Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. «Политика балансирования» как форма реализации внешнеполитической стратегии государства: теоретико-концептуальный анализ 23
1.1. История формирования и смысловое содержание термина «балансирование» в науке о международных отношениях 23
1.2. Новые аспекты балансирования малых и средних государств в современных международных отношениях: методология исследования 40
1.3. «Политика балансирования» на постсоветском пространстве: методика исследования и модель сравнительного анализа 56
Глава 2. Специфика «политики балансирования» Белоруссии и Украины в постсоветской период 71
2.1. Региональные условия для балансирования и внутреннее развитие Белоруссии и Украины в 1991 -2014 гг 71
2.2. Политика Белоруссии в отношении ЕС и России в 1991 - 2014 гг.: внутренние факторы и форма балансирования 89
2.3. Политика Украины в отношении ЕС и России в 1991 - 2014 гг.: внутренние факторы и форма балансирования 106
Глава 3. «Политика балансирования» на постсоветском пространстве в современных условиях: проблемы и перспективы 122
3.1 Сравнительный анализ и современные итоги «политики балансирования» Белоруссии и Украины между Россией и ЕС 122
3.2. Перспективы изменения белорусской и украинской «политики балансирования» 138
3.3. Балансирование на постсоветском пространстве и его вызовы российским интересам на примере Белоруссии и Украины 155
Заключение 171
Список сокращений и условных обозначений
- Новые аспекты балансирования малых и средних государств в современных международных отношениях: методология исследования
- «Политика балансирования» на постсоветском пространстве: методика исследования и модель сравнительного анализа
- Политика Белоруссии в отношении ЕС и России в 1991 - 2014 гг.: внутренние факторы и форма балансирования
- Перспективы изменения белорусской и украинской «политики балансирования»
Новые аспекты балансирования малых и средних государств в современных международных отношениях: методология исследования
Позже подобный системный подход к анализу международной среды, месту и роли в ней баланса сил получил свое развитие в работах другого американского политолога - М. Каштана, исследовавшего различные конфигурации отношений между государствами в рамках международных систем и влияние этих конфигураций на стабильность систем. К таковым, среди прочих, М. Каплан относил следующие: система баланса сил, которая характеризуется мультиполярностью. В рамках такой системы должно существовать не менее пяти великих держав. Если их число меньше, то система трансформируется в биполярную; гибкая биполярная система, которая в зависимости от внутренней организации двух образующих ее блоков может быть иерархизированной и авторитарной (когда воля главы коалиции навязывается ее союзникам) или неиерархизированной, если линия блока формируется путем консультаций между относительно автономными государствами; жесткая биполярная система, которая характеризуется тем, что оба блока организованы иерархизированным образом, а неприсоединившиеся и нейтральные государства исчезают29.
Что касается балансирования как политики государства на международной арене, то его системное начало, предложенное X. Моргентау, предполагало деятельность субъекта международной системы, направленное на сохранение состояния равновесия этой системы. Иными словами, внешняя политика одного государства направлена не столько на другое государство, сколько на систему всех государств как единое целое (хоть и не всегда умышленно), где «политика балансирования» становится инструментом достижения состояния баланса сил и, как следствие, выживания страны.
X. Моргентау считал, что для возникновения ситуации, требующей балансирование системы, необходим по меньшей мере один из двух вариантов отношений между государствами. Первым таким вариантом была конкуренция двух государств, или, как называл ее сам американский ученый, оппозиция. В
Kaplan М. System and Process in International Politics. - N.Y., 1957. P. 21-53. этом случае две страны (А и В) являются своего рода оппонентами, постоянно стремящимися к увеличению собственной силы, что в итоге приводит к ее приблизительно равному распределению в системе отношений этих государств.
