Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историографические и источниковедческие проблемы исследования 12
Глава II. Проекты создания и разработка законодательства о представительной ветви власти 85
2.1. От "политики доверия " П.Д. Святополк - Мирского к актам 18 февраля 1905 г 85
2.2. Разработка законодательства о представительной власти и создание Булыгинской думы 109
2.3. Учреждение двухпалатного народного представительства 124
2.4. Новая редакция Основных законов и трансформация государственного строя империи 153
Глава III. Состав палат, организационное устройство, порядок законодательной работы 172
3.1. Социально - политическая и профессиональная характеристика членов Государственной думы и Государственного совета 172
3.2. Организационное устройство палат российского народного представительства 216
3.3. Порядок производства законодательных дел в Государственной думе и Государственном совете 281
Глава IV. Законодательная деятельность палат и их взаимоотношения с правительством 307
4.1 Обсуждение ответного адреса на тронную речь и программ законодательных работ Совета министров 307
4.2. Рассмотрение правительственных законопроектов 332
4.3. Законодательная инициатива палат. Думские проекты 365
Заключение 400
Приложения 406
Список источников и литературы 418
- От "политики доверия " П.Д. Святополк - Мирского к актам 18 февраля 1905 г
- Социально - политическая и профессиональная характеристика членов Государственной думы и Государственного совета
- Порядок производства законодательных дел в Государственной думе и Государственном совете
- Законодательная инициатива палат. Думские проекты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема парламентаризма в осени - одна из наиболее важных тем нашей истории и современности. До :их пор с повестки дня не снят вопрос о наиболее приемлемой для нашей траны формы государственно - политического устройства. Потребность :овершенствования системы органов власти в России делает необходимым >бращение к отечественному опыту реформирования государственного троя.
В этой связи совершенно закономерным представляется возросший
гнтерес к истории российского парламентаризма, к опыту формирования
гародного представительства, законодательной и политической
іеятельности его палат в 1906 - 1917 гт. Дополнительный импульс к гзучению истории Государственной думы и Государственного совета дало гзбрание в 1993 г. нового российского парламента - Федерального собрания, :остоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. Формирование и іеятельность его дореволюциошгаго предшественника, особенно в период >еволюции 1905 - 1907 гг., в настоящее время приобрела не только научное, го и практическое значение. Дело в том, что представительная власть начала ОС столетия и современный парламент начинали свою деятельность в условиях кризиса основ государственного строя, системы власти, отношений :обствешюсти. Тогда, как и сейчас, кризис обществешюго развития включался именно в неразрешимости социальных противоречий по поводу шасти и собственности. Эти проблемы были и остаются в центре юлитической борьбы. Так же, как и в начале века, продолжают оставаться жтуальными вопросы взаимоотношений палат в процессе законотворчества дежду собой и с правительством, расстановка в них политических сил и их шияние на законодательную деятельность. Таким образом, соответствующие гооблемы. современного общества в известной степени созвучны тем, соторые приходилось решать в условиях первой русской революции, когда їьіла предпринята первая попытка создания конституционного строя на >снове разделения властей.
Предметом исследования в данной диссертации являются процесс іьіработки модели двухпалатной системы представительной власти в России і 1904 - 1906 гг. и деятельность Государственной думы (нижняя палата) и Государственного совета (верхняя палата) как единого политического и аконодательного института во время первого и второго созывов.
Хропологнческне рамки исследования. Процесс формирования юссийского представительства начался в 1904 году. Осенью этого года правящая бюрократия в лице министра внутренних дел П.Д. Святополк -Лирского и его сторонников попыталась практически претворить в жизнь щею представительства путем привлечения в Госсовет выборных от «бщественности. А с другой стороны в это же время представители мберальной оппозиции подготовили проект конституции, в котором
центральное место занимала модель двухпалатного парламента Бюрократическое и либеральное начала постоянно сталкивались в процесс* создания представительных органов, но им так и не удалось прийти к общем; мнению в ходе разработки реформ государственного строя.
