Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Федерации (на примере субъектов СЗФО) Галухин Антон Викторович

Содержание к диссертации

Введение

1 Теоретико-методологические аспекты управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов .. 12

1.1 Экономическая сущность и факторы обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов регионов 12

1.2 Методические подходы к оценке управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов 26

1.3 Методы управления устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона: отечественный и зарубежный опыт 37

2. Анализ состояния и управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов 50

2.1 Тенденции развития доходного потенциала регионов 50

2.2 Анализ финансового состояния консолидированных бюджетов регионов... 63

2.3 Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов 75

3. Направления совершенствования управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов 86

3.1 Концептуальные подходы к управлению устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов .86

3.2 Совершенствование инструментария оценки управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов 92

3.3 Резервы повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов .111

Заключение .124

Список литературы

• Методические подходы к оценке управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов
• Методы управления устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона: отечественный и зарубежный опыт
• Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов
• Совершенствование инструментария оценки управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Региональные и местные бюджеты играют все возрастающую роль в реализации государственной социально-экономической политики, неся на себе основное бремя финансового обеспечения обязательств в сфере образования, физической культуры и спорта, здравоохранения, социального обеспечения населения и пр.

Вместе с тем, финансовое положение регионов по сравнению с докризисным периодом (до 2008 г.) значительно ухудшилось. Отмечено усиление бюджетных рисков, вызванных продолжающейся практикой разграничения между уровнями бюджетной системы и принятием новых расходных обязательств, не подкрепленных соответствующим объемом средств, на фоне растущего дефицита ресурсного обеспечения обязательств, закрепленных за субъектами Федерации (реальный рост налоговых и неналоговых доходов и расходов регионов РФ за 2007-2014 гг. составил 92,0% и 97,6% соответственно). Устойчивость бюджетов регионов продолжает снижаться в результате нового витка кризисных явлений в отечественной экономике, и, как следствие, стагнирования доходов бюджетов, роста задолженности по уплате обязательных платежей, увода бизнеса в теневой сектор и капитала за рубеж. Подобные тенденции привели к тому, что в 2014 году уже практически не осталось безубыточных регионов, а почти четверть субъектов РФ фактически находится в состоянии критической долговой нагрузки.

Текущие тренды развития государственных финансов территорий диктуют необходимость совершенствования инструментов и методов управления, поиска резервов повышения устойчивости доходной базы бюджетов регионов. Это обусловило направленность и актуальность, теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблематика управления доходами бюджетов находится в фокусе внимания мирового научного сообщества, начиная с исследований Ксенофонта, получившая значительный импульс в работах Ф. Кенэ, В. Петти, Д. Рикардо и др.

Основы формирования доходов регионов в рыночной системе
хозяйствования, поиск и мобилизация их резервов в бюджет, построения
эффективной системы межбюджетных отношений и управления
государственным долгом регионов затронуты в работах таких отечественных
ученых и специалистов как Е.С. Вылкова, В.П. Горегляд, И.В. Горский,
Р.С. Гринберг, Л.А. Дробозина, В.В. Иванов, Н.Г. Иванова, А.Г. Игудин,
В.А. Ильин, А.Л. Коломиец, А.М. Лавров, Л.Н. Лыкова, Н.С. Максимова,
Е.Д. Мельник, Э.В. Пешина, М.Г. Полозков, А.И. Погорлецкий,

М.В. Романовский, А.Л. Тарасевич, Д.А. Татаркин, Т.В. Ускова, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов и др. В исследованиях зарубежных авторов (Р. Берд, Д. Фостер, Р. Хепп, Ю. Хаген, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, Р. Масгрейв, А. Шах и др.) проблематика управления бюджетами, в основном, рассматривается через влияние внешних факторов на их устойчивость и сбалансированность.

Непосредственно исследованию сущностного содержания, факторов воздействия, оценки состояния и резервов повышения устойчивости бюджетов регионов посвящены работы Г.Б. Поляка, Т.В. Дорониной, В.Н. Едроновой, А.А. Кавинова, С.М. Каратаева, Н.И. Яшиной, О.И. Тишутиной, Р.Р. Ахметова, М.В. Казаковцевой, А.А. Никифоровой, В.Б. Ияшвили, М.Е. Чичелева, А.Г. Грязновой, А.С. Громовой, Н.Д. Шимширт, и др. Несмотря на достаточную глубокую изученность данной проблематики, исследования авторов, в основном, сводятся к разработке методологии общей устойчивости региональных и местных бюджетов, не уделяя должного внимания управленческой составляющей и ее влиянию на социально-экономическое развитие территорий.

Идентификация, классификация и методы управления бюджетными
рисками изложены в исследованиях С.Г. Аюповой, М.А. Каючкиной,
А.М. Лаврова, Д.В. Гороховой, Т.М. Ковалевой, В.В. Гамукина

Н.М. Сабитовой, С.В. Барулина, Л.Л. Игониной, А.Г. Игудина, Л.И. Якобсона и др. Однако, существующие наработки не позволяют в комплексе дать оценку влияния бюджетных угроз на устойчивость доходной базы бюджетов регионов, а также имеют математические ошибки, приводящие к искажению результатов и некорректности принимаемых решений.

Кроме того, вплоть до настоящего времени недостаточно развитыми остаются стимулы органов власти к совершенствованию управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов. Для усиления обоснования корректировок бюджетной политики требуется развитие инструментария «управления результатами» с учетом влияния бюджетных угроз на устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов регионов. Необходимость поиска решения отмеченных проблем обусловила актуальность темы диссертационного исследования, ее цель, задачи, определила научную новизну и практическую значимость.

Целью диссертационного исследования является решение научной проблемы совершенствования управления и поиска резервов повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

определить место, экономическую сущность и специфику управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов;

на основе изучения отечественной и зарубежной практики проанализировать методический инструментарий оценки и систематизировать методы управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов;

дать оценку состояния консолидированных бюджетов регионов и выявить проблемы управления устойчивостью их доходной базы;

предложить и научно обосновать концептуальные подходы к управлению и резервы повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов;

разработать и апробировать инструментарий оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов с учетом влияния бюджетных угроз;

разработать и апробировать методический подход, направленный на стимулирование органов власти регионов к совершенствованию управления устойчивостью доходной базы бюджетов.

Объектом исследования выступают консолидированные бюджеты регионов. Предметом исследования являются методы и инструменты управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового анализа, теории и практики управления доходами бюджетов в рыночной системе хозяйствования.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы анализа и синтеза, диалектического подхода, метода структурной декомпозиции, принципа формальной логики. В работе применялись элементы системного и функционального подходов, факторного сравнения, статистических группировок и эконометрического анализа, экспертной и балльно-рейтинговой оценок, табличной и графической визуализации данных.

