Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Основы формирования бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации 8
1.1 Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии страны 8
1.2 Налоги как основные источники формирования бюджетных доходов 21
1.3 Некоторые проблемы и особенности социально-экономического развития угледобывающих регионов 36
ГЛАВА II Местные бюджеты в системе межбюджетных отношений 50
2.1 Организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации 50
2.2 Бюджетное регулирование в современных условиях 61
2.3 Бюджетно-налоговое регулирование в зарубежных странах 82
ГЛАВА III Вопросы укрепления доходной базы местных бюджетов в Российской Федерации 93
3.1 Анализ исполнения бюджетов муниципальных образований в угледобывающих регионах 93
3.2 Возможности совершенствования межбюджетных отношений в РФ 109
3.3 Аспекты укрепления финансового контроля в России 130
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 144
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии страны
- Организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации
- Анализ исполнения бюджетов муниципальных образований в угледобывающих регионах
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Важнейшей составляющей бюджетной реформы, проводимой в стране, является совершенствование межбюджетных отношений на основе принципов бюджетного федерализма в их новом качестве применительно к условиям переходной экономики и специфике экономического положения России в настоящее время. Обеспечение реальной финансовой стабилизации в России невозможно без решения проблем сбалансированности бюджетов разных уровней, выравнивания межрегиональных различий бюджетной обеспеченности, совершенствования регулирования бюджетов муниципальных образований.
Социальная направленность расходов местных бюджетов делает вопросы их формирования и исполнения особенно актуальным, поскольку они самым непосредственным образом связаны с решением важнейших социально- экономических задач. Перед органами местного самоуправления остро стоят задачи по социальной стабилизации, поддержании необходимого уровня жизни населения, а также по оказанию положительного влияния на развитие экономики в муниципальных образованиях. Однако, решению этих задач часто не соответствует финансовая база. Местные бюджеты в большинстве случаев дефицитны. Органы местного самоуправления не могут в полной мере содействовать социально-экономическому развитию своих территорий. Недостаток собственных (закрепленных) доходных источников местных бюджетов делает их зависимыми от вышестоящих уровней бюджетной системы, таким образом, принцип самостоятельности бюджетов муниципальных образований реализуется не в полной мере. В наиболее сложных условиях находятся угледобывающие регионы. Программа проведения реструктуризации угольной отрасли, финансируемая не в полном объеме, порождает ряд негативных явлений, усиливает социальную напряженность в целом по угледобывающим регионам, и, осо нно, в тех муниципальных образованиях, где угольная промышленность является градообразующей.
Теоретическим и практическим вопросам функционирования бюджетов разных уровней, совершенствования межбюджетных отношений, бюджетного регулирования были посвящены работы A.M. Александрова, Н.В. Альвианской, М.И. Боголепова, М.В. Васильевой, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, И.Х. Озерова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Я.Б. Хесина, М.И. Ходоровича, С.Н. Хурсевича, Н.А. Ширкевич, Д.Г. Черника и других.
Однако, существующие противоречия в сфере межбюджетных отношений, проблемы формирования местных бюджетов (особенно в угледобывающих регионах) потребовали дальнейших научных разработок в этой области, что и предопределило выбор темы диссертации, постановку ее целей, задач и содержания.
ЦЕЛЬЮ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ является разработка конкретных мер по повышению эффективности регулирования местных бюджетов и на этой основе укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований. Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих задач:
определения степени самостоятельности местных бюджетов в Российской Федерации;
выявления особенностей социально-экономического развития угледобывающих регионов в условиях проведения реструктуризации предприятий угольной отрасли;
- проведения анализа результатов исполнения местных бюджетов;
- обоснования необходимости совершенствования межбюджетных отношений и укрепления доходной базы местных бюджетов;
- разработки основных направлений регулирования местных бюджетов.
ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ. Предметом исследования стали теория и практика межбюджетных отношений в России и за рубежом, проблемы управления бюджетным процессом и регулирования местных бюджетов. Объектом исследования выступили бюджеты муниципальных образований угледобывающих регионов. Информационной базой послужили нормативно-законодательные акты, регламентирующие бюджетный процесс и организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации, вопросы формирования местных бюджетов; статистические сборники Госкомстата РФ, областного управления статистики; данные Министерства финансов РФ; Министерств финансов Ростовской, Московской и Ленинградской областей; Министерства по налогам и сборам РФ; Управления федерального Казначейства по Ростовской области; данные финансовых органов муниципальных образований; данные ОАО «Ростову го ль»; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ ИССЛЕДОВАНИЯ явились труды отечественных ученых и практиков в области финансов, а также законодательные и нормативные акты, методические, проектные материалы, материалы научных конференций и семинаров.
Инструментами диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования: анализ и синтез, диалектический, логический, системный и комплексный подходы, а также такие конкретно-научные методы экономического анализа, как структурный, динамический, группировки и другие.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА проведенного исследования обусловлена актуальностью выбранной темы и заключается в следующем:
обобщены теоретические положения, определяющие значение местных бюджетов в современных условиях;
определены особенности бюджетного процесса на региональном уровне и специфика управления бюджетными потоками;
выявлены социально-экономические особенности развития угледобывающих регионов и их влияние на исполнение бюджетов муниципальных образований;
на основе обобщения зарубежного опыта по вопросам формирования местных бюджетов в условиях оказания господдержки угледобывающим отраслям сделаны выводы о возможностях использования его позитивных моментов в российской практике;
определены новые подходы к классификации доходов бюджетов муниципальных образований;
- проведен структурный анализ задолженности предприятий угольной отрасли перед бюджетами всех уровней в условиях ограниченного бюджетного финансирования;
аргументированы возможности совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- обоснованы методические подходы к проведению и экономического анализа результатов исполнения местных бюджетов;
обоснована необходимость и предложена система мероприятий по укреплению доходной базы местных бюджетов.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ исследования заключается в использовании выводов и рекомендаций автора в практической работе ряда финансовых органов Ростовской области.
Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе на кафедре "Финансы и кредит" Южно-Российского Государственного Университета Экономики и Сервиса. Основные положения диссертационного исследования обсуждались в Донской Государственной Академии Сервиса, Ростовской Государственной Экономической Академии, Ростовском Государственном Строительном Университете в рамках региональных и межвузовских научно-практических конференций: "Роль экономической информации в условиях становления хозяйственного механизма, адекватного рыночному этапу развития экономики" - Шахты, 1995; "w механизм и пути его стабилизации" - Ростов-на-Дону, 1997; "Развитие финансово-кредитного механизма в российской экономике; - Ростов-на-Дону, 1998; "Рынок труда в Российской Федерации: состояние, трансформация, прогноз" - Ростов-на-Дону - 1998; "Современные проблемы техники, технологии и экономики сервиса" - Шахты - 1998 и другие.
Основные положения диссертации опубликованы в 13 работах, общим объемом 2,7 п.л.
Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии страны
Преобразования, происходящие в нашей стране в связи с переходом к рыночным отношениям, не могли не затронуть центральное звено финансовой системы - бюджетную систему. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса, бюджетная система РФ определяется как "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов". В последние годы структура бюджетной системы претерпела серьезные изменения, изменились также принципы ее организационного построения. Начиная с 1924 года и до 1991 года бюджетная система СССР "объединяла в государственном бюджете СССР союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик, в состав которых входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты 20 автономных республик и более 53 тысяч местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых Советов)". [171, С. 300] Бюджетная система этого периода основывалась на трех принципах: демократического централизма, национальной политики и единства. Каждый нижестоящий бюджет входил составной частью в бюджет вышестоящей административно-территориальной единицы и находился в довольно жесткой зависимости от него. Преобладание централизма заключалось в том, что основные бюджетные средства были сконцентрированы в союзном бюджете, а у республиканских и местных органов власти были значительные ограничения в правах и отсутствовала самостоятельность в вопросах налогообложения, распределения и использования своих бюджетных средств. Удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР был в среднем на уровне 15 - 16 %. "Доля местных бюджетов в общем объеме государственного бюджета повысилась с 14,5 % в 1955 г. до 20,8 % в 1965 г., в финансировании народного хозяйства -с 5, 8 % до 17,7 % ". [187, С. 94] Это было связано в основном с проведением политики жилищного строительства. В этот период времени наметилась тенденция роста доли областных бюджетов, через которые осуществлялось финансирование местных отраслей народного хозяйства. Однако, после 1965 года наметилась устойчивая тенденция снижения удельного веса местных бюджетов в общем объеме государственного бюджета СССР. "В 1975 году он составил 17,9 %, а в 1980 году - 16,1 %, в 1985 - 1988 годах - 15,9 %. Рост доли местных бюджетов в 1990 году до 16,7 % (на 0,8 пункта), а республиканских до 33,8 % против 31,8 % в 1985 году, объясняется углублением перестроечных процессов в народном хозяйстве и в бюджетной сфере, децентрализацией отраслей, связанных с удовлетворением нужд населения, нарастанием территориального подхода в управлении экономикой и социальной сферой". [155, С. 34] Принципиальные изменения в бюджетной системе произошли в связи с распадом СССР, созданием Российского государства, началом перехода к рыночным отношениям.
Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", принятый в 1991 году, положил начало новому этапу в формировании новой бюджетной системы России. В этом документе приводятся основные понятия в области бюджета, а также определяются новые принципы бюджетного устройства страны.
Существует достаточно много различных определений бюджета, приведем некоторые из них: "Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона." [169, С. 146] "Государственный бюджет-это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления." [5, С. 80] Таким образом, определение "бюджета" сводится к понятиям "финансовый план", "централизованный фонд" и "форма образования и расходования денежных средств", при этом понятие "денежные отношения" игнорируются. У профессора В.М. Родионовой встречаем более обстоятельное определение: "Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития". Далее "...будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории". [144, С.252]
В статье 1 Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" записано: "Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти". В этом Законе раскрываются виды бюджетов, составляющих систему страны, а бюджетная система определяется как "основанной на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР (федерального), республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР".
В статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет определяется как "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления .
На наш взгляд, наиболее точным можно считать следующее определение: "Бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд". [19, С. 12] Последний является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.). Авторы данного определения обоснованно разграничивают понятия "бюджет", "бюджетный план" и "бюджетный фонд"; совершенно справедливо указывают, что бюджет, являясь центральным звеном системы финансов, отражает все основные качественные признаки финансов. А так как "финансы" - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные централизованные фонды, то и "бюджет" представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. [19, С. 12]
Организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации
Содержание бюджетного процесса в Российской Федерации определяется государственным и бюджетным устройством РФ, бюджетными правами соответствующих представительных и исполнительных органов власти.
Бюджетные правоотношения регламентируются достаточно большим количеством основополагающих документов и законодательных актов, разграничивающих функции и полномочия между Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами и органами местного самоуправления. Основными из них являются: Конституция Российской Федерации 12.12.93 г.; Закон РСФСР "О местном самоуправления в РСФСР" от 06.06.91 г.; Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительских и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.93 г. № 4807-1; Закон РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономных округов, краев, областей, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15.06.92 г.; Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 г. № 154 - ФЗ; "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" от 03.06.96 г. № 803; Закон РФ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ" от 16.04.97 г.; Законы РФ о федеральном бюджете на очередной год; Постановление Совета Федерального Собрания РФ "О реформировании межбюджетных отношений в РФ " от 20.05.98 г. № 197 - СФ и другие. Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации 17 июля 1998 года, призван служить целям финансового регулирования. Он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс определен как "регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контролю за их исполнением".
