Государственная Уставная Грамота Российской Империи Чернов Кирилл Сергеевич

Содержание к диссертации

Введение

Часть 1. Источниковедческая.

Глава 1. Корпус текстов.

. 1. Основной корпус текстов «Государственной Уставной Грамоты». 25

.2. Документы, непосредственно примыкающие к корпусу текстов «Государственной Уставной Грамоты».

3. Вопрос о языке оригинала «Государственной Уставной Грамоты». 33

Глава 2 История создания и датировка.

. 1. Первая редакция. 54

.2. Вторая редакция. 67

. 3. Третья редакция. 70

Глава 3. Источники «Государственной Уставной Грамоты».

. 1. Взгляды русской академической группы. 80

.2. Метод анализа источниковой базы «Государственной Уставной Грамоты». 85

Часть 2. Конституция или администрация? Постановка вопроса. 92

Глава 1 Теория мудреца на троне.

. 1. Европейское понимание термина «конституция» в начале XIX века. 95

.2. Проблема суверенитета в «Государственной Уставной Грамоте». 100

.3. Монархический принцип в «Государственной Уставной Грамоте». 102

Глава 2 Теория общественного договора. 113

.1. Место сеймовой структуры в системе административно-территориального деления империи. Категории сеймов.

.2. Система выборов в Сеймы. 114

.3. Организационная структура и юрисдикция сеймов. 119

.4. Местнический характер сеймов. 123

Глава 3 Теория разделения властей.

. 1. Структура административного управления империи. 129

.2 Законосовещательные органы. 131

.3 Исполнительные органы. 139

.4 Судебные органы. 147

Заключение. 158

Приложения

169

• Основной корпус текстов «Государственной Уставной Грамоты».
• Европейское понимание термина «конституция» в начале XIX века.
• Место сеймовой структуры в системе административно-территориального деления империи. Категории сеймов.

Введение к работе

«Государственная Уставная Грамота» или, как ее еще называют проект Новосильцова, - это вершина реформаторской программы императора Александра I, по сути дела, последний большой проект государственных преобразований, созданный в переломную эпоху русской истории. Первые 25 лет XIX века представляют собой время, когда привычные, комфортные, раз и навсегда устоявшиеся механизмы, оберегавшие мир и покой общества, оказались вдруг устаревшими. Виной тому стали не столько бурные европейские события рубежа веков - революция во Франции и наполеоновские войны (их влияние на внутреннюю российскую жизнь не стоит переоценивать, хотя невозможно и полностью игнорировать), сколько внутренние процессы, на протяжении веков определявшие вектор исторического развития страны и сохранившие свое значение и влияние даже на фоне новых, внешних факторов.

Созданная на излете александровского царствования Государственная Уставная Грамота интересна не только тем, что она аккумулировала предшествующий опыт преобразований. Взгляд на Грамоту как на механистическую совокупность ранее высказанных идей не только сужает поле исторического исследования, но и не позволяет в полной мере осознать ту модель государственности, которую предлагает Грамота на суд исследователя. М.М.Сперанский - один из величайших русских бюрократов - провел четкую грань между Сводом законов, понимаемым как последовательное изложение всех законодательных норм, распределенных по отраслям права, и Уложением, которое он трактовал как основы всей совокупности правовых установлений. С этой точки зрения, наиболее захватывающей для исследователя проблемой становится вопрос о том, как, в каком порядке, по каким правилам авторы проекта Новосильцова собрали, казалось бы, разрозненные положения в единое целое, какие идеи они заложили в основу, почему часть наследия оказалась невостребованной, а другая подверглась значительной переработке и изменилась практически до неузнаваемости. Иными словами, анализ документа дает возможность познать процессы в их взаимосвязи. Она предоставляет уникальный шанс понять, в какой степени внешние и внутренние факторы влияли на российскую государственность в начале нового времени, оценить удельный вес каждого из них. Данный документ позволяет в полном объеме увидеть ту модель государственности, которую император предлагал стране, и которую на протяжении всего своего царствования намеревался, но так и не успел реализовать.

По меркам XVIII века Александр взошел на престол молодым человеком. Однако нельзя сказать, что молодой царь не знал свою страну или не имел собственного мнения о современном ему внутреннем положении страны. Напротив, еще в царствование Екатерины II у него сложились те политические идеалы, которые в период правления его отца - императора Павла I - переросли в осознанную программу. О ней написана огромная научная литература, ее обобщение и анализ могут составить предмет не одного самостоятельного исследования, но принципиально важно то, что большинство исследователей сходятся в понимании ее сущности. В основе этой программы лежали три принципиальные составляющие: самодержавность императорской власти, крестьянский вопрос и осознанная потребность в реформе государственного аппарата. Объединяла эти три тезиса идея «истинной монархии». «Суть ее заключалась в том, что в правильной монархии верховная власть всецело принадлежит монарху, но в то же время существуют фундаментальные законы, не изменяемые никакой властью, и учреждения, гарантирующие их неизменность» .

Идея неукоснительного подчинения государственного строя и законодательной системы неким основополагающим, «фундаментальным» законам была одной из ключевых для всей европейской правовой философии середины XVIII века². Попав на русскую почву и будучи творчески переосмыслен в «Наказе комиссии уложения» и «Своде государственных установлений», принцип «фундаментальных законов»

обернулся, однако, «лишь новой формой всеобъемлющей правовой регламентации наличного общественного и политического строя, существующих учреждений и политических установлений»³.

«...нарушение фундаментальных законов,- внушал Александру Ф.Ц.Лагарп,-неизбежно приводит к разрыву между монархом и подданными. Строжайшее соблюдение законов, сохранение в силе установленного государственного устройства, внимание к подданным - таковы наиболее верные гарантии власти монарха» . Основу «истинной монархии» должны были составить «фундаментальные законы», определяющие самодержавность императорской власти, социальные отношения между подданными и структуру государственного аппарата, т.е. все три составляющие программы Александра. Собственно, именно это и имел в виду М.М.Сперанский, заявляя: «Общий предмет преобразования состоит в том, чтоб правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на непременяемом законе»⁵.

Самодержавность и неограниченность верховной власти монарха были отвоеваны русскими царями в многовековой борьбе с феодальной знатью и местным сепаратизмом. Они были философски осмыслены в «Правде воли монаршей» - официальном публицистическом трактате, написанном в 1722 году по поручению Петра. В нем Ф.Прокоиович в полном соответствии с теорией договорного происхождения верховной власти утверждал отказ русского народа от прав суверенитета и тем самым передавал его в руки Петра, провозглашая императора самодержавным⁶ . «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; по силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благонамеренно управлять»⁷. «С Петра I верховная власть становится в полном объеме самодержавной, т.е. независимой ни от кого - ни от каких-либо групп населения, ни от государственных учреждений, ни от церкви» . Эту независимость мало было провозгласить, ее необходимо было обеспечить стройной системой «непременных законов», которые дали бы в руки монарху механизмы «обережения» своей власти. В силу этого с возникновением самодержавия «неразрывно ... связаны ... преобразования ... в области государственного управления»⁹.

Однако первым делом каждого нового монарха становилось подтверждение незыблемости основного принципа государственного устройства - самодержавия. Не стал исключением и молодой Александр, в первом же манифесте 12 марта 1801 года обещавший «управлять Богом нам врученным народом по закону и по сердцу в бозе почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великия»¹ . Реакция Александра на проекты преобразования Сената П.В.Завадовского, Г.Р.Державина, Д.П.Трощинского, П.А.Зубова наглядно свидетельствуют о стремлении молодого «реформатора» любой ценой сохранить законодательную власть в своих руках".

Принципы социальной регламентации отношений сословий с самодержавным монархом и сословий между собой также были определены еще в XVIII веке. В период «дворцовых переворотов» платой за обеспечение дворянской поддержки для возведения на престол и продвижения претендента к власти стала серия указов Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны и Петра III, в результате которых дворянство превратилось в замкнутый привилегированный класс¹². Противостояние титулованной знати и царской власти сменились в царствование Екатерины политическим компромиссом и изменением отношений внутри государственного управления. «Ответом на эту ситуацию послужило обнародование Наказа 1767 г., в котором было выражено намерение царицы определить права и обязанности доминирующих сословий России - дворянства» и городов. «Социальные противоречия между сословиями и внутри них, выявившиеся в ходе» работы Комиссии 1767 года, «подтолкнули царицу к ... определению статуса городов (1785) и дворянства (1785)...». Таким образом «было дано ясное и точное определение сословного состава русского общества, определение отношений сословий и власти...»¹³.

«Всемилостивейшая жалованная грамота российскому народу» последнее время трактуется в литературе как первый в серии конституционных проектов александровского времени ^u . Однако внимательный анализ показывает, что пункты Воронцова -первоначальный набросок будущего документа - представляют собой «своеобразную феодальную хартию, составленную почти исключительно в интересах господствующего сословия», где «... на первое место были поставлены статьи, подтверждающие дворянские привилегии». В этом плане «показательно, что Воронцов не счел нужным подтвердить Жалованную грамоту городам и Городовое положение», а «крепостное право с безграничным помещичьим произволом оставалось незыблемым». Проект Л.Р.Воронцова рассматривался в Негласном комитете сразу после переворота в мае - августе 1801 года, а в сентябре был вынесен на обсуждение Государственного Совета. В результате «"Грамота российскому народу" увековечила феодально-крепостническую систему, построенную на принципах исключительности дворянских привилегий»^I5. В литературе совершенно справедливо отмечалось, что одними из основополагающих источников этого документа являлись английские Magna Charta и Habeus corpus act. Именно заимствование из этих источников механизмов ограничения монархической законодательной власти в пользу высшего аристократического представительного органа - в русских реалиях им должен был стать Сенат - похоронило весь проект «Жалованной грамоты русскому народу». Не менее примечателен тот факт, что именно Ф.Ц.Лагарп - «последователь учений энциклопедистов», учитель и наставник юного монарха - «заклинал его беречь как зеницу ока свою самодержавную власть», «возражал против малейших попыток уменьшить влияние монарха на течение судебных дел» .