В условиях революции (1905 - апрель 1906 гг.) процесс формировать представительной ветви власти получил стремительное развитие Результатом совместной работы, учрежденного Манифестом 18 февраля 190! г. булыгинского совещания, и Совета министров стало провозглашен» актами 6 августа 1905 г. законосовещательного двухпалатного народноп представительства - состоявшего из выборной Думы и назначаемоп императором Госсовета. 17 октября Манифестом были даровані политические свободы и законодательные полномочия Государственно] думе. Последовавшие после издания Манифеста действия властей і принятые ими акты (изменения избирательного закона и Учреждени Думы, реформа Госсовета, правила о порядке рассмотрения государственно; росписи доходов и расходов) были направлены на то, чтобы существен» сократить полномочия палат в законодательной, бюджетной, контрольной : других сферах государственного управления. Тем не менее, двухпалатно законодательное народное представительство, состоящее из Государственно: думы и Государственного совета было создано. Это явилось значительны] изменением в системе государственной власти и было закреплено в ново редакции Основных государственных законов Российской имперю утвержденных императором 23 апреля 1906 г.
Во время первого и второго созывов происходило становлени Государственной думы и Государственного совета как политических законодательных институтов. В это время сформировались парламентски фракции и группы, большинство из которых определяли политику палат в всем протяжении их существования. Революционная обстановка в стран способствовала накалу политических дебатов в Думе и противостоянию её верховной властью и правительством. В это же время происходила проверк жизнеспособности парламента, поиск путей взаимодействн Государственной думы и Государственного совета между собой и исполнительной властью. Именно в это время решался важный для стран: вопрос: станет ли народное представительство реальным законодательны органом, способным проводить важные для страны политические социально-экономические реформы, или оно превратиться в зон постоянного политического конфликта. Из-за политическої противостояния с исполнительной властью и короткого срока работ результаты законодательной деятельности Госдумы и Госсовета в первь два созыва были минимальны. Было ясно, что их законотворчески потенциал может конструктивно реализоваться только при наличи проправительственного большинства в нижней палате. Это было достигну] путем издания 3 июня 1907 г. нового избирательного закона без учасп Государственной думы и Государственного совет. Это событие положщ
5 ачало следующему периоду в истории российских представительных нститутов начала XX века.
В отношении степени изученности разрабатываемой проблемы еобходимо отметить, что различные её аспекты пользовалась достаточно стойчивым вниманием со стороны исследователей на протяжении XX века. Іожно выделить три основных хронологических этапа в её изучении: ервый - 1905-1917 гт.; второй - 1917- конец 80-х гг.; третий - конец 80-х -0 -е годы, каждый из которых отличался различными идеологическими и етодологическими подходами, кругом привлекаемых источников, широтой хвата затрагиваемых тем, глубиной выводов и обобщений, уровнем горетического осмысления исторических фактов и политических событий, гепенью научной достоверности исследования. Наибольшим количеством абот (в основном публицистического характера) отличается ореволюционный период. Весьма неравномерно происходило изучение анной проблемы на втором этапе. К тому же исследования были в пределенной степени идеологизированы. В последнее десятилетие оявились интересные, базирующиеся на новых подходах и источниках, убликации посвященные Госдуме и Госсовету. Более подробно история зучения и нсточпики по исследуемой проблеме проанализированы в гдельной главе диссертации. Основным результатом историографического іализа является вывод о том, что до настоящего времени ни в отечественной и в зарубежной историографии: во-первых, не исследовался процесс эздания российского представительства как двухпалатного учреждения; во -горых, не проводился сравнительный анализ состава палат, их вігутренней зганизации, и порядка производства в них законодательных дел; в - третьих, з изучалась их совместная законодательная деятельность, взаимоотношения ежду собой и с правительством.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы шлется изучение процесса формирования и функционирования іухпалатной системы органов представительной власти в России в 1904 -307 годах. Многоплановость и сложность данной темы ставит перед ;обходимостью выделить для исследования четыре блока взаимосвязанных эоблем: история изучения и источники; процесс выработки модели и ормирования двухпалатной системы представительной власти и его :зультаты; состав, внутренняя организация, порядок работы Думы и эссовета и их особенности; законодательная деятельность и іаимоотношения с правительством. В соответствии с целью и основными травлениями исследования определены его задачи:
проанализировать историографию и источники по проблеме формирования функционирования представительной власти;
рассмотреть основные проекты организации народного представительства, эоцесс разработки законодательства о двухпалатной системе >едставительных учреждений, и факторы повлиявшие на его результаты;
- показать место и роль Государственной думы и Государственного совета і
реформированной в условиях революции системе государственной власти;
- дать социально-политическую и профессиональную характеристику члено:
Государственной думы и Государственного совета;
рассмотреть организационное устройство обоих представительны учреждений (их руководящие и подготовительные органы, депутатски объединения, аппарат, вопросы парламентской процедуры);
проследить развитие взаимоотношений Государственной думы Государственного совета между собой и с правительством;
- проанализировать законодательную деятельность палат (в первую очерет
совместную) и её результаты.
