Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы формирования механизма финансирования государственных закупок 8
1.1. Экономическая сущность и этапы формирования современного механизма финансирования государственных закупок в России 8
1.2. Международный опыт формирования отдельных структурных элементов механизма финансирования общественных закупок 18
1.3. Методологические основы формирования механизма финансирования государственных закупок 29
1.4. Роль и место бюджетной политики России в формировании эффективного механизма финансирования государственного заказа 49
Глава 2. Анализ и оценка эффективности взаимодействия структурных элементов в механизме финансирования государственных закупок 63
2.1. Характер взаимосвязи и развитие структурных элементов механизма финансирования закупок на федеральном уровне 63
2.2. Анализ эффективности распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок программного обеспечения на основе предложенной методики и показателей 89
2.3. Оценка эффективности распределения государственных ресурсов в условиях формируемой контрактной системы в России 107
Глава 3. Направления совершенствования механизма финансирования государственных закупок в России 122
3.1. Место контрактной системы в новой бюджетной политике России 122
3.2. Формирование единого интегрированного ресурса в среде управления механизмом финансирования государственных закупок 128
3.3. Модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок ... 138
3.4. Разработка комплекса показателей оценки эффективности механизма финансирования государственного заказа 144
Заключение 154
Библиография 158
- Международный опыт формирования отдельных структурных элементов механизма финансирования общественных закупок
- Методологические основы формирования механизма финансирования государственных закупок
- Анализ эффективности распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок программного обеспечения на основе предложенной методики и показателей
- Модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок
Международный опыт формирования отдельных структурных элементов механизма финансирования общественных закупок
Структурными элементами в системе государственных и муниципальных закупок выступают государственные и негосударственные хозяйствующие субъекты.
Одна сторона экономических отношений - это государство, являющееся основным субъектом рыночных отношений в ходе закупочных процедур, которое может быть представлено соответствующими уполномоченными органами власти, имеющими полномочия по исполнению бюджета. Другой стороной финансово-экономического взаимодействия выступают участники закупочной процедуры - потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики в ходе исполнения контракта. Общество в данном случае персонифицируется как потребитель благ, на который направлены государственные расходы, за исключением содержания государственного аппарата.
Крупнейшим субъектом рыночных отношений в размещении бюджетных заказов выступает государство как обладатель значительных финансовых ресурсов, так как государственные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, а также доходов государства, получаемых от управления государственной собственностью, аккумулированных в бюджетах и внебюджетных фондах.
На первом этапе закупочной процедуры, т.е. на этапе размещения заказа, государственному заказчику необходимо определить будущего поставщика, подрядчика, исполнителя для исполнения государственного контракта. При этом, на первое место выходят закупки для удовлетворения потребностей общества, т.е. для удовлетворения государственных нужд с учетом наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Здесь предусматривается, что основное внимание в ходе государственных закупок должно уделяться экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Однако должны учитываться и дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для заказчика, включающие: - соответствие закупаемой заказчиком продукции ее назначению; Разработано автором. - затраты, понесенные заказчиком в течение срока службы или жизненного цикла товара, работ, услуг, включая эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт; - затраты на транспортировку, хранение и другие дополнительные затраты, например сервисное обслуживание.
В целом, рынок государственных закупок представляет собой макроэкономическую систему, включающую взаимодействующие в одной системе структурные элементы и являющуюся составной частью единой народнохозяйственной экономической системы государства. Очень важно рассмотреть данную макроэкономическую систему с учетом исторического аспекта.
Первые исторические сведения об осуществляемых публичных подрядах обнаружены в Архивах Приказа тайных дел. Все они относятся к середине XVI века. Об том же свидетельствуют такие исторические документы XVII века: Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара». Тем не менее подробные описания правил проведения государственных закупок впервые встречаются в законодательных актах времен Петра I, которые в основном относились к закупкам для нужд флота и армии. Все они предусматривали правила размещения заказа и включали антикоррупционные нормы.
