Содержание к диссертации
Введение
Государственный финансовый контроль (ГФК) в условиях рыночной экономики
1.1. Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация
1.2. Анализ практики ГФК за рубежом. Аудит как инструмент финансового контроля
1.3. Концепция государственного финансового контроля и пути укрепления контрольно- финансовой функции государства в условиях становления рыночной экономики
Принципы укрепления ГФК в системе исполнительной власти
2.1. Особенности системы контрольно-ревизионных органов в России и ее развитие
2.2. Обоснование необходимости и пути совершенствования ГФК
Методическое и нормативно-правовое обеспечение эффективности ГФК
3.1. Нормативно-правовая база финансового контроля
3.2. Организация и эффективность ревизий и проверок
3.3. Методология построения типовых программ контрольных мероприятий
3.3.1. Объекты федерального ведения
3.3.2. Объекты производственной сферы
3.3.3. Объекты социальной сферы 121
3.3.4. Объекты научной сферы 130
3.3.5. Объекты системы финансового контроля 139
3.3.6. Бюджет субъекта Российской Федерации
как объект комплексной проверки 142
Глава IV. Программа перспективного развития контрольно- ревизионных органов Минфина России 167
4.1. Исходные положения 167
4.2. Этапы внедрения программы 170
4.3. Контрольный паспорт территории, как составляющий элемент Программы в процессе совершенствования контрольной работы 179
Глава V. Состояние и перспективы развития аудита, включая вопросы организации контроля в сфере аудиторской
деятельности 183
Заключение 232
Приложения 236
Библиография 253
- Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация
- Особенности системы контрольно-ревизионных органов в России и ее развитие
- Нормативно-правовая база финансового контроля
Введение к работе
Любое государство является не только правоохранительным субъектом, но, в первую очередь, и хозяйствующим. Для этого необходимы ресурсы, в том числе денежные средства, движением которых опосредуется хозяйственная деятельность людей и организаций (юридических и физических лиц). Даже минимальные погрешности в их действиях (независимо от причины) могут приводить к крупным потерям в масштабах общества в силу наложения последствий. В случаях, когда они происходят одновременно и в ряде взаимосвязанных субъектов, возможна мультипликация ущерба, что, естественно, требует превентивных мер.
Накопленный опыт подобных явлений выразился в формировании института государственного финансового контроля. Для России с ее переходными процессами его роль особенно важна, так как была демонтирована система партийно-государственного контроля со множеством специализированных структур, начиная с отдельных подразделений силовых органов и кончая комитетами народного контроля.
Справедливости ради следует отметить, что в системе Министерства финансов страны контрольно-ревизионная работа не прекращалась никогда, но интенсивность и ориентация ее не была стабильной.
С созданием структурной вертикали Минфина России в области последующего контроля сделана попытка придания ей в структуре федеральной исполнительной власти системного характера и черт, характерных для государств с рыночной экономикой. Это относится, прежде всего, к преодолению в определенной степени однобокости контрольно-ревизионной деятельности, связанной с преобладанием последующих по преимуществу проверок, нацеленных на выявление отклонений от тех или иных финансовых назначений.
Трансформация экономики России в рыночную не только не ослабила, а усилила значение контроля за соблюдением законности в использовании средств государственного бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эта связано с усложнением функций государства, ростом числа типов пользователей бюджетными средствами, увеличением количества хозяйственных операций с экономическим риском и многими другими обстоятельствами.
Политические преобразования привели к обострению интереса к контрольной функции органов исполнительной и законодательной властей. Интенсификация международных экономических связей потребовала, во-первых, знания сути и реализаций контрольных функций в развитых странах мира; во-вторых, развития этой функции в России и, в третьих, развития ее организации и методов в нашем отечестве.
Среди множества контрольных органов современной России Министерство финансов обладает наибольшим практическим опытом организации и осуществления контроля. Он нуждается в изучении, обобщении и использовании для развития и методического совершенствования работ по проведению ревизий и проверок.
В сфере образования и переподготовки кадров по экономике, менеджменту, хозяйственному праву, основам предпринимательства возникла потребность в более глубоком, чем ранее изучении методологии и методики организации и проведения контрольных мероприятий (действий).
