Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования проблем водных ресурсов в мире и трансграничного характера их использования 12
1.1. Управление водными ресурсами как источник политических межгосударственных конфликтов 12
1.2. Водные конфликты и политические способы их решения 30
ГЛАВА 2. Использование водных ресурсов в центральной азии и проблема национальной и региональной безопасности 43
2.1. Фактор водных ресурсов в историческом развитии стран центральноазиатского региона 43
2.2. Развитие водной политики стран Центральной Азии на трансграничных реках 55
2.3. Гидроэнергетика и межгосударственные конфликты 74
ГЛАВА 3. Возможные политические пути решения водных проблем в центральноазиатском регионе и интересы России 95
3.1. Роль внешних акторов в решении международных водных конфликтов в Центральной Азии 95
3.2. Позиция России по водной проблеме в Центральной Азии 116
Заключение 133
Список источников и литературы
- Управление водными ресурсами как источник политических межгосударственных конфликтов
- Водные конфликты и политические способы их решения
- Развитие водной политики стран Центральной Азии на трансграничных реках
- Позиция России по водной проблеме в Центральной Азии
Управление водными ресурсами как источник политических межгосударственных конфликтов
Вода есть основа существования жизни и ее развития. На протяжении тысячелетий система жизнеобеспечения человека не изменилась и основана на технологиях, использующих воду. За последние тысячелетия водные запасы не изменились, население же Земли за этот период увеличилось в сотни раз, существенно возрос и спрос на воду. Сельское хозяйство требует больших объемов воды. Многие отрасли промышленности также требуют значительных количеств воды. Помимо прямого потребления, также важно косвенное или непотребительское использование воды. Например, вода имеет решающее значение для производства энергии, будь то гидроэнергетика, ядерная или тепловая. Она используется для отдыха, очистки, поддержания экологических сред обитания, а также имеет другие многочисленные сферы применения (экономические, экологические и социальные). Не существует заменителя для такого важнейшего ресурса, как вода. К началу XXI века вода стала наиболее существенным видом ресурса, необходимым для выживания человечества.
Вследствие естественного гидрологического цикла вода является возобновляемым природным ресурсом. Тем не менее, ее глобальное количество конечно. Кроме этого, антропогенная деятельность, негативно воздействуя на многие водные источники, сегодня привела к тому, что они стали истощаемыми.
Несмотря на то, что вода составляет около 70% поверхности планеты, лишь 2.5% из этого объема - пресная вода. При этом надо помнить, что человечеству доступно всего лишь 0.3% мировых пресноводных запасов, значительная же их часть заморожена в полярных ледниках или находится глубоко под землей.
Пресная вода является очень неравномерно распределенным природным ресурсом: частые и регулярные дожди в некоторых регионах резко контрастируют с длительной засухой в других. Некоторые регионы наделены обилием пресной воды, другие же сталкиваются с ее нехваткой. Таким образом, пресная вода была и остается ограниченным ресурсом. В последние десятилетия стремительный рост потребления пресной воды в мире в XX столетии и сохранение его темпов в начале XXI века (вследствие быстрого и неравномерного роста численности населения планеты, нерационального пользования водными ресурсами и их деградации, урбанизации, глобального климатического изменения) обуславливают проблему обеспечения ею отдельных стран и регионов. Проблема обеспечения пресной водой выходит на качественно новый уровень. Вследствие этого, как и любой востребованный и локально ограниченный ресурс, пресная вода становится предметом межгосударственных отношений.
Человечество уже сейчас вынуждено жить в условиях нарастающего вододефицита. Сегодня более 70% населения планеты проживает в странах, которые испытывают высокий уровень водного стресса. При этом если в настоящее время, по данным ООН, на каждого жителя Земли приходится в год 750 м пресной питьевой воды, то к 2050 г. эта величина грозит уменьшиться до 450 м .