Другим вариантом отношений была названа конкуренция двух субъектов (чаще всего - крупных государств) за третий (малое или среднее государство). X. Моргентау приводил следующие примеры таких отношений. Равные по силе империалистическое государство А и нейтральное государство В, отношения между которыми находятся в состоянии баланса, обеспечивают независимость малой страны С, за влияние над которой А и В конкурируют или могут конкурировать. Если отношения складываются в пользу империалистической нации (А), то независимость С, как и само состояние баланса сил, окажется под угрозой. Если же нейтральное государство (В) получит значительное и постоянное преимущество, свобода С будет в безопасности, а вместе с ней будет обеспечено и равновесие международной системы. Наконец, если государство А отказывается от империалистической политики или переносит ее со страны С на другой объект, свобода С также будет гарантирована .
В своей работе X. Моргентау приводил несколько примеров установления и поддержания баланса сил в международной системе или в отдельном регионе: разделение («Divide and Rule» — разделяй и властвуй), когда один субъект международной системы сохраняет баланс сил путем недопущения консолидации и сближения своих оппонентов. Для примера X. Моргентау приводит политику СССР, направленную на сохранение разделенной Европы; компенсация, которая позволяет государствам сохранить баланс сил между собой даже после наращивания собственной силы за счет ресурсов третьей стороны. Такая ситуация была в 1772, 1793 и 1795 гг., когда политика Российской империи в отношении Речи Посполитой (три раздела) предполагала территориальную компенсацию другим странам - Пруссии и Австрии; разоружение государств по пропорциональному принципу, которое позволяет сдерживать гонку вооружений и рост военных расходов, гарантируя союзы (альянсы) - исторически наиболее часто практиковавшееся средство поддержания баланса сил в международной системе, включающей в себя большое число государств. Примерами этого были и противопоставление одного альянса другому (баланс сил в Европе в XVIII - XIX вв., Вторая мировая война), и совместное сдерживание альянсом одного государства (Наполеоновские войны) .
В целом из практики применения термина «балансирование» в политическом реализме X. Моргентау можно сделать два основных вывода.
Во-первых, американский политолог отправной точкой балансирования считал необходимость достижения или поддержания состояния баланса в международной системе в целом. Этот баланс, с одной стороны, может быть непроизвольным результатом борьбы государств за силу, а с другой стороны, должен стать целью государств, гарантирующей их выживание.
Во-вторых, стабильность международной политики у X. Моргентау зиждилась на отношениях между крупными государствами - так называемыми великими державами, которые в конечном счете и формируют баланс мировой или региональной системы. Что касается «малых народов», то X. Моргентау полагал, что они «всегда обязаны своей независимостью или балансу сил (Бельгия и Балканские страны до Второй мировой войны), или доминированию одной державы-покровительницы (малые народы Центральной и Южной Америки), или непривлекательностью для империалистических устремлений (Швейцария). По его словам, способность таких малых стран сохранять свой нейтралитет всегда зависела от одного или всех перечисленных факторов.
«Политика балансирования» на постсоветском пространстве: методика исследования и модель сравнительного анализа
Исследование первой зоны перехода - влияния региональной среды на внутреннюю среду Белоруссии и Украины - представляет интерес сразу по двум причинам. Во-первых, именно в региональной среде формировалась та самая угроза безопасности, которая вынудила Минск и Киев прибегнуть к балансированию как к средству защиты суверенитета. Во-вторых, региональная среда хоть и была для них независимой переменной, однако это не означает ее статичность. По мере эволюции ЕС и развития России менялись их стратегии в отношении Белоруссии и Украины. Это, в свою очередь, влияло на изменчивость политики балансирования двух постсоветских стран.
Вторым этапом анализа станет вмешивающаяся переменная, включающая в себя все разнообразие субъектов политической и околополитической деятельности, их интересы, а также внутренние политические, экономические и социальные процессы, связанные с постсоциалистическими трансформациями Белоруссии и Украины.
С одной стороны, на этом этапе станет ясна такая важная характеристика внутренней среды, как ее восприимчивость к тем или иным внешним изменениям. При этом речь идет не об уровне восприимчивости (рассчитать который не представляется возможным), а именно о механизме восприятия и реагирования на внешние события. Среди прочего это позволит ответить на вопрос, почему Минск и Киев по-разному реагировали на схожую по отношению к ним политику России и Европейского союза.