В том, что касается регламентации межсословных отношений, «Грамота российскому народу» содержала, в частности, положение о недопустимости конфискации у крестьянина «ни под каким видом и предлогом» движимой и недвижимой собственности «к званию земледельца относящихся». Иными словами, предполагалось наделить крестьянство собственностью, открыв тем самым путь к его освобождению в дальнейшем. Такой подход трактуется в литературе как безусловное новаторство Александра, составная часть его реформаторской программы, сформировавшейся в результате критического отношения к екатерининскому и павловскому наследию¹⁷. На самом деле идея превращения крестьянства в массу мелких собственников в начале XIX века уже не была новаторством. Еще в 1766 году Екатерина во втором письме в ВЭО трактовала крестьянский вопрос именно в этом ключе: «Что полезнее для общества, чтоб крестьянин имел в собственности землю или токмо движимое имение и сколь далеко его права на то или другое имение простираться должны» ^|8. Российское дворянство выступило единодушно против идеи крестьянской собственности. Сформулированная в нереализованном проекте жалованной грамоты крестьянству мысль о возможности реформировать отдельно государственную деревню не отвечала потребностям верховной власти, т.к. противоречила правительственной политике поддержки дворянского сословия, выражавшейся в массовых раздачах земли помещикам. Реформа частновладельческой деревни противоречила интересам господствующего сословия. В силу этого ее реализация могла состояться только при поддержке дворянства. Отсутствие таковой предопределило как неудачу инициативы Екатерины II в ВЭО, так и рекомендательный характер указа о вольных хлебопашцах 1803 года. Единственной успешной попыткой реализации этой идеи стала остзейская реформа Александра I. Однако успеху реформы в остзейских губерниях способствовали уже имевшиеся там экономические условия, которых не было и не могло быть во внутренних областях России.

В этом смысле Александр уже в первых документах своего царства не погрешил против данного в манифесте 12 марта 1801 года обещания править по заветам Екатерины, т.е. основываясь па принципах самодержавия и сословного строя, определивших облик «золотого века» русского дворянства.

Действительным новшеством «Грамоты российскому народу» стала идея о том, что монархическая власть обеспечит российским подданным права. Однако право «вольности», т.е. «делать то, что не вредит правам другого», подтвержденное Грамотой, на деле являлось правами феодальных сословий, фиксированными жалованными грамотами. В отношении частновладельческого крестьянства это право «вольности» наглядно выразилось в указе 1801 года, запрещавшем продажу крестьян поодиночке: единственно в этом воплотились droits de l'homme русского крестьянства. Право «равенства», т.е. одинакового отношения всех к закону, обернулось волей самодержавного монарха, ибо речь шла не о равенстве перед законом - для каждого сословия закон был разным, а о равенстве всех сословий перед верховным законом, другими словами, самодержавием. Права «безопасности» и «собственности», являвшиеся необходимыми гарантиями доминирующего положения дворянства в социальной структуре общества, уже только в силу этого оказались направленными на обеспечение «безопасности» дворянской недвижимой и «крещенной» собственности. Право «свободы совести» не означало ничего иного, кроме констатации конфессионального многообразия России¹⁹, формировавшейся как сухопутная империя²⁰. Лишь только «свобода слова» и «свобода печати» не имели аналогов в политической практике XVIII века, хотя, по сути, становились своеобразным декором сословного строя.

Таким образом, ни одно из вышеописанных прав не нарушало принципов сословности и самодержавности. Напротив, вследствие декларации этих прав монарх превращался в их гаранта, и следовательно возвышался над сословиями, приобретая надсословный статус. Эта тенденция явно прослеживается уже в пунктах Воронцова, основополагающая идея которых «состояла в том, что самодержавная власть, оставаясь неограниченной, должна была дать обещание не нарушать классовой законности и сама же обязалась следить за тем, чтобы это обещание не было нарушено...»²¹. Не была она утрачена и итоговым проектом «Грамоты российскому народу». Более того, стремление к надсословности верховной власти пройдет красной нитью через всю социальную политику александровского царствования. Механизмом приобретения этого статуса в разное время становились различные проекты законов «непременных», или, как их принято трактовать в литературе, конституций, в том числе и «Грамота русскому народу». Иными словами, конституция превращалась в средство, в инструмент упрочения самодержавности власти и ее перерастания в надсословный институт.

В этом плане примечательны два обстоятельства. Во-первых, к надсословности - к статусу одновременно и третейского судьи, и гаранта межсословных отношений -самодержавие стремилось с момента возникновения в России самого сословного строя, т.е. еще с екатерининских времен. Характерно, что пути достижения одной и той же цели, выбранные Екатериной и Павлом, оказались диаметрально противоположными. В «Учреждении для управления губерниями» Екатерина, следуя в русле европейской традиции, предполагающей гарантии права равенства перед законом, создала широкую сеть местных сословных судебных инстанций. В основе деятельности этих судебных инстанций должны были находиться основополагающие принципы организации следственного процесса и судопроизводства, - такие как: требование в течение трех дней объявить задержанному причину задержания, что должно было обеспечить недопустимость detention arbitraire (незаконного задержания); невозможность определения человека преступником и применения к нему наказания без решения суда; обязательное наличие в судопроизводстве стороны защиты - т.е. те постулаты, которые только и могут обеспечить реализацию принципа равенства перед законом в правоприменительной практике. К слову, именно этими вопросами в значительной мере будут озабочены французские юристы периода консульства и империи . При этом императрицу не смущало, что каждое из сословий подчиняется своему особому кодексу правил, а потому закон различен для разных сословий. Таким образом, Екатерина стремилась основать свое верховенство над сословиями на основе прочного бюрократического регламента. Павел,

напротив, посчитал законодательные гарантии излишними, поскольку исходил из принципа, что «каждый подданный имеет значение, поскольку я с ним говорю и до тех пор, пока я с ним говорю»²³. Иными словами, он сам, как носитель верховной власти, т.е. верховного закона, брался гарантировать сословиям соблюдение их прав и привилегий. В этом смысле реалии именно павловского правления стали предтечей стремления к тому, чтобы монарх единолично гарантировал соблюдение принципов «классовой законности», что найдет явное отражение в «Грамоте российскому народу». В силу принципиально нового понимания механизмов гарантии Павел уже не нуждался в громоздкой системе местных сословных судебных инстанций, т.е. в собственно бюрократических инструментах, а потому поспешил ликвидировать их. Замена бюрократических процедур исключительно личными гарантиями суверена была расценена как проявление деспотизма и добавилась в копилку дворянского недовольства императором, что в итоге привело к дворцовому перевороту.

Александр не мог не учитывать разительного контраста политических последствий для царствующего монарха между екатерининской и павловской моделями обеспечения надсословного статуса монарха. В силу этого он был вынужден вернуться к бюрократическим процедурам обеспечения сословного равенства перед законом. Это наглядно проявилось уже в «Грамоте российскому народу», которая значительное место уделяла декларативным принципам равенства перед законом. Во-вторых, Александр во многом предвосхитил ту политическую тенденцию, которая возобладает в постнаполеоновской Европе и получит название легитимизма, когда «конституционализм становится общепризнанной формой легитимизации всякой власти, в том числе и монархической»²⁴. Выделение основополагающих принципов и их декларация в законе «непременном» в сочетании с обещанием подкрепить декларацию изданием соответствующих бюрократических процедур, т.е. подзаконных актов, регламентирующих деятельность в том числе полицейских и судебных мест империи, -вот путь Александра. Этот путь был предопределен павловским деспотизмом: одних бюрократических процедур оказалось недостаточно, дворянство потребовало сочетания деклараций с процедурами. Это сочетание подтверждало и дворянству, и самодержавию легитимность их прав и привилегий. На наш взгляд, именно потребность в легитимизации своей власти лежала в основе стремления молодого императора к изданию «непременных» законов.

В работе М.М.Сафонова наглядно показано, что основным источником, из которого «Грамота российскому народу» заимствовала перечисленные выше права, является «Декларация прав человека и гражданина». Использование этого источника зачастую становится аргументом тех исследователей, которые рассматривают «Грамоту российскому народу» как свидетельство «внедрения буржуазного права в русские политические документы»²⁵, а политическую программу Александра как программу, нацеленную на интеграцию европейского буржуазного правопорядка в феодальное русское общество. Однако справедливым представляется вывод М.М.Сафонова: «Несмотря на прямые заимствования из "Декларации прав человека и гражданина" в ее терхмидорианском варианте, "Грамота Российскому народу" оказалась принципиально иным документом - феодальной хартией, определявшей права человека крепостнического общества» . Обращение авторов «Грамоты российскому народу» к французской «Декларации» и согласие молодого императора с заимствованными положениями вызвано, на наш взгляд, не его либеральным настроем или стремлением к преобразованиям на основе буржуазных принципов, а тем, что документ «составлялся после завершения Великой французской буржуазной революции и несомненно с учетом ее итогов» .

В период революции политическая мысль обострилась и, в результате, были разработаны передовые политические, социальные, правовые механизмы, нацеленные на упрочение верховной власти - суверенитета. Но если в Европе сувереном был

провозглашен народ, то в России - самодержец. Механизмы же в равной степени обслуживали идею сильной верховной власти, а потому могли заимствоваться из самых передовых источников. Тем самым на примере «Жалованной грамоты российскому народу» очевиден первый из краеугольных принципов, лежащих в основе политической программы Александра I - стремление к максимально широкому использованию наиболее передовых правовых инструментов, которые в российской действительности надежно и качественно обеспечивали доминирование самодержавия над обществом.

Эта мысль в равной степени относится и к третьей составляющей политической программы Александра - необходимости реформирования государственного аппарата. В отличие от двух первых - самодержавности императорской власти и структуры социальных отношений, которые непосредственно заимствовались из практики просвещенного абсолютизма и лишь дополнялись современными правовыми механизмами - реформы государственного аппарата не были подготовлены XVIII веком.

