Генерал-губернаторы и наместнические правления в системе органов власти Российской империи (на материалах Верхнего Поволжья) Уткин Денис Евгеньевич

Содержание к диссертации

Введение

1. Законодательная основа деятельности органов местного управления в последней четверти XVIII века 55

1.1. Нормативно-правовая регламентация деятельности генерал-губернаторов 55

1.2. Законодательная регламентация деятельности наместнических правлений .75

1.3. Учреждение губерний и создание наместнических правлений в Верхнем Поволжье 90

2. Кадровый состав генерал-губернаторов и наместнических правлений верхневолжских губерний в 1775 – 1796 гг ..104

2.1. Генерал-губернаторский корпус Верхнего Поволжья 104

2.2. Кадровый состав наместнических правлений: численность и социальный состав 118

3. Генерал-губернаторы и наместнические правления: практика управленческой деятельности .142

3.1. Основные направления деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений .142

3.2. Организация делопроизводства и система коммуникаций наместнических правлений 174

3.3. Служебная повседневность губернских учреждений региона: чиновники и канцеляристы 195

Заключение .232

Список использованных источников и литературы .239

Приложения .258

• Нормативно-правовая регламентация деятельности генерал-губернаторов
• Генерал-губернаторский корпус Верхнего Поволжья
• Основные направления деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений
• Служебная повседневность губернских учреждений региона: чиновники и канцеляристы

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Вопросы государственного управления и деятельности администрации всех уровней традиционно занимают важное место, как в научных изысканиях, так и в общественной жизни. В современной России наблюдается рост исследовательского и общественного интереса к деятельности государственных структур на центральном и местном уровнях. Происходит поиск новых моделей эффективного взаимодействия местного управления с населением и центральной властью.

Успешная разработка новой модели отношений местных органов власти с центральными структурами невозможна без обращения к историческому опыту существования различных региональных учреждений администрации и управления. Показательной в этом плане является губернская реформа 1775 г., которая не только создала совершенно новую систему местных органов власти, но и оказала значительное влияние на российские регионы и органы центрального управления. Для воссоздания целостной картины деятельности этой системы, а также реконструкции замысла законодателя необходимо детальное исследование функционирования каждого из созданных учреждений управления и связей между ними. Малоизученными остаются наместнические правления, игравшие роль главного органа непосредственного управления в губерниях. Во главе правлений стояли генерал-губернаторы, имевшие широкие властные полномочия.

Исследование правовой регламентации и деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений в рамках их совместных управленческих практик соответствует существующему в историографии подходу к исследованию губернской администрации как совокупности институтов губернатора и губернского (наместнического) правления, через которое начальник губернии осуществлял часть своих непосредственных полномочий.

Объектом данного исследования является система местного управления в губерниях, возникшая в результате реформ 1775–1785 гг.

Предмет исследования – генерал-губернаторы и наместнические правления как центральные субъекты в системе губернских органов власти.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1775 по 1796 гг. в истории местного управления. Нижняя граница совпадает с публикацией «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи», с которых началось постепенное реформирование системы органов власти на местах. Верхняя граница обуславливается несколькими законодательными актами, упразднявшими должность генерал-губернаторов и преобразовывавшими наместнические правления в губернские. При этом исчезала и такая территориальная единица как наместничество.

Территориальные границы исследования охватывают наместничества Верхнего Поволжья: Владимирское, Костромское, Тверское и Ярославское. Выделение Верхневолжского региона в Российской империи является устоявшейся научной традицией. Для губерний этого района в изучаемое

время характерны одинаковые темпы экономического развития, обусловленные сходным географическим положением и наличием общей транспортной инфраструктуры. Три губернии из четырех связаны с важнейшей речной артерией страны – Волгой. Для региона характерно общее социальное и культурное развитие, а также в целом однородный этнический состав населения.

Степень изученности проблемы. Исследовательскую литературу по рассматриваемой проблеме следует разделить на три группы: дореволюционную (XIX – начало XX в.), советскую и современную.

В дореволюционный период изучение местного управления при Екатерине II являлось актуальным направлением исторических исследований. Наибольший вклад в научную разработку проблем организации государственного управления на местах внесли представители «юридической» или «государственной» школы отечественной историографии (И.Е. Андреевский, А. Лохвицкий, Е.П. Карнович, А.Д. Градовский, И. Блинов, В.А, Григорьев и др.), проделавшие юридический анализ системы местного управления, созданной реформами Екатерины II¹. Подробное исследование законодательства и компетенций отдельных местных учреждений позволило на рубеже XIX–XX вв. получить определенную картину функционирования губернской администрации в последней четверти XVIII в.

Труды представителей государственной школы дополняют работы авторов других направлений отечественной историографии. В рассматриваемый период развития исторической науки зарождается интерес ученых к проблемам формирования и развития бюрократии, взаимоотношения коронных и сословных органов управления и влияния проведенных преобразований на провинциальное общество². В XIX в. появляются работы провинциальных исследователей, посвященные региональным аспектам реформаторских процессов последней четверти XVIII в.³

¹ Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Лохвицкий А. Гу
берния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864; Анучин Е.Н. Историче
ский обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с Учреждения
о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872; Вицын А.И. Краткий очерк управ
ления в России от Петра Великого до издания Общего учреждения министерств. Казань,
1855; Карнович Е.П. Очерки наших порядков административных, судебных, обществен
ных. СПб., 1873; Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств
в России // Собрание сочинений в 9 т. Т.1. СПб., 1899. С. 299-838; он же. Высшая админи
страция России в XVIII ст. и генерал-прокуроры // Собрание сочинений в 9 т. Т.1. СПб.,
1899. С. 37-297; он же. Начала русского государственного права в 3 ч. Ч. 3. Т. IX. СПб.,
1904; Блинов И. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб., 1905; Григорьев В.А.
Реформа местного управления в России от Петра до Екатерины II: Учреждения о губерни
ях 7 ноября 1775 г. СПб., 1910.

² Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855 гг. СПб., 1906;
Романович-Славатинский А.В. Дворянство в России от начала XVIII в. до отмены кре
постного права. СПб., 1870; Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный обще
ственный класс // Русская мысль. 1903. № 8. С. 7-15; Чечулин Н.Д. Русское провинциаль
ное общество во второй половине XVIII века. М., 2008 и др.

³ Головщиков К.Д. История города Ярославля. Ярославль, 1889; Лествицын В.И. Открытие
Ярославской губернии в 1777 году. Ярославль, 1877; он же. Генерал-губернаторский дом

Во многих трудах дореволюционных историков, посвященных законодательной регламентации и функционированию местного правления, затрагивался вопрос о правовом статусе генерал-губернаторов, характере и границе распространения их власти. В целом, для историков рассматриваемого периода характерно представление о статусе «екатерининского» наместника как особой «экстраординарной» должности, введенной в систему управления для решения конкретных задач административно-территориального реформирования и осуществления правительственного надзора в губерниях. Губернатор, по устоявшемуся мнению, занимался техническими вопросами управления и реализации решений.

Правовой статус и конкретная управленческая деятельность наместнических правлений были недостаточно исследованы в отечественной дореволюционной историографии. Ограничиваясь правовым анализом соответствующих статей «Учреждений», историки трактовали наместнические правления как главный орган общего управления или «высшее правительственное место» в губернии. Степень участия генерал-губернаторов в работе учреждений практически не затрагивалась исследователями.

Советский период развития отечественной историографии протекал в ключе марксистко-ленинской методологии, оказавшей значительное влияние на тематику исторических исследований. Приоритетными оказались темы, связанные с социально-экономическим развитием Российской империи, а политическая история и, в частности, история государственного управления отошли на второй план. Эпохе Екатерины II уделялось мало внимания в целом, а губернская реформа если и рассматривалась исследователями, то со строгих классовых позиций: признавалось решающее влияние на реформу событий, связанных с крестьянской войной 1773–1775 гг., и продворянский характер законодательства. Материалы реформы 1775 г. использовались исследователями для решения других магистральных вопросов советской исторической науки, связанных с комплексом проблем, вызванных дискуссией о развитии и характере российского абсолютизма⁴.

Несмотря на смещение ориентиров в исторических исследованиях, в отдельных случаях изучение истории государственных учреждений было продолжено. В 1941 г. выходит второй том обширной работы Ю.В. Готье, отчасти посвященный периоду, непосредственно предшествовавшему ре-

в Ярославле в 1777–1829 гг. Ярославль, 1880; Колосов В. Тверь в царствование императрицы Екатерины II. Тверь, 1896; Скворцов Л. Материалы для истории города Костромы. Ч. 1. Кострома, 1913 и др.