В качестве информационной базы исследования использованы нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов власти; информационно-аналитические материалы ОЭСР, Всемирного банка, федеральных и региональных органов исполнительной власти; базы данных Федерального казначейства, Федеральной государственной службы статистики и Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ, научно-исследовательских учреждений; обзорные, справочные данные и результаты исследований ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов; ресурсы справочно-правовой системы КонсультантПлюс.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК РФ специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит», в части п. 2. Общегосударственные, территориальные и местные финансы, пп. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в совершенствовании контрольной и мотивационной функций управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов. Результаты, обладающие элементами научной новизны:

- на основе изучения отечественного и зарубежного опыта определена
специфика управления устойчивостью доходной базы консолидированных
бюджетов регионов, которая характеризуется многоуровневостью субъекта
управления и зависимостью применяемых методов и инструментов управления
устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов от
источников ее обеспечения;

- показано, что обеспечение устойчивости доходной базы
консолидированных бюджетов регионов в силу недостатков информационно-
аналитического обеспечения управленческого процесса, отсутствия реальных
стимулов к наращиванию доходных возможностей и развитию фискальных
инструментов достигалось за счет увеличения долговой нагрузки, сокращения
инвестиционных возможностей региональных и местных бюджетов и
социальной поддержки населения;

предложены концептуальные подходы к управлению устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов, определяющие основные направления деятельности органов власти по ее повышению;

разработан методический инструментарий оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов на основе интегрального индекса, учитывающего результаты межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром, управления собственными доходными источниками бюджетов и государственным (муниципальным) долгом, развития доходного потенциала территории;

- разработан методический инструментарий оценки влияния на
устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов регионов
бюджетных угроз и доказано, что соотнесение итогов оценки результативности
управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов и влияния
бюджетных угроз позволяет обеспечить объективность и наглядность
полученных данных;

- предложен методический подход, направленный на стимулирование
органов власти регионов к совершенствованию управления устойчивостью
доходной базы бюджетов, путем предоставления дополнительных налоговых
доходов субъектам Федерации на основе усиления фискальной и
мобилизующей функций собственных доходов.

Теоретическая значимость работы состоит в развитии научно-теоретических основ управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов, определении его специфики.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования органами власти содержащихся в исследовании разработок по оценке результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов с учетом влияния на нее совокупности бюджетных угроз, а также выводов и рекомендаций по укреплению доходной части бюджетов. Основные результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов «Бюджетная система», «Налоги и налогообложение», «Финансы и кредит», «Риск-менеджмент».

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечена применением в качестве теоретической и методологической основы общенаучных методов познания, фундаментальных основ теории финансов и управления, системного исследования бюджетных категорий. Диссертация базируется на диалектическом, системно-логическом, комплексном методах анализа и познания явлений. В работе применялись элементы системного и функционального подходов, факторного сравнения,

экспертной и балльно-рейтинговой оценок, табличной и графической визуализации данных.

Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные положения исследования докладывались автором на 18 международных (г. Вологда, г. Коломна, г. Сыктывкар, г. Волгоград, г. Санкт-Петербург, г. Псков, г. Москва, г. Вроцлав, г. Душанбе, 2013-2016 гг.), 4 всероссийских (г. Вологда, г. Уфа, г. Иваново, 2013-2015 гг.) и 4 региональных (г. Вологда, 2013-2015 гг.) научно-практических конференциях, форумах и конгрессах. Разработки диссертанта нашли отражение в научных отчетах ИСЭРТ РАН (2013-2016 гг.), в т.ч. прошедших государственную регистрацию («Эффективность бюджетных расходов на реализацию долгосрочных целевых программ (на примере Вологодской области)», инв. №02201454885; «Кризис региональных бюджетов как угроза экономической безопасности страны», инв. №016820150018); внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВО «Вологодский государственный университет» при преподавании дисциплины «Риск-менеджмент» для магистрантов экономического факультета; применяются в практической деятельности Департаментом финансов Вологодской области.

Публикации результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования изложены в 16 научных статьях (личный вклад автора – 10,14 п.л.), в том числе в 7 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК.

Объём и структура диссертационной работы определена её общей концепцией, целью, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, выводов и предложений, списка использованных источников (194 наименования) и 13 приложений, проиллюстрирована 33 рисунками и 38 таблицами, содержит 13 формул.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, обозначена научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов» определены экономическая сущность, факторы и специфика управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов, систематизированы подходы к ее оценке, методы и инструменты ее управления.

Во второй главе «Анализ состояния и управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов» определены ключевые тенденции развития доходного потенциала регионов как императива повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов, проанализировано финансовое состояние консолидированных бюджетов регионов, выявлены проблемы управления устойчивостью их доходной базы.

В третьей главе «Направления совершенствования управления
устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов»
предложены и обоснованы концептуальные подходы к управлению
устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.
Разработан и апробирован методический инструментарий оценки
результативности управления устойчивостью доходной базы

консолидированных бюджетов регионов с учетом влияния на нее совокупности бюджетных угроз. Выявлены резервы повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

В заключении сформулированы основные результаты исследования, обозначена практическая значимость применения предложенных мер.

1. Определена специфика управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Управление устойчивостью консолидированных бюджетов регионов является ключевой компонентой реализации государственной социально-экономической политики, финансовой основой которой являются доходы.

Анализ теоретико-методологических аспектов управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов позволил выявить неоднозначность понимания его целевой установки. По нашему мнению, она должна заключаться в укреплении финансовой основы устойчивого развития регионов и обеспечении комфортной среды обитания населения, как необходимого условия для достижения максимально возможного результата – произведенного объема продукта, от которого зависит конечная бюджетная обеспеченность граждан, достигаемого путем реализации интересов и приоритетов государства, общества и личности.

Содержание категории «устойчивость доходной базы

консолидированного бюджета региона» в соответствии с выделенными в нашем исследовании принципами, критериями и целью управления определяем как способность бюджета в условиях постоянно изменяющихся внешних и внутренних факторов своевременно аккумулировать достаточный объем доходов, необходимый для выполнения полного комплекса обязательств (расходных и долговых), закрепленных за органами власти субъекта Федерации, по реализации интересов и приоритетов государства, общества и личности, сохраняя при этом динамизм развития региона.

Управление устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона нами понимается как деятельность органов власти, осуществляемая в целях обеспечения своевременного и достаточного объема поступления денежных средств для развития и выполнения комплекса обязательств (расходных и долговых) субъекта Федерации, посредством совокупности применяемых для обеспечения этого управленческих решений, приемов и методов, инструментов и механизмов, органически встроенного в бюджетный процесс (рис. 1). При этом определено, что субъектом управления устойчивостью доходной базы бюджетов субъектов Федерации выступают помимо органов власти региона и органов местного самоуправления федеральные органы власти в силу финансовой и процессуальной зависимости субъектов от федерального центра.

Субъекты управления

Финансовый орган исполнительной власти региона

Материально-техническое обеспечение

Стадия бюджетного процесса

s____^

Министерство финансов РФ

Финансовое обеспечение

Методы управления:

экономические;

организационно-административные;

социально-психологические

Функции управления

Прогнозирование

Планирование

Организация и координация

Финансовое подразделение органов местного самоуправления

Цель, задачи, принципы управления

Кадровое обеспечение

Правовое обеспечение

Информационное обеспечение

Инструментарий управления:

налоговые инструменты;

неналоговые инструменты;

трансфертные инструменты;

долговые инструменты

инструменты бюджетного риск-менеджмента

Формы управления:

стратегия развития региона;

отраслевые стратегии;

целевые программы и проекты;

бюджетная стратегия региона (бюджетный прогноз)

Краткая суть управленческого воздействия

Составление (разработка) проекта бюджета

Разработка сценариев бюджетного прогноза

Идентификация бюджетных угроз и их оценка, разработка комплекса превентивных мер по минимизации воздействия рисков