Методологической основой диссертационной работы являете совокупность принципов объективности, историзма, научност) комплексности и всестронности, что предполагает объективный отбе фактов, анализ конкретной исторической ситуации, учет общих тенденцк исторического развития страны. Методика исследования включаї междисциплинарный, сравнительный, проблемно - хронологически системно-структурный методы исследования.
Научная новизна исследования. Данная работа является первой отечественной историографии попыткой комплексного изучения процес разработки модели, формирования и функционирования представителык власти в 1904 - 1907 гг. Современный уровень развития исторической науі позволил поставить и изучить проблему комплексно, дать новые оценки исследовании ряда вопросов, связанных с созданием двухпалатной систеь органов представительной власти, их внутренней организацие законодательной деятельностью Государственной Думы и Государственно совета в условиях первой русской революции, их взаимоотношениями меж собой и с правительством. Если в предшествующие годы ученые, изучавш проблемы создания и деятельности органов представительной власти нача XX века, концентрировали внимание на анализе отдельных аспектов истор одного из представительных учреждений, то в настоящей работе Дума Госсовет исследуются как единый механизм представительной власти.
Впервые подробно исследуется процесс создания российскс народного представительства как двухпалатного учреждения, начиная с IS г., когда появляются проекты двухпалатного парламента, разработанн либералами, а представители правящей бюрократии предпринима практическую попытку включить выборных в состав Госсовета, до момеї принятия в апреле 1906 г. новой редакции Основных государственн законов, где Дума и Госсовет провозглашались равноправны законодательными учреждениями.
Новым является сравнительный анализ личного состава naj базирующийся на социально-политических и профессионалы характеристиках их членов. Он дает возможность определить уров подготовленности депутатов Думы и членов Госсовета к законотворчес:
7 работе. Впервые проводится сравнение организационного устройства палат (их руководящих и подготовительных органов, депутатских объединений, аппарата, вопросов парламентской процедуры). Причем, если внутренняя организация Думы получила освещение в литературе, то по Госсовету исследования практически не проводились.
На основании широкого круга источников, в том числе и новых в диссертации впервые проанализированы: совместная работа Думы и Госсовета над законопроектами и её результаты; взаимоотношения в ходе этой работы между палатами и палат с правительством.
В научный оборот вводится значительный массив новых сведений из архивных источников, периодических изданий, а также материалы целого ряда дореволюционных публикаций, относящихся к теме диссертациошюго исследования.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что её результаты могут быть использованы для разработки обобщающих исследований, посвященных проблемам отечественной истории, парламентаризма в России, российской государственности, истории политических партий, а также курсов лекций и спецкурсов, подготовки учебной и учебно - методической литературы, в учебном процессе. Материалы работы могут использоваться представителями ряда других научных дисциплин - правоведами, политологами, социологами, а кроме гого представляют интерес для политологов - практиков и депутатов органов представительной власти различных уровней.
Апробация работы. По теме диссертации соискателем опубликованы монография и научные статьи, доклады, тезисы выступлений общим объемом эколо 40 п.л. Были сделаны доклады и сообщения на международных, всероссийских и региональных научных и научно - практических конференциях, состоявшихся в Москве (1996, 1997, 1998, 1999, 2000 гг.), [Ганкт - Петербурге (1996, 1997, 1999 гг.). Результаты исследования активно їспользуютея в учебном процессе и в первую очередь при чтении спецкурса 'История представительной власти в России" в МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования и нслючает в себя введение, четыре главы, заключение, приложения, список использованных источников и литературы.
От "политики доверия " П.Д. Святополк - Мирского к актам 18 февраля 1905 г
К осени 1904 г. авторитет власти в России резко упал. Этому способствовали следующие обстоятельства: неудачная война с Японией; сильное недовольство внутренней политикой правительства всех социальных слоев русского общества, о чем свидетельствует рост рабочего и крестьянского движения, а также выступления либералов; бесперспективность силовых методов борьбы с революционным движением и либеральной оппозицией, что подтверждало убийство эсерами министра внутренних дел В.К. Плеве 15 июля 1904 г.