⁴ Давидович А.М., Покровский С.А. О классовой сущности и этапах развития русского абсолютизма // История СССР. 1969. № 1. С. 58-78; Волков М.Я. О становлении абсолютизма в России // История СССР. 1970. № 1. С. 90-104; Павленко Н.И. К вопросу о генезисе абсолютизма в России // История СССР. 1970. № 4. С. 54-74; Федосов И.А. Социальная сущность и эволюция российского абсолютизма (XVIII – первая половина XIX в.) // Вопросы истории. 1971. № 7. С. 46-65; Рахматуллин М.А. К дискуссии об абсолютизме в России // История СССР. 1972. № 4. С. 65-88 и др.

форме 1775 г. и ее первым результатам⁵. Активизация исследовательского интереса к проблемам местного управления приходится на 2-ю пол. 1960-х гг., когда вышло несколько работ общего характера, посвященных истории России и государственному управлению, ставших катализаторами изучения интересующей нас проблематики⁶. С классовых позиций историю местного управления в период правления Екатерины II рассматривали В.Ф. Желудков, М.П. Павлова-Сильванская и М.Т. Белявский⁷. Важное место в отечественной историографии заняло исследование бюрократии и чиновничества дореволюционных учреждений управления⁸.

В советский период продолжается традиция исследования местного управления в границах Верхнего Поволжья историками провинциальных научных центров. Следует отметить работу В. Бочкарева, посвященную открытию Ярославского наместничества, труд В. Колосова и некоторые другие работы⁹. В целом, региональная историография местного управления в со-

⁵ Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II в 2 т. Т.
2. М. – Л., 1941.

⁶ История СССР в 9 т. Т. 3. Превращение России в великую державу. Народные движения
XVII–XVIII вв. М., 1967; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволю
ционной России. М., 1968.

⁷ Желудков В.Ф. Введение губернской реформы 1775 г. // Ученые записки Ленинградского
государственного педагогического института им. А.И. Герцена. 1962. Т. 229. С. 197-226;
он же. Губернская реформа 1775 г.: дисс. … канд. ист. наук. Л., 1963; Павлова-
Сильванская М.П. «Учреждения о губерниях» 1775 г. и его классовая сущность: дисс. …
канд. ист. наук. М., 1964; она же. Социальная сущность областной реформы Екатерины II
// Абсолютизм в России (XVII – XVIII вв.). М., 1964. С. 460-491; Белявский М.Т. Крестьян
ский вопрос в России накануне восстания Е. Пугачева. М., 1965; он же. Требования дво
рян и перестройка органов управления и суда на местах в 1775 г. // Научные доклады
высшей школы. Исторические науки. 1960. № 4. С. 125-142.

⁸ Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии.
М., 1974; Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII
– XVIII вв. // Абсолютизм в России. М., 1964. С. 206-242; Туманова (Румянцева) М.Ф. Ор
ганизация учета чиновничества в 60-90-х гг. XVIII в. // Исследования по источниковеде
нию истории СССР дооктябрьского периода. М., 1983. С. 173-191; она же. Массовые ис
точники по истории чиновничества местных учреждений в России 1762–1802 гг.: дисс. …
канд. ист. наук. М., 1985; она же. Источники о материальном обеспечении и имуществен
ном положении служащих местных государственных учреждений в последней трети
XVIII в. // Исследования по источниковедению истории СССР дооктябрьского периода.
М., 1984. С. 159-188; она же. Источники о социальном составе служащих местных госу
дарственных учреждений в последней четверти XVIII в. // Исследования по источникове
дению истории СССР дооктябрьского периода. М., 1985. С. 194-217.

⁹ Бочкарев В. Ярославское наместничество в последней четверти XVIII в. Ярославль, 1926;
Колосов В. Прошлое и настоящее г. Твери. Тверь, 1994; Ярославский край. Сборник доку
ментов по истории края (XI век – 1917 г.) / Ред. П.И. Козлов. Ярославль, 1972; Верхнее
Поволжье в период разложения феодализма. Ярославль, 1989; Виноградов В.А. Регион
Верхней Волги в конце XVIII и XIX в. Калинин, 1979; Ильин М.А. Тверь в XVIII столетии
// Из истории Калининской области. Калинин, 1960. С. 41-71; Андреев П., Генкин Л., Дру
жинин П., Козлов П. Ярославль. Очерки по истории города (XI в. – октябрь 1917 г.). Яро
славль, 1954 и др.

ветский период носила описательный характер, но сыграла важную роль в накоплении фактического материала.

Несмотря на разрыв с традициями дореволюционной историографии, советские историки продолжили исследование местного управления России в последней четверти XVIII в. Но отсутствие систематического интереса к вопросам управления не привело к созданию новых моделей, описывающих деятельность губернской администрации.

Современная отечественная историография государственного управления в Российской империи отличается широким спектром рассматриваемых проблем. Среди наиболее разрабатываемых историками тем следует выделить: исследование реформ местного управления Екатерины II в рамках общего модернизационного процесса, происходившего в Российской империи на протяжении XVIII в.; изучение чиновничества местных учреждений; анализ феноменов и соотношения генерал-губернаторской (наместнической) и губернаторской власти; решение комплекса методологических и источниковедческих проблем, возникающих при изучении местного государственного управления; последовательное и детальное исследование отдельных местных учреждений последней четверти XVIII в. в региональном аспекте. Новым и достаточно перспективным следует признать антропологическое направление, связанное с изучением государственного управления в рамках истории повседневности и политической антропологии.

Первое направление представлено трудами историков, рассматривавших преобразование местного управления в неразрывной связи с исследованием личности Екатерины II и всей совокупности проведенных ею реформ. Ключевыми вопросами, затронутыми авторами «модернизационнного» направления, стали проблема соотношения децентрализации и централизации в управлении Российской империи, исследование нереализованных реформаторских замыслов и ближайшее значение реформ местного управления для жизни страны¹⁰.

Проблема формирования и развития бюрократии получила широкое освещение в современной исторической литературе. Отечественные историки рассматривают корпус чиновников последней четверти XVIII в. с позиций изучения государственной политики в области формирования бюрократии и исследования количественных и социальных (в том числе, личных особенностей и профессиональных компетенций) характеристик чиновников¹¹.

¹⁰ Каменский А.Б. Жизнь и судьба императрицы Екатерины Великой. М., 1997; он же.
Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация. М., 1999; он же. Взгляд на
историю местного управления // ПОЛИС. 2000. № 5. С. 27-31; он же. От Петра I до Павла
I: реформы в России XVIII в. (опыт целостного анализа). М., 2001. 575 с.; Омельченко О.А.
«Законная Монархия» Екатерины II. М., 1993; он же. Власть и закон в России XVIII в. М.,
2004; Сорокин Ю.А. Русский абсолютизм последней трети XVIII в. Омск, 1999.

¹¹ Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII – начало ХХ в. СПб., 1999; Архипова Т.Г.,
Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII – XX в. М.,
2001; Румянцева М.Ф. Костромское чиновничество в конце XVIII в. // Российская провин
ция и ее роль в истории государства, общества и развитии культуры народа. Ч. III. Ко-

Интенсивно разрабатывается история института губернаторства и генерал-губернаторства в Российской империи¹². Однако феномен наместников последней четверти XVIII в. на данный момент не был избран темой монографического исследования. В настоящее время в отечественной исторической науке закрепилась определенная модель, описывающая соотношение и взаимодействие генерал-губернаторской и губернаторской власти в 1775– 1796 гг. Она сводится к утверждению о разделении управленческих функций между наместниками и правителями наместничеств. Первые выполняли задачи политического представительства центрального правительства в губернии и общего надзора, а вторые – технического управления и решения текущих административных вопросов.

Направление, связанное с изучением делопроизводственной документации учреждений управления и разработкой методов ее исследования, отмечено рядом работ, посвященных исследованию документальных комплексов отдельных учреждений и анализу различных категорий управленческой документации¹³.

Значительные успехи сделаны в изучении местного управления на материалах Верхнего Поволжья, традиционного выделяемого в отдельный исторический регион. Такая концентрация исследовательской работы позволяет говорить о формировании в Верхнем Поволжье научной школы по изучению

стромская провинция в составе Российского государства. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 1994. С. 15-19; она же. Вологодское чиновничество в конце XVIII в. // Вологда: краеведческий альманах. Вологда, 1995. Вып. 2. С. 78-84; Марасанова В.М. Чиновничество верхневолжских губерний в последней четверти XVIII в.: численность и состав // Вестник Ярославского государственного университета. 2008. № 8. С. 13-17; Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII – первой половине XIX в. // Человек. 1995. № 3. С. 121-139; она же. Российский чиновник на службе в конце XVIII – начале XIX в. // Отечественная история. 2002. №5. С. 33-49; она же. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в. Эволюция бюрократической системы. М., 2007; Твердо-хлеб A.A., Шевырин В.М. Государственные служащие в России 1722–1995 гг.: динамика социального статуса // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 5. История. M., 1995. С. 90-142 и др.