Созданная Екатериной II и преобразованная Павлом I административная система управления страдала значительным количеством изъянов. В итоге екатерининской губернской реформы центр тяжести управления был перенесен из центра на места. В результате система управления «во многом основывалась на личных качествах наместников и личном к ним доверии» суверена. Следствием этого стало увеличение доли прямого управления в деятельности наместников и ослабление их возможностей в качестве контролирующей и надзорной инстанции. Это «привело к замыканию на личностях генерал-прокурора и наместников слишком большого количества разнообразных функций, что делало систему органов власти Российской империи недостаточно устойчивой и гибкой». «Упразднение должностей наместников при Павле I сделало губернскую администрацию менее контролируемой, а взаимодействие последней с восстановленными Павлом коллегиями было недостаточно эффективным. ... Несмотря на усиление единоначалия в коллегиях и даже появления термина "министры", проблема укрепления центральной исполнительной власти и разграничения отраслей государственного управления оставалась весьма актуальной»²⁸ . «Если бы крутые обстоятельства политические постигли Россию в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, тогда замешательство и затруднение дошло бы до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось», - писал М.М.Сперанский². Эти проблемы достались в наследство Александру I.

Разбалансированность и неэффективность системы административного управления в начале XIX века была вызвана объективно историческим процессом становления и развития русской государственности, который с фатальной неизбежностью вел к существенному расширению исторического ядра. В результате под властью русских царей оказались территории различные по географическому положению, а значит, и по доминирующему типу хозяйства. На просторах России охотники-собиратели соседствовали с кочевниками-скотоводами и оседлыми земледельцами, практиковавшими весь спектр приемов обработки земли от подсечно-огневого земледелия и перелога в Нечерноземье и на русском севере до поливного в Средней Азии и трехполья на западных окраинах. Как следствие существенно различались и типы господствовавших социальных отношений: родоплеменной строй и различные этапы его разложения сосуществовали наравне с развитым феодализмом и зарождавшимся в отдельных окраинных землях капитализмом. Россия не была также едина ни в этническом, ни в конфессиональном отношениях. «... если справедливо утверждение, что империя - это многообразие вер, народов, культур и способов управления, то Россия была подлинной империей задолго до Петра I. Финно-угорские племена, населявшие бассейн Оки и Верхней Волги, служили еще первым московским князьям. Дальнейшее собирание земель привело под руку московского государя народы Поволжья и Предуралья, не имевшие собственной

государственности и по большей части языческие. Со взятием Казани Российское государство окончательно стало полиэтническим и утратило долго и тщательно оберегаемое вероисповедное единство» .

Подобная социальная, экономическая, конфессиональная, общественная, географическая разноликость страны принималась властителями и обществом как данность еще и потому, что само по себе историческое ядро государства никогда не было однородным, экономически единым образованием³¹. «Относительная слабость коммерции и финансов помогает объяснить, почему Россия очень редко могла контролировать с помощью непрямого экономического воздействия даже прилегающие к ее границам территории. Политическая власть и аннексия с большой вероятностью наступала раньше», чем удавалось установить экономический контроль³².

Еще будучи великим князем, Александр I прекрасно осознавал остроту проблемы административной неуправляемости империи. В 1796 году в письме к В.П.Кочубею он писал: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят со всех сторон; все части управляются дурно; порядок, кажется, изгнан отовсюду, а империя, несмотря на то, стремится лишь к расширению пределов»³³. Неудивительно поэтому, что первое к чему обратился Александр, оказался вопрос о реформе государственного аппарата. Он обсуждался «молодыми друзьями» уже в апреле 1801 года. В августе в Негласном комитете велась работа над проектом преобразования коллегий в министерства. 8 сентября 1801 года Высочайший манифест официально объявил о реформе центрального управления и провозгласил учреждение министерств. В феврале 1802 года А.А.Чарторыйский представил записку, к которой прилагалась схема организации государственного управления³⁴. В ее основу был положен принцип разделения властей. Она подробно обсуждалась в Негласном комитете и результатом стали указ и манифест 8 сентября 1802 года³⁵.

Эти акты, «хотя и не вполне последовательно, юридически оформляли практически складывавшуюся на протяжении второй половины XVIII в. систему единоличного управления, которая выражала тенденцию к централизации государственного управления и концентрации его в руках монарха»³⁶. В этом плане примечателен так называемый «сенатский инцидент», результатом которого стала ликвидация права представления, дарованная Александром Сенату в манифесте 1802 года. Первая же попытка Сената на практике превратиться в орган хотя бы в минимальной степени претендующий на ограничение законодательной власти императора окончилась фактическим отказом от программы постепенного превращения Сената в выбираемый дворянством орган надзора и законосовещания, т.е. во властный институт, независимый от воли и власти самодержца.

«Реформа 1082 года положила начало формированию системы ведомств, предусматривавшею замену господствовавшей в XVIII в. "лучевой" системы подчинения местных учреждений центральным ... "линейной", при которой каждое местное учреждение стало подчиняться напрямую определенному министерству»³⁷.

В то же время первая министерская реформа обладала рядом недостатков. Создание министерств не привело к устранению коллегий; отсутствовали бюрократические механизмы, позволявшие укрепить принцип ответственности министерской власти, выраженный в манифесте лишь в виде декларации; ощущалась острейшая нехватка квалифицированных чиновников, способных к отправлению возложенных на них обязанностей; не были определены пределы ответственности министров и министерств, отсутствовала четкая внутренняя структура построения министерства; не были созданы местные органы министерств³⁸. «Одновременно ... сам император искал определенного противовеса значительно расширившимся и ... задевавшим неограниченность его власти полномочиям министров»³⁹. Необходимость новой кардинальной реформы системы управления была очевидна.

Александр настаивал, чтобы новые реформы администрации были основаны на непременной силе законов. «Требование законности, исходившее от российского

императора, являлось, в сущности, выражением его стремления полностью подчинить бюрократию своим интересам, а значит укрепить устои своей власти»⁴⁰. Таким образом, стремление Александра к законности в плоскости государственного управления есть в первую очередь механизм превращения самодержавия в надгосударственный институт власти. Решать эти задачи предстояло уже не «молодым друзьям», а М.М.Сперанскому. В нем император увидел бюрократа, способного разработать схему наиболее рационального политического устройства, в рамках которого устанавливался четкий контроль самодержавия над бюрократическими органами империи и умерялся произвол чиновничества. В результате свет увидели Указ 6 августа 1809 года и Манифесты 25 июля 1810 года, 25 июня 1811 года и 20 марта 1812 года.

«Введение к уложению государственных законов», также рассматривается в литературе как проект «русской конституции». Разбор этого сочинения не входит в задачи настоящего исследования, однако следует сказать о нем несколько слов, поскольку проект М.М.Сперанского воплощает в себе вторую значимую особенность политической программы преобразований императора Александра. Конституционализм этого проекта видится историкам в последовательно проведенном принципе разделения властей и, главное, в создании народного представительства - Государственной Думы. Однако думается, что отделение различных административных управленческих органов друг от друга, четкое определение их юрисдикции, внутреннего соподчинения, выстраивание иерархии этих органов, основанной на принципе разделения властей, еще не свидетельствуют о конституционности проекта. Напротив, это говорит о формальном понимании этого принципа и его применении только и исключительно в административной практике.

Предложение М.М.Сперанского о создании Государственной Думы также само по себе не свидетельствует об ограничении законодательной власти императора. Государственную Думу следует рассматривать в контексте недостатков первой министерской реформы и, прежде всего, недостатка ответственности министров, которая должна состоять в том, чтобы четко выполнять действующий закон. А ответственность министров не могла быть реализована в полной мере, до тех пор, пока закон не станет выражать устремление сословий, т.е. пока на практике не реализуется идея «истинной монархии», во главе с «мудрецом на троне», разумно, но самовластно правящим страной в интересах всего общества. Узнать интерес общества можно, только спросив его об этом, т.е. объединив представителей сословий в Государственной Думе, наделив ее законосовещательными функциями и, тем самым, превратив в законосовещательный орган выражения сословных интересов при самодержавном монархе. В этом состоит второй существеннейший принцип, лежащий в основе политической программы Александра I - стремление к реализации в полной мере идеи самодержавного царствования во имя и для блага народа.

Впервые такая модель была апробирована Екатериной в период всесословной Уложенной Комиссии, деятельность которой дала огромный социологический материал и стала основой екатерининского законодательства. Однако, как совершенно справедливо отмечают исследователи, влияние французской революции оказалось значительным. Механизмы, заимствуемые преимущественно из Франции - и в первую очередь, принцип разделения властей, на основе которого строится новая административная система -значительно усложнили схему функционирования управленческой машины империи, а потому потребовали более интенсивных механизмов взаимодействия с обществом. Таким механизмом должно было стать народное представительство. Это, однако, не означает, что император предполагал делиться с обществом своей властью. В силу этого, представительные органы должны были явиться не прообразом парламентаризма, а инструментом «истинной монархии», обеспечивающим доминирование самодержавия одновременно и над обществом, и над бюрократией.

В этой связи характерна точка зрения Д.А.Гурьева: «Исполнительная власть в монархическом правлении важнее законодательной. Первая управляет, действует, вторая соглашается, одобряет и рассматривает действия правления. Сколь ни велика важность мудрых законов, но они останутся бесполезными, если исполнение их будет погрешительно»⁴'.

События 1812 года и последовавших за ними заграничных походов не позволили довести до конца выстраивание стройной вертикали власти: разбалансированность систем центрального (построенной по министерскому принципу) и местного (сохранявшей значительные черты коллегиальности) управления стала предметом послевоенного генерал-губернаторского проекта. Государственная Уставная Грамота призвана была объединить воедино всю реформаторскую традицию александровского времени, т.е. стать тем самым Уложением, определяющим основные контуры административно-социальной модели организации законосовещательных, исполнительных и судебных органов, позволяющих самодержавию эффективно управлять социальными, политическими и административными процессами в империи.

