Введение к работе
Актуальность темы. 3 России деятельность государства и его органов традиционно ощутимо сказывалась на ходе процессов, проте-кавиих практически во всех сферах общественной жизни. Изучение роли государственного аппарата в развитии общества вообще, а в периоды кагідннальнь'х экономических и политических преобразований в особенности имеет, такий образом, первостепенное значение.
3 напей литературе в течение десятилетий государство, в том. числе и российское, рассматривалось как политическая организация, с помошьа которой господствовавший класс осуществлял своп власть и подавление классовых противников. Зта трактовка была безапелляционной и носила воинствующий характер в определенной мере даже, вопреки мнению З.'Менина, который писал: "Самодержавие удовлетворяет известные интересы господствующих классов, держась отчасти и неподвижностью массы крестьянства и мелких производителей вообще, отчасти балансированием между противоположными интересами, представляя собой, до известной степени и самостоятельную, организованную политическую силу".
Однако самодержавие не было статичной организацией. Общий уровень его самостоятельности, степень зависимости от экономического базиса.и влияния на экономическое и-социально-политическое развитие империи не протяжении ХУШ - начала XX веков постоянно менялись. Немаловажное значение в связи с этим приобретает исследование процессов, происходивших внутри государственного аппарата в переломный для страны период - 50е-начало 80х годов XIX века.
Сведи них особое место занимает деятельность властей, направленная на модернизацию управления и обеспечений с одной стороны доланого уровня координации в функционировании правительственных органов, а с другой - децентрализации функций министерств в пользу губернских учреждений. Проблема поддержания единства в работе различных структурных подразделений государственного аппарата и более рационального размежевания функций между ними является непрестанной и, пока существует государство, всегда актуальной.
Поступательное развитие общества порождало и порождает необходимость специализации и перераспределения функций внутри аппарата власти, усиливает разобщенность между его отдельными органами, мешая тем самым достижению общих целей. Это, в свою очередь, обуславливает тенденцию к координации и объединение их деятельности. Таким образом, правительство для того, чтобы усилить эффективность работы государственного механизма, время от времени вынуждено перераспределять управленческие функции и приводить в соответствие с
требованиями жизни формы и методы координации деятельности его структур.
Применительно к 50н-началу 80х годов прошлого столетия проб; ма децентрализации управления по вертикали (усиление разрешающей власти на местах) и элективной координации по горизонтали (на губернском и уездном уровнях) была ключевой. От её решения во многої зависела способность местного аппарата власти успешно выполнить пі ставленные перец ним задачи: освобождение крестьян от крепостной впсимости, введение нового судоустройства и судопроизводства, все щей воинской повинности и других преобразований буржуазного харак ра. ? ряду их особое место занимает земская и городская реформы, ложивкие начало образованию в России местного всесословного самоу пазления и частично осуществившие тем самым замыслы правительств по децентрализации власти.
Разумеется,"обновление" страны прошло далеко не гладко. З п вительственных кругах постоянно боролись две группировки, которые условно можно назвать реформаторской и консервативной. Их борьба немалой степени предопределила половинчатость и непоследовательнс проводившихся преобразований. И все же реформы во многом способен вали освобождению абсолютной монархии от элементов восточного дес тизма, а такке созданию необходимых условий для капиталистическс развития страны.
Определение масштабов этого процесса, достигнутых к 80м годе XIX века, позволило бы существенно уточнить имеющиеся пpeдcтaвлe^ об эволюции самодержавия, способности властей оперативно решать с щегосударственные проблемы, своевременно удовлетворять первоочер* ные нукды подданных и эффективно защищаться от внутренних и внеші врагов. Однако это невозможно сделать, не обратившись к анализу : бернской администрации, то есть того звена правительственного ме: низма, который в известном отношении служил фундаментом для всеп здания российской государственности.