Рассмотрение и

утверждение

бюджета

Исполнение бюджета

Принятие управленческих решений по недопущению выпадения и (или) недополучения доходов, выявлению резервов восполнения недостатка доходов и оптимизации расходов, использованию источников покрытия дефицита и средств резервных фондов регионов

Мотивация

Контроль

Корректировка

Стимулирование органов власти к повышению результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированныхбюджетов регионов

Оценка управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов

Корректировка методов и инструментов управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

Объект управления: финансовые операции по формированию доходов бюджета

.*'

Рисунок 1 – Концептуальная схема механизма управления устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона и его место в бюджетном процессе Источник: составлено автором

В силу открытости региона как системы управление устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона осуществляется под влиянием совокупности факторов, которые были типизированы нами по отношению к сфере государственных финансов региона: по источнику возникновения – на внешние и внутренние; по возможности управления – на управляемые, частично управляемые и неуправляемые; по характеру воздействия – на прямые и косвенные. В диссертации обосновано, что факторы внешней среды по отношению к компетенции финансового органа власти региона оказывают косвенное влияние на управление устойчивостью доходной базы бюджета. Вместе с тем они определяют результаты развития доходного

потенциала территории. Внутренние факторы, которые объединены нами в три группы, характеризующие: управление собственными доходными источниками бюджета, государственным (муниципальным) долгом субъекта РФ, а также межбюджетное взаимодействие региона с федеральным центром, позволяют без изменения доходного потенциала увеличить доходную часть бюджетов регионов. Вместе с тем, они также оказывают влияние на развитие доходного потенциала.

На основе изучения отечественной и зарубежной практики, определено, что обеспечение устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов достигается за счет ряда источников (налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления, возвратные средства и ресурсы региональных резервных фондов). Нами построена матрица, отражающая зависимость методов управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов по каждому из источников ее обеспечения.

2. Дана оценка текущего состояния консолидированных бюджетов регионов и выявлены проблемы управления устойчивостью их доходной базы.

Определено, что наибольшая зависимость среди факторов обеспечения устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов заключается в принятии решений на федеральном уровне в рамках налоговой политики (в настоящее время уровень чистой финансовой самостоятельности субъектов РФ не превышает 23%).

В исследовании показано, что в результате политики федерального центра положение консолидированных бюджетов регионов ухудшилось. Уровень покрытия собственными доходами расходных обязательств, закрепленных за субъектами РФ, снизился за 2007-2014 гг. по субъектам РФ на 9,1 п. п. Положение усугубляется регулярной практикой неполного финансирования делегированных с федерального на нижестоящие уровни расходных обязательств (например, в 2014 году покрытие делегированных полномочий в Ленинградской области составило 98,5%, в Вологодской области – 99,2%).

Доказано, что в ситуации усиления финансовой зависимости регионов от федерального центра устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов подрывалась практикой несвоевременного перечисления безвозмездных поступлений из федерального в нижестоящие уровни бюджетной системы (например, доля межбюджетных трансфертов, выделяемых в IV квартале 2014 года достигала 63% годового объема в Калининградской области, 40% - в Республике Карелия и Ленинградской области). Это создавало риски их неэффективного и неполного освоения (объем неиспользованных и возвращенных в федеральный центр трансфертов в регионах РФ за 2007-2014 гг. возрос в 11,3 раза со 4 млрд. руб. до 45 млрд. руб.).

¹ За 2010–2014 гг. в результате принятых решений Правительства РФ и Президента РФ (реализация «майских» указов, формирование региональных дорожных фондов, передача отдельных функций в сфере лесного хозяйства и т.д.) расходы бюджетов территорий увеличились на 41%, а субвенции из федерального бюджета на выполнение переданных полномочий РФ уменьшились на 18%.

Выявлено, что проблема долговой нагрузки бюджетов регионов продолжает усугубляться в результате постепенного замещения трансфертного механизма долговым (доля кредитов в объеме финансовой помощи регионам увеличилась с 8% в 2013 году до 33% в 2014 году), что не только ее не решает, а воспроизводит вновь.

Определено и доказано, что управление финансовой устойчивостью доходной базы бюджетов регионов на уровне субъектов Федерации в настоящее время имеет ряд проблем. Так, практически не реализуются меры по повышению налоговой культуры налогоплательщиков. Как результат, задолженность по налогам, поступающим в региональные и местные бюджеты в реальном выражении за 2007-2014 гг. в стране возросла на 6,5%. Нерациональным являлось предоставление налоговых льгот в субъектах РФ, которые приводили к выпадению значительной части доходов по региональным и местным налогам (к примеру, в Вологодской области в 2007-2014 гг. недопоступило порядка 40% по налогу на имущество организаций). Использование государственного (муниципального) имущества не эффективно (объем неналоговых доходов по субъектам РФ в 2014 году в постоянных ценах составил только 81% уровня 2007 года). Деструктивные меры по обеспечению сбалансированности бюджетов регионов негативно влияли на реализацию запланированных расходных обязательств, потенциал экономического роста территорий и возможности развития человеческого капитала населения в перспективе. Так, путями решения данной задачи являлись: сокращение финансирования долгосрочных целевых и государственных программ (например, дефицит их финансирования в Вологодской области превышал отметку 50% в 2009, 2011 и 2012 гг.), урезание бюджетных инвестиций (в реальном выражении на 78% в Республике Коми, на 71% в Архангельской области, на 52% в Мурманской области), оптимизация мер социальной поддержки и сети бюджетных учреждений, в т.ч. с целью выполнения «майских» указов Президента РФ.

Вышесказанное позволило нам определить, что обеспечение устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов РФ в период после 2008 года дестабилизировало финансовое положение и социально-экономическое развитие субъектов Федерации.

3. Разработаны концептуальные подходы к управлению устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Обосновано, что в целях закрепления общего видения, правил и процедур реализации государственной политики по повышению устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов необходимо разработать и принять концепцию ее управления, итогом реализации которой должно стать укрепление финансовой основы устойчивого развития субъектов Федерации и повышение бюджетной обеспеченности граждан.

Доказано, что для повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов требуется корректировка бюджетно-налоговой политики. Определено, что этого можно достигнуть путем усиления фискальной и мобилизующей функций собственных доходов бюджета и стимулирующей функции межбюджетных отношений, проведения

согласованной бюджетно-налоговой и долговой политики регионов с федеральным центром, стимулирования экономического роста и наращивания доходного потенциала территорий (рис. 2).

Для их реализации необходимым является, прежде всего, закрепление в бюджетном законодательстве категории «устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов регионов», критериев и принципов ее управления. Кроме того, требуется разработка соответствующего информационно-аналитического обеспечения и регулярное проведение анализа и оценки устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов, позволяющих своевременно выявлять проблемы и определять пути их решения, а также идентифицировать и минимизировать бюджетные угрозы.

Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Цель: своевременное аккумулирование достаточного объема доходов, необходимого для развития региона и выполнения полного комплекса обязательств (расходных и долговых), закрепленных за субъектом Федерации, по реализации приоритетов и интересов государства, общества и личности.

Задача 1: расширение финансовой самостоятельности органов власти регионов

Задача 2: повышение эффективности межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром

Задача 3: поддержание государственного (муниципального) долга регионов на экономически безопасном уровне

Задача 4: наращивание доходного потенциала на основе устойчивого социально-экономического развития регионов

Принципы управления финансовой устойчивостью доходной базы бюджетов регионов: Интегрированность - управление устойчивостью доходной базы бюджетов регионов должно быть встроено в систему управления бюджетным процессом и способствовать достижению целей и решению задач бюджетного регулирования.