Межправительственная группа по изменению климата в своем IV докладе5 прогнозирует, что к 2030 г. около 3.9 млрд. человек будет испытывать недостаток воды. К 2050 г. около 80% стран мира будут находиться в зоне, относящейся, согласно классификации ООН, ниже уровня водного дефицита.6 Согласно прогнозу известного гидролога Дж. Родда, в период с 2035 по 2045 гг. объём пресной воды, потребляемой в мире, сравняется с её доступными ресурсами. При этом по данным ООН, почти 50% населения планеты в той или иной степени о зависят от получаемой от водных ресурсов выгоды. Таким образом, сегодня проблема доступности водных ресурсов становится важным фактором современных международных отношений. Большая часть мировых пресноводных запасов находится в пределах речных бассейнов и водоносных горизонтов, пересекающих национальные границы, поэтому их ресурсы принадлежат нескольким государствам, и являются трансграничными. Под термином трансграничные реки в данной работе понимается река, пересекающая границы двух и более государств; при этом в силу гидрологической взаимозависимости деятельность одного из государств непосредственно влияет на состояние и объем водных ресурсов других прибрежных государствах.
Существует ряд доктрин, представляющих собой теоретические основы использования и принципы регулирования ТВР. Данные доктрины основаны на концепции территориального суверенитета, которая наделяет государства исключительным правом пользования природными ресурсами (в т.ч. водными), находящимися в пределах их границ. На основании этой концепции выделяют следующие теории.
Согласно доктрине абсолютного территориального суверенитета (иначе доктрина Хармона) за государством признается исключительное право использовать природные ресурсы, находящиеся на его территории, по своему усмотрению, не учитывая интересы сопредельных (нижележащих) государств. Хармон, министр юстиции США, предложил данную доктрину в споре США с Мексикой по реке Рио-Гранде (1895), отметив, что международное водное право не налагает никаких юридических обязательств на США по использованию ТВР, следовательно, государство верховья может использовать весь формирующийся на его территории сток водных ресурсов, истощать его, абсолютно не учитывая интересы нижележащего государства.9 Сегодня мировое сообщество рассматривает данную доктрину неодобрительно, считая, что она не способна урегулировать споры по ТВР в силу ее одностороннего и искаженного видения проблемы.
Принцип абсолютной территориальной целостности предусматривает, что государство верховья не может осуществлять деятельность, которая может повлиять на естественный водосток государствам низовья. Некоторые ученые и государства нижнего течения предлагают считать, что право на абсолютную территориальную целостность обеспечивает государства низовья правом вето на деятельность государств верховья, однако, как правило, принцип права вето не применяется. Тем не менее, и государства верховья, и государства низовья используют этот принцип как инструмент переговоров, нежели как обычное право. Иными словами, данная теория налагает ответственность на государства верховья, при этом государства низовья не несут соответствующих обязательств. Поэтому на сегодняшний день данная доктрина также не получила широкого признания и распространения в мировом сообществе.
Принцип ограниченного территориального суверенитета представляет собой основополагающий элемент международного водного права, и широко рассматривается в качестве обычного международного права. Основанный на поиске компромисса между интересами стран одного международного бассейна, этот принцип является попыткой объединить две предыдущих теории в единую интегрированную систему посредством признания права каждого прибрежного государства на использование определенной части реки и обязанности не причинять существенного вреда другим прибрежным государствам при реализации своего права на воду.10 На сегодняшний день данный принцип получил наибольшее признание у мирового сообщества, и считается наиболее справедливым, поскольку учитывает интересы и потребности каждой стороны международного бассейна.
Водные конфликты и политические способы их решения
В 1995 г. страны нижнего течения заключили соглашение о сотрудничестве в бассейне реки Меконг . В соответствии с соглашением, взамен комитета была создана Комиссия по Меконгу. Являясь межправительственной организацией, функции комиссии заключались в поддержании и координации действий по устойчивому освоению и использованию водных ресурсов реки с учетом интересов каждой стороны-участницы соглашения посредством реализации программ, обмена научно-технической информацией, проведения консультаций. Комиссия работает при поддержке Национальных комитетов по реке Меконг, созданных во всех четырех государствах. Тем самым была создана институциональная база для проведения единой водной политики по ТВР в регионе, закрепленная на законодательном уровне соглашением по р.Меконг.