С другой стороны, изучение интересов и мотивов политических акторов и групп интересов, а также отношений между ними, позволит оценить не только реакционную, но и инициативную составляющую политику балансирования. Иначе говоря, будет показано, как Минск и Киев пытаются конструировать или использовать уже существующие конфигурации региональной среды для балансирования между Москвой и Брюсселем.
Анализ второй зоны перехода позволит комплексно ответить на вопрос о причинах и особенностях балансирования Белоруссии и Украины между Европейским союзом и Россией. Его результаты покажут значимость внешних и внутренних факторов в политике Минска и Киева, а также станут основой для создания модели «политики балансирования» и ее прогнозирования. Таким образом, заключительным этапом анализа станет авторский прогноз развития этой политики в ближайшие годы.
Крайне важным при анализе второй зоны перехода видится то, что балансирование не ограничивается внешней политикой. Механизмы защиты от угроз включают в том числе и внутриполитические меры. Это обусловлено процессами глобализации и ростом взаимопроникаемости между странами (особенно соседними), которая может нести угрозу суверенитету извне через элементы внутренней среды. В случае Белоруссии и Украины это можно отчетливо наблюдать на примере региональной интеграции.
Поскольку уже сейчас видно, что итоги балансирования Белоруссии и Украины оказались разными, помимо самого анализа политики каждой из этих стран, крайне важным представляется их сравнительный анализ. Он позволит качественно дополнить уже полученные результаты, поскольку покажет, какие элементы внутренней среды и какие внутригосударственные процессы усиливают возможности балансирования между Россией и ЕС, а какие - напротив, ограничивают их. При этом важно то, что оценить такую «эффективность» балансирования можно будет, основываясь на достаточно продолжительном опыте двух стран. Следовательно, получится проследить кратко- и долгосрочные преимущества и недостатки внутренних элементов и процессов.
Первым и одним из самых главных внутренних факторов, влияющих на балансирование, можно считать политическую систему Белоруссии и Украины. От нее зависит специфика процесса принятия решений: насколько лицо (или лица), принимающее эти решения, самостоятельно в своих действиях, обладает ли оно всей полнотой информации, и, наконец, какие группы интересов (олигархические кланы, номенклатура, партийные элиты и т.д.) могут оказывать на него влияние. Это будет в значительной степени определять не только сами действия в контексте политики балансирования, но также характеризовать их активность, оперативность и радикальность. Например, в стране с авторитарным политическим режимом реакция на внешние или внутренние вызовы будет объективно быстрее и решительнее, нежели в более демократической среде, где стратегия балансирования становится в большей мере следствием компромисса различных заинтересованных групп.
Помимо этого, именно описание политической системы позволит определить мотивацию политики балансирования. Ранее проведенный теоретический анализ показал, что хотя эта политика имеет определенные объективные предпосылки, она не лишена и субъективной составляющей. Это наиболее наглядно показала теория всестороннего балансирования, где внешняя политика рассматривается через призму стабильности режима в его отношениях с внутренней оппозицией. Отсюда можно предположить, что разные политические системы Белоруссии и Украины, которые создают отличные условия и правила борьбы за власть, будут по-разному сказываться и на региональной политике каждой из стран.
С точки зрения мотивации к балансированию и выбора соответствующей стратегии его реализации к описанию политической системы можно добавить и характер политических элит - то, как сами белорусские и украинские политики и околополитические группировки видят себя в отношениях с Европейским союзом и Россией. В частности, преобладают ли среди них националистические настроения, насколько их мировосприятие близко к российским или европейским ценностям и пр. Такой конструктивистский подход может оказаться весьма полезным в тех случаях, когда у правящей политической силы отсутствует императив удержания власти, и она начинает реализовать определенный тип балансирования, имея перед собой существенно меньше ограничений.