Важнейшее значение в организации бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Анализ исполнения бюджетов муниципальных образований в угледобывающих регионах
Эффективность бюджетного регулирования не представляется без аналитического подхода. Анализ проводится на всех стадиях бюджетного процесса: при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Осуществляют анализ финансовые и налоговые органы, органы федерального казначейства, различные ведомства, финансовые службы хозяйствующих структур и т.д. Целями бюджетного анализа при этом могут быть: оценка конечных результатов составления и исполнения бюджетов; обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий; обоснование параметров показателей при формировании бюджетов; выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета; обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления; выявление резервов при составлении и исполнении бюджета; обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов; обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете; выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований; определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов; выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению; совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Кроме того, анализ территориальных бюджетов позволяет: определить уровень самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов; определить уровень устойчивости территориального бюджета; выявить факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет; определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики. [18, С. 137]
Для проведения анализа бюджетных показателей могут использоваться различные методы и приемы. Б.М. Сабанти указывает, что "При исчислении доходов и расходов бюджета применяется три метода:
1) автоматический;
2) метод мажораций и минораций;
3) метод непосредственной оценки" [147, С. 92]
При этом автоматический метод предполагает перенос итогов по доходам и расходам отдельных разделов и статей бюджета за прошлый период в бюджет на новый период. При методе мажораций и минораций проводится статистическая обработка динамического ряда данных за 10-15 лет. В результате определяется тенденции рядов, находится тренд, и в соответствии с этим корректируются отдельные статьи доходов и расходов бюджета. В том случае, если при анализе выявлена тенденция роста, то речь идет о мажораций, а уменьшения - о минораций. Метод непосредственной оценки строится на изучении реально существующей коньюктуры. Использование этого метода помогает предопределить ожидаемые поступления в государственный бюджет, а также изменения в расходах бюджета. К сожалению, в настоящее время в практике аналитической работы на территориальном уровне эти методы не имеют широкого распространения. Проведение анализа сводится, как правило, к расчету процентов выполнения бюджетных назначений, абсолютных отклонений, изменений в структуре доходов и расходов бюджета и некоторых других показателей. По нашему мнению, не стоит недооценивать роли анализа в осуществлении фи 95 нансового регулирования в бюджетной сфере, основные процессы которого представлены нами в Приложении 14.
Проведение экономического анализа предполагает порядок расчета количественно измеряемых показателей, оценивающих степень эффективности бюджетной политики и характеризующих, прежде всего:
- степень исполнения бюджетов по доходам (и в частности, уровень налоговых поступлений);
- степень выполнения бюджетных обязательств;
- размер бюджетного дефицита и уровень роста государственного долга (как внутреннего, так и внешнего);
- объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного долга;
- размер валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
- динамику валового внутреннего продукта;
- уровень безработицы;
- степень выполнения законодательных актов о бюджете и другие показатели.
При анализе изменений подобных показателей важно охватить период с более или менее сопоставимыми статистическими показателями.
По нашему мнению, важнейшей составной частью всей бюджетной работы можно считать экономический анализ результатов исполнения бюджета. Важнейшими требованиями, предъявляемыми к анализу исполнения бюджетов различных уровней, являются: комплексность, документальная обоснованность, конкретность, использование большого количества взаимоувязанных показателей бюджетной, статистической и ведомственной информации.
Методика проведения анализа избирается в зависимости от поставленных задач и предполагает несколько этапов. В начале экономического анализа осуществляется проверка и группировка необходимых данных; затем - проводится сравнение соответствующих показателей по доходам, расходам и нормативам, выявляются причины отклонений от уточненных бюджетных показателей, раскрываются взаимосвязи и хозяйственные влияния различных показателей. Следующим этапом экономического анализа считаются подведение итогов, делаются основные выводы. Заключительная стадия работы включает в себя разработку практических предложений и рекомендаций по результатам проведенного анализа.
Практическое применение методики аналитической работы определяется также уровнем бюджета; видами доходов и направлениями расходов; количеством и качеством имеющихся данных, которые могут обеспечить наиболее полную информацию по какому-либо объекту анализа; видами необходимых группировок и расчетов; выводами, сделанными по результатам проделанной работы и т.д.