Цель и задачи работы. Целью диссертации является анализ пра: тельственной политики по отношению к губернскому уровню управлен и прежде всего к административному аппарату, к губернатору как к гану власти, а также определение их реального места в государств ном механизме. Соответственно при написании работы ставились еле ющие задачи: охарактеризовать правовое положение и компетенцию бернатора, а также подчиненных ему непосредственно учреждения, явив значение по возможности всех факторов, злиявших на нзменени их статуса в 50х- начале 80х годов XD'. з; осветить воплотивпнеся
;ізнь правительственные меры, направленные на усиление эфгективнос-л деятельности губернаторов и подчиненного им аппарата особенно в эт:ьбе с революционным и либерально-оппозиционном движением, подри-звпим основи петшма; рассмотреть не осуществившиеся на практике ооекты преобразования губернского административного аппарата и рас-нрения губернаторской власти, неоднократно разрабатывавшиеся и пе-еоабатывавшиеся з недрах Министерства внутренних дел, установив падины их провала; провести анализ правительственных планов и мегве-омственноП борьбы по проблемам объединения, координации деятельнос-и губернской администрации и передачи на места ряда функций,.испол-явпихся центральными органами ведомств; определить степень и формы лияния губернаторов на решения, принимавшиеся центральными учрежде-иями Министерства внутренних дел и других ведомств, раскрыв при том стиль служебных взаимоотношений их руководителей по вопросам естного управления; показать значение традиционных и новых форм от-етности губернаторов, их использование правительством-и верховной ластьа; выявить механизм назначении на губернаторские и зице-губер-аторские посты, охарактеризовать состав высших должностных лиц в уберниях, определив уровень их материального обеспечения государ-твом.
Степень изученности темы. Тема "Местное управление и пентраль-ая власть в России в 50х- начале 80х гг. XIX века" нашла известное трааение в исследованиях советских, зарубежных и дореволюционных ченых, нзучавпих историю государственного административного аппа-іата непосредственно или в связи с проводившимися правительством уржуазными преобразованиями.
Дореволюционная историография насчитывает немало работ по ис-ории государственного аппарата России, вышедших из-под пера в ос-овном историков государственной школы и юристов-правоведов. !.А.Блинов, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, С.А.Светиков, И.М.Страховский, Б.Н.Чичерин и другие исследователи обраща-ись к изучению губернских учреждении. Однако они изучали их, как равило, с формально-юридических позиций, анализируя соответству-щие статьи Полного собрания законов и Свода законов разных лет из-ания. Обстановка секретности, в которой протекала деятельность поч-и всех звеньев государственного механизма, наряду с "цензурным нетом" зачастую исключала возможность учета административных примов воздействия на текущее управление и правительственную полнти-у б целом. Все это, по признанию самих исследователей,обрекало
изучение государственного права на "простой пересказ свода законо !І теп ке менее современники поставили почти все проблемы, кас ог.мес? функционирования властей, включая такие как обеспечение единстве управления и его децентрализации. Необходимость единства з деятельности местных правительственных органов никем из ученых не оспаривалась. Точно так же многие из них считали, что "в общем децентрализация предпочтительнее централизации". В целом проблем единства и децентрализации власти, рассматривавшаяся применительн к России преимущественно с точки зрения целесообразности её решения по рецептам, выработанным мировой наукой об управлении,не вызывала особых споров среди исследователей.
Гооаздо большую разноголосицу вызывал ответ на вопрос о статусе губернаторской должности. Одни без всяких оговорок полагали» что в соответствии с законом губернатор- орган только Министерства внутренних дел, другие при этом указывали на его неопределенную зависимость и от других центральных правительственных властеї третьи прямо называли губернатора представителем на местах всех ь нистерств, оказавшемся в положении "слуги" названного ведомства вследствие сложившейся практики управления.
Характеризуя губернаторскую компетенции в целом,дореволюциок ные авторы зачастую ограничивались сравнением содержания П тома Свода законов разных лет издания. Это привело к тому, что даже "} чала русского государственного права" А.Д.Градовского, признававшиеся "прекрасным и тонко разработанным, лучшим трудом",0 очертш её далеко не полно. Однако и в рамках установленной компетенции современники, как правило, не дифференцировали реальные и правові возможности губернаторов "влиять" на местные и центральные учреждения ведомств.