На примере Белоруссии и Украины можно предположить влияние политической системы на воспроизводство балансирования во времени. Здесь подразумевается устройство избирательного процесса, уровень политической конкуренции, влиятельность оппозиции и пр. Если речь идет об относительно стабильной системе с неизменным или преемственным политическим режимом, то такой же стабильности можно ожидать и от «политики балансирования». Напротив, если имеет место частая смена режимов, а то и вовсе самой политической системы, то и балансирование, по-видимому, будет отличаться частой сменой стратегий.
Также характер политической системы может влиять на «внешние» возможности, или «рамки» балансирования. В нашем случае это отношение к Минску и Киеву со стороны Европейского союза и России. Известно, что российское руководство достаточно сдержано в вопросах политического развития постсоветских стран, предпочитает не вмешиваться в их внутренние дела и развивает отношения с любыми властями. ЕС, в свою очередь, акцентирует внимание на демократичности политических режимов и ведет весьма активную работу по экспорту европейских демократических стандартов. Это обстоятельство может стать преградой развитию отношений, например, с авторитарными режимами, причем как для самого ЕС, так и для властей, не заинтересованных в каких бы то ни было трансформациях.
Политика Белоруссии в отношении ЕС и России в 1991 - 2014 гг.: внутренние факторы и форма балансирования
С одной стороны можно сказать, что белорусская система в контексте балансирования была более эффективной. Она позволяла более оперативно принимать нужные решения и реагировать на внешние импульсы. Именно авторитарный контроль над политической и экономической жизнью в процессе спекуляции собственной геополитической значимостью допустил участие в интеграции с Россией с минимальным ограничением собственных полномочий, что дало существенные внешние экономические и ресурсные дотации. При этом балансирование для властей стало не просто реакцией на внешние или внутренние вызовы, но своеобразной философией существования. Минск, даже не имея четкой национальной внешнеполитической стратегии, занимался активным поиском конъюнктурных выгод (таких как растворительный бизнес) и пытался самостоятельно конструировать балансирование (например, искал внешние опоры вне европейского региона).
По прошествии последних лет можно уверенно сказать, что схожие преимущества от минимального сближения с Россией могла получить и Украина. Однако там вопрос участия в евразийской интеграции постоянно становился предметом политических спекуляций, а также противоречил концептуальному документу, регулировавшему внутреннюю и внешнюю политику, принятому еще в самом начале 1990-х гг. Одна из причин этого, отличающая Украину от Белоруссии - плюрализм правящих и господствующих групп, который сохранялся на протяжении всего периода независимости и который не смог преодолеть ни один президент или премьер. В конечном счете все это и сделало политику балансирования Киева значительно менее инициативной, чем у Минска.
С другой стороны, приходится признать, что в белорусской политической системе также были свои минусы. Прежде всего, национальные интересы в ней чаще всего подменялись государственными. В отличие от Киева, Минск в значительной степени игнорировал мнение населения и малочисленного бизнеса о внешних приоритетах. В результате, когда в первой половине 2010-х гг. «маржа» от балансирования снизилась, политика белорусских властей вступила в серьезное противоречие с внутренней средой, создавая в ней долгосрочные риски нестабильности.
Во-вторых, приоритет интересов режима над национальными теоретически допускал отказ от балансирования на неопределенный срок. В ситуации, когда внешняя угроза должна сплотить нацию на всех уровнях и аккумулировать силы для коллективного ответа, императив удержания власти допускает сближение с такой внешней угрозой и, возможно, противоречит национальным интересам в их более широком понимании (см. примыкание ради выгоды).
В-третьих, важно отметить, что белорусский авторитаризм не только увеличивал эффективность, но и ограничивал возможности балансирования между Россией и ЕС. Именно государственная система препятствовала развитию политических отношений на западном направлении. В связи с этим балансирование Минска крайне ограниченно опиралось на европейский вектор, что в конечном счете не позволило сохранить подлинно внеинтеграционный статус, даже несмотря на попытки опереться на союзников вне Европы. На начало 2015 г. Белоруссия была членом не только институционально слабых СНГ и Союзного государства, но также ЕАЭС и военной организации - ОДКБ, причем все это - по сути на безальтернативной основе.