Подотчетность - финансовый орган власти региона подотчетен федеральным органам власти, обществу и всем заинтересованным сторонам по соблюдению основных правил. Достаточность - ориентация управленческих решений на результативное управление финансовой устойчивостью доходной базы бюджетов регионов.

Прозрачность - предоставление в свободном доступе в полном объеме информации о процессе управления доходной базой бюджета.

Достоверность - реалистичность расчетов прогнозных параметров доходной базы бюджета. Своевременность - подчинение принятия и реализации управленческих решений срокам. Адресность - мероприятия направлены на определенный регион и аудиторию. Планомерность - следование стратегическим ориентирам.

Инновационность - адаптация, непрерывное совершенствование и разработка новых методов, форм и инструментов управления устойчивостью доходной базы бюджетов регионов.

Основные направления корректировки бюджетно-налоговой политики для повышения устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов

1. Усиление фискальной и мобилизующей функций собственных доходов бюджета

2. Усиление

стимулирующей

функции

межбюджетных

отношений

3. Проведение согласо
ванной бюджетно-
налоговой и долговой
политики регионов и
федерального центра

4. Стимулирование экономического роста и наращивание доходного потенциала регионов

Рисунок 2 – Концептуальные подходы к управлению устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов Источник: составлено автором

4. Разработан и апробирован методический инструментарий оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Достижение долгосрочного устойчивого социально-экономического развития невозможно без совершенствования бюджетной политики, предполагающей развитие концепции «управления результатами». Данный факт актуализирует проблему оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов, которая Министерством финансов РФ до настоящего времени не осуществляется в силу отсутствия соответствующего методического инструментария.

В экономической литературе имеются разработки отдельных элементов методического инструментария оценки устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов, критический анализ которых показал, что они имеют различные недостатки, среди которых: математические недостатки, отсутствие комплексности, экономической интерпретации показателей и свободного доступа к информационной базе, невозможность проведения сравнения результатов оценки в пространстве и во времени. Это приводит к недостоверности и противоречивости, недостаточной информационной наглядности результатов оценки.

Нами предложен методический инструментарий, целью которого является выявление степени соответствия поставленных государством задач в сфере управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов с фактическими результатами. Направления оценки предложено определять в соответствии с задачами бюджетного регулирования.

Путем систематизации приоритетов государственной политики по управлению доходами бюджетов, обозначенных в основополагающих законодательных документах РФ, нами выделены четыре наиболее актуальные задачи: расширение финансовой самостоятельности (автономии) органов власти регионов, совершенствование межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром, поддержание государственного (муниципального) долга субъектов РФ на экономически безопасном уровне, развитие доходного потенциала. В соответствии с ними разработана система показателей (рис. 3), к которым предъявлялись требования: оптимальности состава и наибольшей важности для характеристики управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов, непересекаемости показателей друг с

² Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Основные направления бюджетной и налоговой политики РФ, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», ГП «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», ГП «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», Проект бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2030 года и пр.

другом, минимизации субъективизма оценки, информационной доступности и достоверности, сопоставимости, универсальности, простоты и воспроизводимости расчетов.

При формировании блоков «управление собственными доходными
источниками бюджета», «межбюджетное взаимодействие регионов с
федеральными центром» и «управление государственным (муниципальным)
долгом» также учитывались требования и ограничения федерального
законодательства, а также мнения ведущих ученых и специалистов в области
управления доходами бюджетов, учтенные путем использования метода
коллективных экспертных оценок (метод Дельфи) . Показатели блока
«развитие доходного потенциала» в соответствии с выше обозначенными
требованиями были отобраны нами с помощью метода главных компонент на
основе продукта «STATISTICА».

Оценка результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

лґ

Управление собственными доходными источниками бюджета

ЛГ

Межбюджетное взаимодействие региона с федеральным центром

_Т

Управление государственным (муниципальным)

долгом

ЛҐ

Развитие доходного потенциала региона

1 .Коэффициент финансовой автономии. 2. Коэффициент чистой финансовой независимости. 3 .Коэффициент покрытия собственных расходных обязательств собственными доходами бюджета. 4.Доля налогов, недопоступивших в результате применения льгот.

5. Доля налоговых поступлений от крупнейшего налогоплательщика в налоговых доходах региона.

1. Коэффициент качества финансовой помощи.

2. Коэффициент финансирования делегированных расходов бюджетов. З.Доля межбюджетных трансфертов, выделяемых в IV квартале.

4. Доля

неиспользованных трансфертов.

5. Соотношение
собранных на
территории и
поступивших в
вышестоящий бюджет
доходов.

1. Отношение объема государственного и муниципального долга к собственным доходам региона.

2.Отношение выданных гарантий к собственным доходам региона. 3.Доля рыночной составляющей государственного и муниципального долга. 4.Доля расходов на обслуживание и погашение долга в объеме расходов консолидированного бюджета региона. 5. Уровень кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

3. Темп роста подушевой бюджетной обеспеченности доходами в сопоставимых ценах.

4. Индекс

физического объема инвестиций в основной капитал на душу населения в сопоставимых ценах.

3. Темп роста реальных подушевых денежных доходов населения.

4. Темп роста прибыли прибыльных организаций в расчете на 1 работающего в сопоставимых ценах.

5. Темп роста объема экспорта региона в расчете на 1 жителя

Рисунок 3 - Направления и показатели оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов Источник: составлено автором

Алгоритм оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов представляет последовательность

В экспертную группу по разработке системы показателей и их пороговых значений для оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов привлечены 80 профильных специалистов. Форма сбора мнений экспертов - анкетирование.

в несколько этапов (табл. 1).

Проведение методики оценки следует осуществлять Министерству

финансов РФ и направлять ее итоги финансовым органам власти регионов.

Полученные результаты, представляя собой важную компоненту контрольной

функции управления устойчивостью доходной базы консолидированных

бюджетов регионов, могут быть использованы органами власти как

информационная основа при обосновании корректировок бюджетно-налоговой

политики, разработке и корректировке концепций, стратегий, программ и

проектов в области бюджетной политики.

Таблица 1 – Последовательность расчета при оценке результативности управления устойчивостью

доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Определение

балльного

значения

показателя (k_h)

блока «развитие

доходного

потенциала»

Фактические значения частных индикаторов данного блока определяются путем их соотнесения с наилучшим в рассматриваемой группе:

k_h = ,

ximax

где k_h – оценка h-го показателя;

x_i – фактическое значение i-го показателя;

x_{i max} – наилучшее значение i-го показателя по регионам РФ.

Определение значения агрегированного индекса (R_j) по каждому блоку

p 2іі=і ki,kh

J n '

где k_; — оценка 7-го (h-го) показателя; n — количество показателей в блоке.

Расчет

интегральной оценки (I)

R_j I= ⁱ⁼¹ , m где I – интегральная оценка, в баллах; R_j – сводная балльная оценка направления; m – количество направлений оценки.