Однако на деле комиссия, созданная с целью координации деятельности стран-участниц соглашения в области использования ТВР Меконга, оказалась не способной согласовать противоречивые национальные интересы сторон, каждая из которых преследовала исключительно свои экономические цели. В этой связи оказалась трудноосуществимой идея по многоцелевому комплексному использованию реки в интересах ирригации, гидроэнергетики, рыболовства, навигации. Страны Индокитая предпочитают разрабатывать национальные планы по развитию речного бассейна, поэтому сегодня многоцелевое развитие бассейна на практике остается под вопросом. Фактически деятельность комиссии ограничена обменом информацией, проведением семинаров с целью поддержания сотрудничества, а также обеспечения научной экспертизы реализуемых водных проектов на реке. Создание комиссии явилось чисто политическим шагом, создающим институциональную базу для дальнейшего сотрудничества по международной реке, но реальным решением проблемы совместного освоения ресурсов Меконга не стало в силу превалирования национальных интересов в водохозяйственной сфере над
Соглашение о сотрудничестве по длительному развитию бассейна реки Меконг, 1995 // URL: http://berg-bendery.org/new_resources/right/nature/water/mekong_agree.pdf (дата обращения: 13.09.2014). региональными. До недавнего времени река Меконг оставалась одной из наиболее неосвоенных рек в мире. С началом реализации Китаем крупномасштабных проектов по сооружению дамб в верхнем течении реки встал вопрос об экологической угрозе Меконгу.
Китай, крупнейший потребитель ТВР Меконга, на территории которого формируется около 20% стока реки, не является стороной соглашения от 1995 г. и не входит в состав комиссии по Меконгу, что существенно ограничивает возможности последней воздействовать на водную политику, проводимую китайским руководством. Планы КНР по возведению шести плотин на Меконге (две из которых уже сооружены) и девяти на его притоках призваны решить ряд внутренних социально-экономических задач страны (в первую очередь, удовлетворение энергетических нужд населения). Однако последствия этих проектов далеко не ясны. Страны Индокитая опасаются, что реализация этих проектов негативно отразится на полноводье реки в нижнем течении. В 2004 г. уже было отмечено снижение уровня воды в реке до критической отметки, что вызвало рост недовольства стран низовья. Но открытое противостояние Китаю, региональному полюсу силы, идет в разрез с экономическими интересами государств низовья, которые заинтересованы в привлечении его инвестиций в свою экономику. Китай же, будучи энергодефицитной экономикой и руководствуясь лишь соображениями решения внутренних социальных и экономических задач, не учитывает интересы нижележащих соседей, чья экономическая и экологическая безопасность зависит от водной политики китайской стороны. Страны Индокитая опасаются, что активная деятельность КНР по освоению гидроэнергетических ресурсов Меконга вызовет снижение объема стока реки и изменит ее гидрологический цикл. В результате снижения уровня воды в реке и изменения экосистем под угрозой окажется орошаемое земледелие Таиланда и Вьетнама, а также продовольственная безопасность Камбоджи, зависящей на 70% от меконговской рыбы.
В 2002 г. под давлением комиссии по реке Меконг Китай пошел на отдельные уступки: выразил согласие на регулярное предоставление гидрологических данных прибрежным государствам, однако от своих амбициозных водохозяйственных планов отказываться не намерен. Являясь партнером по диалогу (с 1996 г.), но, не являясь членом комиссии по Меконгу и, следовательно, не связанный никакими юридическими обязательствами, Китай подчеркивает свое намерение не следовать правилам соглашения по устойчивому использованию вод реки Меконг. Фактически, судьбы 60 млн. проживающих в бассейне нижнего Меконга человек, 80% из которых - крестьяне, зависят сегодня от проводимой китайским руководством водной политики. В этой связи сегодня встает вопрос о необходимости включения Китая в состав комиссии в качестве ее полноправного члена. Некоторые страны Индокитая начинают способствовать наращиванию военного присутствия США в регионе, осознавая необходимость создания противовеса активности Китая. Вьетнам, например, который долгое время был в весьма не дружественных отношениях с США, разрешил американским военным кораблям заходить в свой порт Камрань.