История государственного аппарата оказалась в поле зрения ее ветских историков прежде всего в связи с изучением правительстве[ ной политики. В.Г.Чернуха применительно к 50м -началу 80х годов XIX века глубоко и всесторонне исследовала проблему обеспечения единства государственного управления на уровне центральных правительственных учреждений. Она показала и остроту этой проблемы на* нуне отмены крепостного права, и развернувшуюся в правительственном лагере борьбу в ходе её решения, и те мизерные результаты,кс горые были достигнуты к концу рассматриваемого периода.
Что же касается вопросов децентрализации власти, то они,хотя и не изучались в советской историографии, но были поставлены на
очепедь дня Н.П.Еоошкпным. При этом исследователь утверждал,что "антинародный характер самодергания... исключал какую-либо иную организгипгз аппарате.,кроме бтрократического централизма".
Ряд пгюблем местного управления нашли отражение в работах ".З.Оржеховского и П.А.Зайончкозского. Последний, анализируя правительственную политику конце 7СХ - начала 80х гг. XIX в., пришел к выводу, что именно в этот период возник кризис самодержавия. Его проявлением стало и учре-хденне института временных генерал-губерна-тогов в I67S г., и установление "диктатуры сердца" IGoO г., и принятие закона "О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия в I5SI г",значительно расширившего гене-рал-губернатопские и губернаторские полномочия. Все названные выше меоы правительства справедливо трактуются как отход от обычных методов управления.
;{ разпяду чрезвычайного законодательства автор относил указ от 19 августа 1379 г., окончательно поставивший местные органы самоуправления з зависимость от губернаторов, хотя и преуменьшал её уровень.
''.З.Ор^еховский.в езою очередь,впервые на основе солидной ис-точниковой базы изучил деятельность "не нашедшей какого-либо освещения в исторической литературе" Особой комиссии под председательством П.П.Гагарина, образованной в апреле 1866 года. При этом особое внимание он уделил попыткам правительства расширить власть губернаторов на местах. 'Ах итогом стал закон от 22 июля 1865 года, "по которому последовало значительное усиление губернаторской власти". Однако этот вывод не согласовывается с его же тезисом: реформы 50хгг. существенно уменьшили губернаторскую власть, так как "отдельные отрасли управления (акциз, органы государственного контроля, судебные и земские учреждения) не подчиняется губернской администрации".
Отметим, что П.А.Зайончковский в оценке названного закона пошел еще дальше, полагая, что он "превратил губешатопа в полного "хозяина" губернии"."
3 монографии И.В.Оржеховского освещается история подготовки проекта административно-полицейской реформы, внесенного Министерством внутренних дел в 1859 г. в Комитет министров. Однако, констатировав факт его провала, автор в дальнейшем акцентирует внимание лишь на разработке полицейской реформы. Характеризуя политику правительства по отношению к земствам, исследователь касается и их слу-
жебных взаимоотношений с губернаторами. При этом он особо подчерки веет, что "циркулярами министра внутренних дел за IoS5-I67o гг. вс земские слукацие были поставлены в полную зависимость от правитель стзенных учреждений и местной администрации".
Из всех местных учреждений на сегодня, благодаря усилиям З.Г. Чернухи, Н.Ф.Устьяниевой, Л.Г.Захаровой и П.Н.Зырянова, более или менее всесторонне исследованы лись органи, осуществлявши упразле-ние крестьянами. 3
Особо подчеркнем, что Х.Г.Захарова созерпенио справедливо уке зала на прямую связь между подготовкой к отмене крепостного права и проектами реорганизации местного аппарата власти. Остаяив гне пс ля зрения сам механизм выработки этих планов и претворения в пізні принятых постановлений, автор отметила вакную роль гласности и др^ гих нетрадиционных для самодержавия путей и методов решения первоочередных проблем.