Подводя итог беглому обзору политической программы александровского царствования, следует сказать следующее. Цель всех реформ Александра I очевидна -укрепление самодержавия. Средством решения этой задачи стало превращение самодержавия в надсословный и надгосударственный институт власти, который позволял одновременно удовлетворить стремление дворянства к письменным гарантиям своего доминирующего положения в обществе, превратить дворянство в неисчерпаемый источник образованной бюрократии на службе государства, укрепить единство государства за счет бюрократизации административной системы управления и, наконец, подкрепить самодержавие эффективными органами управления социальными и политическими процессами в обществе, т.е. превратить самодержавие в абсолютизм. Инструментом реализации этой задачи стала концепция «истинной монархии», основанной на «непременных законах», которые обеспечивают власть одного человека.

Реформаторские устремления верховной власти, таким образом, были направлены на укрепление самодержавия. Этому не только не противоречила сложившаяся структура экономических и социальных отношений, существовавшая в стране и далеко не исчерпавшая своего потенциала: напротив, именно она подталкивала Александра к проведению реформ, т.е. к завершению строительства нового для России государственного строя - абсолютизма. Не препятствовала тому и совершившаяся во Франции революция. Она стала фактором не столько внутренней, сколько внешней политики России, поскольку ни сама революция, ни ее последствия напрямую не угрожали внутреннему строю страны.

Важнейшей составляющей «русского конституционализма» начала XIX века был вопрос о технологиях государственного строительства. Иными словами, не вопрос о том, «что?», но вопросы о том, как правовая теория и практика, возникшая и существовавшая на западноевропейской почве, порожденная процессом становления капиталистических отношений, использовалась российской властью для решения собственных внутренних проблем; как передовые идеи превращались в инструмент, созидающий и закрепляющий не соответствующие им буржуазные нормы и порядки, а вполне средневековый институт власти, каковым было самодержавие, являются основополагающими темами истории «русского конституционализма».

В настоящей работе предпринята попытка найти ответы на эти вопросы. Для этого из всего комплекса конституционных актов, разработанных в царствование Александра I, нами был взят и подвергнут всестороннему изучению один - Государственная Уставная Грамота Российской Империи. Она представляет интерес не только потому, что является вершиной реформаторских усилий александровской администрации. Это - единственный проект реформ, который позволяет говорить о «русском конституционализме» как о неразрывном явлении, она представляет собой документ, предшествующий

возникновению бездонной пропасти между правительственным конституционализмом и конституционными устремлениями русского общества.

Работа состоит из двух разделов.

Первая часть — источниковедческая — включает три главы, подразделяющиеся, в свою очередь, на параграфы. В первой главе рассматривается вопрос о корпусе текстов Грамоты, т. е. о наличии списков (сохранившихся и несохранившихся) и публикаций Грамоты; о возникших в связи с разработкой текста Грамоты дополнительных документов, например, «Росписи губерний на округи»; о языке Грамоты. Во второй главе воссоздается история создания трех редакций Грамоты и решается проблема их датировки. Третья глава посвящена рассмотрению вопроса об источниках Грамоты, иначе, корпусу документов, использованных авторами при составлении текста Грамоты, а также изложению методов их обработки.

Вторая часть, озаглавленная «Конституция или администрация?», тоже включает три главы с последующим разделением их на параграфы. В каждой из них рассматривается одна их трех просветительских теорий, использованных составителями Грамоты в виде технологических приемов при разработке системы управления империей. В первой главе разбирается теория «мудреца на троне», т. е. комплекс вопросов, связанных с тем, как европейскими юристами того времени трактовалось понятие «конституция», какое содержание в Грамоте вкладывалось в термины «суверенитет» и «монархический принцип». Во второй главе анализируется теория «общественного договора», другими словами, вопрос о предлагавшемся Грамотой народном представительстве: его месте в системе административно-территориального деления империи, категориях представительных органов, механизмах их комплектования, организационной структуре, юрисдикции, соотношении между собой. Так же в этой главе ставится вопрос о характере представительных органов, их роли в предлагаемой Грамотой государственной системе. В третьей главе рассматривается применение теории «разделения властей» при построении структуры административного управления (законосовещательные, исполнительные и судебные органы) в том виде, как она фиксировалась Грамотой.

Работа снабжена 10-ю приложениями, по пять к каждому разделу, которые несут не иллюстративную, а содержательную нагрузку, в первую очередь важнейший справочный материал, без которого невозможно полноценное восприятие работы.

Таков круг вопросов, затронутых в диссертации.

Многочисленные и разнообразные документы, положенные в основу настоящего исследования, подробно анализируются в первой части работы, что делает излишним и невозможным составление источниковедческого обзора.

Государственная Уставная Грамота изучена в исторической литературе недостаточно, а потому историография вопроса немногочисленна.

Впервые на Грамоту с целью изучения обратили внимание в пореформенное время. Среди наиболее видных представителей русских историков этого периода особо стоит А.Н.Пыпин, чья работа историко-политического характера «Общественное движение при Александре I» впервые увидела свет в 1871 году. Характеризуя послевоенные настроения правительства как «нерешительные», А.Н.Пыпин, в качестве иллюстрации их «нерешительности», приводил проект Н.Н.Новосильцова, «из подробностей которого легко видеть, что его составители не были чрезмерными либералами. Проект Новосильцова, как и известный план Сперанского, слишком далеки от каких-нибудь либеральных преувеличений; напротив, проект был именно таков, какого можно было ожидать при политической неразвитости большинства. В самом деле, проект тщательно охраняет независимость верховной власти и все ее прерогативы. Власть является столь могущественною, что весь государственный механизм остается, в сущности, в ее руках. Нельзя поэтому сказать, чтобы обществу давалось слишком много свободы: напротив, оно получало ея едва столько, сколько было бы нужно для приготовления общества к более положительным формам представительства. Вопрос о крепостном праве остается

также нетронутым, как у Сперанского; это довольно показывает, что особенного либерализма и "презрения к истории" здесь вовсе не оказалось. При всем том, введением этого нового порядка вещей думали тогда дать более правильное и спокойное развитие уже возбужденным элементам общественного мнения»⁴².

Таким образом, безусловными заслугами А.Н.Пыпина может считаться то, что он первым наметил путь дальнейшего изучения документа - сопоставления Грамоты Н.Н.Новосильцова с планом М.М.Сперанского⁴ , а также то, что впервые назвал конкретного автора Уставной Грамоты - Н.Н.Новосильцова. Однако ничего более о проекте русской конституции историк в первом издании своей монографии сообщить не сумел.

В 1885 году вышло в свет второе издание работы⁴⁴ А.Н.Пыпина, в котором автор, получив возможность публично разбирать сочинение Н.И.Тургенева «Россия и русские», сообщал некоторые подробности работы над составлением проекта. В приложениях ко второму изданию был опубликован очень подробный пересказ второй редакции⁴⁵, однако он выдержан А.Н.Пыпиным в нейтральных тонах и поэтому ничего не прибавляет к пониманию позиции автора. Интересным, однако, представляется развитие во втором издании идеи о сохранении в русской правительственной мысли либеральных настроений и после создания венской системы. В качестве доказательства этого тезиса автор приводил «малоизвестный проект Новосильцова ... как свидетельство о настроении императора Александра и вообще о духе того времени». Причина подобных правительственных настроений, а, следовательно, и создания проекта Н.Н.Новосильцова, «едва ли состояла в одном увлечении западным либерализмом", но в большей степени "в критическом отношении к прошедшему и к его многим наследиям в жизни современной..., потому что этим критическим отношением подготовлялась основная, необходимейшая реформа».

В июльском номере журнала «Русский Вестник» за 1871 год увидела свет рецензия П.К.Щебальского на первое издание монографии А.Н.Пыпина⁴⁶ . П.К.Щебальский впервые предпринял попытку датировать документ и предположил, что польская конституционная хартия «служила отчасти руководством Новосильцову, и что он заимствовал из польской истории то учреждение сената какое мы видели в его проекте, а это в свою очередь заставляет думать, что Новосильцов писал свой проект, находясь в качестве императорского комиссара при управлении Польского наместничества». Вслед за А.Н.Пыпиным рецензент отмечал, что в проекте Новосильцова невозможно найти «и намека на разрешение крестьянского вопроса». Автор рецензии впервые в историографии попытался провести сопоставление конкретных позиций проекта Новосильцова с планом М.М.Сперанского. Однако детального сопоставления проектов М.М.Сперанского и Н.Н.Новосильцова в работе не содержится. Зато авторству П.К.Щебальского принадлежит ставшая особо популярной в позднейшей историографии идея о федерализации империи путем введения нового административно-территориального деления страны на наместничества, «которые со временем неизбежно произвели бы ее раздробление». И, наконец, П.К.Щебальский является автором идеи о наличии определенной взаимосвязи между варшавской речью Александра I и проектом Н.Н.Новосильцова. Общее отношение историка к проекту Н.Н.Новосильцова нигде не выражено прямо, о нем можно судить лишь по эпитетам, которыми наградил автор работу Н.Н.Новосильцова. «Злополучная конституция» - вот основной лейтмотив комментариев П.К.Щебальского.

После работ А.Н.Пыпина и П.К.Щебальского по вполне понятным причинам последовал тридцатилетний перерыв, и лишь в 1906 году вышла в свет работа В.Е.Якушкина «Государственная власть и проекты государственных реформ в России»⁴⁷, в которой автор, развивая идею П.К.Щебальского о федеративных началах проекта, усмотрел преемственность последних относительно плана М.М.Сперанского. «Если у Сперанского есть то достоинство, что он дает цельную систему самоуправления - снизу

до верху, то Новосильцов пошел в этом направлении еще дальше; по его проекту Россия делится на области, наместничества, имеющие свое собственное законодательное представительство. Это есть установление столь важного по историческим, этнографическим и бытовым условия России федеративного начала». В.Е.Якушкин продолжил традицию сопоставления проекта Н.Н.Новосильцова с другими конституционными начинаниями Александра I. Он полагал, что Грамота «очень близка во многом к польской конституции 1815 г., заимствует из нее даже многие термины, но ниже польской конституции и ниже проекта Сперанского». «Что, однако, особенно невыгодно отличает проект Новосильцова, это - введенное им условие, парализующее смысл и значение народного представительства: избиратели избирают не представителей, а только кандидатов, и уже по высочайшему назначению призываются представителями две трети или половина числа кандидатов». В заключение В.Е.Якушкин указывал, что проект Н.Н.Новосильцова «имел важное значение», поскольку свидетельствовал сколь долго Александр I «держался конституционных убеждений, и значение проекта увеличилось тем, что он был так близок к осуществлению».