Для сравнения, Киев вне зависимости от находящейся у власти силы всегда имел весьма интенсивный политический диалог, помимо России, и с европейскими странами, и с США. А поскольку украинская политическая система, несмотря на частые реформы, признавалась в целом демократической, у руководства этой страны не было проблем с внешней легитимацией. Следовательно, украинские лидеры, в отличие от своего белорусского коллеги, не зависели от признания со стороны Москвы.
Однако в целом можно резюмировать, что на практике белорусская авторитарная модель в контексте балансирования была более эффективной, поскольку позволила привлечь больше внешних ресурсов при несколько ограниченных возможностях. Украинская более демократическая политическая система долгое время казалась весьма результативной, поскольку позволяла избегать близости с Россией. Однако ее слабость в вопросах государственного управления в конечном счете также привела к усилившейся зависимости Киева от внешних партнеров - ЕС (в рамках ассоциации) и США (в рамках военно-политического диалога). При этом если белорусская элита, консолидированная вокруг А. Лукашенко, видела балансирование своей естественной региональной стратегией, то украинская, отличавшаяся разительно большим национализмом и антироссийской риторикой, наоборот, была весьма разрознена и зачастую препятствовала такой политике.
С экономической точки зрения обе страны были сильно зависимы от Европейского союза и России в вопросах торговли (Приложение Б.1 и Д.1), а также от ЕС - в плане инвестиций и возможности привлекать финансовые ресурсы, а от России - по причине создававшихся десятилетиями производственно-сбытовых связей, важности получение сырья по льготным ценам и доступа на емкий российский рынок.
Поскольку почти с самого начала Минск и Киев взяли курс на строительство разных экономических систем, они по-разному относились к участию в экономических объединениях.
Для белорусской командно-административной экономики реальная экономическая интеграция и с Россией, и с ЕС была крайне нежелательной. Во-первых, такое развитие событий предполагало продолжение экономических реформ по пути более либеральных партнеров, что подрывало саму суть белорусского государственного устройства и было категорически неприемлемо для правящего режима. Во-вторых, усиление экономического сотрудничества предполагало взаимное проникновение капитала, что в случае относительно небольшой белорусской экономики означало приход более сильных и влиятельных зарубежных инвесторов, с которыми ни частный, ни государственный капитал Белоруссии не мог успешно конкурировать. В-третьих, Россия и ЕС были заинтересованы в интеграции не просто торговой (ТС или ЗСТ), а комплексной, системной и долгосрочной, предполагающей надгосударственное управление со стороны союзных органов (будь то в рамках ассоциации или ЕАЭС). Такое развитие событий привело бы к ограничению полномочий белорусского режима - его возможностей использовать экономические инструменты для поддержания внутренней политической стабильности и легитимности.
Перспективы изменения белорусской и украинской «политики балансирования»
Итак, уже почти с самого начала 2000-х гг. российская политика вошла в резкое противоречие с политикой постсоветских стран, не заинтересованных в восстановлении на их территориях российского влияния. Как результат, интеграция со странами СНГ становилась все более разноскоростной. Это затрудняло формирование универсальной региональной группировки во главе с Россией, и к концу 2000-х гг. на постсоветском пространстве существовал целый ряд организаций, как дублирующих и дополняющих функции СНГ (тем самым «размывая» влияние этой структуры), так и ставящих под сомнение значимость Содружества.238
Грузино-югоосетинский конфликт, приведший к новому и весьма серьезному обострению отношений России и ЕС, а также появление проекта «Восточное партнерство» подтолкнули Москву к более решительным шагам. В конце 2000-х гг. она дала своим постсоветским партнерам однозначно понять, что, несмотря на угрозу нового ухудшения отношений, готова сохранить выгодные условия экономического сотрудничество лишь в формате новых институциональных объединений. Так появились ТС и ЕЭП, позже ставшие частями ЕАЭС. На первом этапе к ним присоединились Белоруссия и Казахстан, позже - Армения и Кыргызстан.