Вопрос о необходимости проведения экологической оценки влияния хозяйственной деятельности на состояние реки поднимался давно, но лишь в 2008 г. комиссия по Меконгу приступила к исследованиям оценки воздействия возведения плотин на состояние окружающей среды. Результатом этих исследований, опубликованных в 2010 г. в докладе комиссии, стало признание того факта, что строительство любой плотины в нижнем течении реки представляет собой угрозу для существования людей, проживающих на территории бассейна, их продовольственной безопасности, может нанести ущерб рыболовству и привести к сокращению биоразнообразия водной экосистемы. В 2011 г. комиссия впервые за свою историю принимает первое согласованное решение ее участников, - отложить на 10 лет осуществление любых гидротехнических проектов на реке Меконг. Однако, несмотря на принятое решение, хозяйственную деятельность на реке продолжает вести Лаос, что естественно вызывает беспокойство соседей. Проблема усугубляется тем, что комиссия по реке Меконг является лишь межправительственным консультативным органом, соглашение 1995 г. не наделяет ее правом принуждения стран-участниц отказаться от реализации
Развитие водной политики стран Центральной Азии на трансграничных реках
Итак, с 1993 года конфликт интересов в сфере водопользования наполнился новым содержанием: в условиях прекращения поставок энергоносителей страны верховья теперь стремятся активно использовать водно-энергетический потенциал трансграничных вод в целях развития своей гидроэнергетической базы, увеличивая при этом зимние попуски, приводящие к катастрофическим экологическим и экономическим последствиям в странах низовья, и уменьшая летние, необходимые последним для развития поливного земледелия. В экономике государств верховья на первый план вышла гидроэнергетика, у стран же низовья сохранились прежние приоритеты - орошаемое земледелие, поэтому они реагируют крайне негативно на гидроэнергетические планы соседей, указывая на неизбежное уменьшение объемов летних попусков воды при интенсивном развитии гидроэнергетики. В ответ страны верховья заявляют о том, что водопотребление в ирригационных целях является безвозвратным, или в лучшем случае незначительные возвратные воды маргинализуются и фактически уже не пригодны для использования человеком, в отличие от возвратного водопользования энергетикой. В этой связи государства верховья рек полагают, что возвратное водопользование при его энергетическом применении более эффективно, чем безвозвратное водопотребление на орошение.
Вследствие вышеперечисленных факторов политическая обстановка в регионе периодически накаляется, осложняя и без того напряженные межгосударственные отношения. После 1993 года процесс сближения позиций государств по вопросу совместного пользования ТВР идет весьма низкими темпами, государства бассейна Аральского моря все меньше понимают потребности другой стороны, заметно дистанцируясь друг от друга. Тем не менее, в условиях взаимных обвинений и недоверия, сложная водохозяйственная ситуация в каждой республике вынуждает республики ЦАР искать точки соприкосновения по водному вопросу. С 1994 года водный режим рек Сырдарьи и Амударьи становится основной темой межгосударственных переговоров. По мнению узбекского политолога Усмана Хакназарова, в начале 90-х гг. главной «проблемной» страной был Киргизстан, уничтожающий весенними паводками весь урожай в Казахстане и Узбекистане, с одной стороны, и выставляющий в процессе переговоров неприемлемые для стран низовья объемы компенсации в топливно-энергетическом обмене, с другой. Киргизстан поднял вопрос об упущенной выгоде и необходимости компенсации затрат за сбережение воды в интересах стран низовья, поскольку страна недополучает электроэнергию. Действительно, начиная с 1991 года Киргизстан (и Таджикистан) не раз поднимал вопрос о необходимости компенсации затрат за аккумулирование воды в интересах стран низовья. По подсчетам киргизской стороны, республика тратит ежегодно около 155 млн. долл. на эксплуатационные издержки; поэтому если бы Узбекистан ежегодно перечислял в бюджет Киргизстана эту сумму, тогда киргизская сторона смогла перевести ГЭС в ирригационный режим, необходимый Казахстану и Узбекистану, и в этом