¹² Злобин Ю.П. Институт генерал-губернаторов в России в XVIII веке: становление и раз
витие // Вестник Оренбургского государственного университета. 2010. № 4 (110). С. 4-11;
Абакумов Е.В. Институт генерал-губернаторства в последней трети XVIII века как попыт
ка выделения политической ветви власти в Российской империи (на примере Уфимского
наместничества) // Вестник Омского государственного университета. 2011. №16. С. 387-
390; Гаджиева Я.Р. К вопросу об институте наместничества в России // Вестник Даге
станского государственного университета. 2005. Вып. 2. С. 23-27.

¹³ Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй: источниковедческое исследова
ние. М., 2004; Глотова С.А. Возникновение и развитие распорядительной документации в
России в XVI – начале XX вв.: автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 2011; она же. Разви
тие распорядительной документации в XVIII в. // Делопроизводство. 2009. № 1. С. 86-90;
она же. Возникновение и тенденции развития распорядительной документации в России в
дореволюционный период // Вестник РГГУ. 2014. № 2. С. 70-77. и др.

государственного управления Российской империи в период последней трети XVIII – начала XX вв.¹⁴

Антропологический подход представляется весьма перспективным для исследования местного управления, поскольку в местных и центральных архивах хранится большой пласт источников, в которых необходимая информация содержится в косвенном виде. Представленное направление является достаточно востребованным в зарубежной историографии¹⁵. В отечественной исторической науке указанный подход только начинает применяться учеными¹⁶.

Зарубежная историография истории местного управления в последней четверти XVIII в. представлена как общими работами, так и частными исследованиями. Среди зарубежных историков, непосредственно изучавших систему местного управления, функционировавшую после 1775 г., стоит выделить Р. Джонса и Дж. Ле Донна¹⁷.

Проведенный историографический обзор показывает, что постановка объекта и предмета настоящего исследования обусловлены тенденциями развития исторической науки. При большом вкладе, внесенном в исследование местного управления в последней четверти XVIII в. отечественными и зару-

¹⁴ Амплеева Т.Ю. Ярославское наместничество: административно-территориальное
устройство и управление: дисс. … канд. ист. наук. Ярославль, 1990; Марасанова В.М.
Местное управление в Российской империи (на материалах Верхнего Поволжья). М.,
2004; она же. Отражение реформ местного управления в законодательстве Екатерины II //
Вестник Поморского университета. № 1(5). Архангельск, 2004. С. 92-99; она же. Реализа
ция губернской реформы 1775 г. (на примере Ярославской и Костромской губерний) //
Вестник Ярославского государственного университета. 2007. № 3. С. 79-82; Павлова Д.С.
Становление и развитие местных финансовых учреждений в России в последней четверти
XVIII – первой половине XIX вв. (На материалах верхневолжских губерний): дисс. …
канд. ист. наук. Ярославль, 2011; Кузьмичев А.В. Создание и деятельность Приказов обще
ственного призрения в последней четверти XVIII – первой половине XIX в. (На материа
лах Верхнего Поволжья): дисс. … канд. ист. наук. Ярославль, 2012.

¹⁵ Уортман Р. Сценарии власти. Мифы и церемонии русской монархии в 2 т. Т. 1. М.,
2002.

¹⁶ Четырина Н.А. Повседневная жизнь учреждений городского самоуправления в XVIII в.
// Вестник Московского государственного университета сервиса. 2002. № 2. С. 40-45; Гри
горьев С.И. Канцелярия Министерства императорского двора как государственный инсти
тут // История повседневности. СПб., 2003. С. 150-177; Емелина М.А. Делопроизводство
коллегии иностранных дел в 1740-х гг. // История повседневности. СПб., 2003. С. 178-196;
Черемисина Я.С. Повседневная жизнь государственных служащих Москвы и Петербурга в
первой четверти XVIII в.: автореф. … канд. ист. наук. М., 2008.

¹⁷ Jones R.E. Catherine II and the Provincial Reform of 1775: A Question of Motivation // Cana
dian – American Slavic Studies. 1970. Vol. IV. № 3. P. 497-528; Jones R.E. The Emancipation
of the Russian Nobility, 1762–1785. Princeton, 1973; Le Donne J. P. The territorial reform of
the Russian Empire, 1775–1796. I. Central Russia, 1775-1784 // Cahiers du monde russe. 1982.
Vol. 23. № 2. P. 147-185; ibid. The territorial reform of the Russian Empire, 1775–1796. II. The
borderlands, 1777–1796 // Cahiers du monde russe. 1983. Vol. 24. № 4. P. 411-457; ibid. Cathe
rine’s Governors and Governors General, 1763–1796 // Cahiers du monde russe. 1979. Vol. XX.
№ 1. Р. 15-42; ibid. Russian governors general, 1775–1825. Territorial or functional administra
tion? // Cahiers du monde russe. 2001. Vol. XLII. № 1. Р. 5-30.

бежными историками, остаются некоторые неизученные вопросы. Среди них – проблема функционирования наместнических правлений, важность изучения которых определяется главенствующей позицией в структуре местных учреждений, которую они занимали. Исследование совместных управленческих практик наместнических правлений и генерал-губернаторов в совокупности с исследованием их кадрового состава позволит уточнить и углубить наши знания о функционировании губернской администрации в правление Екатерины II. Последовательное исследование отдельных учреждений местного управления позволит более детально и тщательно рассмотреть вопросы их работы и структурные связи.

Целью диссертационного исследования стало комплексное изучение правового статуса и деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений губерний Верхнего Поволжья в период правления Екатерины II.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. Выявить и проанализировать нормативно-правовую базу организации местного управления в последней четверти XVIII в. и охарактеризовать особенности правового статуса генерал-губернаторов и наместнических правлений, проследив изменения правительственной политики в вопросе регламентации их прав и обязанностей.

2. Реконструировать процесс учреждения губерний и создания наместнических правлений на территории Верхнего Поволжья, осуществлявшийся в рамках проведения губернской реформы 1775 г.

3. Охарактеризовать генерал-губернаторский корпус губерний Верхнего Поволжья в 1775–1796 гг. на основании анализа индивидуальных и коллективных жизненных стратегий наместников.

4. Проанализировать количественные характеристики и персональный состав служащих наместнических правлений и выявить особенности их продвижения по карьерной лестнице.

5. Выявить роль генерал-губернаторов в текущей работе наместнических правлений по управлению губерний.

6. Охарактеризовать внутреннюю структуру наместнических правлений и выявить основные направления деятельности губернской администрации по управлению вверенными территориями; определить место наместнических правлений в системе государственного управления Российской империи.

7. Реконструировать организацию процесса делопроизводства в наместнических правлениях Верхнего Поволжья и выявить особенности служебной повседневности служащих губернских учреждений.

Методологическая основа исследования базируется на принципах истины, научной объективности, историзма, опоры на исторические источники, системности, комплексности и всесторонности.

В проведенном исследовании нашли применение следующие общенаучные теоретические методы исследования: системный метод позволил рассматривать всю систему государственного управления Российской империи как единое целое, состоящее из нескольких подсистем и элементов, об-

ладающих определенным набором структурных связей. При анализе количественных данных, полученных в результате обработки архивных источников, использовались простейшие статистические методы, основанные на построении вариационных и временных рядов. Метод классификации позволил систематизировать исследовательскую литературу и разнообразные исторические источники. Используемый арсенал логических методов исследования представлен стандартными приемами и операциями сравнения, обобщения, абстракции, индукции и дедукции. Также были применены специально-исторические методы: историко-генетический, обусловивший рассмотрение правительственной политики в области регламентации правового статуса губернской администрации, а также ее непосредственные управленческие практики в процессе их развития (от создания в 1775 г. до уничтожения в 1796). Историко-типологический метод использовался при анализе журналов заседаний наместнических правлений, в результате которого были составлены тематические ряды вопросов, возникавших на заседаниях учреждения. При исследовании генерал-губернаторского корпуса был применен биографический метод (метод создания коллективной биографии), направленный на изучение демографических, социальных и служебных характеристик группы из десяти наместников Верхнего Поволжья. Также в работе нашли применение некоторые герменевтические и палеографические приемы работы с текстами.

