Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена проводимыми экономическими реформами в стране и целесообразностью в данной связи модернизации многих сторон её общественной жизни, включая структуру и содержание внешнего финансового контроля. Последний - действенный инструмент обеспечения реализации экономических и социальных программ органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных получателей государственных ресурсов. Модернизация его структуры и содержания, обеспечение надежного контроля за целевым использованием бюджетов и государственного имущества - одно из важных условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан. В бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается, что «должны быть кардинально изменены подходы к осуществлению государственного контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении»1.
Важная роль в реализации данной политики принадлежит органам власти. Особая роль отводится Счетной палате РФ, конституционные полномочия которой обусловливают её ответственность в том числе и за осуществление эффективного государственного финансового контроля - своевременное исполнение федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, законность и своевременность движения бюджетных средств, ресурсов федеральных внебюджетных фондов.
Следовательно, актуальность исследования проблемы модернизации внешнего финансового контроля в значительной мере обусловлена потребностью внесения существенных изменений и дополнений, направленных на повышение результативности контрольных мероприятий, преодоление противоречий между активно развивающейся отечественной финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля.
Состояние научной разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку проблем финансового контроля внесли С.А. Агапцов, Г.А. Аннсимов, А.А. Ахполов, Ю.Ю. Болдырев, Ю.М. Воронин, О.В.
1 Медведев Д.А. О бюджетной политике в 2010-2012 годах. //Российская газета, 2009. 26 мая.
Врублевская, Е.Ю. Грачев, Ю.Д. Данилевский, Х.М. Кармоков, И.И. Кучеров, В.Г. Пансков, М.В. Романовский, А.Н. Семиколенных, СВ. Степашин, С.А. Шерегов, СО. Шохин, В.И. Шлейников и др.
Решению современных теоретических, методологических и практических аспектов совершенствования финансов, внешнего финансового контроля в России посвящены труды А.В. Аронова, Н.Т. Белухи, В.В. Бурцева, А.Я. Быстрякова, В.Г. Видяпина, В.П. Горегляда, А.Л. Дробозиной, Н.П. Ефимовой, А.Н. Козырина, Ю.Н. Николаева, Д.В. Никольского, Л.Н. Овсянникова, Л.Н. Павловой, A.M. Помаскина, Б.Е. Пенькова, Н.Д. Пого-сяна, В.М. Родионовой, А.Д. Соменкова, Н.С Столярова, Е.В. Шориной и
др.
Признавая важность научных работ, вносящих вклад в совершенствование внешнего финансового контроля, заметим всё же, что недостаточное внимание уделяется вопросам модернизации этого контроля, его современным формам и методам, в том числе развитию системы, структуры, функций, методологии проверки, анализа и оценки.
Актуальность поставленной проблемы, её сложность и дискуссион-ность, а также недостаточная разработанность ряда аспектов, среди которых особое место принадлежит модернизации структуры и совершенствованию содержания внешнего финансового контроля, обусловили выбор цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.
Целью исследования является определение основных направлений модернизации структуры внешнего финансового контроля и разработка рекомендаций по совершенствованию данного процесса.
Поставленная цель предусматривает решение следующих задач:
раскрыть структуру и содержание внешнего финансового контроля в России, сформулировать их основные проблемы и противоречия;
определить основные пути модернизации внешнего финансового контроля на базе перехода от его традиционных форм к современным;
сформулировать приоритеты модернизации внешнего финансового контроля в свете отечественной «стратегии 2020»;
обобщить зарубежную практику модернизации внешнего финансового контроля;
предложить ключевые подходы к модернизации методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета в отечественных условиях;
выработать рекомендации по обеспечению процесса модернизации
внешнего финансового контроля.
Объектом исследования выступает отечественная система внешнего финансового контроля, её звенья и институты, среди которых особое внимание уделено Счетной палате РФ, её участию в мониторинге исполнения федерального бюджета.
Предмет исследования - финансово-экономические отношения между субъектами, а также ими и объектами внешнего финансового контроля в процессе модернизации его структуры и содержания.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, его пункта 2.22 Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля.
Теоретико-методологической основой диссертации выступают: метод научной абстракции, системный подход к исследуемому материалу, приемы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения. В работе использовались методы классификации экономических явлений, экономический, логический, факторный анализ, метод финансовых коэффициентов и др.
