов В.П. Ленинградская милиция в период обороны города (1941-1944 гг.). М., 1965.
низма обеспечения бесперебойного функционирования военно-автомобильной дороги1.
В монографии Павлова Д.В. "Ленинград в блокаде" при анализе деятельности различных служб, обеспечивавших движение по Дороге жизни, рассмотрены отдельные вопросы организации работы регулировщиков2.
Сборник "На Дороге жизни. Воспоминания о фронтовой Ладоге" содержит ограниченную информацию по вопросам регулирования движения в период функционирования военно-автомобильных дорог3.
Работа с личным составом, профессиональная подготовка сотрудников ленинградской милиции в годы войны нашли отражение в статьях Гутмана М.Ю., Денисова Є.А., Уткина Н.И. Авторы рассматривают различные аспекты воспитательной работы с личным составом, служебной и боевой подготовки. Однако в указанных публикациях практически не отражаются вопросы профессиональной подготовки сотрудников подразделений милиции, функционально ориентированных на обеспечение безопасности уличного движения, в том числе ОРУД и Госавтоинспекции4.
В большей степени служебная деятельность органов внутренних дел Ленинграда и Ленинградской области в годы Великой Отечественной войны освещалась в отдельных изданиях, подготовленных по материалам Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В них уделено значительное внимание роли подразделений милиции в обеспечении функционирования Дороги жизни, обороне города и поддержании общественного порядка. Однако ряд вопросов, характеризующих служебную деятельность ОРУД и Госавтоинспекции, остались за рамками этих работ5.
1 См.: Ковальчук В.М. Ленинград и Большая Земля. История ладожской
коммуникации блокированного Ленинграда в 1941-1943 гг. Л., 1975.
С. 325.
2 См.: Павлов Д.В. Ленинград в блокаде. Л., 1985. С. 324.
3 См.: На Дороге жизни. Воспоминания о фронтовой Ладоге. М., 1980.
С. 230.
4 Вопросы идеологической, массово-политической работы в органах
внутренних дел. Сб. научных трудов. Л., 1985. С. 160.
5 Подвиг сотрудников органов внутренних дел при обороне Ленинграда
1941-1944. СПб.: ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области,
1995. С. 115.
В большинстве публикаций, касающихся работы ГАИ и ОРУД ленинградского региона периода войны и блокады, недостаточно систематизируются и не анализируются особенности задач, методы их решения, функциональная специфика служб в определенных условиях. Проблемная сторона служебной деятельности указанных подразделений практически не рассматривается.
Отдельные вопросы обеспечения безопасности на дорогах Ленинградского региона в военный период находили отражение в работах, посвященных деятельности органов государственной безопасности, внутренних войск и иных структур. Здесь следует отметить исследования Алексеенкова А.Е., Иванова В.А., Говорова И.В. и др.1
Диссертационное исследование географически ограничивает изучаемую проблему пределами ленинградского региона. Но автором изучены также монографии, статьи и сборники документов, которые раскрывают отдельные особенности организации дорожного движения в других территориальных образованиях в разные исторические периоды. Эти труды помогают сформировать общее представление о решении проблем безопасности движения и более точно определить роль, место и специфику работы органов милиции Ленинграда и Ленинградской области в этом направлении.
В сборниках "Товарищ инспектор" (о становлении и развитии Госавтоинспекции УССР), "Сегодня происшествий нет" (страницы истории ГАИ Волгоградского облисполкома) уделяется внимание историческим процессам трансформации ГАИ республики и области, авторы соприкасаются с исследуемой тематикой исключительно в части влияния на регионы нормативно-правовых актов общегосударственного значения. То же можно отметить и в отношении монографии Сегала Л.И. ТАИ на службе безопасности движения", прослеживающей отраслевые проблемы службы исключительно в контексте профессиональных достижений, без объективного анализа реальных процессов, происходящих в этих структурах2.