Источниковая база исследования представлена достаточно широким спектром опубликованных и архивных материалов, отличающихся по происхождению, информативности и уровню объективности. Использованные источники можно разделить на следующие группы: 1) Нормативно-правовые акты; 2) Делопроизводственные материалы; 3) Справочные и статистические издания; 4) Мемуары и дневники; 5) Переписка; 6) Публицистика и периодическая печать.

Среди первостепенных нормативно-правовых актов, регламентировавших проведение реформы местного управления и деятельность вновь созданной системы учреждений, стоит выделить «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», штаты отдельных наместничеств, «Устав благочиния», «Расписание губерний» 1781 г., а также Жалованные грамоты дворянству и городам¹⁸. Также, в результате сплошного просмотра Полного собрания законов Российской империи, была сделана выборка из более чем 200 менее значимых указов, так или иначе затрагивавших правовую регламентацию деятельности учреждений местного управления. Следует отметить, что законодательство, в первую очередь, является отражением правительственной политики, и в нем наиболее полно представлены меры, предпринимавшиеся кабинетом Екатерины II для регуляции сферы местного управления.

¹⁸ ПСЗ. I. T. XX. № 14392; T. XXI. № 15107, 15379; T. XXII. № 16187, 16188; Штат Ярославского наместничества. СПб., 1777; Штат Костромского наместничества. СПб., 1778 и др.

Вторую группу источников представляют делопроизводственные материалы, возникавшие в результате управленческой деятельности конкретных органов власти или должностных лиц. Данная категория источников представлена в основном неопубликованными архивными материалами. Это самая многочисленная группа источников. В ходе работы в Российском государственном архиве древних актов (РГАДА), Государственном архиве Ярославской области (ГАЯО) и Государственном архиве Костромской области (ГАКО) было выявлено и привлечено к исследованию 508 архивных документов (ед. хр.), выявленных в 21 фонде. Среди документов РГАДА следует выделить черновые бумаги Екатерины II, проливающие свет на законодательные планы императрицы, комплекс регулярных отчетов наместников о состоянии губерний и значительный пласт разнородной документации по внутреннему управлению в 1775–1796 гг.¹⁹

Материалы важнейших для исследования фондов наместнических правлений и генерал-губернаторов, хранящиеся в региональных архивах, весьма информативны и разнообразны: журналы заседаний наместнических правлений, указы правлений подчиненным структурам, предложения учреждениям и переписка наместников, документы финансового характера, формулярные списки, сводные ведомости по губерниям, характеризующие экономическое и социальное развитие, а также большой комплекс отдельных предметно-тематических дел. В ходе исследования были проанализированы журналы заседаний Ярославского наместнического правления за 1779 и 1789 гг., представленные 9 фолиантами, общим объемом порядка десяти тысяч листов²⁰. Их изучение показало высокую степень репрезентативности данного вида источников.

В процессе работы над диссертацией были изучены Справочные издания, выпускавшиеся в XVIII в.: Адрес-календари, печатавшиеся под названием «Месяцеслов», и «Списки состоящим в службе чинам первых осьми классов» за 1775–1796 гг.

Четвертая группа исторических источников, использовавшихся в диссертационном исследовании, представлена мемуарами и дневниками. К сожалению, на данный момент не выявлено воспоминаний и дневников служащих местных учреждений рассматриваемого региона, но сходные источники по другим наместничествам содержат некоторые интересные сведения по функционированию регионального аппарата управления²¹. Наряду с воспоминаниями современников, необходимо отметить личную переписку. В частности, некоторые интересные характеристики генерал-губернаторов содержатся в переписке Екатерины II и Г.А. Потемкина²².

¹⁹ РГАДА. Ф. 10. Кабинет Екатерины II; Ф. 16. Разряд XVI. Внутреннее управление; Ф.
1261. Воронцовы.

²⁰ ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 100, 100а, 100б, 1474, 1475, 1476, 1476а, 1477, 1478.

²¹ Державин Г.Р. Сочинения в 9 т. Т. 6. СПб., 1872. С. 405-842; Батурин П.С. Записки //
Голос минувшего. 1918. № 4–6. С. 173-210; Мартваго Д.Б. Записки. СПб., 2006; и др.

²² Екатерина II и Г.А. Потемкин. Личная переписка 1769–1791. М., 1997.

Еще одна группа источников представлена публицистикой и периодической печатью. Публицистика отчасти дополняет взгляд современников на происходившие изменения в системе государственного управления, а материалы периодической печати иллюстрируют некоторые стороны жизни в наместничествах: церемонии открытия новых присутственных мест, проведение праздничных мероприятий и др.²³

Анализ комплекса исторических источников, использовавшихся в диссертационной работе, позволяет сделать вывод о наличии репрезентативной источниковой базы, необходимой для успешного решения поставленных задач и достижения цели исследования.

Научная новизна работы заключается в том, что она является первой в историографии попыткой комплексного исследования управленческой деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений. Данное исследование позволяет расширить имеющиеся представления о структуре управления, законодательно оформленного в «Учреждениях для управления губерний», компетенциях наместников и наместнических правлений, а также об их взаимодействии в управленческом процессе. Особое значение работы для изучения истории Верхнего Поволжья подчеркивается исследованием деятельности и структуры наместнических правлений, ранее не попадавших в поле внимания исследователей. Полученные в результате регионального исследования данные могут быть вписаны в контекст развития российской государственности. В рамках изучения правового статуса и деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений:

8. Проведен анализ широкого круга разнородных исторических источников. Большинство использованных источников – архивные документы, впервые введенные данным исследованием в научный оборот.

9. Сделана попытка создания коллективной биографии генерал-губернаторов четырех губерний Верхнего Поволжья на основе анализа их служебных биографий и индивидуальных жизненных стратегий.

10. Проведен анализ численного и социального состава служащих Ярославского наместнического правления, выявлены факторы, влиявшие на его состав, и исследованы механизмы трудоустройства канцелярских чиновников.

11. Изучены основные направления деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений по управлению вверенных им территорий. Впервые рассмотрен вопрос о личном участии наместников в работе наместнических правлений.

12. Охарактеризована организация делопроизводства в канцеляриях наместнических правлений и изучена система коммуникаций наместнических правлений с другими органами управления.

²³ Щербатов М.М. О повреждении нравов в России // Столетие безумно и мудро. М., 1986. С. 317–390; Воронцов А.Р. Записка о России в начале нынешнего века // Архив графа Воронцова. М., 1883. Кн. 29. С. 451-471; Московские ведомости. 1779. №2, 33, 39, 42, 44, 46, 48,49 и др.

6. Осуществлена попытка воссоздания и описания служебной повседневности чиновников наместнических правлений в последней четверти XVIII в.

Основные положения, выносимые на защиту:

13. Законодательная политика Екатерины II в области регламентации нормативно-правового пространства деятельности и статуса генерал-губернаторов и наместнических правлений была направлена на создание сильной исполнительной власти на местах, осуществлявшейся путем предоставления указанным институтам широких управленческих полномочий.

14. В результате проведения реформы местного управления 1775–1785 гг. в системе государственного управления произошла территориальная децентрализация, выполненная путем перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних: основная тяжесть реального управления сместилась из столиц в провинцию. В работе системы местного управления наряду с отсутствием принципа ведомственного подчинения центральной власти существовала внутренняя ведомственная децентрализация управления, при которой по разным учреждениям были разграничены административно-полицейская, судебная и финансово-хозяйственная сферы деятельности.

15. Центральное место в системе местного управления занимал генерал-губернатор или наместник, служивший гарантом целостности управленческих процессов в подчиненных губерниях. Значительная власть, сосредоточенная в руках наместников, практически неограниченное пространство полномочий и их особое положение, позволяли им не только эффективно реагировать на происшествия в губерниях и контролировать систему местного управления, но и давали широкие возможности для проведения политики центра в провинции.

16. Наместнические правления являлись главными органами непосредственного управления в губерниях. На них были возложены не только задачи по надзору за порядком и исполнением законодательства в губерниях и контролю над функционированием системы местного управления, но и некоторые специфические функции прямого управления. Также наместнические правления выполняли важную роль координации и централизованного направления действий системы управления при решении важных вопросов местного и общегосударственного уровня.

17. Реформирование системы местного управления в губерниях Верхнего Поволжья проходило в два этапа. На первом этапе решающую роль в проведении мероприятий по открытию новых наместничеств играли генерал-губернаторы, а существующие старые учреждения управления были им полностью подчинены и оказывали все необходимое содействие. На втором этапе место провинциальных и уездных канцелярий заняли наместнические правления, руководившие передачей дел в новые учреждения и занимавшиеся подбором штатов канцелярских служителей во вновь созданные органы управления.