Источник: составлено автором

Изложенные методические положения оценки результативности управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов

регионов апробированы на примере субъектов СЗФО за период 2007-2014 гг., что позволило сделать ряд выводов:

1) увеличения финансовой самостоятельности регионов за 2007-2014 гг.
не произошло. Текущий объем собственных доходов регионов недостаточен
для финансового обеспечения закрепленных за ними расходных обязательств;

2) используемая в настоящее время система вертикальных
межбюджетных потоков в РФ подрывает стимулы не только в наращивании
доходного потенциала, но и в заинтересованности в полнообъемном сборе
обязательных платежей, значительная часть которых, поступая в федеральный
бюджет, не участвует в социально-экономическом развитии регионов;

3) без усиления роли трансфертной модели во взаимоотношениях
«федерация-регионы» и опережающих темпов роста доходных возможностей
над расходными обязательствами преломление трендов нарастания долговой
нагрузки регионов трудно достижимо;

4) снижение подушевой бюджетной обеспеченности ставит под вопрос
реализацию принятых расходных обязательств, а также увеличение расходов на
развитие экономики и человеческого капитала граждан.

В целом результативность управления финансовой устойчивостью

доходной базы бюджетов регионов СЗФО за 2007-2014 гг. повсеместно

ухудшилась (табл. 2).

Таблица 2 – Оценка результативности управления устойчивостью доходной базы

консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2007-2014 гг., баллов

2007-2014 гг.

Источник: рассчитано автором

устойчивость предложен

доходной базы и апробирован

5. Научно обосновано влияние на бюджетов регионов бюджетных угроз, методический инструментарий их оценки.

Исходя из тезиса, что устойчивость бюджета определяется как состоянием внешней среды, так и его адаптационными возможностями, нами определено, что учет бюджетных угроз является необходимым элементом оценки управления устойчивостью доходной базы консолидированных

бюджетов регионов. Однако до настоящего времени ни регионы, ни Министерство финансов РФ не проводят оценку бюджетных угроз, поскольку отсутствует соответствующий методический инструментарий.

Критический анализ имеющегося в экономической литературе модельного инструментария влияния бюджетных угроз на устойчивость бюджетов регионов показал наличие ряда недостатков, среди которых: математические ошибки, отсутствие комплексности показателей оценки, неинформативность результатов оценки, отсутствие экономической интерпретации показателей. Это приводит к искажению результатов оценки и некорректности принимаемых управленческих решений.

Нами разработан методический инструментарий оценки влияния

бюджетных угроз на устойчивость доходной базы консолидированных

бюджетов регионов, предполагающий учет рисков: неисполнения бюджета по

доходам, несбалансированного исполнения бюджета и неисполнения расходов

в связи с погашением долга региона. Градация уровня угроз основана на

иерархии групп расходов, которые возможно сократить с минимальными

социально-экономическими последствиями в связи с возникновением потерь

бюджета под воздействием бюджетных угроз (табл. 3).

Таблица 3 – Последовательность расчета при оценке влияния бюджетных угроз на устойчивость

Наименование этапа

Содержание этапа

доходной базы консолидированных бюджетов регионов

1) Определение значений частных видов угроз

Расчет риска неисполнения бюджета по доходам (R₁)

Расчет риска

несбалансированного исполнения бюджета (R₂)

Расчет риска

неисполнения расходов в связи с погашением долга региона (R₃)

100%,

100% - 100%

R₃=

1 В

100%,

-Дш

где

Д/"*"Азаем7

где В - среднее значение исполнеия бюджета за три года , %

Дф/п

фактический/планиру
емый объем доходов
бюджета субъекта РФ в
отчетном году;
Рф/пл- фактический /
планируемый объем

расходов бюджета

субъекта РФ в отчетном году.

где Р_гд| - объем расходов
на обслуживание и
погашение долговых

_Чі^Бі

100%)2

обязательств субъекта РФ в j-м году;

Дзаем] " объем

где а - среднеквад-

ратическое отклонение

бюджета по доходам;

Ві - i-е исполнение

бюджета, %;

п - количество

наблюдений, лет.

привлечения заемных средств субъектом РФ в j-м году;

Ді - доходы бюджета
субъекта РФ в j-м году
(за исключением

2) Расчет интегрального значения (R)

R = JR_± ХЙ₂Х R₃,

3) Интерпретация

интегрального значения (R)

1. 0< R 1,0 - минимальный риск

2. 1,0< R 5,0 - малый риск

3. 5,0< R 15,0 - умеренный риск

4. 15,0< R 25,0 - высокий риск

5. R >25,0 - критический риск

Источник: составлено автором

субвенций из федерального бюджета).

⁴ Величина временных отрезков для оценки бюджетных рисков, влияющих на устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов регионов была выбрана равной трем годам, исходя из практики организации бюджетного процесса в РФ, проводимой по трехлетнему бюджетному циклу.

Апробация разработанного методического инструментария позволила

определить, что наиболее острой бюджетной угрозой регионов в настоящее

время является риск неисполнения расходов в связи с погашением долга.

Наряду с ним за 2007-2014 гг. существенно усилились риски

несбалансированного исполнения бюджета и неисполнения доходной части

бюджетов. В целом уровень бюджетных угроз возрос в 7 из 10 субъектов СЗФО

(табл. 4). Одновременный учет итогов оценки результативности управления и

оценки влияния бюджетных угроз на устойчивость доходной базы

консолидированных бюджетов регионов позволяет получить комплексную

оценку, повысить информационную наглядность и корректность полученных

результатов. Данное соотнесение позволило выявить ухудшение финансового

состояния в 9 из 10 субъектов СЗФО за 2007-2014 гг. По итогам 2014 года

приемлемым можно назвать управление устойчивостью доходной базы

бюджета только г. Санкт-Петербург. В остальных регионах СЗФО справиться с

выполнением стратегической цели бюджетной политики – обеспечением

устойчивости доходной базы бюджета, не сумели, что создает риски

неисполнения обязательств перед населением и формирует дополнительное

Изм-е 2007-2014 гг.

негативное воздействие на социально-экономическое развитие территорий. Таблица 4 – Оценка влияния бюджетных угроз на устойчивость доходной базы консолидированных бюджетов регионов СЗФО, %

Источник: р ассчитано а втором

6. Предложен и апробирован методический подход, направленный на стимулирование органов власти регионов к совершенствованию управления устойчивостью доходной базы бюджетов.

Определено, что при существующей модели бюджетного федерализма в РФ стимулирующую роль для регионов играют только безвозмездные поступления, выделяемые по результатам оценки их деятельности органов власти субъектов Федерации. Однако их объем не привязан к усилиям, прилагаемым к совершенствованию управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Также нами выявлено несовершенство существующего механизма вертикального межбюджетного распределения налогов в РФ, выражающееся в увеличении дисбаланса объема поступивших в федеральный бюджет собранных на территории регионов налогов над объемом возвратившихся в

регион межбюджетных трансфертов. Доказано, что подобная модель межбюджетных отношений не способствует развитию стимулов к увеличению доходного потенциала и его полнообъемного использования ни в регионах-донорах, ни в регионах-реципиентах и требует корректировки.

Для усиления стимула к увеличению количества объектов налогообложения и совершенствованию фискальных инструментов на всех уровнях управления мы считаем целесообразным перераспределить налоговые доходы между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы согласно порядку, представленному на рисунке 4. В отличие от существующих данный подход к перераспределению предполагает, что часть собранных в регионах федеральных налогов останется в их распоряжении. Условием этого является превышение в текущем году объема собранных налогов над суммой начисленных налогов суммарно по всем субъектам РФ. В таком случае половина совокупного превышения по регионам останется в распоряжении органов власти тех территорий, которые обеспечили это превышение, пропорционально вкладу в совокупный объем собранных дополнительно налогов. Оставшаяся часть этого превышения будет зачислена в федеральный бюджет. Тем самым данный подход позволит усилить стимулы органов власти субъектов РФ к совершенствованию управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов.