1 См.: Алексеенков А.Е. Участие внутренних войск в героической обороне
Ленинграда (1941-1944 гг.). Л., 1935.; Иванов В.А. Миссия Ордена. СПб.,
1997; Говоров И.В. Репатриация на Северо-Западе РСФСР. 1944-
1949 гг. Дис.... канд. истор. наук. СПб., 1998.
2 "Товарищ инспектор" (о становлении и развитии Госавтоинспекции
УССР). Сб. / Сост. Фоменко А.Я. Киев, 1986; "Сегодня происшествий нет"
Аналогичный характер носят также работы "Дорога и мы" (ГАИ УВД Администрации Красноярского края), "Опыт работы отдела ГАИ УВД Минского горисполкома по организации безопасности движения пешеходов и водителей", "Добровольные народные дружинники в обеспечении безопасности дорожного движения" (МВД УССР), "Двести минут тревоги"1. Они суммируют достижения подразделений Госавтоинспекции, полученные за многие годы их служебной деятельности в республиках и регионах.
Проблемы, появившиеся в подразделениях органов внутренних дел, обеспечивающих безопасность на дорогах в 30-е годы, вновь возникли в 60-70-е гг., что вызывает интерес к изучению работы ОРУД и ГАИ в предвоенный и военный периоды. Трудности и недостатки в работе этих подразделений, корни которых уходят в 30-40-е гг., нашли отражение в ряде нормативно-методических материалов административных органов ленинградского региона.
Отдельные страницы истории Госавтоинспекции затронуты в работах "Часовые дорог Подмосковья" Арнаутова М. и Ивакина М., "Будни дорог" Алиева М.С. и Тищенкова И.И. Однако временные рамки этих изданий затрагивают только послевоенный период. Однако местные особенности организации служебной деятельности практически не рассматриваются2.
Роль и место Госавтоинспекции освещались в научно-популярной и публицистической литературе в 60-70-е гг. Здесь необходимо отметить работу А.В.Семенова3, в которой, однако, делается упор в основном на достижениях милицейских служб.
Обеспечение безопасности дорожного движения тесно связано с развитием автотранспортной техники. В литературе, освещающей развитие автомототехники, имеются некоторые фрагментар-
(страницы истории ГАИ Волгоградского облисполкома). Сб. Волгоград, 1983; Сегал Л.И. ГАИ на службе безопасности движения. Ижевск, 1980.
1 Дорога и мы (ГАИ УВД Администрации Красноярского края). Красно
ярск, 1994; Опыт работы отдела ГАИ УВД Минского горисполкома по ор
ганизации безопасности движения пешеходов и водителей; Доброволь
ные народные дружинники в обеспечении безопасности дорожного дви
жения (МВД УССР). Киев, 1985; Двести минут тревоги (сборник). Алма-
Ата, 1975.
2 См.: Арнаутов М., Ивакин М. Часовые дорог Подмосковья (Государст
венная автомобильная инспекция). М., 1992; Алиев М.С, Тищенков И.И.
Будни дорог. Ижевск, 1987.
3 См.: Семенов А.В. Несколько этапов жизни ленинградской милиции. М.,
1967.
ные сведения о проблемах уличного и дорожного движения. Эту тематику затронули в своих трудах Бобков Н.В. и Иерусалимский В.А.1 Однако обеспечению безопасности авторы уделяют незначительное внимание.
В Большой Советской Энциклопедии помещено несколько небольших статей, посвященных Правилам дорожного движения и его регулированию, дорожным знакам и организации движения автотранспорта2.
Необходимость практического решения вопросов, касающихся организации уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде), является сегодня предметом изучения кандидатских диссертаций. Одной из работ по этой проблеме является исследование И.В.Питеркина3. Автор тщательно рассмотрел проблему с точки зрения историко-правового аспекта. Впервые точно и непредвзято, на основе глубокого изучения огромного фактического архивного материала, в том числе и вновь выявленных в ходе исследования ценнейших документов, рассмотрены исторические этапы формирования государственных служб регулирования уличного движения в Санкт-Петербурге.