6. Генерал-губернаторский корпус Верхнего Поволжья обладал следующими характеристиками: на пост наместников назначались преимущественно лица с военными чинами III–II класса по Табели о рангах. Большинство генерал-губернаторов обладали предшествующим опытом управления, причем после окончания периода активного реформирования местного управления (1775–1785 г.) на должности наместников верхневолжских губерний стали назначаться губернаторы, получившие опыт работы в новой системе управления. Полученный опыт был востребован и после упразднения генерал-губернаторской должности. Целостность генерал-губернаторскому корпусу Верхнего Поволжья придавала система коммуникаций и личного общения, сложившаяся между наместниками. Высокие посты, занимаемые наместниками до и после службы в генерал-губернаторском корпусе, высокие ранги и набор их личных связей и другие характеристики позволяют говорить об инкорпорированности генерал-губернаторского корпуса Верхнего Поволжья в высшую политическую элиту Российской империи.

7. Для губерний Верхнего Поволжья характерна сильная генерал-губернаторская власть и активный стиль управления: наместники не пренебрегали своими обязанностями и энергично включались в управленческие процессы в губерниях.

8. На протяжении 1775–1796 гг. отмечается рост численности канцелярских служащих наместнических правлений. Пример Ярославского наместнического правления показывает растущую потребность учреждения в непосредственных делопроизводителях – канцеляристах и подканцеляристах.

9. Анализ социального происхождения чиновников наместнических правлений, на примере Ярославского наместничества, показал двоякую роль дворянства в управлении, выразившуюся в преимущественном положении дворян в составе присутствующих наместнических правлении и их незначительной доле в составе канцелярских служащих. Лидирующее положение в среде приказных занимали выходцы из церковной среды.

10. Анализ делопроизводственной практики показал эволюцию внут
ренней структуры наместнических правлений, опережающую законодатель
ную регламентацию данной сферы. С постепенным развертыванием реформы
и увеличением документооборота, в среде канцелярских служителей появля
ется примитивное разделение труда, а структура самих канцелярий усложня
ется: создаются экспедиции, занимающиеся решением обособленных групп
дел. С введением в действие «Учреждений» и созданием разветвленной сети
местных учреждений в российской провинции зарождается особая письмен
ная бюрократическая культура, получившая свое развитие уже в XIX в.

Теоретическая значимость исследования определяется ценностью полученных данных для проведения дальнейших исследований в области местного управления Российской империи в последней четверти XVIII в. Современное состояние изучения истории органов государственного управления требует постепенного исследования всех составных частей системы местного управления, созданной в результате реформ 1775–1785 гг. Исследование законодательной регламентации деятельности генерал-губернаторов и

наместнических правлений, а также их практической реализации, позволяет лучше понять механизмы непосредственного управления губерниями в правление Екатерины II. Предложенные способы исследования журналов наместнических правлений и различных видов делопроизводственной документации могут быть применены при изучении других органов местного управления.

Практическая значимость выполненной работы заключается в возможности использования полученного конкретно-исторического материала в образовательном процессе для дополнения существующих и разработки новых учебных курсов: лекций, посвященных местному управлению Российской империи, специальных курсов и семинаров по истории Верхнего Поволжья в правление Екатерины II. Также необходимо отметить целесообразность использования выявленных фактов из истории местного управления в музейной работе: при проведении экскурсий в экспозициях, посвященных периоду создания губерний и деятельности генерал-губернаторов, или при создании новых выставок. Очевидна возможность использования выявленного опыта работы учреждений управления современными органами местного самоуправления и администрации. Стиль управления и жизненные стратегии генерал-губернаторов Верхнего Поволжья могут быть востребованы в процессе принятия и выполнения политико-управленческих решений представителями возрожденного в РФ института губернаторства.

Соответствие шифру специальности. Диссертационная работа соответствует паспорту научной специальности 07.00.02 – «Отечественная история», областям исследования: п.2. Предпосылки формирования, основные этапы и особенности развития российской государственности; п.6. История повседневной жизни различных слоев населения страны на соответствующем этапе ее развития; п.15. Исторический опыт российских реформ.

Апробация исследования. Основные положения исследования изложены в 8 научных статьях, три из которых опубликованы в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК РФ. Результаты работы обсуждались на 2 всероссийских и 5 региональных научных конференциях.

Нормативно-правовая регламентация деятельности генерал-губернаторов

Впервые термин «генерал-губернатор» встречается в российском законодательстве в начале XVIII века. Его появление связывается с указом Петра I от 10 мая 1703 года, в котором А.Д. Меньшиков уже предстает как носитель данного титула138. Но указа, возводящего А.Д. Меншикова в это достоинство, или сведений о более раннем употреблении этого термина обнаружить не удалось. Есть свидетельство, зафиксированное Н.И. Павленко, что губернатором А.Д. Меньшиков стал в октябре 1702 г.139. Его должность была связана с управлением вновь присоединенных в ходе Северной войны территорий, в то время как другой губернатор Ф.М. Апраксин получил этот титул при выполнении определенных заданий Петра I140. Именование А.Д. Меньшикова в царском указе генерал-губернатором, по-видимому, не несло никакой смысловой нагрузки, а сам термин использовался в роли почетного титула. Тем более, детальной регламентации деятельности губернаторов и генерал-губернаторов не существовало.

Рассматривая употребление терминов «губернатор» и «генерал-губернатор» в петровском законодательстве, исследователи пришли к выводу, что они не обозначали различных должностей. В Ингерманландскую и Азовскую губернии были назначены генерал-губернаторы А.Д. Меньшиков и Ф.М. Апраксин соответственно, а в остальные 6 губерний – губернаторы. При этом каких-либо различий в компетенциях и обязанностях этих руководителей не было. Поэтому при введении в России новых административных единиц оставалось лишь титульное преимущество генерал-губернаторов перед губернаторами141.

Очередные изменения в местном управлении произошли уже после смерти Петра I: в 1726 г. было отменено деление на дистрикты и возвращена уездная система, а в 1727 г. упразднены некоторые должности в аппарате управления. Деление на провинции при этом сохранилось142. Никаких изменений в статусе генерал-губернаторов не произошло: этот термин по-прежнему являлся обозначением титула, а не должности. Такое наименование начальника губернии скорее говорило об особенном отношении к нему царствующей особы и выражалось формулой «первый среди равных». Должность правителя Московской губернии называлась «главноначальствующий», но вместе с этим некоторые из ее руководителей именовались и генерал-губернаторами (до 1735 г.)143.

В период с 1727 по 1775 г. значимых изменений в статусе генерал-губернаторов не произошло. В «Наказе губернаторам и воеводам» 1728 г. слово «генерал-губернатор» употребляется один раз в статье, посвященной исполнению указов. Из ее текста не следует, какое положение занимали люди, носившие этот титул. Сам же текст «Наказа» отчетливо показывает систему подчиненности городских и провинциальных воевод губернаторам144.

Екатерина II, придя к власти в 1762 г., сразу приступила к оценке возможности проведения реформ, в том числе и в сфере местного управления. Уже 23 июля 1762 г. императрица дала соответствующий указ Сенату, предусматривающий пересмотр существующих штатов учреждений145. В результате была создана отдельная комиссия под руководством князя Я.П. Шаховского, итогом работы которой стал проект реформы управления, до сих пор не опубликованный146. Некоторые аспекты проделанной работы были описаны руководителем комиссии в своих воспоминаниях147. Наиболее подробно этот проект был исследован Ю.В. Готье148.

Касаясь вопросов местного управления, Я.П. Шаховский помимо выборных должностей для дворян, предлагал ввести генерал-губернаторское управление. Эта должность должна была стать главной в системе управления. Для планируемых 19 губерний во главе с губернаторами предполагалось наличие 7 генерал-губернаторов. Последние обладали своей канцелярией, ведали общим контролем и надзором на своих территориях, имели под непосредственным подчинением губернаторов и другие местные органы с правом назначения в них чиновников (высшие должности замещались через обращение в Сенат)149. Таким образом, Я.П. Шаховский впервые предложил ввести в местной администрации должность генерал-губернатора как высшего руководителя в регионах. В этом проекте отчасти прорисовывается система управления, возникшая в результате губернской реформы 1775 г.