Математически предлагаемый метод можно представить следующим образом:

если АДфед = ИГ=і(Дшфед ^— Дінфед) > О, ТО (1)

ДОФН; = ' О'Я (2)

L_i=1 ДД фед+

где АДфед - совокупная по регионам РФ разница между поступившим и начисленным объемом налогов, зачисляемым в федеральный бюджет, руб.;

Діпфед – объем налогов поступивших в федеральный бюджет по i-му региону РФ, руб.;

Дінфед – объем налогов начисленных к уплате в федеральный бюджет по i-му региону РФ, руб.;

n - количество регионов РФ;

ДОФН; - объем налоговых доходов, оставшихся в распоряжении i-го региона РФ («дополнительный объем федеральных налогов»);

ДД;ф_ед -разница между поступившим и начисленным объемом налогов, зачисляемым в федеральный бюджет, i-го региона РФ, руб.;

YJl=i ДДф_Єд+ – совокупный объем превышения собранных по сравнению

с начисленным объемом налогов по регионам РФ, в которых данное превышение было отмечено, руб.

Расчёт объёма начисленных налоговых доходов, которые необходимо собрать на территории региона и в соответствии с законодательством перечислить в федеральный бюджет

Расчёт объёма собранных на территории региона и поступивших в федеральный бюджет

налоговых доходов

Расчёт разности между совокупным по регионам РФ поступлениям налоговых доходов и их

начисленным объемом

ДА

Поступления превышают начисления

НЕТ

В текущем году в федеральный бюджет перечисляется

V

100% объёма начисленных +50% объёма

превышения собранных на территории

регионов и законодательно установленного

для передачи в федеральный бюджет

, налоговых доходов

100% объёма налоговых доходов, собранных на территории регионов и

законодательно установленного для передачи в федеральный бюджет

В текущем году в бюджеты регионов перечисляется

V

100% объёма налоговых доходов, собранных на

территории региона и законодательно

установленного для зачисления в региональный и

местные бюджет + 50% доли вклада региона в

превышение собранных налоговых доходов

федерального бюджета

100% объёма налоговых доходов,

собранных на территории региона и

законодательно установленного

для зачисления в региональный и

местные бюджеты

Рисунок 4 - Порядок распределения налоговых доходов, собранных на территории регионов РФ, между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы Источник: составлено автором

материалах

(табл. 5). При его использовании в 2013 году 21 регион, обеспечивший

превышение собранных налоговых доходов над начисленными суммами, мог

бы увеличить свои налоговые доходы на 0,1-7,8%. Выпадающих доходов из

федерального бюджета при этом бы не произошло (относительно начисленной

суммы платежей).

Таблица 5 – Дополнительный объем федеральных налогов регионам РФ в 2013 году

Предлагаемый метод апробирован на

83 субъектов РФ

Діпфед

Дінфед ** ",

млн. руб.

ДОФН,

млн. руб.

ДОФН(, % от

объема

поступивших в

консолидированный

бюджет региона налоговых доходов

Метод применим только при положительном значении Д_фед, в 2014 году он был отрицательным.

Продолжение табл. 5 2,36

2,05

1,96

1,40

0,93

0,84

0,62

0,10

0,65

Рассчитано автором по данным отчёта о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ № 1-НМ Федеральной налоговой службы России и отчета об исполнении бюджетов регионов и внебюджетных фондов Федерального казначейства РФ.

Таким образом, предлагаемые методические и практические разработки позволят развить контрольную и мотивационную функции управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов, укрепить финансовую основу устойчивого развития территорий и повысить бюджетную обеспеченность граждан.

Методические подходы к оценке управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Обобщая мнения ученых о сущности данного понятия, заключим, что устойчивость – это свойство системы, которое можно определить, как способность системы противостоять внутренним и внешним воздействиям, сохраняя динамизм развития, стабильные показатели (способность возвращаться к первоначальным параметрам при их отклонении) и оптимальные пропорции, необходимые для обеспечения эффективного использования ресурсов при достижении закрепленных целевых ориентиров.

Важно отметить, что устойчивость региона как системы формируется из устойчивости составляющих ее подсистем, что предполагает ее декомпозицию по видам (экономическую, социальную, экологическую и пр.). Важной составляющей устойчивости экономической подсистемы есть устойчивость бюджета, поскольку он выступает главным инструментом реализации социально-экономической политики.

Являясь одной из основных характеристик состояния бюджетов, понятие «устойчивость бюджета» не имеет однозначность и дискуссионно в теоретических подходах к сущности данной категории и характеристикам составляющих ее элементов. В научной литературе можно выделить несколько точек зрения о критериях и содержании данного понятия.

Так, ряд исследователей, среди которых Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко [126], Л.Ш. Лозовской, Е.Б. Стародубцева [127] и В.В. Ковалев [160], рассматривают устойчивость бюджета аналогично понятию «финансовая устойчивость хозяйствующего субъекта». Применительно к экономическому субъекту понятие «устойчивость» может рассматриваться с точки зрения обеспечения равновесия и развития, т.е. способности противостоять воздействию внешней среды. Так, А.В. Грачев [36] сущность устойчивости бюджета определяет как равновесие, направленное на обеспечение территориального образования оставаться кредито- и платежеспособным за счет баланса между собственными и заемными средствами, используемыми для выполнения функций государства.

Г.Б. Поляк, Л.В. Давыдова и Л.Б. Пикман [40,113,118] устойчивость бюджета определяют как состояние казны, при котором возможно функционирование органа власти, позволяющее реализовать закрепленные за ним полномочия на основе полного своевременного финансирования принятых расходных обязательств, включая погашение и обслуживание долга.

Для данных авторов критериями устойчивости государственных финансов территорий являются: достаточность финансовых ресурсов и обеспечение платежеспособности региона.

Многими исследователями предпринимаются попытки классификации понятия «устойчивость бюджета» по временному критерию.

Так, Т.В. Доронина подразделяет бюджетную устойчивость на текущую и перспективную. Текущая устойчивость представляет собой «движение денежных потоков (организация расходов, структура доходов и их динамика), которое позволяет обеспечить населению региона достойный уровень жизни, соответствующий общегосударственным стандартам» [44]. Под перспективной устойчивостью бюджета подразумевается «важнейший признак бюджета, ориентированного на развитие, что предполагает длительность сохранения его характеристик в режиме сбалансированности» [44]. Анализируя характеристику категории «бюджетная устойчивость», трактуемую Т.В. Дорониной, следует отметить ее комплексный характер, охватывающий три ее сущностных аспекта: поддержание равновесия, обеспечение развития, стабильность функционирования под воздействием различных факторов.

Точку зрения Т.В. Дорониной разделяет также доктор экономических наук Р.Р. Ахметов [9], выделяя кратко- и долгосрочную финансовую устойчивость региона. По мнению автора, краткосрочную можно определить методологически также как и финансовую устойчивость предприятия. Финансовая устойчивость на долгосрочную перспективу подразумевает стратегическую стабильность региона, способную противостоять факторам воздействия, которые могут привести к выходу системы из равновесия.