Смерть Плеве послужила поводом к зигзагу во внутренней политике, цель которого для верховной власти состояла в том, чтобы продемонстрировать готовность к движению навстречу обществу и тем самым избежать возможности взрыва. Поэтому взамен убитого Плеве министром внутренних дел был назначен князь П.Д. Святополк -Мирский, еще ранее выразивший свое несогласие с политикой прежних министров внутренних дел уходом с поста товарища министра Д.С. Сипягина. На приеме у императора по случаю назначения он заявил: "Положение вещей так обострилось, что можно считать правительство во вражде с Россией, необходимо примириться, а то скоро будет такое положение, что Россия разделится на поднадзорных и надзирающих, и тогда что"143 Далее в беседе с императором Мирский "главным образом ... напирал на развитие самоуправления и призыв выборных в Петербург, как на единственное средство, которое может дать России развиваться"144. Однако, судя по всему, это предложение вновь назначенного министра не вызвало ответной реакции императора.
Мирский формулировал свою программу очень умеренно, подчеркивая, что с революцией будет бороться, а с оппозицией договариваться. Центральную идею своего курса он обозначил во вступительной речи перед чиновниками министерства внутренних дел, заявив о необходимости "доверчивого отношения" к общественным и сословным организациям, к населению России"145. Первым шагом Мирского было предложение царю учредить при главном управлении местного хозяйства МВД совет из выборных представителей земств и городов. Министру казалось, что император согласился146. Но он ошибся. Вскоре царь дал понять, "что никаких перемен не будет"147. Мирский продолжал развивать тему о выборных, ссылаясь на земские соборы, доказывал царю совместимость самодержавия с представительством, на что Николай II заявил о необходимости самодержавия в России148.
Святополк - Мирский не спроста уделял земству так много внимания. Он не без основания считал, что союз власти с этой легальной самодеятельной общественной организацией, ставшей основой либеральной оппозиции, позволит укрепить и расширить социально-политическую базу режима.
Либеральная оппозиция очень активно отреагировала на правительственную "весну". В её среде требование конституционных преобразований уже считалось аксиомой. Об этом свидетельствовал ряд конституционных проектов подготовленных либеральными организациями в начале XX века14 .
После заявления Святополк - Мирского о готовности правительства вступить на путь соглашения с общественностью бюро земских съездов приняло решение созвать в Москве на 6 ноября съезд земских деятелей и наметило его программу, центральным пунктом которой было требование созыва народного представительства для участия в законодательной деятельности. "Союз освобождения"150 на своем Совете 20 сентября принял решение поднять "вопрос о введении в России конституционного строя и необходимости созыва для этой цели народного представительства на широкой демократической основе"151. Требования конституционалистского характера составляли главное содержание решений II съезда "Союза освобождения" и совещания "освобожденцев" с участием представителей различных интеллигентских кругов, состоявшихся между 20 и 26 октября.
Октябрем датирован выработанный несколькими членами Союза проект Основного закона Российской империи с комментариями. Проект был напечатан журналом "Освобождение", а затем и в ряде изданий в России. В полном виде проект был помещен в книге "Конституционное государство" .
Согласно проекта Россия должна была стать конституционной монархией с законодательной Государственной думой состоящей из двух палат - земской палаты и палаты народных представителей, наделенных равными правами. В двухпалатной системе авторы проекта видели одну из главных гарантий "действительного усвоения начал политической свободы". Необходимость второй палаты аргументировалось тем, что: во-первых, она должна была представлять самостоятельные интересы различных частей империи, защищая их от централистских стремлений исполнительной власти; во - вторых, она должна была исправлять поспешные решения первой палаты; в - третьих, передача власти представительному собранию может привести к режиму "якобинской централизации" и будет мешать развитию демократии и свободы. Верхняя палата избиралась путем двухстепенных выборов и состояла из представителей земского и городского самоуправления, избранных в свою очередь на основе всеобщего избирательного права. Палата народных представителей избиралась на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права с тайным голосованием.