Т.Шиман, развивая эту мысль в работе «Александр I» , высказал предположение, что при составлении Грамоты наряду с польской хартией имелись в виду и работы М.М.Сперанского. Основное отличие плана М.М.Сперанского от проекта Н.Н.Новосильцова автор усматривал в том, что народное представительство в проекте Н.Н.Новосильцова - всего лишь фикция, поскольку и система выборов, и юрисдикция Думы лишь подчеркивали неограниченность власти императора. «Весь аппарат был создан с целью установить продуктивный контроль над бюрократией и дать царю возможность видеть действительные условия русской жизни. Неудобная инициатива снизу была тщательно устранена, так же тщательно соблюден совещательный характер представительных учреждений и приняты меры к тому, чтобы правительство всегда имело возможность устранить нежелательных лиц от участия в представительных учреждениях, как путем тщательного подбора, так и путем прямого влияния на выборы».

В то же время Т.Шиманн полагал, что императорская конфирмация положений второй редакции привела бы к «более полному изменению основ общественной и частной жизни, чем при осуществлении идей Сперанского. По необходимости постепенно уничтожилась бы крепостная зависимость, так как у владельцев отнималось право распоряжаться свободой, жизнью и имуществом их "душ". Правда, "общие узаконения" не затрагивают непосредственно этой проблемы, но лишают ее основ, а без последних должно рано или поздно рухнуть все сооружение».

Историк, отдавая должное составителям проекта, замечал, что авторы Уставной Грамоты намного шире, нежели М.М.Сперанский, понимали «ручательства верховной власти» - своего рода гражданские свободы, даруемые императором своим подданным. В проекте Н.Н.Новосильцова Т.Шиманн усматривал «гарантированные императором определения, которые по английскому образцу, ясно заметному и в польской конституции, обеспечивают равенство всех подданных перед законом и охраняют свободу личности и имущества от злоупотребления властей». Наименее фиктивный характер, с точки зрения исследователя, носили установления, касающиеся независимости юстиции от администрации и судебного ведомства вообще.

В отличие от своих предшественников, историк полагал, что император шел не прямо от плана М.М.Сперанского к проекту Н.Н.Новосильцова, а опосредованно через Конституционную Хартию Царства Польского, которая, как отмечал историк, «имела в глазах Александра I значение подготовительного шага». Даруя конституцию Польше, «действительной целью стараний Александра являлась конституция для всей России. На этом он твердо стоял».

Не будучи, по всей видимости, знакомым с работой Т.Шиманна, во введении к монографии «Политические и общественные идеи декабристов»⁴⁹ В.И.Семевский, невольно развил идею, заложенную его предшественником. Рассуждения автора

относительно попыток введения в России конституции сводятся к мысли о том, что проект Н.Н.Новосильцова лежит в контексте «александровского либерализма», который является плодом конституционной деятельности «высших сфер». Работы М.М.Сперанского 1802 года, записка 1803 года, "Введение к уложению государственных законов", довоенный проект Н.С.Мордвинова, польская конституция 1815 года, проект Н.С.Мордвинова 1816-1819 г.г., Уставная Грамота - такова логика рассуждений В.И.Семевского. При этом автор проводил мысль о постепенной нивелировке либерализма, присущего работам М.М.Сперанското. Проект Н.Н.Новосильцова представляется В.И.Семевскому «сколком с польской конституционной хартии, но только в значительно ухудшенном виде... Если бы проект Новосильцова был осуществлен, то такая конституция еще меньше оградила бы Россию от правительственного произвола, чем была ограждена Польша конституционною хартиею 1815 года».

Политические события первой половины XX в. отодвинули на второй план историю конституционных споров столетней давности. Только в 1925 году в Праге была издана монография Г.В.Вернадского «Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 года» . Труд представляет собой историко-юридическое исследование и до сих пор является единственной работой, целиком посвященной истории создания, анализу текста и положений проекта Новосильцова. В соответствующих главах настоящей работы представлен подробный разбор взглядов Г.В.Вернадского. Здесь стоит отметить лишь то, что в работе предпринята попытка нарисовать полномасштабную картину царствования Александра І. В основу этой картины исследователь положил мысль о стремлении Александра к проведению самостоятельной внешней политики, которое стеснялось дисбалансом между «основами русской исторической жизни» и «началами западной политической теории». Курс внутренней политики, по мысли историка, был нацелен на устранение этого дисбаланса. «Трудность заключалась не только (и не столько) в вопросе политическом самом по себе, но также (и главным образом) в спутанности этого вопроса с вопросом социальным, с вопросом о политике власти по отношению к дворянскому сословию и к крепостному крестьянству». Государственная Уставная Грамота, таким образом, представляла собой венец всей внутренней политики Александра, документ, в котором в концентрированном виде отразились политика в сфере государственного строительства и социальная политика. В результате Г.В.Вернадский видел в Грамоте не конституцию, а «подобие конституции».

Г.В.Вернадский развил и довел до логического завершения мысль о «федералистических началах» Грамоты, которые, с точки зрения исследователя, являются «попыткой теоретически решить проблему соотношения центра и окраин Империи и преодолеть автономию этих окраин». В силу этого федерализм Грамоты есть «проявление процесса ... собирания отдельных государств или государственно-подобных образований в одно единое целое». Таким образом, включение федералистических начал в текст Грамоты было вызвано «мыслью о присоединении к федеративной Российской Империи и других штатов или "наместничеств"», т.е. экспансионистской политикой Александра. В качестве примера автор приводил «планы Чарторыйского и Новосильцова по созданию славянской федерации».

Безусловному авторству Г.В.Вернадского принадлежит идея о наличии взаимосвязи генерал-губернаторских опытов А.Д.Балашова с Государственной Уставной Грамотой. Г.В.Вернадский рассматривал генерал-губернаторство А.Д.Балашова как попытку реализации на практике положений Грамоты.

После пражских опытов Г.В.Вернадского по исследованию Государственной Уставной Грамоты, она более 25 лет не вызывала интереса у историков. Только в 1957 году увидела свет работа А.В.Предтеченского «Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в.»⁵¹, в которой послевоенной внутренней политике правительства и, в частности, реформаторским планам, посвящена целая глава. В рассуждениях А.В.Предтеченского о путях послевоенной реформаторской

правительственной мысли Государственная Уставная Грамота стоит особняком, представляя собой своего рода вершину особого направления послевоенной правительственной мысли. Начатое варшавской речью Александра, продолженное проектом Государственной Уставной Грамоты и вылившееся в немногочисленные проекты переустройства системы местного управления - это направление характеризуется А.В.Предтеченским как либеральное.

А.В.Предтеченский дает очень беглую, «сухую» характеристику содержания второй редакции Грамоты, которая призвана проиллюстрировать вывод, который станет вполне традиционный для советской историографии - Государственная Уставная Грамоту «шаг назад» по сравнению с «Планом» М.М.Сперанского, который было принято рассматривать как вершину либеральной правительственной мысли. Рассматривая содержание Государственной Уставной Грамоты, А.В.Предтеченский пришел к выводу, что «грамота ... нив коей мере не превращала Россию в конституционную монархию». А.В.Предтеченский акцентирует внимание на сохранении в неприкосновенности крепостного права, сословного деления общества, всей полноты дворянских привилегий. Кроме того, он подчеркивает, что Грамота не расширяла прав третьего сословия, не выдерживала до конца принципа разделения властей, не устанавливала принципа ответственности исполнительной власти. А.В.Предтеченский отрицает федералистические начала Грамоты, воспринимая идею разделения России на наместничества как продолжение губернской реформы Екатерины. Основной лейтмотив рассуждений автора - введение Грамоты продемонстрировало бы обществу «совершенную неспособность правительства разрешить назревшие общественно-политические вопросы». Трудно придумать более уничижительную характеристику, чем ту, которую дает А.В.Предтеченский плодам работы в канцелярии Н.Н.Новосильцова: «Бессилие правительственных "реформаторов" так явственно сквозило в каждой статье грамоты, что следствием прочтения ее каждым честным и не забывшим о своем народе человеком была бы только потеря в нем остатков доверия к правительству».

Споря с Г.В.Вернадским по вопросу о том, были ли генерал-губернаторские опыты А.Д.Балашова попыткой реализации на практике местных установлений Государственной Уставной Грамоты, советский историк придерживается мнения, что точка зрения Г.В.Вернадского «основана на его чистых домыслах», поскольку «ни в одном из документов, относящихся к проведению в жизнь проектов организации местного управления, не заключено ... ни единого намека на связь между тем, что делал в своем генерал-губернаторстве А.Д.Балашев, и Уставной Грамотой». Таким образом, в отличие от своего предшественника А.В.Предтеченский не усматривал прямой взаимосвязи между проектами реорганизации системы местного управления, относящимися ко второй половине Александровского царства, и Государственной Уставной Грамотой.