А.С. Громова под устойчивостью регионального бюджета понимает «гарантированную платежеспособность и кредитоспособность субъекта в результате его деятельности на основе эффективного формирования, распределения и использования финансовых ресурсов» [38]. При этом автор поддерживает точку зрения, выдвинутую Изотовой Г.С. [55] финансовое состояние субъекта определяется не только через понятие «устойчивость», но и через категорию «безопасность», указывая на то, что понятие «развитие» является их неотъемлемым и необходимым компонентом. Данный тезис доказывается тем, что «если экономика не развивается, то резко сокращаются возможности ее выживания, а также сопротивляемость и приспособляемость к внутренним и внешним угрозам» [38].

Многоаспектность категории «устойчивость бюджета» состоит, прежде всего, в том, что, она тесно связана с другими экономическими категориями, характеризующими ее. Среди них, по мнению А.А. Никифоровой [87], следует выделять безопасность, гибкость, стабильность и развитие.

Основываясь на выше проведенном анализе, названные категории не в полной мере отражают ее сущность. С позиции системного подхода, помимо перечисленных характеристик устойчивость бюджета также характеризуется связью с категориями «надежность», «прочность» и «целостность» (рис. 1.1).

Методы управления устойчивостью доходной базы консолидированного бюджета региона: отечественный и зарубежный опыт

В Индии помощь регионам реализуется в виде общего трансферта, направляемого на финансирование текущих расходов. Объем средств, который предоставляется штатам, определяется по формуле из пяти этапов, учитывая на каждом из них размер бюджетной обеспеченности, численность населения, коэффициент собираемости налогов, площадь территории, а также экспертный индекс, отражающий обеспеченность штата социальной инфраструктурой.

В то же время, даже в США и Канаде, несмотря на то, что никогда не декларировались необходимость выравнивания социально-экономического развития территорий и достижение равных среднедушевых расходов по стране в целом, из центра регионам осуществляется помощь в объеме порядка 20% доходной части бюджетов в виде грантов [135]. При этом североамериканский бюджетный федерализм рассчитан на привлечение, в первую очередь, частного капитала, а налоговые льготы распределяются как косвенная форма

стимулирования предпринимательской деятельности, что способствует развитию предпринимательства, наращиванию доходных возможностей территорий [120].

Однако, как показывает опыт, даже с учетом финансовой помощи вышестоящих бюджетов в условиях значительной неопределенности бюджетообразующих показателей обеспечить финансовую основу реализации полного комплекса расходных обязательств не всегда получается. Возникший в результате этого недостаток бюджетных средств покрывается за счет источников финансирования дефицита казны и ресурсов, ранее аккумулированных в резервных фондах территорий. Исходя из того факта, что большинство бюджетов регионов РФ в период после 2008 года исполняются с дефицитом и «сверхдоходов», которые можно заложить в резервный фонд в большинстве своем не имеют (рис. 1.9), интерес представляют только практика использования возвратных средств.

Удельный вес резервных фондов регионов РФ в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации за вычетом расходов, осществляемых за счет субвенций

Необходимо отметить, что долговая политика регионов не должна быть рискованной (например, непревышение максимальных ограничений по долгу и по расходам на его обслуживание), поскольку в противном случае она несет под собой множество угроз для бюджетов регионов и социально-экономического развития территорий в перспективе. Об этом наглядно свидетельствует как опыт зарубежных государств13 (например, Греция и Аргентина), так и российских регионов, взрывной рост долговой нагрузки в которых за последние годы уже привел к секвестру расходов их бюджетов (будет подробно рассмотрено в п. 2.2 данного исследования).

В РФ, как в годы с профицитным бюджетом, так и в кризисные периоды бюджетная политика в целом была неизменной – минимизация бюджетных расходов и дефицита бюджета с накоплением нефтегазовых сверхдоходов в федеральных резервных фондах14. Однако как показывает опыт функционирования данных инструментов такой подход себя не оправдывает15, поскольку данная парадигма представляет собой сдерживание расходов, прежде всего на развитие экономики16, т.е. на наращивание доходной базы бюджета будущих периодов. Безусловно, кратковременно ранее зарезервированные средства позволяют минимизировать последствия недопоступления доходов, однако в долгосрочной перспективе это тормозит социально-экономическое развитие, а также процессы модернизации и диверсификации экономики, сужает и дестабилизирует доходную базу бюджета.

Таким образом, рассмотренный зарубежный опыт управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов позволяет заключить, что в РФ, безусловно, полезным является как совершенствование методов, уже применяемых в РФ, так и новаций отечественного бюджетного процесса на основе адаптации положительных практик иностранных государств. Ими могут выступить: подход «согласованной» фискальной политики территорий и федерального центра, применяемый в ФРГ, стимулирующий характер перераспределения налоговых доходов Бразилии, элементы конкурентного федерализма США (передача дополнительной налоговой компетенции стимулирующего характера регионам).

Отметим, что, с точки зрения бюджетно-правового регулирования, каждый из перечисленных источников предполагает использование разных бюджетно-правовых методов обеспечения устойчивости доходной базы консолидированного бюджета региона. Исходя из этого, заключим, что в первом случае речь идет о методах института собственных доходов, во втором - института межбюджетных трансфертов, в третьем - института долговой политики, в четвертом - института бюджетного риск-менеджмента.

Совокупность методов управления финансовой устойчивостью доходной базы бюджетов регионов можно классифицировать по методам управления общей теории менеджмента. В результате совмещения двух классификаций образована матрица «группа методов менеджмента - бюджетно-правовой институт управления» (табл. 1.6). Данная матрица отражает характер управленческого воздействия со стороны органов власти и управления на стабильность наполнения казны региона по каждому из источников ее обеспечения.

Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Зачастую, решения о выделении дополнительной финансовой помощи принимаются наверху не на нормативно-индикативной основе, а в значительной степени исходя из принципов политической целесообразности и лоббирования региональных интересов. Так, например, федеральные власти поступили с Татарстаном и Краснодарским краем, назвав их инвестиционно активными. Данные факты являются свидетельством значительного влияния субъективизма к вторичному перераспределению финансовых ресурсов между центром и территориями.

Растущий дисбаланс принимаемых расходных обязательств и развития доходных возможностей территорий привел к увеличению долговой нагрузки регионов. Так, за 2007-2014 гг. задолженность Мурманской области увеличилась более чем в 77 раз, Псковской области – в 32 раза, Вологодской области – более чем в 22 раз (табл. 2.13). Более того, объем государственного (без муниципального) долга Вологодской области в 2013 году впервые превысил уровень собственных доходов регионального бюджета, фактически став отражением неплатежеспособности субъекта. Таблица 2.13 - Объем государственного и муниципального долга регионов в 2007-2014 гг. - к собственным доходам консолидированного бюджета регионаИсточник: данные Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://www.minfin.ru/ru Немаловажным в анализе долговой нагрузки является исследование структуры заимствований. Так, по состоянию на 2014 год во всех регионах СЗФО основную долю долга занимали кредиты кредитных организаций (табл. 2.14). Преобладание в структуре долга рыночной составляющей является одним из факторов тяжести долгового бремени бюджетов регионов в виду их большей стоимости обслуживания по сравнению с другими источниками финансирования дефицита28.

Среди составляющих государственного (муниципального) долга регионов принято отдельно оценивать объем обязательств по предоставленным гарантиям как самостоятельный фактор платежеспособности. Чем выше их объем по отношению к собственным доходам бюджета, тем выше потенциальный объем выплат в случае неспособности их получателя самостоятельно обслуживать свои обязательства (табл. 2.15).