Однако временные рамки исследования Питеркина 'Л.В. не охватывают 30-40-е гг., и не рассматриваются проблемы становления современных структур Госавтоинспекции. Они включают период зарождения системы регулирования движения, правовых отношений и порядка на дорогах. Создание современных структур организации дорожного движения и обеспечения его безопасности выходит за рамки исследования И.В.Питеркина.
Особый интерес вызывает книга Гусева Р. и Питеркина И. "Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области 1936-1996 гг."4. Однако данное издание
1 См.: Бобков Н.В. Краткий обзор развития транспорта. Л., 1952; Иеруса
лимский В.А. Рядом с водителем. Беседы об автомобиле. М.-Л., 1952.
2 См.: Маландин И.Г., Чернышев Б.Г. Дорожные знаки. Большая Совет
ская Энциклопедия. Т.8. М., 1972; Лукьянов В.В. Организация движения
автотранспорта и организация движения. БСЭ. Т.18. М., 1974; Правила
дорожного движения. БСЭ. Т. 20. М., 1975; Регулирование дорожного
движения. БСЭ. Т. 21. М., 1975.
См.: Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII-перзой трети XX вв. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 1997.
4 См.: Гусез Р., Питеркин И. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области 1936-1996 гг. СПб., 1996.
отражает в основном положительные стороны деятельности подразделений милиции, меньше внимания уделяя "внутренним" недостаткам, порокам системы.
Организация дорожного движения и ее безопасность являются одной из сложных и важных задач обеспечения жизнедеятельности общества. Поскольку ее решение напрямую связано с другими сферами жизни, рассматривать эту проблему необходимо комплексно, во взаимной связи и взаимозависимости ее аспектов. Отсюда неизбежно возникает необходимость видения исторического плана этой проблемы. Рассмотрение этих вопросов приобретает актуальность только в контексте исторической перспективы, ибо только тогда возможно определение и выявление причинно-следственных связей происходящего ныне понимания стоящих конкретных проблем и определения положительных вариантов их решения, неповторения имевшихся в прошлом ошибок. Именно поэтому представляется необходимым изучение исторического опыта организации уличного движения в Ленинграде и области на том этапе, когда службы проходили период своего становления, структурирования, распределения функциональных задач, обретения практического опыта.
Анализ научных публикаций и диссертационных работ по истории создания специальных органов и непосредственно организации безопасности уличного движения в Ленинграде и Ленинградской области в 1936-1945 гг. позволяет считать эту тему недостаточно изученной и рассматривать в качестве самостоятельной проблемы.
Предметом исследования является история формирования и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел, ориентированных на обеспечение безопасности уличного движения в Ленинграде и Ленинградской области в 1936-1945 гг. При определении хронологических рамок (1936-1945 гг.) автор руководствовался тем, что они охватывают период начала системной работы органов внутренних дел по обеспечению безопасности на дорогах, становления основ этой службы в Ленинграде и области, работу Госавтоинспекции и ОРУД в экстремальных условиях советско-финляндского конфликта, Великой Отечественной войны и блокады Ленинграда.
Цель исследования. На основе анализа архивных документов, периодической печати и научной литературы комплексно изучить закономерности служебной деятельности органов внутрен-
них дел по обеспечению безопасности уличного движения в Ленинграде и Ленинградской области в 1936-1945 гг., проанализировать значимый положительный опыт и имевшие место недостатки. Учитывая научную и практическую значимость проблемы, руководствуясь методами научного познания, исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи:
выявить документы и материалы, определявшие закономерности деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности уличного движения на примере Ленинграда и Ленинградской области;
определить предпосылки создания Госавтоинспекции и ОРУД Ленинграда и области;
проанализировать систему организации служебной деятельности органов внутренних дел ленинградского региона по обеспечению безопасности уличного движения в предвоенный период;
изучить процессы перевода подразделений ОВД, обеспечивающих безопасность на дорогах, для несения службы в условиях военного времени;
исследовать опыт работы органов внутренних дел ленинградского региона по организации безопасности движения на Дороге жизни;
подвергнуть анализу период деятельности ОРУД \; ГАИ Ленинграда и области, связанный с переходом подразделений на работу в условиях мирного времени;
на основе исследования выработать рекомендации по использованию опыта работы ОРУД и ГАИ в организации службы ГИБДД и других подразделений органов внутренних дел в совре-риенных условиях.