По проекту исполнительная власть находилась в руках Совета министров. Министры назначались императором и были ответственны перед Государственной думой за общий ход государственного управления. За царем сохранялось право вето на законопроекты, прошедшие обе палаты, назначение министров, объявление войны и мира, высшее командование вооруженными силами, право созыва думы и закрытия её сессии, роспуска палаты представителей с созывом её в новом составе не позднее чем через 6 месяцев тем же указом, которым производился роспуск. Но ни один указ императора по управлению государством не мог иметь силы, если он не был скреплен подписью министра, который таким образом принимал на себя ответственность за него. Предлагалось утвердить Верховный суд для охранения Основного государственного закона с правом отмены правительственных распоряжений и актов властей, несогласных с законами.
В конституцию вводилась декларация прав человека. Всеобщее избирательное право в проекте рассматривалось как средство предотвращения "смуты", которую самодержавно бюрократический режим так преследовал в проявлениях и так усердно питал и поддерживал в существе", воспитав "даже и умеренных кругах русского общества полное недоверие к легальным путям борьбы и сочувствие к революционным средствам".
Социально - политическая и профессиональная характеристика членов Государственной думы и Государственного совета
Эффективность законодательной работы парламента во многом зависит от взаимоотношений между палатами. В свою очередь на характер этих взаимоотношений сильное влияние оказывают социальный состав палат, образовательный и профессиональный уровень их членов, а также расстановка в них политических сил.
Постараемся охарактеризовать по этим позициям членов Госдумы и Госсовета и проследить динамику их изменения с момента открытия первой сессии до издания нового избирательного закона 3 июня 1907 г.
Согласно ст. 101 Основных государственных законов и ст. 2 Учреждения Госдумы нижняя палата образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи на 5 лет на основании Положения о выборах. Правовой статус депутатов был определен в третьей главе Учреждения Государственной думы .
Выборы в I и II Государственные думы регламентировались "Положением о выборах в Государственную думу", которое базировалось на двух основных актах: "Положении о выборах в Государственную думу" от 6 августа 1905 г. и указе "Об изменениях и дополнениях Положения о выборах в Государственную думу" от 11 декабря 1905 г. Не будем подробно останавливаться на этом объемном документе, состоящем из 380 статей, тем более его анализ имеется во многих исторических и юридических исследованиях334. Напомним только, что базовыми принципами избирательной системы были: многоступенчатость выборов, совмещение сословного начала с бессословным, цензовость, территориальное деление избирательных округов. В соответствии со ст. 9 и 10 этого Положения в выборах не участвовали 16 категорий лиц, в том числе: женщины; мужчины моложе 25 лет; лица, обучающиеся в учебных заведениях; военнослужащие; лица, подвергавшиеся судебным преследованиям, связанным с ограничением или лишением прав состояния; лица, исключенные из среды сословных обществ по приговорам последних; бродячие инородцы и иностранцы.
В России была принята доктрина национального представительства, в соответствии с которой, депутаты представляли не избирателей своего округа, а нацию в целом. Избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать их. Депутатам предоставлялась "полная свобода суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы"335.
Члены Думы не могли подвергаться административному преследованию или аресту за долги. Для ареста депутата во время сессии требовалось согласие Думы, кроме задержания на месте преступления или на следующий день после него. Согласия Думы на арест не требовалось для лишения свободы её члена во время думских каникул, а также в случае совершения депутатами преступлений при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию". В этом случае они привлекались к ответственности в порядке, установленном для привлечения к ответственности высших чинов государственного управления .
В период первых двух сессий члены Думы получали за свою парламентскую деятельность суточные в размере 10 руб. за каждый день сессии, а также им возмещались путевые издержки. На суточные не могли налагаться взыскания. Депутаты, работающие министрами и главноуправляющими отдельными частями, никаких выплат по должности члена Думы не получали.
Член Думы выбывал из её состава, если он утрачивал русское подданство или ценз, дававший право на участие в выборах; поступал на действительную военную службу или назначался на должность по гражданскому ведомству, связанную с определенным окладом содержания, за исключением министерских должностей; признавался виновным за преступные действия, повлекшие за собой лишение или ограничение прав состояния; не посетил ни одного заседания в течение года; отказывался от депутатского звания или от принесения торжественного обещания при вступлении в Думу.
Депутат Государственной думы мог быть временно устранен от участия в её работе, если он привлекался к суду или к следствию по делам, влекущим ограничение или лишение прав состояния, отрешение от должности, а также при объявлении его несостоятельным должником.