случае вопрос был бы решен. Несмотря на то, что нижележащие соседи относятся весьма скептически к заявлениям Киргизской Республики об упущенной выгоде, для руководства республик низовья (в частности, Узбекистана и Казахстана) становится очевидным, что для гарантированного обеспечения орошаемых полей необходимым объемом воды назрела необходимость принятия документа по пользованию водными ресурсами бассейна реки Сырдарья, основанного на принципе взаимной компенсации. С этой целью в 1995 году правительства четырех государств ЦА (Киргизстана, Таджикистана, Узбекистана, Казахстана) подписали первый Протокол о совместном, взаимовыгодном использовании водных и энергетических ресурсов Иарын-Сырдаръинского бассейна. Протокол оговаривал условия взаимного обмена, а также его график. Так, устанавливалось, что электроэнергия, производимая Киргизстаном на Нарынском каскаде летом свыше национальных потребностей покупается Узбекистаном и Казахстаном в равных объемах. В виде компенсации за излишний объем осуществляются поставки Киргизстану эквивалентного объема топлива и электричества для использования зимой. Протокол 1995 года, практически не упоминаемый в научной литературе по водным и энергетическим ресурсам рассматриваемого региона (что весьма удивительно), впервые попытался затронуть аспекты гидроэнергетического Институт общественной политики // URL: http://www.ipp.kg/ru /news/2625/ (дата обращения: 30.07.2014) сотрудничества в регионе. Безусловно, это стало важной вехой в попытках урегулирования водных противоречий по Нарын-Сырдарьинскому бассейну, содержащему значительный перманентный конфликтный потенциал между центральноазиатскими республиками, ведь Киргизстан обладает возможностями регулировать большую часть стока реки Нарын, а значит, и Сырдарьи. Принятие данного протокола в 1995 году помогло отчасти смягчить напряженную ситуацию, сложившуюся в Нарын-Сырдарьинском бассейне, которая впоследствии будет возникать в этом бассейне еще не раз, о чем свидетельствует ежегодное принятие подобных многосторонних протоколов, начиная с 1995 года.
Сентябрь того же 1995 г. отмечен состоявшейся международной конференцией ООН по проблемам Аральского моря. В ходе нее была принята Нукусская декларация по устойчивому развитию стран бассейна Арала. Нукусская декларация подтвердила положения Алма-Атинского соглашения 1992 г. о равенстве прав всех центральноазиатских государств в сфере совместного пользования ТВР. В декларации впервые был закреплен интегрированный («бассейновый»76) подход в водопользовании. Государства региона договорились придерживаться доктрине общности интересов, рассматривающей реки как единые гидрологические единицы, управление которыми следует осуществлять как единым целым. Однако, как и Алма-Атинское соглашение, Нукусская декларация оставляет без внимания вопрос взаимных компенсаций, столь необходимый в новых экономических условиях. Необходимо отметить, что факт подписания Алма-Атинского соглашения
Позиция России по водной проблеме в Центральной Азии
Мировое сообщество прилагает активные усилия по урегулированию вопроса использования совместных ТВР в НА. Сегодня количество международных финансовых институтов и организаций по международному развитию, присутствующих в регионе и задействованных в региональных проектах в сфере водораспределения, очень велико: специализированные учреждения и структуры ООН (Всемирный банк, ЕЭК ООН, ЭСКАТО), Глобальный экологический фонд, ОБСЕ, Европейская Комиссия, Евразийский Банк Развития, Исламский Банк Развития, Азиатский Банк Развития, Фонд Ага-Хана, USAID (США), GIZ (Германия), DfiD (Великобритания), SECO, SDC (Швейцария), США (Канада), НАТО и др. Активные усилия по укреплению регионального сотрудничества отмечены со стороны международных неправительственных организаций (Глобальное Водное Партнерство, Всемирный Водный Совет, Азиатско-Тихоокеанский Водный Форум, Международная сеть бассейновых организаций и др.). Эти организации работают на национальном уровне, в рамках межгосударственных проектов, проводят разработку технических решений, содействуют обеспечению и поддержки в подготовке специалистов, стремятся способствовать сотрудничеству в регионе посредством многочисленных трансграничных проектов.