Все отмеченные выше положения подчеркивают актуальность исследования сущности, организации и перспектив государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Автор отдает отчет о повышенном интересе к данному направлению у многих исследователей и практических работников. Это потребовало особого внимания и обоснования структуры диссертации. Многолетний личный опыт соискателя дал возможность проанализировать и сформулировать фундаментальные положения финансового контроля, в т.ч. связанные с освоени ем нового для России его направления в форме аудита. Развитие любой государственной функции нуждается в предварительном формулировании ее концепции. Это полностью проявилось и в отношении государственного финансового контроля. Ее авторская разработка так же способствует актуализации исследования, связанной с усилением не только контроля, но и аудита в системе управления и регулирования хозяйственной деятельностью.
Вопросам организации и методологии государственного финансового контроля посвящены работы ряда зарубежных и отечественных ученых и практиков. Среди них: Э.А. Вознесенский, В.И.Видяпин, И.А.Белобжецкий, В.В.Бурцев, Ю.А.Данилевский, В.Ф.Палий, В.И. Петрова, В.И.Подольский, Я.В.Соколов, В.П.Суйц, А.Д.Шеремет, П.В. Черноморд, Р.Адамс, Д.Каргмайкл, Р.Монтгомери, Дж.Робертсон, Л.Улофссон и другие авторы.
Целью настоящего диссертационного исследования является - теоретическое обобщение отечественного опыта и зарубежной практики государственного финансового контроля как необходимого инструмента, обеспечивающего функционирование и развитие государства и особенно в период проведения социально-экономических реформ, а также роли и места аудита в этих процессах. В результате должны быть выработаны концепция и основные положения программы перспективного развития как самого контроля, так и структуры и направлений деятельности контрольно-ревизионных органов Российской Федерации, перспективы и направления совершенствования организации аудиторской деятельности.
Для достижения указанной цели требуется решение следующих задач:
установить происхождение и провести классификацию финансовых нарушений;
изучить, проанализировать и обобщить практику ФК в развитых странах мира;
обосновать связь и показать необходимость усиления взаимодействия ГФК и аудита;
обосновать возможность и направления координации содержания, масштабов и организации ГФК как в органах законодательной, так и исполнительной власти Российской Федерации;
разработать механизм взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности между органами ГФК РФ по уровням бюджетной системы, сложившейся в стране с целью исключения дублирования и параллелизма в работе;
обосновать необходимость разработки многоуровневой системы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации;
выработать основные положения взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
установить типовые формы и порядок осуществления финансового контроля как органами исполнительной власти Российской Федерации, так и органами ее субъектов; обосновать необходимость, разработать содержание и статус контрольного паспорта территории, региона РФ; создать активную систему учета и оценки качественных и количественных параметров эффективности ГФК и деятельности его органов; выработать комплекс взглядов по организации противодействия попыткам легализации (отмывания) теневых доходов и, в первую очередь, полученных преступными путями; показать и доказать необходимость повышения кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов ГФК, унификации форм и методов их работы; обеспечить формирование общественного мнения о необходимости государственного финансового контроля и аудита.
Решение данных задач, по мнению автора, позволяет при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, сни зить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это должно привести к реальному укреплению вертикали власти, что в современных условиях является одним из главных направлений государственного строительства в России.
Объектом данного диссертационного исследования является контрольная функция современного государства, рассматриваемая как в содержательном, так и в организационном отношении.
Предметом его служит методология, методика и организация деятельности органов государственного финансового контроля, как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов.
Методологической основой диссертационной работы являются: общая теория государственных финансов, представленная в работах Д.А. Аллах-вердяна, А.М.Александрова, Э.А.Вознесенского, А.М.Ковалева, Л.НЛавловой, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, С.А.Ситаряна, д-ра Хикс а (США), проф. Крушвиц (Германия) и других ученых и практиков, экономические исследования, проведенные учеными Российской Академии наук, высших учебных заведений страны, в отраслевых НИИ, работы видных ученых-экономистов, выполненные по проблемам бюджетного хозяйства применительно к условиям рыночной социально-ориентированной экономики. Автор изучил и использовал в процессе исследования фундаментальную и специальную отечественную и зарубежную литературу, отечественные и зарубежные правовые и нормативные акты в области контроля, что в целом составило теоретическую базу в избранной области исследования.
Научный аппарат исследования построен на методах системного и экономико-статистического анализа, наблюдения, сравнений и оценок накопленного опыта контрольной деятельности. Автор стремился обеспечить комплексный подход к проблеме организации и методологии государственного финансового контроля в условиях трансформации экономики и освоения рыночных технологий с их требованиями открытости, прозрачности и законности.