Тем не менее, как показала практика, даже институализация отношений с постсоветскими странами не решила всех проблем. Наднациональные органы не могли эффективно блокировать политику балансирования. Особенно ярко это проявилось на примере Белоруссии, которая, будучи активным участников евразийской интеграции, сумела не только извлечь из своего статуса максимальную экономическую выгоду, но и при этом старалась восстановить политический диалог с европейскими странами. В целом можно сказать, что к началу 2015 г. России так и не удалось решить проблему балансирования постсоветских государств. Более того, если в 2000-е гг. их политика препятствовала российским интересам, то уже с конца 2000-х гг. она стала в дополнение к этому усиливать конфликтность в отношениях Москвы с ее Западными партнерами, в том числе с ЕС.
Главной причиной низкой эффективности российской политики против балансирующих государств видится то, что Москва традиционно делала ставку на диалог с их непосредственными властями, уделяя недостаточное внимание более низким уровням сотрудничества. На первый взгляд эта политика все же позволила удержать некоторые режимы от активного движения на Запад. Во многом за счет российской ресурсной поддержки им удалось сохранить власть, что сделало их зависимыми от российского вектора и ослабило возможности балансирования. Именно так было в случае Белоруссии, президент которой нередко соглашался на углубление интеграции с Россией за дополнительные преференции, зачастую вопреки общественным настроениям.
Однако с другой стороны, такая стратегия уже доказала свою крайне высокую затратность при весьма сомнительной результативности. Дотирование постсоветских режимов решало главным образом вопрос их сохранения у власти, однако не препятствовало деструктивным (для России) тенденциям внутри этих стран. Накопление экономических проблем и общественных противоречий ожидаемо приводило к ухудшению восприятия России на самых разных уровнях, когда именно Москва виделась главной причиной неэффективного государственного управления (см. Приложение А.1-А.З.).
В результате к концу 2014 российские власти оказались в своего рода ловушке: отказ от помощи умеренно пророссийским режимам угрожал стремительным ухудшением отношений с этими странами, в то время как пролонгация помощи (особенно учитывая подход балансирующих государств к интеграционному законодательству) становилась все большим бременем для бюджета и к тому же реально не решала проблему дальнейшей фрагментации постсоветского пространства и роста антироссийских настроений.
Говоря о необходимости обновления политики на постсоветском пространстве, нужно понимать, что прошедшие два десятилетия с точки зрения реинтеграции стали для Москвы временем упущенных возможностей, и сейчас у нее уже гораздо меньше конкурентных преимуществ. В целом слабые стороны России можно свести к одному главному вопросу - неопределенность ее дальнейшего развития.
Во-первых, речь идет о тех экономических проблемах, которые проявились на фоне снизившихся цен на нефть. Возможности Москвы дотировать и кредитовать экономики других постсоветских стран уже гораздо меньше, и лидеры этих стран это прекрасно понимают.
Во-вторых, Россия до сих пор так и не предложила четкую и публичную модель интеграции и совместного развития с постсоветскими государствами, в то время как у ЕАЭС явно наблюдается отсутствие идеологии и неясность отдаленных политических и организационных перспектив. В отсутствие такой модели развития не только у властей (которые в интеграции видят в первую очередь угрозу своим полномочиям), но и у бизнеса и общества в этих государствах нет ясно видения своего будущего с Россией. Это особенно опасно на примере балансирующих стран СНГ в Восточной Европе, для элит, предпринимателей и населения которых альтернатива в лице ЕС хоть и предполагает очередные болезненные реформы, однако в целом видится все более привлекательной.
К этой проблеме добавляется и неочевидная преемственность нынешней российской политики. Создается впечатление, что цель «собирания» исторических территорий, которая пока достигается достаточно высокой ценой, не столько объективна, сколько обязана своим существованием нынешним властям. Иными словами, смена руководства и/или режима в самой России может привести к изменениям всей ее стратегии на постсоветском пространстве (например, ограничить ресурсную поддержку - главный современный интеграционный мотиватор), что также вызывает обеспокоенность у многих постсоветских режимов.