Рассмотренный проект, был утвержден Сенатом с незначительными изменениями, но так и не был подписан Екатериной II. Фактически вместо него были изданы три отдельных законодательных акта. В 1763 г. вышли новые штаты для учреждений, оставившие в силе существующую систему воеводской и губернаторской власти на местах150. В 1764 и 1765 гг. были опубликованы два «Наставления» губернаторам провинциальных и столичных губерний151. В них определялся статус губернаторов, которые приравнивались к президентам коллегий и подчинялись только императору и Сенату. Начальники губерний могли назначать подчиненных им чиновников, производили общий надзор над подведомственными учреждениями, были командирами гарнизонов и каждые три года должны были объезжать вверенные им территории.

В октябре 1763 г. Екатерина II в своей инструкции вновь назначенному смоленскому губернатору Фермору, высказываясь о генерал-губернаторах, признавала их главенствующее положение в губерниях, но отмечала, что на настоящий момент данная должность «прямо еще не определена»152. По-видимому, уже тогда императрица задумывалась о законодательном включении генерал-губернаторов в систему управления. В этих документах была зафиксирована идея, получившая дальнейшее развитие в 1770-е гг.: отныне губернаторы должны были рассматривать себя как непосредственного слугу императрицы, ее доверенное лицо в деле управления территориями, хозяевами которых являлись. Детальный контроль со стороны различных коллегий, как и ответственность перед ними по разным вопросам, начали трансформироваться в прямую ответственность перед монархом и Сенатом.

До публикации «Учреждений» и перехода России на новую территориально-административную систему, Екатерина II несколько раз назначала в губернии генерал-губернаторов. В 1772 г. после первого раздела Польши из вновь присоединенных территорий были образованы две губернии – Псковская и Могилевская. Их возглавили генерал-майоры М.В. Каховский и М.Н. Кречетников, получившие достаточно пространные наказы по управлению этими территориями153. Но наряду с ними управление обеими губерниями в статусе генерал-губернатора было поручено графу З.Г. Чернышеву. Ему предписывалось следить за выполнением пунктов, зафиксированных в наказах154.

Подобное назначение произошло в 1775 г.: 10 июля управление Слободской Украинской губернией было одновременно поручено губернатору генерал-майору Д.А. Норову и генерал-губернатору графу П.А. Румянцеву-Задунайскому. Не имея подробных инструкций, описывающих статус своей должности, граф Румянцев обратился в Сенат. Пока его обращение рассматривалось, были опубликованы «Учреждения» и генерал-губернатору было поручено управлять губернией уже на основании новых законов155. При этом в Харьковское наместничество эта губерния была преобразована только в 1780 г.

Губернская реформа, начавшаяся в 1775 г. стала одной из самых значительных в правление Екатерины II. Ее смысл заключался в полной перестройке местных органов власти и изменении административно-территориального деления страны. Базовым законодательным актом, регламентировавшим деятельность вновь создаваемых структур управления, были «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» и штаты наместничеств156.

Основой административно-территориальной организации страны становились губернии или наместничества, включавшие в себя 300 – 400 тыс. душ. В зависимости от размеров губерний, они могли быть разделены на области, состоящие из уездов. Но чаще всего области в наместничествах отсутствовали, и они составлялись из уездов. Все вновь создаваемые губернии и уезды получали единую организацию управления с одинаковым набором учреждений и штатом сотрудников. Одним из основных принципов функционирования новой системы губернского управления становилось провозглашенное во введении к «Учреждениям» разделение административной и судебной власти.

Генерал-губернаторский корпус Верхнего Поволжья

За двадцать лет (1775 – 1796 гг.) существования института генерал-губернаторства в губерниях Верхнего Поволжья должность наместников занимали десять человек (прил. 1, 2). Практически на всем протяжении рассматриваемого периода четыре верхневолжские губернии управлялись тремя генерал-губернаторами. В короткий период 1780 – 1781 гг. Тверское, Ярославское, Костромское и Владимирское наместничества находились под властью четырех наместников.

После издания в 1781 г. нового расписания губерний четыре верхневолжских наместничества были окончательно разделены между властью трех наместников и, соответственно, входили в состав трех «генерал-губернаторств». В масштабах всей страны 40 открытых и запланированных к тому времени наместничеств управлялись 19 наместниками. По состоянию на 1782 г. Тверское наместничество наряду с Новгородским находилось в ведении генерал-губернатора Якова Александровича Брюса. Ярославское и Вологодское наместничества были объединены под властью А.П. Мельгунова. И единственное «генерал-губернаторство», полностью состоящие из верхневолжских Владимирского и Костромского наместничеств, находилось под властью Р. И. Воронцова304.

За годы существования должности в Тверском, Ярославском и Владимирском наместничествах сменилось по три генерал-губернатора, а в Костромском – пять. Ротация наместников в Костромском наместничестве объясняется долгим поиском для него места в системе «генерал-губернаторств». Первоначально Кострома находилась под управлением А.П. Мельгунова, возглавлявшего также Ярославское наместничество. В 1779 – 1781 гг. Костромская губерния входила в территории, управляемые А.А. Ступишиным наряду с Нижегородским, а с 1780 г. и с Вятским наместничеством. Только с публикацией нового расписания губерний была установлена постоянная связка Костромского и Владимирского наместничеств под руководством Р.И. Воронцова.

Рассмотрение биографий первых верхневолжских генерал-губернаторов хорошо демонстрирует отмеченную в исследовательской литературе мысль о важной роли института наместника в проведении губернской реформы. Я.Е. Сиверс за время своей службы руководил процессом создания трех наместничеств: Тверского, Новгородского и Псковского. Столько же губерний были образованы под руководством Р.И. Воронцова: Владимирская, Пензенская и Тамбовская. А.П. Мельгунову выпала честь подготовить к открытию четыре наместничества: Ярославское, Костромское, Вологодское и Архангельское. 10 из 40 губерний (25 %), упомянутых в расписании 1781 г., были преобразованы согласно «Учреждениям» тремя верхневолжскими наместниками.

Средний возраст наместников при их вступлении в должность в губернии Верхнего Поволжья составил 51 год (прил. 2). Самым молодым генерал-губернатором был Петр Васильевич Лопухин, назначенный Ярославским и Вологодским наместником в 1793 г. в 40 лет. Самым возрастным наместником стал Роман Илларионович Воронцов, получивший назначение во Владимирскую губернию в 1778 г. в возрасте 61 года.

На момент вступления в должность, наместники имели за плечами достаточные для решения поставленных перед ним задач опыт службы и необходимые связи, а главное – доверие и благосклонность к ним со стороны Екатерины II. Мнение императрицы о качествах наместников при этом могло быть различным: про А.П. Мельгунова она отзывалась как о человеке «очень и очень полезном государству»305, а И.П. Салтыкова называла «глупым и упрямым»306. Самый молодой наместник – П.В. Лопухин – был удостоен следующей характеристики: «С ним часто бранились, но он никогда не прятался»307. Управленческие и организационные способности Н.П. Архарова и И.А. Заборовского также положительно были оценены Екатериной II308.

Для Екатерины II первоочередную роль при назначении генерал-губернаторов играли деловые качества претендентов. Показательным примером являются биографии А.П. Мельгунова и Р.И. Воронцова. В момент переворота 1762 г., в ходе которого Екатерина Алексеевна пришла к власти, они были на стороне Петра III и в дальнейшем подверглись опале, а Мельгунов был даже на время арестован. Тем не менее, близость и верность политическому оппоненту императрицы этих сановников, не помешала им в дальнейшем сделать солидную карьеру и стать одними из первых наместников в Российской империи.

Многие из генерал-губернаторов Верхнего Поволжья имели опыт регионального управления, полученный при работе, как в дореформенной, так и в новой системе местных учреждений. Только трое из наместников были назначены на свои должности при отсутствии соответствующего опыта: Р.И. Воронцов, И.П. Салтыков и Я.А. Брюс. Я.Е. Сиверс с 1764 г. служил Новгородским губернатором, А.П. Мельгунов в 1764 – 1765 гг. был генерал-губернатором Новороссийской губернии, а А.А. Ступишин – с 1773 г. губернатором Нижегородской губернии.

Три названных примера представляют собой ту часть генерал-губернаторского корпуса, которая получила опыт региональной администрации при работе в системе государственного управления, существовавшей до 1775 г. Все они были назначены на свои должности в 1775 – 1779 гг., когда губернская реформа только набирала обороты. В целом, практически все губернаторы, находившиеся на службе к 1775 г., перешли на работу в новую систему местного управления. Только московский губернатор Ф.А. Остерман вышел в отставку309.