Научной новизной по мнению автора характеризуются следующие основные результаты диссертационного исследования, представляющие его личный вклад в развитие экономической науки и разрешение проблем финансового контроля, в частности:
уточнение ключевого понятия финансового контроля - «финансовые нарушения» (на основе анализа природы отклонений финансовых показателей по месту, времени и причинам их возникновения)1, состоящее в введении условия доказательности степени осознанности неправовых действий;
обоснование необходимости разработки Концепции государственного финансового контроля в качестве базы для последующей законотворческой, нормативной и практической деятельности в условиях множественности субъектов контрольной деятельности; выявление и формулировка основных причин необходимости построения Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Министерства финансов России; формулировка типовых алгоритмов проверки использования средств федерального бюджета в виде авторских программ ревизий и проверок объектов различного типа, уровня и статуса; модель расчета результативности контрольных действий, основанная на использовании понятия предотвращаемого ущерба в результате соответствующих превентивных действий лиц или центра, принимающего решения;
Ряд финансистов предлагают более детальную классификацию, выделяя финансовые ошибки, нарушения и преступления. формулировка основных понятий и целей аудита, функций аудитора, концептуального контура структуры регулирования аудиторской деятельности применительно к российским условиям, нашедших отражение в соответствующем Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» и предложений в развитие положений данного закона в части необходимости формирования четырех дополнительных уровней регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации; обоснование необходимости совершенствования центральной структуры Министерства при принятии Концепции развития государственного финансового контроля и Федерального Закона об аудиторской деятельности; определение направлений совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации, включая меры по снижению трудоемкости, введения учета динамики контролируемых параметров, организацию регулярного внутреннего финансового контроля и аудита, повышение степени системности контроля.
Теоретическая значимость полученных в работе основных результатов состоит в следующем:
1. Сформулировано представление о содержании финансовых нарушений, позволяющее построить эффективные методики контроля.
2. Выработаны концептуальные основы совершенствования содержания и организации государственного финансового контроля в условиях множественности его субъектов, включая принципы построения контрольных паспортов территорий.
3. Обоснована необходимость более тесной увязки контрольной работы органов государственной власти с аудиторской деятельностью, обеспечивающей реальный рост эффективности первой.
Выполненная работа обеспечивает методологическое обоснование необходимости системного развития контрольной функции государства и от крывает перспективы проведения прикладных разработок в пространстве существующих проблем.
Практическая ценность результатов диссертационного исследования определяется тем, что их использование позволяет поднять эффективность контрольной работы в стране, повысить качество управленческих решений и эффективность использования бюджетных средств. Это придает государственному финансовому контролю характер фактора ускорения развития российской экономики и подъема уровня благосостояния населения страны.
Апробация полученных результатов. Основные результаты выполненного исследования, равно как и методики его проведения, концептуальные положения и дискуссионные позиции неоднократно в течение последних десяти лет докладывались автором на различного рода форумах научного сообщества, научно-практических конференциях, школах и симпозиумах как в Российской Федерации, так и за рубежом. Наиболее крупными из них явились:
1. Расширенные заседания ЦАЛАК Минфина России с руководителями учебно-методических центров и практикующими аудиторами за период 1995-2000 гг.;
II и III Всероссийские научно-практические конференции "Аудит в Рос сии" (1997 г. и 2001 г.);
3. Специализированные выставки (3-8-ая) на ВВЦ «Бухгалтерский учет и ау дит»;
4. II Специализированная выставка «Бухгалтерский учет и аудит» (1999 г.) г. Н.Новгород;
5. Международная конференция по вопросам финансового контроля (2000 г.) Швеция, Г.Стокгольм;
6. Расширенные заседания коллегии Минфина России (март 1999 г. и март 2000 г.);
7. Всероссийские совещания с руководителями КРУ Минфина России в субъектах Российской Федерации (1998-2001 гг.) по вопросам совершенствования государственного финансового контроля и другие.
В последние годы возрастает значение оценок эффективности использования государственных ресурсов и надежности информации о хозяйственной деятельности. Возрастает необходимость развития элементов, а затем и системы государственного аудита. Благодаря этому усиливается управленческий аспект контроля в государстве.