Эмпирической базой работы являются федеральные законы, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты и методические документы, материалы Лимской конференции о зарубежном опыте модернизации внешнего финансового контроля; официальные статистические данные, отчеты Счетной палаты РФ, Ассоциации контрольно-счетных органов России, региональных контрольно-счетных органов, Минфина РФ; материалы конференций, семинаров, отечественные разработки и методики финансового контроля, монографии, научные работы, сведения периодической печати.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
1. Обосновано, что внешний финансовый контроль в России вступил в стадию модернизации. Однако для него остаются характерными асинхронность развития, незавершенность системы и структуры, разобщенность во взаимодействии контрольно-счетных органов. Пока отсутствуют единые правовые и методологические основы контроля (проверки, анализа, оценки), единая информационная база, необходимая развитость нормативно-правовых функций и латентных функций Счетной палаты РФ.
-
Выделены основные направления модернизации системы внешнего финансового контроля - формирование единых целей, норм, принципов, новых форм и методов контроля, оценка эффективности и результативности внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и местком уровнях, разграничение предметов ведения и полномочий; и его структуры - строение и формы организации органов внешнего финансового контроля, определение места муниципального контроля в общей системе финансового контроля.
-
Уточнены приоритетные функции Счетной палаты РФ с учётом социальных потребностей общества, роста масштабов финансовой деятельности и возникающих противоречий: стимулирующая, социально-экономического прогнозирования, бюджетного планирования, оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности, финансового мониторинга, предпродажного аудита, проверки состояния и обслуживания госдолга, эффективности внутреннего финансового контроля, контроля в реальном режиме времени и др. Установлено, что их чрезмерное расширение, сверхактивное участие самой палаты в подготовке бюджета может представлять угрозу независимости внешнего финансового контроля.
4. Выявлено различие форм внешнего финансового контроля за ру
бежом в зависимости от государственного устройства, правления, нацио
нальных традиций (счетная палата, генеральное отчетное управление, офис
генерального аудита, комитет государственной отчетности, счетный суд) и
в то же время единство общих принципов внешнего аудита бюджета (за
конности; целевого, эффективного и экономного расходования бюджетных
средств; финансовой значимости проверки, оценки степени риска; эффек
тивности контроля; перехода от контроля апостериори, обеспечивающего
заданный уровень функционирования финансовой системы, к контролю
предварительному, ориентированному на конечный результат, носящий
публичный правовой и социальный характер).
5. Раскрыты основные подходы к модернизации методов проверок, анализа и оценок исполнения бюджета, в т.ч.: ориентация на цели и результаты, унификация и согласованность контроля за перераспределением бюджетных средств, обеспечение адекватности правовым нормам, сопоставимости показателей расходования госсредств, создание интегрированных информационных систем, завершенность, надежность, обеспечение
безопасности и конфиденциальности и в то же время открытости, прозрачности и публичности.
6. Разработаны рекомендации по модернизации внешнего финансового контроля, а именно: по активному формированию в обществе (особенно среди руководителей различных уровней) современного экономического мышления; финансовой и бюджетной культуры; осуществлению информационной работы; принятие Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, образование на всей её территории единого поля государственного финансового контроля.
Практическая значимость полученных результатов. Сформулированные и обоснованные в работе конкретные рекомендации позволяют осуществить модернизацию структуры и содержания внешнего финансового контроля, направленную на повышение эффективности деятельности контрольных органов страны; оказывают стимулирующее воздействие на повышение управленческого потенциала экономического роста.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке качественных и структурных преобразований в Счетной палате РФ в целях наращивания потенциала её эффективности, приобретения новых знаний, умений работников данного органа и соответствующих структур в регионах, формирования эффективной системы внешнего финансового контроля в стране.
Результаты исследования применимы в деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов, субъектов федерации при разработке и принятии решений в ходе модернизации внешнего финансового контроля; а также в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации при разработке и изучении учебных дисциплин «Модернизация внешнего контроля государственных и муниципальных финансов», «Приоритеты модернизации внешнего финансового контроля» и др.
Апробация результатов исследования проведена в ходе практической работы автора в качестве аудитора; на международной научно- практической конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО» (М., 2011г.); они обсуждены на кафедре экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, изложены в 10 публикациях, общим объемом 5,6 п.л., в т. ч. трёх журналах из перечня ВАК Минобрнауки России: Вестник университета (ГУУ). 2011.
№ 6; Бизнес в законе. 2011. № 6; Финансовая экономика. 2011. № 3-4.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.
Введение