Введение к работе
Актуальность проблемы. Состояние здоровья населения является одним из самых важных — если не важнейшим,— показателем благополучия страны. Проблема сохранения здоровья населения Ростовской области, крупнейшей сельскохозяйственной области с большим промышленным потенциалом и значительными миграционными процессами имеет важное социальное и экономическое значение. В области из года в год ухудшается социально-гигиеническая и гигиеническая обстановка, создалась и постоянно поддерживается угроза здоровью человека. Сохраняется высокий уровень загрязнения окружающей среды. Ухудшается санитарное состояние водоснабжения и канализования. Снижается ответственность хозяйственных субъектов за создание надлежащих условий трудг работающих в народном хозяйстве, качество и безопасность выпускаемой и реализуемой продукции.
Сокращается средняя продолжительность жизни людей, возра стает общая смертность, снижается рождаемость. Растет заболевае мость профессиональная, общая и с временной утратой трудоспо собности. Каждый четвертый случай заболеваний человека прихо дится на инфекционные болезни, общее число которых составляв' ежегодно в России 47—50 миллионов случаев, а в области свыш< миллиона, экономический ущерб превышает 60—70 мйллиардої рублей в стране и 170 миллионов, соответственно, в области (в цена: 1990 г. ).
Санитарно-эпидемиологическая обстановка в области напряжен ная, о чем свидетельствуют результаты динамического наблюдени за уровнями неблагоприятных факторов окружающей среды.
Естественно, что изменяющиеся экономические условия в обще стве (рыночные отношения, приватизация собственности, страхова медицина и др.) несомненно вносят свои коррективы в организаци онные формы работы санитарно-эпидемиологических учреждени области, но главная цель— обеспечение санитарного благополучи населения и сохранение его здоровья — остается неизменной.
Вместе с тем, действующая в стране, а следовательно и в області система организации санитарно-эпидемиологической службы нужде ется в коренной реорганизации, преобразовании и укрепленш пересмотре принципов ее структурного построения, управленш ресурсного, правового и социального обеспечения.
Решение задачи реформирования такой сложной системы, како является санитарная служба, в условиях глубоких экономически
и социальных преобразований, происходящих в России, Ростовской области, относится к числу приоритетных государственных проблем и требует научного подхода.
Весьма ограниченное представление о том, что санитарная служба выполняет 2-е основные функции: контрольную и организаторскую (Хромченко О. М., Куценко Г. И., 1990 г. и др.) устарело теоретически и практически. Ограниченные права, отсутствие правовой основы санитарного надзора служили главным препятствием в реализации эффективной надзорной функции; оставались невостребованными профессиональные возможности специалистов службы.
До 1991 г. представители санитарной службы и научных кругов гигиенического профиля (Беляев Е. Н., 1991, Потапов А. И., 1990, Бурга сов П. Н., 1989, Измеров Н. Ф., 1990 г.) неоднократно привлекали внимание к вопросу изучения причинно-следственных связей здоровья населения и состояния окружающей среды.
Гарантом соблюдения прав граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания, регулятором общественных отношений в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения стали — принятый 19 апреля 1991 года Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», правительственное Постановление № 375 от 01.07.91 г. «О государственной санитарно-эпидемиологической службе РСФСР». Эти и последующие правовые документы дали реальную возможность изменения существовавшей долгое время и практически не совершенствовавшейся организационной и функциональной структур санитарно-эпидемиологических учреждений. Структур, которые не могли з современных условиях оптимально учесть влияние на здоровье населения кризисной социально-гигиенической обстановки и кризисного состояния финансирования и материально-технического эбеспечения санитарной службы России, в т. ч. и Ростовской области.
В этой связи возникает настоятельная потребность изменения ;уществующих структур, функций, создания новых чутко реагирую-дих на происходящие процессы в обществе и обеспечивающих юциальную защищенность населения. Тем более, что созданные і продолжающиеся создаваться коммерческие структуры, концерны, зкционерные общества, фермерские хозяйства, частнособственниче-:кие объединения, требуют коренного изменения и новых подходов со :тороны санитарной службы к выполнению надзорных функций на жономической основе.
Настоящая работа посвящена первым попыткам решения выше-ізложенньїх проблем научно-обоснованного формирования структур осударственного санитарно-эпидемиологического надзора в современных условиях.
Цель работы. Научно обосновать и сформировать оптимальную
систему управления санитарной службы крупного промышленного, сельскохозяйственного и образовательного региона России с учетом социально-гигиенических, экологических и экономических факторов. Разработать систему оптимального функционирования и финансирования службы и изучить новые подходы при разгосударствлении объектов и территорий по созданию благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки:
совершенствование организационной структуры областного и территориальных центров Госсанэпиднадзора;
стабилизация и развитие экономики областной службы в условиях перехода России к новым экономическим отношениям, а финансирования области из Федерального бюджета;
разработка современной кадровой политики и ее реализации в соответствии с новыми задачами;
улучшения материально-технического обеспечения службы, проведения технического перевооружения и научного обеспечения.