Наиболее обоснованным и логичным кажется назначение Я. Сиверса на должность Тверского и Новгородского генерал-губернатора. Управляя с 1764 г. Новгородской губернией (в состав которой входили территории будущего Тверского наместничества) он проявил себя как выдающийся организатор и администратор, детально вдававшийся в управление регионом и регулярно присылавший Екатерине II и Сенату свои предложения по улучшению управления310. В примере его назначения прослеживается стремление к преемственности в местном управлении: на новой должности он был оставлен управлять хорошо знакомыми ему территориями. Кроме того, необходимо отметить, что Я. Сиверс принимал активное участие в разработке «Учреждений».

Осуществить такую же преемственность при создании Ярославского, Костромского и Владимирского наместничеств было невозможно: их территории практически полностью входили в состав Московской губернии, управлявшейся графом Ф.А. Остерманом. Московский губернатор оставался на своей должности вплоть до реформирования местного управления в самой Московской губернии, сильно сократившейся в размерах, в 1780 г.

После постепенной перестройки местного управления, должности наместников Верхнего Поволжья стали занимать выходцы из реформированной региональной власти. Тверской и Новгородский генерал-губернатор И.П. Архаров перед назначением служил московским губернатором (1781 – 1784 гг.). И.А. Заборовский, ставший в 1788 гг. Владимирским и Костромским генерал-губернатором получил управленческий опыт на губернаторской службе в Ярославском (1777 – 1782 гг.) и Тульском (1782 – 1788 гг.) наместничествах311. Ярославский и Вологодский наместник П.В. Лопухин перед назначением в 1793 г. занимал должности Тверского (1783 – 1784 гг.) и Московского губернаторов (1784 – 1793 гг.). Выделяется служебная биография Е.П. Кашкина, назначенного в Ярославское и Вологодское наместничество не с губернаторской должности, а переведенного в регион с равного поста генерал-губернатора Тульского и Тобольского (1780 – 1788 г.).

Верхнее Поволжье стало своеобразной «кузницей кадров» для новой системы местного управления Российской империи. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в Тверском наместничестве. Первый правитель Тверского наместничества М.Н. Кречетников, не пробыв и года в должности, был назначен наместником Рязанской, Тульской и Калужских губерний. Второй тверской губернатор Т.И. Тутолмин после шести лет работы в Твери стал екатеринославским губернатором, а затем – генерал-губернатором Архангельского и Олонецкого наместничеств (1784 г.). Уже упомянутый П.В. Лопухин, после службы в тверском наместничестве получил назначение сначала московским губернатором, а затем Ярославским и Вологодским генерал-губернатором. Г.М. Осипов был повышен до смоленского генерал-губернатора, а А.В. Поликарпов после упразднения института наместников в 1796 г. остался в должности тверского губернатора312.

Основные направления деятельности генерал-губернаторов и наместнических правлений

Рассмотрение управленческих практик наместнических правлений необходимо провести на основании выделенных функций: надзорной, контрольной, управленческой и координирующей. Последняя из приведенных функций не требует отдельного описания, поскольку она заключалась в организации единых действий различных учреждений при решении важных управленческих вопросов государственного или местного уровня.

Отдельно не выделенные нами функции генерал-губернаторов укладываются в приведенную классификацию, что позволяет произвести исследование деятельности наместнических правлений и наместников в единой «системе координат». Использование такого подхода поможет разграничить компетенции генерал-губернаторов и наместнических правлений не всегда очевидно выраженные в законе и выявить непосредственные линии их соприкосновения в работе. Совокупное рассмотрение деятельности наместнических правлений и наместников также необходимо для раскрытия механизмов осуществления их власти и реалий управленческих процессов.

Деятельность генерал-губернаторов и наместнических правлений в области надзора напрямую связана с комплексом мер по обеспечению законности на вверенных им территориях. Во-первых, они заключались в создании в губерниях своеобразного единого «правого пространства», основывавшегося на укомплектовании всех учреждений необходимым набором законодательных актов и его своевременным пополнением, а также распространением наиболее важных законов среди населения. Во-вторых, в этот комплекс мер входили задачи по непосредственному надзору за исполнением законов в губернии.

Само по себе светское содержание понятия «закона» занимало одну из центральных позиций в реформаторской политике Екатерины II, основывавшейся на вере в преобразовательную силу законодательных актов. Законотворчество в XVIII в. осознавалось современниками как основной способ управления государством и главная прерогатива самодержца407. Отсюда проистекает и особое внимание к сохранению законности в государстве и поддержанию правового пространства, если не в рамках всей империи, то, как минимум, в управляющих структурах.

Вопрос об укомплектованности местных учреждений законодательными актами необходимыми для их работы впервые возник во время создания новых губерний. В ноябре 1777 г. А.П. Мельгунов направил во все канцелярии, действовавшие на территории создаваемого ярославского наместничества, запросы с требованием доставления сведений о нехватке законов. Как оказалось, в большинстве воеводских канцелярий отсутствовали копии генерального регламента, воинского устава, табели о рангах и многих других менее важных законов и указов408. Было очевидно, что печатного законодательства старых учреждений не хватит для полного укомплектования всей сети создаваемых органов власти. Поэтому наместники были вынуждены обращаться в Московский университет и Сенат с просьбами о «припечатании» необходимых законов409. Запрашиваемые законодательные акты доставлялись в таких больших количествах, что учитывались подводами. Для учреждений Тверского наместничества Я. Сиверс получил 1200 экземпляров «Учреждений», не считая других нужных законов410.

Наместники следили за наличием в учреждениях необходимых законодательных актов и после открытия новых губерний. Сенат регулярно присылал печатные или рукописные копии законов411. Однако добиться полной укомплектации всех учреждений необходимыми текстами законов удавалось далеко не всегда. Некоторые из присутствий Ярославского наместничества не имели нужных материалов и в 1780-е гг.412

Задача наместнических правлений заключалась в распространении вновь издаваемых узаконений на территории своих губерний. Законы, распространявшиеся в регионах, считались подлинными только в случае соблюдения двух условий: повеления и указы верховной власти должны были быть напечатаны и изданы исключительно от наместнических правлений. Такая практика соответствовала сложившемуся в XVIII в. понятию о законе как правильно объявленной воле правителя413.

Обязательной публикации на территории всей губернии подлежали наиболее важные законодательные акты, вводившие новые юридические нормы или учреждения, а также объявлявшие о значимых для государства событиях. К таким документам относились «Устав казенных палат», «Устав благочиния», жалованные грамоты дворянству и городам, указы о рекрутских наборах, а также многие другие законы и манифесты, изданные в правление Екатерины II. К этой же категории стоит причислить известия о заключении мира и окончании войны, тексты мирных договоров и некоторые другие международные законодательные акты. В наместнические правления из Сената поступало сразу несколько печатных экземпляров законов, требующих «публикации». После получения такого комплекта документов, наместнические правления рассылали их по подчиненным местам, снабжая собственным указом о необходимости распространения414. В уездах и городах полученные копии законов выставлялись в специально отведенных местах для всеобщего прочтения. За эту процедуру были ответственны городничие, нижние земские суды и управы благочиния415.

Распространению по всем губернским учреждениям без широкой публикации подлежали отдельные правительственные указы. Эти материалы «для служебного пользования» охватывали, в основном, саму систему управления. Говоря делопроизводственным языком XVIII в., они рассылались не для «публики», а для «сведения». Во-первых, это указы об открытии новых наместничеств, ведь после начала работы в них органов администрации и суда к ним было необходимо обращаться на основании статей «Учреждений»416.

Во-вторых, по местным органам власти распространялись указы, имевшие не распорядительный характер, а являвшиеся своеобразными информационными справками. К таким документам относятся бланки и формы отчетов, журналов и формулярных списков, известия об уничтожении коллегий и различных канцелярий, а также сведения об особенностях сношений с отдельными учреждениями417.

В-третьих, рассылке по всем учреждениям подлежали сведения о кадровых изменениях и награждениях в высшем эшелоне власти. В 1781 г. Ярославское наместническое правление, среди прочих указов, получило известия о возведении А.С. Мусина-Пушкина в графское достоинство и пожаловании чином нескольких десятков сановников, в том числе А.В. Храповицкого418. В случае награждения чиновника землями, при условии их вхождения в территорию подведомственной губернии, об этом также сообщалось присутственным местам419. Все учреждения в обязательном порядке информировались о кадровых перестановках внутри губернии, инициированных Сенатом420.