Прошло почти 10 лет, прежде чем проект Новосильцова вновь привлек к себе внимание исследователей. В 1964 году была опубликована статья А.И.Парусова «Государственная уставная грамота 1820 года» . Поставив задачу «выяснить причины появления Государственной уставной грамоты 1820 года, показать ее содержание и оценку в исторической литературе, установить ее назначение» автор сделал вывод, что «появление Государственной уставной грамоты произошло именно в тот период, когда Россия переживала период разложения крепостного строя и формирования капитализма, а также во время развития в стране мощных антикрепостнических выступлений народа и создания тайных организаций декабристов, готовившихся к революционному изменению строя, существовавшего в России» и на фоне «оживления революционного движения в странах Европы». Сопоставляя проект М.М.Сперанского и Государственную Уставную Грамоту, А.И.Парусов придерживался точки зрения, что оба этих проекта являются «выражением воззрений той части господствующего класса, которая осознала необходимость приспособления к новым социально-экономическим условиям, складывающимся в России. Проект Сперанского и Государственная уставная грамота

были разработаны в противовес революционным планам преобразования аппарата управления России». Подробно проанализировав текст второй редакции, автор пришел к выводу, что «Государственная Уставная Грамота 1820 года, разработанная Новосильцовым и его сотрудниками по указанию Александра I, представляет собою некоторую уступку развивающимся новым явлениям в стране, ... уступку, которая ни в какой степени не должна была поколебать основ феодально-крепостного строя, ибо сохранялись самодержавие и крепостное право, оставалось политическое и экономическое господство помещиков-крепостников». Таким образом, работа А.И.Парусова представляет собой классический взгляд советской исторической школы на реформаторскую деятельность правительства Александра I.

После очередного почти 20-летнего перерыва вопрос о конституционных реформах начала XIX в. опять стал актуален. В 1982 году в Саратове увидела свет работа В.Н.Минаевой⁵³, в которой отдельная глава посвящена послевоенным общественным настроениям и, в частности, проекту Новосильцова. Безусловной заслуге В.Н.Минаевой принадлежит введение в научный оборот новых данных относительно обстоятельств публикации текста А.Гродынским и последующих поисков опубликованных экземпляров и рукописных материалов, относящихся к Грамоте, в ходе польского восстания 1830-1831 г.г. Рассматривая содержание Грамоты, исследователь концентрирует свое внимание на «идеях политической свободы, представительного правления и буржуазного федерализма в Государственной Уставной Грамоте». Анализ текста приводит автора к выводу о «проникновении буржуазного права в еще, по существу, феодальный правовой кодекс. ... Однако,- продолжает В.Н.Минаева,- было бы глубоко неправильным признать лишь буржуазное начало Уставной Грамоты. Атрибуты буржуазного правопорядка представлены в этом документе в тесном сплетении с феодально-правовой структурой».

В 1989 году увидела свет монография С.В.Мироненко «Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в.», в которой послевоенным конституционным начинаниям правительства отведена целая глава⁵ .

В соответствующих главах настоящей работы представлен подробный разбор взглядов С.В.Мироненко на взаимосвязь польского вопроса и присоединения Польши к России с проектом Государственной Уставной Грамоты.

Здесь же стоит подчеркнуть, что безусловной заслугой С.В.Мироненко является реабилитация незаслуженно утраченного советской историографией тезиса о прямой взаимосвязи генерал-губернаторских опытов А.Д.Балашева с конституционными планами Александра I и непосредственно проектом Н.Н.Новосильцева. С.В.Мироненко пошел далее своих предшественников и отметил, что, назначая А.Д.Балашева генерал-губернатором, император не раскрыл ему истинный смысл назначения, который, как полагает историк, состоял в том, чтобы на практике осуществить одобренные им принципы конституционной реформы, т.е. основные положения первой редакции Государственной Уставной Грамоты, относящиеся к устройству наместнических областей. С.В.Мироненко рассматривает в единой цепочке проект учреждения наместничеств Н.Н.Новосильцева 1816 года, росписание губерний по 12 генерал-губернаторским округам, сохранившееся в бумагах Комитета 6 декабря 1826 года, генерал-губернаторские опыты А.Д.Балашева и Государственную Уставную Грамоту, оценивая их в качестве тенденции к «переустройству государственного управления на федеративных началах». Следует особо подчеркнуть, что С.В.Мироненко называет принципы административного переустройства империи «буржуазным федерализмом».

Особой заслугой С.В.Мироненко является введение в научный оборот принципиально нового для изучения истории Государственной Уставной Грамоты и понимания принципов правительственного либерализма первой половины XIX в. тезиса, объясняющего причины столь пристального внимания правительства к вопросу о переустройстве империи на федеративных принципах. «Как видно из текста «Уставной Грамоты»,- пишет ученый,- в федеративном устройстве ее авторы видели средство внести

относительный порядок в управление огромной страной. Создание правительственных кабинетов наместничеств, обсуждение всех конкретных нужд края в сейме должны были гарантировать верное и быстрое осуществление на местах правительственной политики, упорядочение ведения дел, завершили бы перестройку всего управления страной по лучевому принципу».

Анализ положений Государственной Уставной Грамоты позволил С.В.Мироненко сделать ряд крайне важных наблюдений и выводов. Историк считает, что осуществление на практике принципов Государственной Уставной Грамоты «превратило бы Россию в конституционную монархию», поскольку, по мысли исследователя, императорская власть существенно ограничивалась законотворческими прерогативами наместнических и общегосударственного сеймов, последний из которых оценивается исследователем как «буржуазный по своей сути орган - двухпалатный парламент». К буржуазным чертам Государственной Уставной Грамоты историк относит и независимость суда от остальных частей управления, а также обоснование права частной собственности.

В тоже время С.В.Мироненко считает, что «признавая несомненно буржуазный характер «Уставной Грамоты» не следует преувеличивать его последовательность и радикальность. И здесь следует прежде всего подчеркнуть явно патримониальный характер этого документа», выразившийся, по мнению историка, в признании императора источником всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. «Это принципиально важное положение, которое определило, по существу, главный феодальный пережиток «Уставной Грамоты» - проникновение императорской самодержавной власти во все сферы государственной жизни, сохранение ее определяющего влияния на все жизненно важные процессы. ... В сущности, ни один вопрос в стране не мог быть решен, минуя монарха».

Таким образом, подводя общий итог, историк делает вывод, что «Уставная Грамота» - образец попытки соединить самодержавие с конституционной системой».

За последние 20 лет Государственная Уставная Грамота достаточно часто попадала в поле зрения различных исследователей⁵⁵, однако ничего принципиально нового для изучения Государственной Уставной Грамоты в этих работах не содержится.

При безусловном различии позиций авторов общим местом их работ является признание того факта, что Грамота, в большем или меньшем объеме, вносила в государственное устройство России черты, свойственные буржуазному правопорядку.

На рубеже тысячелетий в свет вышло значительное количество исследований, посвященных проблемам федерализма и разделения властей в истории Российской империи. Среди них особое место занимают работы Н.И.Цимбаева⁵⁶, в которых проводится принципиально новая для отечественной историографии мысль об отсутствии в России условий для развития как федерализма, так и разделения властей. В силу этого наблюдается неразвитость теоретических построений, которые могли бы быть положены в основу правительственных реформ или революционной деятельности общества. В силу этого при попытках определения этих понятий «наблюдались фундаментальные противоречия и терминологическая невыдержанность». Основополагающие концепции буржуазного правопорядка в России становились всего лишь политическими лозунгами, в определенный момент полезными для борьбы с имперской государственностью. Такой новаторский общефилософский подход к проблеме позволил в рамках данного исследования посмотреть на многие положения Государственной Уставной Грамоты под принципиально новым углом зрения и иначе, чем это делалось ранее в литературе, оценить многие положения рассматриваемого в диссертации общественно-политического строя.

¹ Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII
и XIX вв. Л., 1988. С. 128.

² Montesquieu Ch.-L. Del'esprit des lois. II. 1II (Euvres. T. 1/ Amsterdam, 1764; Encyclopedie,
ou Dictionnaire raisonne des sciences. T. IX. Neufchatel, 1765; Юсти И.Г. Существенное
изображение естества народных обществ и всякого рода законов. М., 1770.

³ Омельченко С.А. «Законная монархия» Екатерины П. Просвещенный абсолютизм в
России. М., 1993. С. 339.

⁴ Extraits de themes destines a servir de base aux lecons d'histoire donnees aux grands dues de
Russie: Histoire romaine II Сухомлинов М.И. Фридрих-Цезарь Лагарп - воспитатель
императора Александра I // Исследования и статьи по русской литературе и просвещению.
СПб., 1889. Т. 2. С. 198.

⁵ Цит. по: Томсинов В.А.Светило российской бюрократии. М., 1991. С. 141.

⁶ Чернов С.Л. К вопросу о времени возникновения абсолютизма в России // Россия в XVIII
- XX веках. М, 2000. С. 35 - 38.

⁷ПСЗ-1.Т.5.№3006.

⁸ Чернов С.Л. Указ. соч. С. 38.

⁹ Там же.
¹⁰ПС31.№ 19779.

" Сафонов М.М. Указ соч. С. 146 - 164.

¹² Le Donne J.P. Ruling Russia. Politics and Administration in the Age of Absolutism 1762-
1796. Princeton, 1984; Yaney G. The systematization of Russian Government. Urbana. 1973.

¹³ Бертолисси Л. Введение к изучению конституционных проектов в России XVIII - XX
вв. // Конституционные проекты в России. XVIII - начало XX века. М., 2000. С. 81 - 82.

¹⁴ Захаров В.Ю. «Всемилостивейшая жалованная грамота российскому народу» 1801 г. в
контексте развития конституционных идей в России во второй половине XVIII - начале
XIX вв. М., 2002.

¹⁵ Сафонов М.М. Указ соч. С. 165.

¹⁶ Там же. С. 162-163.

¹⁷ Минаева Н.В. Век Пушкина. М., 2007. С. 16 - 17. Текст «Жалованной грамоты
российскому народу» см.: там же. С. 149-160.

¹⁸ О Вольном экономическом обществе и конкурсе 1765-1767 гг. см.: Орешкин В.В.
Вольное экономическое общество в России. М., 1963; Белявский М.Т. Крестьянский
вопрос в России. М., 1965; Петрова В.А. Вольное экономическое общество как проявление
просвещенного абсолютизма. Автореф. дис.... к.и.н. Л., 1980.

¹⁹ Цимбаев Н.И. Идеи федерализма и федеративного устройства России в общественной
мысли. // Очерки русской культуры XIX века. М., 2003. С. 469 - 470.

²⁰ Ливен Д. Империя на периферии Европы: сравнение России и Запада // Российская
империя в сравнительной перспективе. М., 2004. С. 78.