Методологической основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историческом исследовании.
Проблемно-хронологический метод анализа позволил изучить и последовательно обобщить состояние организации безопасности уличного движения в Ленинграде и Ленинградской области с учетом,меняющейся обстановки, в условиях развития всех видов транспортных средств и определенной общественно-политиче-' ской ситуацйй"исследуемого периода.
Источниковую базу диссертации составляют-материалы архивных фондов и сборники опубликованных документов.
Важным источником изучения состояния организации дорожного движения и его безопасности стали сборники документов общесоюзного, республиканского и регионального масштаба, а также сборники ведомственных документов.
Документы, относящиеся к теме, позволили проследить действия органов государственной власти по организации уличного движения и его безопасности в Ленинграде и Ленинградской области в 1936-1945 гг., сформулировать общее представление о состоянии дел в городе, общественно-политической атмосфере и условиях, в которых осуществлялась работа подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих безопасность движения, увидеть процесс поиска государственными органами путей и способов сокращения дорожно-транспортных происшествий.
При изучении материалов Центрального Государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА) и документов Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области исследованы материалы органов власти и органов милиции, касающиеся обеспечения безопасности уличного движения в городе и области в 1936-1945 гг. Документы фонда приказов и указаний ГУВД Леноблгорисполкомов (Ф.1), фонд приказов и указаний МВД СССР (Ф.2), включающие в себя приказы, указания, циркуляры, обзоры, копии заключений, инструкций, приговоров судов и военных трибуналов и другие материалы позволили проследить становление милицейских органов, занимающихся организацией и безопасностью уличного движения.
Некоторые документы, касающиеся исследуемой темы, были выявлены в фонде приказов и фонде отчетов архива Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, изучены фонды 1 и 2, включающие в себя воспоминания ветеранов органов внутренних дел, докладные и служебные записки.
Значительное количество материалов, с которыми работал диссертант, позволило хронологически проследить становление системы организации безопасности движения на дорогах Ленинграда и Ленинградской области. Всего автором изучены документы семи фондов, центрального и двух ведомственных архивов, ряд которых вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования определяется комплексным анализом поставленной проблемы, неполитизированным и непредвзятым подходом к изучению всех аспектов служебной деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности
уличного движения. Данная работа является первой попыткой диссертационного исследования тенденций развития одной из важнейших отраслевых служб органов внутренних дел Ленинграда и Ленинградской области.
В ней впервые детально рассматривается весь спектр организационных и политических проблем, складывающихся в предвоенный период в области безопасности уличного движения. Рассмотрены как положительные, так и отрицательные примеры в работе Госавтоинспекции и ОРУД.
В работе вводятся в оборот новые документы, представляющие определенную ценность для исторической науки, позволяющие детально проследить становление отраслевой структуры и системы ее работы на примере Ленинграда и Ленинградской области в период с 1936 по 1945 гг., создание подразделений милиции, обеспечивавших выполнение всеми участниками дорожного движения требований нормативных актов, направленных на организацию и безопасность движения в крупнейшем мегаполисе страны.
Научная и практическая значимость исследования состоят в объективности и всестороннем освещении создания, формирования и функционирования Государственной автомобильной инспекции и ОРУД в Ленинграде и Ленинградской области в 1836-1945 гг.
Материалы диссертации используются в учебном процессе при создании курсов лекций, практикумов по истории правоохранительных органов, лекционной и экскурсионной работе Музеев милиции и ГИБДД ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также в воспитательной работе с личным составом подразделений милиции.
Апробация разультатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории, культурологии и профессиональной этики Санкт-Петербургской академии МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях, а также в выступлениях автора на конференциях, проводившихся в Санкт-Петербургской академии МВД России.