Что r.s касается ".Ч.Зырянова, то он подверг специальному изучения социальную структуру местного управления России за 1851-1914 гг., отметив в ней три "эта^а" - сословно-крестьянский, сословно-дворянсхип її барократический. Но именно третьему, верхнему "этаг.у власти" П.Н.Зырянов уделил в работе очень мало место, сосредоточь основное внимание, как он сам об этом пишет,"на органах управления крестьянским сословием".*
Перзым v. пока единственным в советской историографии специалі ним исследованием, посвященным дореформенным губернским учреждения европейской России, является учебное пособие Н.П.Еропкина. З неї. анализируется становление ведомственной системы управления,деягег ность полиции, жандармерии, институт генерал-губернаторов и, ? час ностн, попытки Александра П в І858-І359 гг. подчинить им губеркатс роз. Автором представлен обзор вакнеґших законодательных актов, nj дусматривавших образование новых и весрганнзащго существовавших в губерниях административных и сословных органов.
Характеризуя институт губернаторов как важнейшее звено в сисі ме государственного аппсрата, Н.П.Ерошкин, несколько преувеличивая их власть, полагал, что она была фактически, а с 1337 г. и мридиче ски беспредельной. J 3 этой связи требует уточнения его тезис о том, что губернское правление в 1837 г. "окончательно утратило да» оридические права коллегии при губернаторе". В работе дана кратг кая характеристика организационного устройства, компетенции казенных палат, палат государственных имуществ и других учреждений,но н
рассмотрена ни реальная, ни правовая степень их зависимости от губернаторов.
Общий же вывод автола довольно категоричен и,по-видимому, не бесспорен. Он таков: буржуазные реформы ' 60-70 гг. ХК и. затронули прежде всего местное управление потому, что оно оказалось самым "больным звеном" и в без того переживавшей кризис "всей крепостнической государственности России", а вовсе не вследствие осознания дЕомнско-бутауазноїї "общественностью" необходимости таких реформ и известной "евро-пеизации". Рассматривая эти реформы как вынужденные меры, Н.П.Ероикин вместе с тем подчеркивает, что в местном управлении были сохранены линь "некоторые звенья крепостнического аппарата".
3 качестве объекта изучения местный административно-полицейский* аппарат вгопой половины ХП столетия избсали Т.У.Вотюбейкова и А.Б.Дубровина. В "их учебном пособии наряду с преобразованием полиции и системы тюрем бегло освещается отмена крепостного права, земская, судебная, финансовые и военные реформы. Собственно же административный аппарат и влияние на него реформ 60-70 гг.,за исклэ-чением отдельных, сделанных попутно замечаний,остались вне поля зрения авторов.
Степень эффективности управления всегда зависела не только от рациональной организации государственных органов,но и от состава чиновников, особенно тех, которые занимали высокие должности. Некоторые аспекты этой проблемы получили освещение в советской исторической литературе. В работах З.И.Малковой и Н.А.Плохиной, П.А.Зай-ончковского и И.В.Оржеховского содержится анализ ряда основных положений о порядке прохождения гражданской службы и её условиях, характеризуется документы о личном составе государственных учреждений, отложившиеся в фондах архивов.
П.А.Зайончковский и И.З.Оржеховский, кроме того, проанализировали состав высшей в том числе и губернской администрации Фропей-ской России по имущественному, сословному, образовательному,вероисповедному и возрастному признакам. Однако такие вопросы, как степень сменяемости губернаторов и вице-губернаторов, влияние на неё различных факторов, вообще система правового и административного регулирования назначений на основные в губерниях посты не получили освещения в их работах. Тем не менее авторы утверждали, что подбор кандидатов на губернаторские должности определялся знатностью,протекцией и другими соображениями, далекими от оценки уровня подготовки и деловых качеств."
Значительный интерес проявили советские историки и к форма делопроизводственной отчетности местного административного аппа та. Это касается прежде всего годовых всеподданнейших отчетов г бешаторов, рассматривавшихся в Петербурге как важное средство троля 'за функционированием губернской администрации, а такне п спорье для ознакомления с положением дел на местах и выработк отдельных аспектов внутренней политики. Изучению отчетов с точк зрения достоверности приводившихся в них сведений посвятили сво работы Н.Н.Улащик, А.С.Нифонтов, Б.ГЛитвак и другие.