Толкование статей об исключении и временном отстранении осужденных или привлеченных к уголовной ответственности депутатов вызывало разногласия. Правительство и ряд юристов считали, что Дума должна сразу принимать решение об отстранении после получения соответствующего сообщения и удостоверившись, что привлечение осуществлено с соблюдением установленной процедуры и за преступление, которое влечет лишение избирательных прав . Решение об исключении должно также приниматься после получения сообщения о вступлении в законную силу приговора суда. Эту позицию поддерживал и Госсовет.
Вследствие того, что выборы в избирательных округах проходили в разное время, работа I Думы проходила при неполном её составе. Из 524 положенных по закону депутатов на первом заседании присутствовало только 436. К моменту роспуска было избрано 499 депутатов, но реально принимали участие в работе Думы - 487 .
По подсчетам Н.А. Бородина339 члены I Думы распределялись по возрастным группам следующим образом: до 30 лет - 34 депутата (7,3 %); от 30 до 40 лет - 181 ( 40,4 %); от 40 до 50 лет - 167 ( 37,2 %); от 50 до 60 лет - 56 (12%); старше 60 лет - 11 (3,1 %).
Уровень образования членов Государственной думы первого созыва был значительно выше, чем в целом по стране, большинство населения которой (70,7 %) оставалось неграмотным. Из 448 членов 189 (42,1 %) имели высшее образование, 62 (13,8 %) - среднее, 111(24,7%) -низшее (закончили земскую или государственную начальную школу), 84 (18,9%) - домашнее (самостоятельно овладели грамотой), 2 (0,4%) были неграмотны.
Порядок производства законодательных дел в Государственной думе и Государственном совете
Согласно новой редакции Основных законов, законодательная власть в России осуществлялась императором "в единении с Государственным советом и Государственной думой", без одобрения которых не мог быть принят ни один новый закон. В десятой главе Основных законов излагались основные моменты участия и взаимодействия палат в законодательном процессе. Как уже отмечалось, Дума и Госсовет имели равные законодательные права, могли "в порядке их Учреждениями определенном", проявлять законодательную инициативу об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных государственных законов, инициатива пересмотра которых принадлежала императору, а также обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненными по закону Правительствующему сенату , с запросами по поводу незаконных действий как самих министров, так и подведомственных им учреждений и лиц. Законопроекты, поступившие в Думу (Госсовет) и одобренные там, передавались в Госсовет (Думу). Законопроекты, не принятые обеими палатами, считались отклоненными. Законопроекты, отклоненные одной из палат, могли быть внесены вновь на её рассмотрение в течение той же сессии только с разрешения императора. Законопроекты, одобренные I и II Государственными думами и не рассмотренные к моменту их роспуска Государственным советом, были им отклонены во время следующей сессии из-за того, что их принимал другой состав Думы. Законопроекты, не утвержденные императором, могли быть вновь рассмотрены не ранее следующей сессии. В области бюджета представительство не имело права: исключать и сокращать платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам; обсуждать кредиты на расходы министерства императорского двора в рамках сметы 1906 г., а также изменения этих кредитов, обоснованные постановлениями Учреждения об императорской фамилии в соответствии с происшедшими в ней переменами; рассматривать сверхсметные кредиты на военные нужды и необходимость государственных займов на эти же цели. Кроме того, отказ парламента от утверждения бюджета не останавливал его исполнения, так как оставалась в силе последняя, утвержденная в установленном порядке, роспись. Правда, при всей ограниченности бюджетных прав, часть расходов бюджета подлежали контролю законодательных палат, кроме того, они имели право вносить изменения в некоторые части бюджета, включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством.
Общий для палат представительства порядок производства законодательных дел был определен в шестой главе "Учреждения Государственной думы" и во второй главе "Учреждения Государственного совета", которые существенно дополняли десятую главу Основных законов. В силу того, что Госсовет и Госдума обладали равными законодательными правами, большинство статей этих глав были идентичны5 .
Законопроекты в Государственную думу (Государственный совет) либо вносились министрами и главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов палат для предварительного рассмотрения законопроектов, или же поступали из Государственного совета (Государственной думы). Учреждения палат не предусматривали непосредственное внесение законов императором. От его имени законопроекты вносили руководители министерств и ведомств.
Заседания общего собрания палат, а также их комиссий и отделов, назначались, открывались и закрывались их председателями. Обсуждение дела прекращалось, если оно постановлением палаты признавалось достаточно выясненным. В работе общих собраний Думы и Госсовета могли принимать участие министры и руководители ведомств, но голосовать могли только те из них, кто являлся членами палат.