Указы, предназначенные непосредственно для информирования местных учреждений не всегда были отпечатаны в необходимом количестве, а нередко присылались и в рукописном варианте. В таких случаях задача первоначального копирования бумаг, для рассылки в основные учреждения, ложилась на наместнические правления. При этом подчиненные места получали уже не точную копию правительственного указа, а распоряжение наместнического правления с изложением основной информации по вопросу421. Н.В. Середа, исследуя связи Тверского наместнического правления с нижестоящими учреждениями (на примере городских магистратов), пришла к схожим выводам касательно механизмов трансляции наместническими правлениями указов центральной власти422.

Надзор за исполнением законов в губерниях включал в себя мероприятия, сформулированные в законе как «установление, утверждение и сохранение в ненарушимости всякого рода благонравия, порядка мира и тишины» на всех подчиненных наместническому правлению территориях423. У правлений отсутствовало специальное подразделение и отработанные механизмы для регулярного или выборочного надзора за ситуацией в наместничествах. Проверки городов губернаторами или другими официальными лицами были направлены, в первую очередь, на контроль над деятельностью органов управления. Все сведения о противозаконных действиях наместнические правления получали через донесения и сообщения учреждений. В некоторых случаях наместники и губернаторы, получившие жалобы от частных лиц, информировали правления о произошедших нарушениях.

Служебная повседневность губернских учреждений региона: чиновники и канцеляристы

История повседневности является одним из самых популярных направлений отечественной историографии в последние два десятилетия. Однако работ, посвященных изучению повседневности государственных учреждений, практически нет. Современное состояние проблемы истории местного государственного управления позволяет заключить о необходимости исследования чиновников регионального аппарата власти не только с позиций их количественных и социальных характеристик, но и с точки зрения истории повседневности государственных учреждений.

Изучение кадрового потенциала местных органов власти невозможно без выяснения условий службы чиновничества и особенностей функционирования учреждений и принятых в них регулярных управленческих практик. Такие параметры как материальное обеспечение, бытовые условия (как на службе, так и вне ее), объемы работы, распространенные отклонения от трудовой дисциплины и способы поощрений и наказаний напрямую влияли на качество и эффективность управления. Еще в XIX в. историки пришли к важному выводу, что «правят не учреждения, но люди»602.

История повседневности государственных учреждений выступает в тесной связи с проблемным полем исторической антропологии. Ее отдел – политическая антропология – изучающий властные институты, ставит новые актуальные задачи исследования, связанные с акцентированием внимания на буднях администрации и делопроизводственной рутине, причем, преимущественно, на материалах провинции603. Изучение истории местного управления с обозначенных позиций во многом будет определяться состоянием источников, которыми мы располагаем и характером их выборки, придающей дополнительную субъективность исследованию. К сожалению, интересующие нас данные не содержатся в делопроизводственной документации в явном виде. Опыт работы с источниками по русской истории в рамках истории повседневности и исторической антропологии только начал накапливаться604.

Важной стороной повседневной работы учреждений местного управления является их рабочий график. Просмотр журналов Ярославского наместнического правления показал, что полноценная рабочая неделя не являлась обычным явлением для учреждения. Дело в том, что помимо воскресенья выходными также считались «табельные дни», включавшие в себя церковные двунадесятые праздники и «царские дни» - дни празднования событий, связанных с царствующей фамилией605. Самыми длинными были выходные, связанные с празднованием Пасхи, выпадавшей, как правило, на апрель и продолжавшиеся от 4 до 6 дней. Из 52 рабочих недель Ярославского наместнического правления в 1779 г., только 20 являлись шестидневными. Остальные включали в себя от 1 до 5 рабочих дней. А всего из 365 календарных дней рабочими были 268.

В присутственные дни первыми в наместнические правления приходили канцелярские служащие. Время их прибытия нигде не фиксировалось, но по имеющимся данным известно, что в Новгородском наместничестве рабочий день приказных начинался в 500 – 600 часов утра606. Вероятно, что столь раннее начало работы канцелярий характерно и для учреждений других губерний. После приказных в наместнические правления приходили советники, начинавшие работу в 700 – 800 утра. В промежутке времени до полудня прибывали генерал-губернатор и губернатор или кто-то один из них. С появлением председательствующего, сопровождавшемся приветствием членов правления, заседание присутствия официально открывалось. Время прихода в присутствие наместника, как и губернатора с советниками, в обязательном порядке фиксировалось в журнале заседания.

Конец рабочего дня не был строго регламентирован и присутствующие покидали заседание правления после рассмотрения всех поступивших дел. Как правило, это происходило около двух часов пополудни. С этого же времени работа присутствия и канцелярии прерывалась на обед. Генерал-губернатор и губернатор после обеда уже не возвращались к работе в правлении, а советники прибывали для «крепления исходящих» – подписи распорядительных бумаг, уходивших в нижние инстанции. Продолжительность рабочего дня канцелярских служителей, по-видимому, зависела от объема текущих дел: он мог продолжаться вплоть до 2200 – 2300 часов607. Таким образом, рабочий день советников длился порядка 6 часов, и, соответственно, шестидневная рабочая неделя состояла из 36 часов. Советник уфимского наместнического правления Д.Б. Мертваго позже вспоминал, что иногда из-за большого количества дел ему приходилось работать по 10 часов в сутки608. Рабочий график канцелярских чиновников был напряженнее: рабочий день продолжался примерно 12 – 15 часов, что составляло 72 – 90 часовую рабочую неделю.

Генеральный регламент учитывал возможность отсутствия кого-то из членов правления по уважительной причине. В соответствии с «Учреждениями», в случае отсутствия генерал-губернатора его место занимал губернатор, а в случае отсутствия последнего – вице-губернатор. При одновременном отсутствии всех начальников губернии, главное место в присутствии занимал старший по чину советник. Заседания наместнических правлений никогда не отменялись, и учреждения работали по обычному графику, даже если из заседателей присутствовал только один советник.

Уважительными причинами для отсутствия членов правления являлись отпуск, болезнь или служебные командировки. Отпуска утверждались генерал-губернатором и Сенатом и могли продолжаться до четырех недель609. В случае отсутствия одного из советников, как правило, его обязанности выполнял коллега, остававшийся в присутствии. Но, в некоторых случаях, вызванных необходимостью срочного решения дел или их большого количества, в наместнические правления мог прикомандировываться сотрудник из другого учреждения610. В июне 1778 г., когда Ярославское наместническое правление еще только начинало работать в полную силу и оставалось много нерешенных вопросов по обустройству губернии и новых органов власти, обязанности уехавшего в Смоленск по личным делам советника Н.И. Аксакова временно выполнял советник палаты гражданского суда Суворов611. Такая же практика существовала в других наместничествах612. Для получения отпуска по болезни, в случае если чиновник заболел, находясь в том же городе в котором служит, достаточно было письменно или устно проинформировать наместника и губернского прокурора. В случае невозможности проверки напрямую факта заболевания, генерал-губернатор мог запросить соответствующее освидетельствование от лекаря или исполнительного органа того места, где находился чиновник613.

Губернатор и генерал-губернатор находились в более привилегированном положении в вопросе присутствия на заседаниях. Наместник, как председатель сразу нескольких наместнических правлений. физически не мог присутствовать на всех заседаниях. По этой причине учет обстоятельств его отсутствия не производился. Тщательно в журналах отмечались только его прибытие и отъезд из губернии614.

Губернатор, хоть и должен был присутствовать на каждом заседании, зачастую не мог исполнять эту обязанность, поскольку председательствовал в приказе общественного призрения615. Тем не менее, причины его отсутствия или задержки практически всегда отмечались в журналах заседаний. Вице-губернатор, в случае отсутствия генерал-губернатора и губернатора в губернии, также не всегда мог заседать в присутствии наместнического правления по причине выполнения председательских обязанностей в казенной палате616. В некоторых случаях все высшие губернские чиновники отсутствовали на заседаниях наместнического правления из-за необходимости быть на важном совещании в казенной палате или других учреждениях617. Отпуск губернаторов из губерний по личным делам подлежал обязательному согласованию с наместниками, которые в свою очередь доносили о факте отъезда правителя наместничества императрице и Сенату618.

Сплошной просмотр журналов заседаний Ярославского наместнического правления за 1779 г. показал следующую картину посещений заседаний правления (прил. 14). Первый ярославский наместник А. П. Мельгунов присутствовал всего на 4 заседаниях из 268 проведенных. Его отсутствие объясняется, главным образом, частыми отъездами из губернии. Служебные обязанности требовали от него присутствия, как в Костромском наместничестве, так и в Санкт-Петербурге. А.И. Заборовский, являвшийся в рассматриваемое время ярославским губернатором, смог присутствовать на 74 заседаниях. При их одновременном отсутствии в работе правления принимал участие вице-губернатор И. И. Голохвастов, зафиксированный на 32 присутствиях.