²¹ Сафонов М.М. Указ соч. С. 130 - 131.

²² Constan de М. Benjamin. «Cour de politique constitutionnelle» II «Collection complete des
ouvrages publies sur le gouvernement representatif et la Constitution actuelle de la France,
formant une espece de Cour de Politique Constitutionnelle». Vol. 2. Paris, 1818. P. 73.
²³Memoires posthumes du feld-marechal comte de Stedingk. Vol. 2. Paris, 1845. P. 10 - 11;
Клочков M.B. Очерки правительственной деятельности Павла І. Пг., 1916. С. 142.

²⁴ Медушевский А.Н. Конституционные проекты в России // Конституционные проекты в
России. XVIII - начало XX в. М., 2000. С. 111.

²⁵ Захаров В.Ю. Указ. соч. С. 6.

²⁶ Сафонов М.М. Указ соч. С. 140.

²⁷ Там же. С. 139.

²⁸ Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 1. СПб.,
2001. С. 61-62.

²⁹ Сперанский М.М. Проекты и записки. М., 1961. С. 201.

³⁰ Цимбаев Н.И. Указ. соч. С. 469.

³¹ Подробнее см.: Ковальченко И.Д., Милов Л.В. Всероссийский аграрный рынок. XVIII -
начало XX века. Опыт количественного анализа. М., 1974; Милов Л.В. Великорусский
пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1998.

³² Ливен Д. Указ. соч. С. 78.

³³Цит. по: Шильдер Н.К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. Т. 1. СПб., 1897. С. 44.

³⁴ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 14. Л.57.

³⁵ ПС3 1.№ 20405,20406.

³⁶ Сафонов М.М. Указ. соч. С. 229.

³⁷ Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. С. 67.

³⁸ Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические
взгляды М.М.Сперанского. М., 1989. С.64-65.

³⁹ Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. С. 67.
⁴⁰Томсинов В.А. Указ. соч. С. 79.

⁴¹ СбИРИО. Т. 90. «Бумаги комитета 6 Декабря 1826». СПб., 1894. С. 71.

⁴² Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1871. С. 378.

⁴³ Развивая эту мысль во втором издании своей работы А.Н.Пыпин писал: «Проект
Новосильцова был, по-видимому, последовательным развитием планов, какие некогда
император поручал Сперанскому. Между ними нельзя не заметить значительного
сходства, например, в общем плане представительства, в устройстве административном, в
намеках на устройство судебное. Работы Сперанского, по-видимому имелись в виду у
Новосильцова». Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1885. С.
359.

⁴⁴ О проекте Н.Н.Новсильцова см. второе издание работы Пыпина А.Н. Общественное
движение при Александре I. СПб., 1885. С. 358 - 360.

⁴⁵ Приложения ко 2-му изд. Общественное движение при Александре I. СПб., 1885. С. 496
- 502. Впоследствии пересказ второй редакции без изменений перекочевал в 3-е (СПб.,
1900. С. 540 - 546) и 4-е (СПб., 1908. С. 540 - 546) издания.

⁴⁶ Щебальский П.К. Идеалисты и реалисты // Русский Вестник СПб., 1871. Т. 94. С. 244 -
249.

⁴⁷Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственных реформ в России.

СПб., 1906. С. 92-95.

⁴⁸ Шиман Т. Александр I. М., 1908. С. 41 - 51.

⁴⁹Семевский В.И. Политические и общественные идеи декабристов. СПб., 1909. С. 37 -

59.

⁵⁰ Вернадский Г.В. Государственная уставная грамота Российской империи 1820 года.
Прага, 1925.

⁵¹ Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой
четверти XIX в. М.-Л., 1957.

⁵² Парусов А.И. Государственная уставная грамота 1820 года // Ученые записки
Горьковского государственного университета. Горький 1964. Серия ист.-фил. Вып. № 72.
С. 5-38.

⁵³ Минаева В.Н. Правительственный конституционализм и передовое общественное
мнение России в начале XIX века. Саратов, 1982.

⁵⁴ Мироненко СВ. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX
в.М., 1989. С. 147-206.

⁵⁵ Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в
сравнительной перспективе. М., 1998; Антология мировой правовой мысли. Том 4. Россия
XI-XIX вв. М., 1999; Рыжов К. Все монархи мира. Россия. 600 кратких жизнеописаний.

M., 1999; Игнатов В.Г.История государственного управления России. М., 2002; Конституционные проекты в России. XVIII - начало XX в. М., 2000; Доннерт Э. Либеральный конституционализм и конституционные проекты времени Александра I для Финляндии, Польши и России // Славянские народы: общность истории и культуры. М., 2000; История России. Теории изучения. Книга первая. С древнейших времен до конца

1. века. Учебное пособие. /Под. ред. Б. В. Личмана. Екатеринбург, 2001; Институт генерал-губернаторства и наместничества в России. Т.1 - 2. СПб., 2001, 2003; Замалеев А.Ф. Учебник русской политологии. СПб. 2002; Россия. XX век. Исследования. М., 2002. Захаров В.Ю. «всемилостивейшая жалованная грамота российскому народу» 1801 г. в контексте развития конституционных идей в России во второй половине XVIII - начала

2. в.в. М, 2002; Мотин СВ., Филиппов О.А. Возникновение и становление конституционализма в Российской империи. Уфа, 2003; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006; Минаева Н.В. Век Пушкина. М., 2007.

⁵⁶ Цимбаев Н.И. Идеи федерализма и федеративного устройства России в общественной мысли» // Очерки русской культуры XIX века т.4 Общественная мысль М.,2003; Цимбаев Н.И. Разделение властей: исторический опыт Российской Империи // Разделение властей: история и современность М.,1996.

Часть 1 Источниковедческая

link1 Основной корпус текстов «Государственной Уставной Грамоты» link1 .

Именем «Государственная Уставная Грамота» в историографии принято называть корпус сохранившихся текстов, рожденных в недрах канцелярии главного делегата при правительственном совете Царства Польского Н.Н.Новосильцова1. В историографии этот корпус текстов так же получил название «проект Новосильцова». В него традиционно включаются четыре документа: «Precis de la Charte constitutionnelle de l Empire Russie», «Charte constitutionnelle de l Empire de Russie», «Государственная Уставная Грамота Российской Империи» и «Tableau sommaire des matieres qui entreront dans les livres II et III du projet de Reglement Organique». Эти документы, в свою очередь, логически подразделяются на три редакции.

К первой редакции относят документ, озаглавленный «Precis de la Charte constitutionnelle de l Empire Russie». С легкой руки Г.В.Вернадского2 в историографии принято его сокращенное название: «Precis». С.В.Мироненко3 ввел в научный оборот русский перевод названия: «Краткое изложение основ Конституционной хартии для российской империи» или просто «Краткое изложение основ».

Подлинный текст документа не сохранился. В историографии традиционно упоминаются два списка, сделанные, по утверждению их авторов с подлинного текста. Первый содержится в донесении прусского генерального консула в Варшаве Ю.Шмидта4, второй - в донесении прусского посланника в России Ф. Фон Шелера5. (В целях дальнейшего изложения назовем указанные списки список Шмидта и список Шелера). Оба списка идентичны и представляют собой писарские копии на французском языке, написанные на бумаге формата А4, объемом от 6 (список Шелера) до 8 (список Шмидта) листов. Публикация французского текста списка Шмидта состоялась в 1894 году6; список Шелера не публиковался никогда7.

В делах архива собственной е.и.в. канцелярии нам удалось обнаружить следы ранее не упоминавшегося в историографии списка первой редакции. (В целях дальнейшего изложения назовем его список Аракчеева с первой редакции). Подробнее о нем см. текущий параграф, раздел, посвященный второй редакции. Сведения о рукописях и изданиях первой редакции Грамоты см. в Приложении 2-1 настоящей работы.

Официально русский перевод документа в XIX веке осуществлен не был, в историографии попытка полностью перевести документ и опубликовать его перевод так же не предпринималась. Русский перевод выполнен впервые нами, см. Приложение 1 настоящей работы.

Ко второй редакции причисляют два документа - «Charte constitutionnelle de ГЕтріге de Russie» и «Государственная Уставная Грамота Российской Империи».

В историографии, как правило, рассматриваются писарские копии данных документов, которые были впервые найдены в ходе польского восстания среди бумаг Н.Н.Новосильцова, хранившихся в архиве секретной полиции канцелярии императорского наместника в Царстве Польском. Эти писарские копии были опубликованы в 1831 году отдельной брошюрой в Варшаве накануне взятия русскими войсками Праги. (В целях последующего изложения назовем ее публикация Гродынского). Автором публикации и первым «исследователем поневоле» второй редакции стал министр иностранных дел восставшей Польши А.Гродынский, который в предисловии писал: «Комитет обнаружил два экземпляра проекта конституции для России, один из которых написан на русском, а другой на французском языке» и предлагал вниманию читателей «проект конституции для российской империи, в том виде, в каком он был написан на двух языках». Уже в первой публикации было сделано предположение, что «положения, которые содержались в этом проекте, были положены в основу всей системы законодательства»8.

Конституционная Польша - европейское владение российского императора, пользовавшееся сравнительно с другими провинциями империи, значительно большими государственными и общественными правами и привилегиями, определяющимися статусом личной унии9 - традиционно рассматривалась правительством и обществом как оплот либерализма и конституционализма. Любые происходившие в Польше события притягивали к себе внимание образованной части общества. Свидетельством того конституционно-либерального резонанса, который вызвало польское восстание в умах русских либералов, может служить письмо академика Георга-Фридриха Паррота10 от 24 Мая 1831 г., адресованное Николаю I. К нему приложен проект конституции для Российской Империи Содержание данных бумаг нам не известно, поскольку обнаруженное нами в Российском Государственном Историческом Архиве (далее РГИА) указание на их существование свидетельствует, что они лишь числятся в архиве по описи, но в наличии не имеются. Тем не менее, показателен сам факт, что в ходе польских событий автор письма считал возможным обратиться к императору не только с рядом предложений «относительно положения Польши по усмирении бунта», но и обратить внимание русского самодержца на внутреннее устройство империи, адресовав на его имя некий проект конституционного переустройства России.