Из 32 статей второй главы Учреждения Госсовета и 27 статей щестой главы Учреждения Госдумы 25 фактически совпадали по содержанию.
Государственная дума и Государственный совет могли обращаться к министрам и руководителям ведомств за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ими дел. Последние могли отказаться от предоставления сведений, которые "по соображениям государственного порядка не подлежат разглашению". В свою очередь, Дума и Госсовет были обязаны предоставить свою трибуну руководителям министерств и ведомств, если те пожелают там выступить. Правительство Горемыкина на такие обращения не отвечало. При Столыпине было решено давать разъяснения палатам по всем вопросам.
На заседаниях общего собрания Госдумы и Госсовета (кроме закрытых) могли присутствовать сенаторы, члены дипломатического корпуса, а также, с разрешения председателя палаты, посторонние лица и представители прессы (по одному журналисту от издания), число которых не должно было превышать количества отведенных для них мест. Посторонние лица и пресса не допускались на заседания комиссий и отделов обеих палат.
Закрытые заседания Думы и Госсовета назначались по постановлению общего собрания палат или распоряжению их председателей, которые также могли принять решение о проведении закрытого заседания по заявлению министра или главноуправляющего отдельной частью, в котором указывалось, что дело подлежащее рассмотрению, "по соображениям государственного порядка не должно подлежать оглашению"585. Отчеты о закрытых заседаний не публиковались, кроме тех материалов, которые считали нужным довести до сведения общественности либо председатели палат, если заседание объявлялось закрытым по их распоряжению или по постановлению общего собрания, либо руководители министерств и ведомств, заявившие о необходимости закрытого заседания. Отчеты о всех остальных заседаниях составлялись присяжными стенографами, и после одобрения председателями палат допускались к оглашению в печати. В исследуемый период в закрытом заседании рассматривался законопроект "О величине контингента новобранцев в призыв 1907 г." Отчет о его обсуждении не публиковался.
Министр или главноуправляющий отдельной частью могли взять обратно внесенные ими в Думу законопроекты только до одобрения этих проектов Думой. Проекты, выработанные министерствами по инициативе Думы, после их одобрения в палате, министры могли вернуть обратно только с согласия её общего собрания. Это правило распространялось и на законопроекты, внесенные в Госсовет. Законопроекты, одобренные Госсоветом (Думой) и поступившие на рассмотрение Думы (Госсовета), не могли быть взяты обратно министром или главноуправляющим отдельной частью, внесшими проект в Госсовет (Думу).
Постановлением палат по рассмотренным ими делам считалось мнение, принятое в их общем собрании большинством голосов. В случае разделения голосов поровну производилось новое голосование. Если и после этого не получалось большинства голосов, то голос председателя являлся решающим. На практике такого не случалось.
Законодательная инициатива палат. Думские проекты
Из двух палат российского представительства право законодательной инициативы в период первых двух сессий в основном использовали депутаты Государственной Думы.
Законодательная деятельность I Думы началась с разработки и обсуждения собственных законопроектов. До момента поступления основных правительственных проектов были внесены в Думу и прошли первичное обсуждение 13 законодательных предположений, внесенных депутатами: об обеспечении действительной неприкосновенности личности, о свободе совести, о гражданском равенстве, об отмене смертной казни, об изменении статей 55-57 Учреждения Государственной думы, об изменении действия законов о судоустройстве и судопроизводстве, о свободе собраний, о неприкосновенности личности, о свободе союзов, 4 законопроекта по аграрному вопросу.
Девять законопроектов были переданы в комиссии, в том числе 3 аграрных. Из комиссии был возвращен законопроект об изменении статей 55-57 Учреждения Государственной думы. По законопроекту об обеспечении действительной неприкосновенности личности были заслушаны сообщения и разъяснения министров. Законопроект об отмене смертной казни прошел все стадии обсуждения в нижней палате и был передан в Госсовет. На рассмотрении в комиссиях до роспуска Думы находились 6 проектов. Остальные законопроекты, в том числе и те, что были внесены после 1 июня, движения не получили . Всего депутатами I Думы было внесено на обсуждение 16 законопроектов.
Наиболее активно в первую сессию депутаты работали над аграрными законопроектами и законопроектом об отмене смертной казни.