Всемирным Банком была инициирована комплексная центральноазиатская программа по развитию водно-энергетических ресурсов (CAEWDP) в целях совершенствования аналитических инструментов для оказания поддержки странам ЦА в принятии решений по управлению водно-энергетическими
В данной программе под Центральной Азией понимаются следующие страны : Афганистан, Киргизстан, Казахстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. ресурсами на основе доступной информации, по усилению региональных институтов, а также координации и эффективного использования вклада международных доноров. Основными составляющими программы является: і) развитие энергетических ресурсов (энергетическая безопасность в зимний период, торговля энергетическими ресурсами), ii) взаимосвязь между водно-энергетическими ресурсами (диалог по водно-энергетическим проблемам), iii) продуктивность водных ресурсов (увеличение эффективности в водопользовании для сельского хозяйства и энергетики). В 2013 году был запланирован 4-х летний период для реализации данной программы, однако есть основания полагать, что этот срок будет продлен. В этой связи говорить об эффективности данной программы еще рано. Примечательно, что руководство стран ЦАР отметили, что ни одна из проводившихся инициатив в регионе ранее не рассматривала такой важный аспект, как взаимосвязь между энергетическими и водными ресурсами в широком трансграничном масштабе (пункт iii). В настоящее время Всемирный Банк обсуждает с вышеупомянутыми донорами региона создание донорского трастового фонда в целях поддержки основных компонентов программы. Предполагается, что такое партнерство будет основываться на уже действующих совместных инициативах в сфере водно-энергетических ресурсов (например, на основе совместного председательства с АБР по реализации Плана действий в сфере энергии Координационного комитета ЦАРЭС по энергетическому сектору для стран ЦА).
Нельзя не отметить деятельность Глобального водного партнерства (ГВП -GWP) - международной сети организаций (государственных, научных, частных), созданной в 1996 году и занимающейся вопросами водного менеджмента. Главная задача ГВП - имплементация принципов ИУВР132 на международном уровне, обмене опытом и информацией. Сегодня деятельность ГВП сконцентрирована в 11 регионах мира.
GWP CACENA - созданная в 2002 году сеть организаций стран ЦА и Кавказа по решению межгосударственных вопросов в водохозяйственной сфере, по содействию разработки стратегий в области реализации на практике
ИУВР — это процесс, поддерживающий скоординированное развитие и управление водо-земельными и другими ресурсами с целью максимизации в равной степени конечного экономического и социального благополучия без нарушения устойчивости основных экосистем. принципов ИУВР. Фактически, это хорошо организованная платформа для проведения межгосударственных диалогов по совместному использованию ТВР и внедрению принципов ИУВР. С этой целью GWP CACENA ставит перед собой задачи по: і) определению потребностей региона и отдельных стран, с целью увязки потребностей с доступными ресурсами, іі) оказанию поддержки на всех уровнях по внедрению механизмов ИУВР, ііі) развитию механизмов обмена опытом и информацией. В целом, с 2007 года, момента окончательного значительный вклад в усовершенствование принципов водохозяйственного управления на национальном и региональном уровнях в странах ЦА, проводя многочисленные семинары, учебные курсы не только для специалистов-водников, но и для других заинтересованных лиц. Немаловажна также публицистическая деятельность платформы для каждого ее государства-участника. ГВП довольно тесно сотрудничает с Всемирным Водным Советом (ВВС). В партнерстве с ВВС ГВП содействует развитию законодательной базы для внедрения ИУВР. ВВС рассматривает такие вопросы, как совершенствование водной политики, законодательной базы по водным вопросам, формирование транспарентности по решению водных проблем как между секторами, так и внутри них. Следует оформления платформы GWP CACENA, эта сеть организаций внесла отметить особое значение ВВС, в рамках которого проводится Всемирный водный Форум, проводимый раз в три года, крупнейшее мероприятие по обсуждению проблем, связанных с водой, представителями различных секторов. При этом форум использует не отраслевой, а более широкий, комплексный подход к решению водных проблем. Фактически, это уникальная и единственная в своем роде структура по обсуждению проблем, связанных с водой, путем рассмотрения отдельных тематических вопросов. Кроме того, возможность перевести обсуждения между многочисленными заинтересованными сторонами в обязательства на политическом уровне является еще одной отличительной чертой этого глобального мероприятия.