Научная новизна и теоретическая значимость. Впервые научно обоснована система реорганизации санитарной службы в области исходя из местных и современных условий, на примере санитарно-эпидемиологических учреждений Ростовской области:
учтены местные социальна-экономические особенности в области, уровень медицинского обслуживания, показатели здоровья и гигиеническая ситуация;
теоретически обоснованы принципы формирования новых функциональных и организационных структур службы, так как традиционные структуры бывших санэпидстанций не приспособлены для решения задач, поставленных Законом России «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
впервые для Ростовской области были приняты приоритетными направлениями:
наблюдение, оценка и прогнозирование состояния здоровья населения на основании установления причинно-следственных связег здоровья и факторов окружающей среды, с разработкой перспектив ных программ.
Разработана и внедрена автоматизированная система оцени состояния здоровья и показателей, характеризующих санитарно гигиенический фон, условия труда и быта населения, эпидемиологи ческую ситуацию области, позволяющая выявлять и устанавливав зависимость состояния здоровья населения от уровней неблагопри ятного воздействия на организм человека факторов окружающее природной среды и условий жизнедеятельности человека.
Такая система позволяет создать банк или базу данны; о состоянии здоровья населения и среды обитания человек; и послужит доступным информационным материалом для пользова ния всех уровней территориальной санитарно-зпидемиологическоі
службы области, органов власти управления, заинтересованных предприятий, организаций, учреждений, коммерческих структур и граждан.
Обоснованы принципы смешанного финансирования за счет бюджетных источников. При этом установлена необходимость сохранения и увеличение финансирования службы, как структуры государственной, осуществляющей государственный санэпиднадзор от имени и по поручению Президента, за счет Федерального бюджета.
Дополнительные средства из местного бюджета (внебюджетный источник) за счет финансирования областных целевых программ, а также отчисления (30—95%) от налагаемых штрафов за нарушения санитарных норм, правил; расширение объемов работ и услуг в области профилактики заболеваний человека, экспертизы и разработки гигиенических и противоэпидемических мероприятий, оказываемых предприятиям, организациям и учреждениям на договорной основе, использование части экономических санкций.
Практическая ценность работы. Впервые разработаны и внедрены в практику организационно-управленческие принципы функциониро-зания системы Госсанэпиднадзора в период входа в рыночные этношения, как единого организационного механизма, включающего з процесс управления функции и структуры областного центра Госсанэпиднадзора, санитарно-эпидемиологические методы, динами-іеские показатели деятельности учреждений санэпиднадзора, экономические методы в управлении учреждениями в области.
Для практических учреждений впервые предложена модель ориентирования на установление причинно-следственных связей ідоровья человека и среды обитания, позволяющая формировать структуру учреждений на базе социально-гигиенических, экологиче-:ких и экономических признаков.
Внедрена новая организационная и функциональная система інформационного обеспечения. Созданы новые структуры в обла-:тном центре, ориентированные на научно-методическую и организа-іионную деятельность с периферийными учреждениями по пробле-іам.
Сформирована комплексная автоматизированная система управ-іения, которая позволяет систематизировать и обеспечивать сани-арно-эпидемиологические учреждения аналитическими материала-іи для стратегического, тактического и оперативного решения г опросов управления.
Апробированные в Ростовской области новые экономические іетодьі и подходы в решении проблем реализации саннадзора озволяют сформулировать систему экономических взаимоотноше-ий между областным центром Госсанэпиднадзора, городскими, айонными центрами, органами власти и управления, хозяйственны-
ми руководителями, подготовить фонд программ по внедрению и реализации технологий, укрепления здоровья населения, осуществлять процесс интеграции с внегосударственными структурами.
Результаты исследований использованы при подготовке следующих методических документов и приказов, внедренных в Ростовской области:
-
Приказ областного центра Госсанэпиднадзора от 28.11.91 г. № 151 «Об утверждении структуры областного центра Госсанэпиднадзора и положения о его структурных подразделениях».
-
Приказ областного центра Госсанэпиднадзора от 17.03.92 «О работе городских -и районных центров Госсанэпиднадзора по анализу заболеваемости населения в связи с неблагоприятными факторами окружающей и производственной среды».
-
Совместный приказ областного центра Госсанэпиднадзора и департамента здравоохранения от 23.03.92 № 39/28 «О совместной работе лечебно-профилактических учреждений и центров ГСЭН по анализу заболеваемости населения в связи с неблагоприятными факторами окружающей среды».
-
Стандарт учреждения. Порядок организации работы областного, городских и районных центров Госсанэпиднадзора по предупредительному санитарному надзору. Утвержден 25.03.92 г. СТУ 54—92, введен впервые.