Приведенный выше анализ советской исторической литературы свидетельствует о том, что избранная нами тема до сих пор не бы предметом специального исследования. В то же время состояние по. тической надстройки и её важнейшей составной части - государств ного аппарата уже давно привлекает внимание зарубежных ученых.
Ф.Старр, Д.Орловский, К.Маккензи, Р.Маннинс, Р.Роббинс(мла, ший) изучали различные аспекты этой большой проблемы. Так.Д.О; ловский и .Старр исследовали вопросы децентрализации, единства бернского управления.
Ф.Старр подробно осветил деятельность Комитета по аокращені переписки, созданного в 1851 г. с целью усилить эффективность ді производства учреждений путем перераспределения функций и преда ставлення им большей самостоятельности. В его работе представлеї борьба в правительственных сферах вокруг проектов административі преобразований накануне и вслед за проведением крестьянской рефс мы в 1861 году. Результатом этой борьбы стал, по утверждению Ф.Старра, "документ, удовлетворявший требованиям децентрализациі Введение земств автор рассматривает как осуществление правительс вом давно назревшей потребности создать на местах органы самоупі ления, способные быстро и достаточно полно удовлетворять norpe6t ти местного населения.
Д.Орловский, в свою очередь, "наиболее важной" проблемой cv тает не децентрализацию управления, а обеспечение его единства, отличие от Ф.Старра, он утверждал, что с назначением П.А.Валуева І85І г. главой Министерства внутренних дел "процесс децентралиа ции управленческих функций был приостановлен". Более того, "по тика П.А.Валуева предполагала усиление централизации и бюрократи ской власти". Эту политику продолжали и его преемники на посту министра.
Разобщенность, столь характерная в деятельности центральных учреждений, была естественно свойственна и губернским. Однако Д.
ловский явно её преувеличивает, заявляя, что в русской провинти "существовали три независимых и противодействовавших друг другу рода учреждений": административные, земские и городские, а такие управлявшие крестьянским сословием. Эту точку зрения частично оспаривает Р.Маннннг, которая считает, что в 50-70х гг. XIX в. земства избегали "оппозиции к правительству" и стремились к сотрудничеству с ним. Как видим, автори, поставив одни и те же проблемы, по-разному определили их значимость и реальную роль в управлении.
Что ^е касается Р.Роббинса, то он посвятил слои труды изучение русских губернатопов "как института власти" в конце Х1Х-начале XX в. 3 изданной им в 1987 г. монографии статус губернатора определяется так: представитель императора на местах и одновременно чиновник Министерства внутренних дел. Автор тем самым опроверг распространившееся за рубежом мнение К.Маккензи и Р.Такера о том, что губернаторы были подчинены только Министерству внутренних дел и даке назначались главой этого ведомства. В монографии характеризуется губернаторский корпус в период с 1880 по 1Э1Ч гг. по сословному,имущественному, образовательному и возрастному признакам. Его характеристика з целом сходна с той, которая давалась и в советской литературе.
Новизна работы Р.Роббинса, на наш взгляд, заключается в достаточно разностороннем освещении деятельности губернаторов. Полагая, что эффективность их службы определялась не столько законодательно закрепленной компетенцией, сколько личными свойствами, автор уделяет немало внимания влиянию на неё неформальных факторов. Он подробно описывает жизнь и быт ряда губернаторов, их свободное от службы времяпрепровождение, пытаясь выделить типы "хозяев губерний".Вместе с тем, оценивая эффективность губернаторского управления,Р.Роб-бинс заявляет:"Нам не следует торопиться с выводами вплоть до детального рассмотрения... их взаимоотношений с центральными и местным!! органами власти". А его-то в монографии как раз и нет.
Учитывая важность должности губернатора, автор обоснованно уделил много места критериям отбора претендентов. При этом он не разделил точку зрения советских исследователей, указывавших на искло-чительно большую роль фавора и протекции в процессе назначений на высшие в губерниях посты. Не отрицая в целом их влияния, Р.Роббинс все же считает, что со стороны правительства всегда, то есть и до I860 Гл^наблсдалась решимость "улучшить качественный отбор губернаторов. Однако авторская позиция не столь уж бескомпромиссна, поскольку он сознается, что критерии отбора кандидатов в губернаторы
37 "нам и сегодня каяутся не вполне ясными".