Растущая долговая нагрузка увеличивает объемы средств, необходимые для обслуживания и погашения заимствований. Величина выплат по займам увеличилась во всех, за исключением г. Санкт-Петербург, регионах СЗФО. Наиболее тяжелым бремя долговой нагрузки является для Архангельской

28В 2014 г. ставки по коммерческим кредитам составили 9,2% годовых, по бюджетным кредитам 1 ставки рефинансирования ЦБ РФ (для финансово слабых регионов ставка по бюджетным кредитам, предоставленным на замещение банковских составляла 0,1% годовых). области, где на обслуживание и погашение заимствований в 2014 году было затрачено почти весь объем бюджетных средств (табл. 2.16).

Взрывной рост затрат на обслуживание и погашение заимствований сокращает и без того ограниченные возможности бюджетов регионов для исполнения социальных обязательств и обеспечения устойчивого социально-экономического развития за счёт осуществления бюджетных капиталовложений.

Помимо этого, долговые обязательства несут собственные риски, в числе которых риски: рефинансирования, процентной ставки, пролонгации, цены выкупа, соинвестора, ликвидности, платежеспособности, субсидиарной ответственности, краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий, валютные риски, правовые риски,. Риски эмитента долговых обязательств характеризуются возможными потерями для бюджетов, и, как следствие, рисками для устойчивости бюджетов [117]. При этом увеличение долговых обязательств, снижение доступности кредитных ресурсов и ухудшение кредитных рейтингов увеличивает масштабы данных рисков.

Проведённый анализ финансового состояния консолидированных бюджетов регионов позволил резюмировать следующее:

1) субъекты Федерации, несмотря на увеличение роли региональных и местных налогов в формировании доходов бюджетов, остаются в значительной степени зависимыми от федерального центра. В особенности данный тезис находит подтверждение в проведении налоговой политики регионов;

2) проблема несбалансированности бюджетов регионов за 2007-2014 гг. значительно усугубилась. Этому способствовали: дисбаланс темпов роста текущих расходов и темпов роста собственных доходов (в особенности аккумулирование федеральных налогов, поступающих в бюджеты регионов), централизация финансовых ресурсов в федеральном центре, выделение значительной части безвозмездных поступлений в конце года, низкое качество предоставляемой финансовой помощи;

3) рост долговой нагрузки регионов, преобладание в структуре государственного долга рыночной составляющей (банковских кредитов и ценных бумаг), замещение трансфертного механизма финансовой поддержки регионов долговым свидетельствует о снижении долговой устойчивости регионов. Растущий объем расходов на обслуживание займов является дополнительным фактором, ведущим к несбалансированности.

Исходя из этого, резюмируем, что в настоящее время финансовое состояние бюджетов регионов дестабилизировано. Вместе с тем, резервы для обеспечения прочной финансовой основы реализации государственной социально-экономической политики есть. Ее достижению способствует использование системы инструментов и мер управления устойчивостью доходной базы бюджета. 2.3 Управление устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

Совершенствование инструментария оценки управления устойчивостью доходной базы консолидированных бюджетов регионов

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» обозначена необходимость расширения самостоятельности субъектов бюджетной системы [66]. Переход к децентрализации бюджетных доходов был провозглашен Президентом РФ на заседании Государственного совета еще в 2011 году. Однако, согласно «Программе повышения качества управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» пересмотр разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами, позволивший сколь бы то ни было его изменить в сторону расширения компетенции органов власти и управления субъектов Федерации по влиянию на доходные источники бюджета, не предусмотрен. Более того, он, по мнению Правительства РФ, нецелесообразен, т.к. в целом «соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации» [123].

В среднесрочной перспективе запланировано только расширение полномочий ОГВ регионов и ОМСУ по участию в сборе региональных и местных налогов, а также налогов поступающих в их бюджеты, уплачиваемых при применении специальных налоговых режимов [123]. Правительство РФ выдвинуло предложение дополнительно к существующим доходным источникам дать право субъектам РФ вводить собственные налоги и сборы. Согласно мнению Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, «ими могут быть сборы за право торговли, за предоставление услуг общественного питания, услуг такси, а также туристические и курортные сборы» [76].

Безусловно, данные предложения направлены на повышение устойчивости доходной базы консолидированных бюджетов регионов, однако они не являются исчерпывающими. Целесообразным можно признать усиление «конкурентного федерализма» за счет расширения финансовой автономии регионов путем передачи части налоговых доходов из федерального на нижестоящие уровни. Данное предложение подкреплено дисбалансом объемов собственных доходов и закрепленных за субъектами Федерации расходных обязательств. Оно подразумевает под собой усиление заинтересованности и ответственности в рациональном использовании собственных средств, расширении самостоятельности в проведении бюджетно-налоговой политики территорий. Необходимо также отметить, что при имеющейся разности доходных возможностей36 регионов, вследствие как различий природно-климатических условий, так и наследия, доставшегося отечественной экономике от советского прошлого, передача дополнительных собственных доходных источников региональным и местным бюджетам за счет части федеральной составляющей может сократить федеральную базу для трансфертов, а сбалансированность бюджетов дотационных регионов при этом может быть не достигнута.

Несмотря на то, что передача по единым нормативам отчислений от НДС на региональный уровень не представляется возможной37, установление дифференцированных нормативов отчислений указанного доходного источника в региональные бюджеты может быть рассмотрено в качестве одной из мер, направленных на увеличение доходов бюджетов субъектов РФ, учитывая его опережающие темпы роста по сравнению с налогом на прибыль организаций (рост к 2030 году, по данным Минфина РФ, налога на прибыль более чем в 5 раз, НДС – более чем в 7 раз) [103]. Для того чтобы минимизировать потери федерального бюджета целесообразным является изменение налогового законодательства в части полной отмены возмещения уплаченного НДС экспортёрам сырьевых ресурсов (рис. 3.6) и введения дифференцированной шкалы возвратов НДС экспортерам продукции с низкой степенью обработки (полуфабрикаты)38. При этом высвободившийся объем средств можно направить на дополнительное распределение выравнивающих дотаций регионам или их перераспределение между субъектами РФ пропорционально численности населения и объемам экспорта (по аналогии с практикой, реализуемой в Бразилии).

Динамика экспорта и объема возврата НДС из бюджета крупным экспортерам Источник: данные отчёта о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ № 1-НМ Федеральной налоговой службы России, Федеральной службы государственной статистики

В качестве одного из резервов повышения устойчивости доходной базы бюджетов в части увеличения доходов субъектов Федерации как за счет создания условий для расширения налогооблагаемой базы, так и совершенствования фискальных инструментов может стать изменение механизма вертикального распределения налоговых доходов между регионами и федеральным центром. Целесообразность осуществления этого продиктована текущей системой вертикальных потоков между уровнями бюджетной системы. Так, в 2014 году от 22,8 до 75,8% налогов39, собранных на территориях федеральных округов поступило в федеральный бюджет40 (рис. 3.7). При этом вторичное перераспределение в виде межбюджетных трансфертов, как правило, осуществляется в меньшем объеме и значительно позднее41, не позволяя тем самым их эффективно и полностью42 использовать.

В подобной ситуации у регионов (в особенности регионов-доноров) возникает проблема подрыва стимула не только в наращивании доходного потенциала, но и в заинтересованности в полнообъемном сборе обязательных платежей, значительная часть которых, поступая в федеральный бюджет, не участвует в социально-экономическом развитии территории.