-
Приказ областного центра ГСЭН от 30.07.92 № 108 «О структурных изменениях в санитарно-гигиенической лаборатории».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 30.07.92 № 109 «О разработке плана мероприятий по реализации концепции развития санитарной службы Ростовской области».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 30.07.92 № 112 «О разрешении эксперимента на базе Таганрогского городского центра ГСЭН».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 12.09.92 № 136 «О частичной реорганизации структуры санитарно-гигиенической лаборатории областного и городского (г. Ростова) центров ГСЭН».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 08.10.92 № 148 «О подготовке комплексной программы обеспечения санитарно-эпидемиологи ческого благополучия населения Ростовской области и развита государственной санитарно-эпидемиологической службы».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 26.10.92 № 161«Оликви дации ОПД областного центра ГСЭН».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 26.10.92 № 162 «О ре организации службы профилактической дезинфекции области».
-
Приказ областного центра ГСЭН от 05.11.92 № 172 «О поэ тапном образовании зональных центров Госсанэпиднадзора в обла сти».
-
Совместные положения о порядке вз-аимодействия органої
санэпиднадзора с другими структурами администрации области с федеральными службами, в функциональные обязанности которых прямо или косвенно входят вопросы охраны здоровья населения.
По материалам анализа состояния здоровья населения и факторов внешней среды издан ряд распоряжений и постановлений главы администрации, решений малого Совета народных депутатов области.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования докладывались на: научно-общественных чтениях по проблемам гигиены, экологии и охраны природы Цимлянского водохранилища и влияния их на здоровье населения (г. Цимлянск, 1992 г.), ученом Совете медико-профилактического факультета Ростовского ордена Дружбы народов мединститута (г. Ростов, 1991 г.),. научно-практической конференции организаторов здравоохранения, днях главного государственного санитарного врача (1991, 1992), региональном совещании главных государственных санитарных врачей Северного Кавказа (1992 г.), комиссий государственного комитета Российской Федерации санитарно-эпидемиологического надзора (г. Ростов, 1992 г.), коллегии госкомитета России (г. Москва, 1992 г.).
Публикации. По результатам исследований в подготовительный период имеется более 20 публикаций в научных журналах, сборниках научных трудов, а также методические рекомендации и письма.
Положения вносимые на защиту:
особенности социально-гигиенической обстановки региона являются основой для типологии саннтарно-пряфйлактических учреждений разных уровней и оптимизации процесса управления, в т. ч. функций и структур областного центра;
ориентация на показатели здоровья населения с учетом социально-гигиенических факторов — один из главных принципов формирования стандартов санитарно-эпидемиологических учреждений;
новая организационная и функциональная структура учреждений Госсанэпиднадзора, система информационного обеспечения экстерриториального принципа надзора и подготовки кадров;
изменение основных принципов регулирования экономики санэпидучреждений разных уровней на основе контракта и выполнения хоздоговорных работ по платным видам деятельности и услуг.
Материалы и системы исследования. В работе представлены результаты углубленных исследований и оценки организационных и функциональных структур системы органов Госсанэпиднадзора и процесса управления на основе изучения государственной социально-нормативной системы, нормативных актов, Законов Российской Федерации, научно-исследовательских работ, опубликованных за последние 20 лет (1972—1992 гг.) в отечественной
литературе, а также материалов изучения состояния здоровья населения Ростовской области, критериев его оценки с учетом сложившейся социально-гигиенической обстановки и воздействия факторов окружающей среды.
Определены (условно) динамичные критерии показателей здоровья населения и окружающей среды Ростовской области по следующим категориям:
благоприятные
средние
неблагоприятные.
За изначальные показатели приняты средние величины по области (заболеваемость, пестицидная нагрузка, валовый выброс вредных веществ в атмосферный воздух и т. д.).
В основу гигиенической оценки качества окружающей среды промышленных центров Ростовской области положены объективные данные лабораторного контроля, проводимого центрами Госсанэпиднадзора территорий, лабораторий комитета по охране природы и госкомгидромета и независимой лаборатории «Экологического центра» Ростовского госуниверситета.
Состояние здоровья населения Ростовской области изучалось по имеющимся среднегодовым данным за Згода (1990—1992) статистической отчетности с учетом основных показателей: рождаемости, продолжительности жизни населения области, общей смертности, детской смертности, заболеваемости с временной утратой трудоспособности (ВУТ). Разработка материалов осуществлялась по категории больных лиц в объеме Международной классификации 1979 г. (пересмотренной).
Все показатели /увязывались с факторами, влияющими на состояние здоровья населения и проводилась сравнительная их оценка. Показатели ущерба, наносимого здоровью населения неблагоприятными условиями в Ростовской области определялись с учетом затрат на все виды _медицинской помощи, выполнение противоэпидемических и гигиенических мероприятий, потерь продукции за время нетрудоспособности.
Изучены различные формы финансирования, оснащенности и кадрового состава центров ГСЭН области.