Таким образом, и исследования зарубежных ученых не дают оті
та на многие из поставленных в диссертации вопросов.
Новизна работы обусловлена тем, что впервые в историографии предпринята попытка применительно к 50- - началу 80^ гг. XIX в. всесторонне охарактеризовать институт губернаторов, его слукебнь взаимоотношения с местными и центральными правительственными уч^ декиями, а также с верховной властьо. Материалы диссертации раси ряст и в значительной степени уточнявт имевшиеся представления с оценке правительством деятельности губернского аппарата власти, борьбе в правительственных сферах по вопросам установления болы: единства между его отдельными звеньями и децентрализации управлс посредством которой намечалось расширение полномочий местных ада нистративных учреждений за счет центральных и образование относи льно самостоятельных органов самоуправления.
3 работе подробно рассматривается остаощийся до сих пор мал исследованным статус губернаторов накануне либеральных реформ 6С гг. XIX в., а также проекты правительства,предусматривавшие усил ние их власти в дальнейшем. Особое внимание уделено тем из них,к торые получили практическое осуществление и затрагивали компетен цио неподчиненных Министерству внутренних дел местных учреждений При этом более или менее полно восстановлена история ряда губерн ских органов. Результаты исследования этих вопросов позволяет во многом по-новому оценить отношения, складывавшиеся между "хозяев губерний" и местными органами народного просвещения, контрольным казенными палатами, палатами государственных имуществ, акцизными управлениями и курировавшими их центральными ведомственными учре дениями.
Нами впервые в исторической литературе предпринята попытка явить систему, основополагающие критерии, регулировавшие губерна торские и вице-губернаторские назначения в 50- - начале 80- гг. XIX в. Российский губернаторский и вице-губернаторский корпус в сертации охарактеризован прежде всего с точки зрения степени соо ветствия этим критериям.
3 работе немало уделено места делопроизводственной отчетное
губернаторов и в частности еще не исследовавшимся еженедельным з*
пискам, которые они представляли в Министерство внутренних дел.Ч'
же касается годовых всеподданнейших губернаторских отчетов, до о
- пор изучавшихся преимущественно с точки зрения достоверности при]
димых в них сведений, то они рассматривался как один из важнейших элементов механизма государственного управления. Порядок составления, представления, рассмотрения отчетов, принятия соответствующих решений, их претворение в жизнь - все это в совокупности впервые стало предметом специального изучения.
Его итоги даст возможность определить степень влияния губернаторов на правительственную политику, конкретное отношение к их отдельным предложениям императора и министров; роль, которую играли в управлении царские отметки на губернаторских отчетах.
Методологическую основу диссертации составляет сочетание исто-рико-сравнительного, конкретно-исторического и других методов научного познания.
Источники. Для освещения рассматриваемых в работе вопросов широко использовались нормативные акты, вклоченные в Полное собрание законов Российской империи, в Свод законов. Они позволяют составить представление о статусе губернаторской и вице-губернаторской должностей, местных и центральных учреждений. Компетенции и её изменение, формы отчетности и средства контроля за различными органами власти, порядок определения на службу и чинопроизводства - всё это можно проследить по законодательным актам.
Однако реальная действительность не всегда и не во всем укладывалась в прокрустово ложе установленных норм. Некоторые из них лишь значились в Своде законов, но на практике не применялись.Чаще это относилось к отдельным параграфам в целом действовавших актов. Примером тому может служить закон от 22 июля 1866 г. в той его час-г ти, которая предусматривала губернаторскус опеку за контрольными палатами.
Существенное дополнение к законодательным актам - материалы делопроизводства центральных учреждений ведомств: законопроекты,объяснительные к ним записки, отзывы министров, хранящиеся в ведомственных фондах Центрального государственного исторического архива СССР (ЦГИА СССР). Наиболее важные законопроекты, затрагивавшие интересы разных ведомств, рассматривались в особых межведомственных совещаниях или комиссиях. 3 этих случаях немалый интерес ппедстав-ляли журналы постатейного обсуждения проектов, позволяющие порой выявить не только ведомственную точку зрения, но и личнув позицию участников совещаний.