В диссертации обосновывается необходимость государственного финансового контроля, аудита и их развития в условиях становления в России рыночной экономики. Автор рассматривает государственный финансовый контроль в качестве инструмента эффективного использования государственных ресурсов. Мотивировки изменения роли контроля связаны с сутью происходящих изменений в российском обществе - с одновременным сохранением государственного сектора в экономике страны, расширением свободы действий и повышением ответственности руководителей. При этом учитывается опыт государственного финансового контроля в развитых странах мира, активно использующего также институты независимого внешнего и службы внутреннего аудита.
В работе содержатся положения по поводу состояния и развития нормативно-правовой базы государственного финансового контроля, необходимости разработки и принятия на государственном уровне концепции финансового контроля.
Значительное место отведено методологии построения программ ревизий и проверок как процедур финансового контроля, организации и роли аудита в повышении достоверности информации и отчетности как базы контроля.
Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация
В принципиальном плане нарушаются всегда нормы. Ими могут быть нормы закона, морально-этические нормы, принятые обычаи. В реальной действительности нарушаются нормы расходов, направление затрат или их адресность, установленные заранее; виды ресурсов и т.д.
Финансовые нарушения - это сфера «стыковая», в ней сходятся экономика, право, мораль и этика. Исследования и действия в этой сфере требуют точной терминологии и определений, причем необходима кропотливая работа, направленная на полную стыковку значений, в которых они используются в гражданской, финансовой, бюджетной и других отраслях законодательства Российской Федерации, но это не исключает процедуру их совершенствования. Авторские формулировки таких терминов предпосылаются рассмотрению происхождения финансовых нарушений.
Государственный финансовый контроль является составной частью государственного контроля, вытекающего из контрольной функции государственного управления. Он означает контроль за образованием, распределением и использованием денежных средств всех звеньев финансовой системы, осуществляемой государством.
Государственный финансовый контроль представляет собой систему у мероприятий, которая направлена на:
- соблюдение законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств, оценку полноты и своевременности формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, на обеспечение сохранности, эффективного и целевого использования государственных финансовых и материальных ресурсов, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;
- исполнение международных финансовых обязательств Российской Федерации, состояние государственного внутреннего долга, соблюдение налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;
- осуществление операций с негосударственными средствами в целях выявления необычных (нетрадиционных для финансово-хозяйственной деятельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля.
Аудит, в этом понимании, это вневедомственная ревизия, проводимая в соответствии с требованиями закона с целью правильного налогообложения.
Аудит может носить и внутренний характер, проводимый по решению менеджмента предприятий, т.е. это форма самоконтроля. Аудит может проводиться и по решению акционеров для проверки эффективности менеджмента и соблюдения законности.
Внешний государственный финансовый контроль - система мероприятий уполномоченного государственного органа по проверке использования финансовых и материальных ресурсов бюджетополучателями.
Внутренний финансовый контроль - система мероприятий, организации (предприятия), которая обеспечивает целевое и эффективное использование, а также сохранность финансовых и материальных ресурсов, полноту, своевременность и достоверность ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской и статистической отчетности.
Особенности системы контрольно-ревизионных органов в России и ее развитие
Происходящие в Российской Федерации преобразования уточнили характер задач, исторически стоящих перед государством. Это относится и к государственному финансовому контролю в Российской Федерации за целевым расходованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных и других федеральных средств. На протяжении более 75 лет одной из ведущих структур, осуществляющих решение указанной задачи в России, была и остается в разных модификациях система контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации. Причем данная система по обеспечению последующего финансового контроля в настоящее время является практически единственной в структуре федеральной исполнительной власти.
Место и роль контрольно-ревизионных органов Минфина России определяются законодательными, правовыми актами Российской Федерации, а также приказами Минфина России.
Приоритетность решения поставленных перед контрольно-ревизионным аппаратом Минфина России задач была определена Президентом Российской Федерации в Послании 1999 года Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия на рубеже эпох», в котором обозначены вопросы, связанные с укреплением вертикали финансового контроля в системе исполнительной власти1, а также в Концепции бюджетной политики в области расходов на 2000 год, предусматривающей одним из основных принципов по строения расходной части федерального бюджета на 2000 год введение жестких санкций за незаконное и нецелевое использование бюджетных ассигнований. Аналогичные тенденции имеют место и 2000-2001 гг.