Из 4 - х законопроектов по аграрному вопросу больше всего внимания при обсуждении было уделено проектам фракции кадетов -"Основные положения предполагаемых изменений в законах касательно землевладения" ("Проект 42-х", внесен 8 мая 1906 г.) и фракции трудовиков "Проект основных положений земельного закона" ("Проект 104 - х", внесен 23 мая 1906 г.) Ещё один проект трудовиков - "Основные положения законопроекта об организации местных аграрных комитетов" ("Проект 35 - ти") был представлен 26 мая 1906 г. В тот же день он был передан в комиссию, где и рассматривался до конца сессии. Эсеровский "Проект основных положений земельного закона" ("Проект 33 - х"), внесенный 6 июня 1906 г., отличался крайним радикализмом, провозглашал уничтожение частной собственности на землю и практически не отделял проблему земельной собственности от преобразования государственного строя и реформы его политической системы - то есть на данный момент был нереальным, и потому был отклонен и даже не передан в аграрную комиссию Думы754.
Сущность аграрной реформы, согласно проектам кадетов и трудовиков, заключалась в образовании государственного или общенародного земельного фонда для обеспечения безземельного и малоземельного населения путем отвода ему в пользование, а не в собственность участков в пределах трудовой или потребительской нормы. В состав земельного фонда обоими проектами включались казенные, удельные, монастырские и частновладельческие земли. Но по проекту трудовой группы, последовательно проводившей принцип трудового землепользования, в этот фонд должны быть отчуждены все частновладельческие земли, превышающие трудовую норму. Кроме того, трудовая группа считала необходимым постепенно перевести в общенародную собственность и те участки, которые пока оставлялись ею в частных руках, а также надельные крестьянские земли, что было равноценно национализации с введением уравнительно - трудового землепользования. Кадеты тоже провозглашали необходимость "передачи земли в руки трудящихся", но с сохранением за помещиками крупных имений (их размер определялся законом), которые местными земельными учреждениями будут признаны за имеющие общеполезное значение. К таким имениям кадеты относили не только образцовые, но и дающие большую урожайность по сравнению с соседними крестьянскими землями, а также хозяйства, где местное или пришлое население находило много заработков.
Разные подходы в проектах были и к вопросу о вознаграждении владельцев за отчуждаемые угодья. Кадетский проект обеспечивал частным владельцам оценку отчуждаемой земли "сообразно с нормальной для данной местности доходностью при условии самостоятельного ведения хозяйства, не принимая во внимание арендных цен, созданных земельной нуждой". Трудовая группа откладывала решение вопроса о размерах вознаграждения до того момента, когда "аграрная реформа будет обсуждена народом на местах" и допускала возможность безвозмездного отчуждения. Заведование общенародным фондом трудовая группа предлагала возложить на местные_самоуправления, избранные всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием.
Обсуждение основных положений законопроектов проходило в жарких дискуссиях.. Но в течение довольно долгого периода обсуждения Дума так и не смогла прийти к формулировке конкретных пунктов предполагаемой аграрной реформы. Обозначились крупные противоречия как между предложениями различных фракций, так и между депутатами внутри парламентских групп.
Оба проекта в корне противоречили правительственной программе аграрных преобразований и поэтому подверглись серьезной критике при обсуждении представителями правительства. Главноуправляющий землеустройством и земледелием А.С. Стишинский, излагая уже известную правительственную программу, заявил, что "улучшения положения населения надо искать в других мерах. Его надо искать в правильной и широкой постановке покупки земель Крестьянским банком и в широкой постановке переселенческого дела, эти предметы составляют заботу министерства, и по этим предметам составляется законопроект, который вскоре будет представлен Государственной думе"755. Товарищи министра внутренних дел А.А. Макаров и В.И. Гурко в своих выступлениях признали проекты неприемлимыми. В этой связи Гурко даже проявил заботу о крестьянах, "которые лишаться заработка, если исчезнут помещичьи земли"756.
Государственный совет к думским аграрным законопроектам также относился отрицательно. И тем не менее, центристское большинство верхней палаты "высказывало убеждение, что сумеет работать с Думой и избежать конфликта даже в аграрном вопросе, так как считало, что большинство депутатов Думы выскажутся против поголовного принудительного отчуждения земель" . Очевидно группа центра рассчитывала на взаимодействие с кадетским большинством Думы, которое, по её мнению, не пойдет на окончательный разрыв отношений с правительством из-за противоречий по аграрному вопросу и склонится к компромиссу.