Завершающей инстанцией, обсуждавшей законопроекты, был Государственный совет ( иногда Комитет министров или Совет министров}.Тур-
налы, мемории его заседании, а также подготовительные материалы к ним позволяют судить о том, с каким трудом руководители ведомств преодолевали в ряде случаев оппозицию членов Совета. Особенности названных документов как источников получили освещение в литературе. Это избавляет нас от необходимости их характеризовать.
Целостное представление о деятельности губернских государстве? ных органов невозможно составить без изучения административных распоряжений, распространявшихся,.как правило, среди узкого круга круї ных чиновников. Б большом количестве они отложились в фондах Совет! министра внутренних дел (ф.1281), Департамента общих дел ($.1284), Канцелярии министра внутренних дел (ф.1232)', сосредоточенных в ЦГИ. СССР.
Особую ценность для нас имели секретные конфиденциальные цирк; ляры Министерства внутренних дел губернаторам, которые дополняли и
КОНКреТИЗИрОВалИ ИХ ПОЛНОМОЧИЯ. ЭТИ Циркуляры Вместе С ОТВеТНОЙ ИН'
формацией от "хозяев губерний" дают возможность выявить закулисные ч тщательно скрывавшиеся аспекты функционирования как местной, так и центральной администрации. Ряд таких циркуляров был обнаружен сред: документов Канцелярии новгородского губернатора (ф.138) в Государственном архиве Новгородской области (ГАНО).
Во второй половине XIX в. царизм неоднократно предпринимал по пытки реформировать всю систему местного управления. С этой целью в 1859, 1869-1870 и 1881 гг. создавались специальные комиссии.Одна ко юс деятельность (за исключением первой) не имела сколько-нибудь серьезных последствий: ограничивались,в основном, сбором необходимого материала, составлением и обсуждением проектов. "Отзывы начал ников губерний", журналы заседаний комиссий и другие документы (ча тично опубликованные) раскрывают фактическое состояние местной администрации, позволяют проанализировать борьбу в бюрократических сферах вокруг губернской реформы. Делопроизводственные материалы к миссий, разрабатывавших проекты губернской реформы, отложившиеся в фондах й 1316 и № 1317 ЦГИА СССР, широко использовались при написа нии работы.
Что же касается всеподданнейших отчетов глав ведомств и губер наторов, формулярных списков чиновников и опубликованных "списков гражданским . чинам", природа которых как источников также освещен в работах советских исследователей, то они привлекались нами преим щественно для анализа эффективности деятельности губернских учрежд ний и характеристики состава губернаторского и вице-губернаторског корпуса.
Помимо материалов делопроизводства были использованы документы личного происхождения: дневники и воспоминания. Особое значение этих документов в том, что они порой яиляются чуть ли не единственными источниками, раскрывающими весьма важные стороны функционирования правительственной администрации. Известно, что характер службы чиновничества зависел не только от различного рода инструкций и законов, определявших его права и обязанности, но и от привычек, традиций, от личных качеств каждого из них и т.д. В делопроизводственных документах об этом имеется, как правило, лишь единичные сведения или же они отсутствует вовсе. Таким образом, мемуары, дневники, частная переписка помогают восполнить пробел.
Из.общего круга документов личного происхождения для нас значительный интерес представляли дневники министра внутренних дел П.А.Валуева, дневники и мемуары военного министра Д.А.Милчшша,воспоминания губернаторов А.Г.Назначеева и 3.3.фон Валя. Отметим,что при освещении отдельных вопросов использовались публикации, появлявшиеся на страницах некоторых газет и журналов того времени.
Практическая значимость диссертации. Материалы и выводы,содержащиеся в работе, могут бить использованы в ходе дальнейшего изучения процесса эволюции государственного аппарата царской России второй полсвины ХП - начала XX вз., а такте при подготовке общих,специальных курсов, учебных пособий для вузов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения. Исходя из задач исследования, работа строилась по проблемно-хронологическому принципу.