Восстание породило множество свободолюбивых сочинений, распространение которых во внутренних областях России и в среде русского офицерства, всего шесть лет назад недвусмысленно продемонстрировавшего Николаю I свои заговорщицкие возможности, было крайне нежелательно для правительства. Публикация текста второй редакции «в либеральных русских кругах произвела сенсацию,- писал немецкий историк Теодор Шимман,- поскольку она свидетельствовала, что сам император Александр разделял идеи, за которые декабристы были приговорены к смерти и к ссылке. Сразу же после взятия Варшавы не только юные аристократы из гвардейских полков, но даже и несколько генералов пытались ее добыть. "Все средства пущены в ход,- писал консул генерал Шмидт,- для того, чтобы собрать песни, памфлеты, журналы, которые появились во время революции. За экземпляр хартии, найденной в бумагах Новосильцова и опубликованной поляками, без колебаний была уплачена крупная сумма"»12.

Европейское понимание термина «конституция» в начале XIX века

Современное понимание конституции мало чем отличается от того, которое было выработано юристами древнего мира, существовало в начале XIX века и было доступно составителям Грамоты. «Конституция есть порядок или распределение полномочий в каком-либо Государстве, то есть способ их разделения в интересах определения места верховной власти и гражданского общества» . И поныне конституцией называется основной закон, устанавливающий основные начала государственного устройства страны. Таким образом, выявляется первая черта любой конституции - ее ярко выраженный кодификационный характер, поскольку любая конституция определяет наиболее базовые правила социального общежития.

Однако в конце XVII - XVIII веках в Европе борьба третьего сословия за политические права привела к существенной трансформации столь общего взгляда на понятие «конституция». «Чтобы политическое устройство приобрело наилучшую из возможных форм, - писал Ж.-Ж.Руссо, - необходимо принять во внимание различные взаимоотношения, прежде всего, поведение всего общества, действующего в отношении самого себя, то есть взаимосвязь всего со всем, то есть суверена с Государством»2. В основу этой взаимосвязи был положен договорной принцип, оформленный в «теорию общественного договора», в результате чего трансформировалось понятие суверенитета: «лишь нация есть подлинный суверен, истинным законодателем может быть лишь народ», в то время как «хороший государь является лишь преданным управителем»,- утверждал в статье «Законодатель» Д.Дидро. В результате, видоизменилось и понятие «конституция»: она создавалась для определения принципов, на основании которых государь управляет. «Конституционные законы - это законы, устанавливающие образ правления», -продолжал Д.Дидро. Возникновение конституции, таким образом, стало непосредственным следствием общественного договора и законодательным актом, реализующим этот договор на практике. Вследствие этого неограниченное самодержавие превращалось в конституционную монархию и тем самым гражданин получал возможность в политической плоскости реализовывать имманентно присущие личности права.

Практическое выражение эти идеи получили в конституции 1791 года3, «Декларации прав человека и гражданина и якобинской конституции 1793 года5, которые приравняли понятие нации - носителя суверенитета - к физической совокупности граждан. Якобинское понимание суверенитета было повторено в конституции 1795 года6.

Тем не менее, концепция национального суверенитета никоим образом не противоречила идее о сильной монархической власти. Напротив, их сосуществование в рамках единой политической системы получило теоретическое обоснование. Несмотря на то, что основной идеей трактата Жана-Луи Делольма «La Constitution de l Angleterre...»7 является пропаганда конституционализма и гражданских свобод, работа швейцарского публициста открывается панегириком в честь сильной королевской власти в Англии8. Такая власть, по мнению автора, обеспечила процветание Англии; отсутствие же оной во Франции пагубным образом отразилось на всей истории континентальной державы. На практике концепция сосуществования была впервые реализована в конституции 1791 года, которая признавала короля главой исполнительной власти9, практически полностью лишая его законодательных и судебных прав, что являлось следствием признания прав нации на суверенитет.

Дальнейшее свое развитие идея сильной монархической власти получила в эпоху Консульства и Империи. Отец «консульской конституции» 1799 года Эммануэль Жозеф Сиейс, не отвергая принципа народного суверенитета, связал волеизъявление нации значительным числом бюрократических институтов и механизмов, что передало основные рычаги власти в руки первому консулу10.

Место сеймовой структуры в системе административно-территориального деления империи. Категории сеймов

Основными источниками статей проекта Новосильцова, описывающих систему выборов послов и депутатов в Наместнический Сейм, являются отечественные правовые нормы, регулирующие сословный строй - «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи». Выбор авторами проекта Новосильцова этих документов не случаен, поскольку именно они даруют подданным российского императора феодальное право местного сословного самоуправления в виде дворянских собраний и градских обществ, на базе которых в проекте Новосильцова формируются две сословные избирательные курии - дворянская и городская.

«Дворяне каждого уезда, ... составляют между собой дворянские собрания, на которых избирают трех земских послов». Право избирать послов предоставлено только тем дворянам, кто «записан в дворянскую книгу своего уезда, ... пользуется правами гражданина, ... достиг 25 лет и владеет недвижимым имением». Это положение заимствовано непосредственно из жалованной грамоты дворянству, которая вводит имущественный и возрастной цензы для участия в дворянских собраниях1 и проведения «вверенных дворянству выборов» . Таким образом, право избирать послов являлось логическим продолжением уже имевшегося у дворянства права избирать местное дворянское самоуправление. Следуя установлениям жалованной грамоты дворянству, проект Новосильцова особо оговаривал в статье 162 сохранение прежнего порядка составления «книги уездных дворян».

В силу этого проект Новосильцова не вносил каких бы то ни было существенных изменений в социальное положение дворянина. Это недвусмысленно свидетельствует, что дворянская курия по своей сути носит ярко выраженный сословный характер, а избирательные права дворянства являются логическим следствием их имущественных прав - монополии на владение населенными землями. Следует подчеркнуть, что дворянство уже в XVIII веке предстает в документах ВЭО, дворянских наказах в Уложенную Комиссию и, конечно же, в жалованной грамоте дворянству как единая консолидированная социальная группа, стремящаяся юридически закрепить в сословных правах и привилегиях свое уникальное положение. В силу этого у авторов проекта Новосильцова не было необходимости давать какие бы то ни было дополнительные характеристики дворянству - оно и без того уже было организационно и законодательно оформлено в сословную корпорацию.

Напротив, городское население в XVIII веке представляет собой значительно более дробное социальное явление, в недрах которого сосуществуют различные социальные группы с различным хозяйственно-бытовым укладом и потому различными социально-политическими устремлениями. Термин «мещанин», использованный в жалованной грамоте городам, включает в себя «настоящих обывателей»; купцов, объединенных в гильдии; «иногородних и иностранных» купцов; мастеровых, консолидированных в цехах; «имянитых граждан» и «посадских» . Эти категории городского населения записывались в «городовую обывательскую книгу», что давало им право претендовать на участие в выборах местных городских органов самоуправления4. Следуя установлениям жалованной грамоты городам, проект Новосильцова особо оговаривал (статья 172) сохранение прежнего порядка составления «книги обывательской». Иными словами, как и применительно к дворянству, право городских обывателей избирать депутатов в Наместнический Сейм являлось логическим продолжением уже имевшегося у них права избирать местное городовое самоуправление. К участию в выборах допускались только те горожане, кто был записан в «книгу обывательскую», т.е. обладал сословными правами мещанина.

Однако имущественный и возрастной цензы, вводимые жалованной грамотой городам для участия в работе градского общества, фактически исключали «безкапитальных»5 и «капитальных, с которого проценты ниже пятидесяти рублей»6 мещан «моложе двадцати пяти лет» из состава избирательной городской курии. Статья 171 проекта Новосильцова оставляла в неприкосновенности имущественный и возрастной цензы. Таким образом, на практике «подмастерья и ученики различных ремесел, кои вписалися в цех своего ремесла», а также «посадские», т.е. те, кто «суть в том городе старожилы, или поселившиеся, или родившиеся, кои в других частях городской обывательской книги не внесены, промыслом рукоделием или работою кормятся в том городе»7, практически никогда не участвовали в работе градских обществ и не избирались на выборные должности городового самоуправления. Сообразуясь с положениями жалованной грамоты городам и учитывая накопленный к началу 20-х годов XIX века опыт, право избирать депутатов в Наместнический Сейм предоставлялось проектом Новосильцова только тем категориям мещан, кто на практике имел возможность избирать «выборных» в органы городского самоуправления. Статья 166 проекта Новосильцова даровала избирательные права исключительно «настоящим обывателям города», «именитым гражданам», «цеховым мастерам» и «купцам первых двух гильдий».

Несмотря на то, что проект Новосильцова прямо запрещал купцам третьей гильдии избирать депутатов в Наместнические Сеймы, вопрос об их праве участия в выборах остается открытым. В примечании к статье 50 жалованной грамоты городам говорится: «Запрещении в статьях 49-й и 50-й [эти статьи вводят имущественный ценз для «капитальных мещан» - К.Ч.] о неизбрании мещанам, не имеющим капитала, с которого проценты ниже пятидесяти рублей, и мещан, не имеющих таковых капиталов, разумеется о тех городах, в которых такие капиталы в гильдиях находятся; а где оных нет, там дозволяется и меньше капитал имеющим голос иметь и таковых же избирать»8. Более того, статья 155 проекта Новосильцова хотя и ограничивает право дворянства и мещанства быть избранным в члены посольской палаты сейма имущественным цензом, исчисляемым на основе суммы уплачиваемых «поземельных и всяких других податей», но содержит положение, согласно которому сумма податей устанавливается «во всякой наместнической области ..., смотря по местным обстоятельствам и народонаселению». Это свидетельствует о том, что положения жалованной грамоты городам о возможности снижения имущественного избирательного ценза не отменялись введением Государственной Уставной Грамоты. Напротив, вышеизложенное говорит о передаче права прецедента снижения имущественного избирательного ценза в юрисдикцию наместнической администрации.