Коллегией Минфина России (решение от 21.12.99 г. № 12П) отмечено, что для повышения эффективности работы осуществлены первоочередные шаги по совершенствованию системы контрольно-ревизионных органов Минфина России, направленные на усиление их статуса и полномочий в соответствии с современными требованиями. Правительством Российской Федерации, как уже отмечалось выше, приняты постановления от 6.03.98 г. № 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации» и от 6.08.98 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации». Принятие предложений и фактическое создание Единой центральной структуры последующего контроля (ЕЦСПК) и 78 контрольно-ревизионных управлений (КРУ) с вертикальной подчиненностью ей позволило повысить эффективность последующего контроля в структуре федеральной исполнительной власти.
В условиях происходящих сложных экономических преобразований в стране, контрольно-ревизионным аппаратом Минфина России в 1999 г. проведено почти 48 тыс. ревизий и проверок, в ходе которых выявлено различных финансовых нарушений на общую сумму 28,5 млрд. руб, из них по федеральному бюджету - на 15 млрд руб. Анализ показывает смещение приоритетов деятельности с учетом необходимости обеспечения выполнения основной задачи - контролю за средствами федерального бюджета. Если в 1999 году контрольно-ревизионным аппаратом в учреждениях и организациях, состоящих на федеральном бюджете, было проведено 17,3 тыс. ревизий и проверок, то в 2000 году - 34,5 тыс., или в 2 раза больше. При этом сумма выявленных финансовых нарушений по федеральному бюджету в 2000 году составляла 22,2 млрд. руб. или почти в 1,5 раза больше, чем в 1999 году.
Наиболее важными среди них являются такие крупномасштабные ревизии и проверки, как: проверка финансово-хозяйственной деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации и его подведомственных организаций и учреждении;
проверка эффективного использования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, выделенных в 2000 году на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства;
проверка в Министерстве транспорта Российской Федерации и его подведомственных организациях: а) устранения недостатков, выявленных предыдущей проверкой Министерства финансов Российской Федерации в Государственной службе дорожного хозяйства и подчиненных ей организациях, и использования средств Федерального дорожного фонда Российской Федерации в 2000 году; б) целевого и эффективного использования федеральной собственности, средств федерального бюджета, направленных на государственную поддержку организаций речного транспорта в 2000 году и средств, полученных ими от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
Нормативно-правовая база финансового контроля
Необходимость разработки и реализации целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Минфина России продиктована рядом причин. Среди них:
стремление к повышению эффективности финансового контроля;
потребность в системе профилактики финансовых нарушений и ошибок;
недопустимость несогласованности и противоречивых действий в работе различных контрольных органов федерации и ее субъектов;
необходимость устранения правовых неопределенностей в контрольной работе;
низкий уровень материально-технического обеспечения органов финансового контроля.
Создание такой программы - далеко не стандартное предложение для решения вопроса - также не стандартного, но важного, на наш взгляд, для государства. Насколько данное предложение в конечном итоге найдет понимание, покажет время. Если говорить о сегодняшних положениях данного проекта, то целью Программы является комплексное развитие системы контрольно-ревизионных органов Минфина России, направленное на кардинальное усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышение эффективности их деятельности и отдачи для государства в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики.
В проекте Программы должны быть определены основные направления развития организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов Минфина России1.
Основными задачами данной Программы могут являться:
1. Разработка законодательной базы, нормативно-правовых актов, ин
структивных и методических документов, повышающих эффективность го
сударственного финансового контроля, включая проект федерального закона
«О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
2. Определение новых стратегических направлений контрольно ревизионной работы и совершенствование структуры контрольно ревизионных органов, с возможным созданием аналитического центра.
2.1. Создание условий для реализации мер по оптимизации бюджетных расходов и обеспечению их эффективного и целевого использования.
2.2. Внедрение на базе комплексного и системного анализа контрольных материалов и тенденций прошлых лет системы прогнозных оценок и предложений для Правительства Российской Федерации по совершенствованию законодательства, элементов экономической политики и возможному предотвращению финансовых нарушений в сфере экономики.
3. Выработка с параллельным совершенствованием законодательства эффективного механизма взаимодействия органов государственного финан сового контроля Российской Федерации в т.ч., с внедрением контрольного паспорта территории, как одного из важнейших элементов планирования контрольной работы.