В XIX веке было издано более десяти нормативных актов по государственным закупкам. За трехсотлетнюю историю развития законодательства медленно, но верно стимулировалась конкуренция и велась борьба с «мздоимством» и «лихоимством» - коррупцией в современном понимании. Это осуществлялось путем проведения гласных, ограниченных во времени, простых процедур, которые контролировались совместно государством и бизнесом.
Перестройка экономического уклада в России начала 90-х годов прошлого века определяет современный этап истории формирования системы государственных закупок в России, который, в свою очередь, можно подразделить на несколько этапов. Первый этап - 1991-1994 годы.
В 1991 г. были введены первые нормативно-правовые акты, направленные на реформирование системы государственных закупок. Они составили основу для последующего развития нормативно-правовой базы и создания в будущем современной системы общественных закупок. Уже 22 марта 1991 г. был принят закон № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который определил развитие системы закупок на последующие 15 лет в условиях конкурентных рыночных отношений.
Принятые Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и Постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году» отменили обязательный государственный заказ, была упразднена прежняя система материально-технического обеспечения хозяйствующих субъектов и принудительное формирование их хозяйственных связей.
Первыми законодательными актами, в которых были сформулированы и введены общие правовые и экономические принципы в системе государственных закупок, стали Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28.05. 1992 г. № 2859-1 и последовавшее за ним Постановление Правительства Российской Федерации от 27.08.1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Эти нормативные акты еще содержат в себе признаки старой системы размещения государственных заказов. Однако уже в указанном постановлении был обозначен переход в будущем на конкурсное размещение заказов и введено понятие «государственный контракт».
Методологические основы формирования механизма финансирования государственных закупок
Она считает, что самыми экономичными не всегда являются закупки по самой низкой цене. Здесь важно сопоставление срока службы, качества и цены. Цена не может являться показателем всех затрат. Самая низкая цена не залог наилучшей отдачи от вложенных средств .
Необходимо найти решение еще одной важной проблемы - коррупции в сфере государственных закупок. В настоящее время основные коррупционные составляющие возникают на этапе планирования закупок товаров, работ, услуг при экономическом обосновании потребностей государства и расчетах начальной цены контрактов, а также на этапе исполнения контрактов. В этой связи для оценки финансовой эффективности используются показатели, отражающие результативность и эффективность расходования бюджетных средств при размещении государственного заказа. Оценку необходимо проводить на всех этапах размещения заказов с использованием специализированных показателей (рисунок 8).
Оценку эффективности использования бюджетных средств необходимо начинать с анализа закупок прошлых лет, определения видов и экономического обоснования государственных закупок текущего периода, а также проведения расчета и обоснования начальных цен планируемых к заключению контрактов. Детальный анализ размещения заказов прошлых периодов, а также анализ исходных данных способствуют определению будущих потребностей в товарах, работах и услугах. Анализ позволяет выявить структуру ранее размещенного заказа и определить основные направления размещения заказа на текущий период.
Вместе с тем на данном этапе заказчик имеет возможность определить общественную полезность того или иного заказа на поставку товаров, оценить финансовую эффективность размещения заказа и степень удовлетворения общественных потребностей, а также полноту реализации функций орга Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. -2006. - № 10. - С. 24. на государственной власти (местного самоуправления), обеспечиваемых за счет размещения заказов. Глава 2. Анализ и оценка эффективности взаимодействия структурных элементов в механизме финансирования государственных закупок
Характер взаимосвязи и развитие структурных элементов механизма финансирования закупок на федеральном уровне
К субъектам взаимодействия на рынке государственных заказов относится как государственный сектор, где в качестве хозяйствующих субъектов выступают государственные и муниципальные исполнительные органы власти, так и предпринимательский сектор и физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.
Экономические отношения при размещении заказов со стороны государства представлены следующими хозяйствующими субъектами: государственными и муниципальными заказчиками, уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, являющимися получателями бюджетных средств.
На рисунке 9 представлены государственные и муниципальные заказчики применительно к уровням управления в Российской Федерации. К государственным и муниципальным заказчикам относятся:
Разрешение сложившихся противоречий и согласование целей обеспечивается путем формирования в системе общественных институтов взаимодействия государства, бизнеса, общества, т.е. путем обеспечения в процессе институционализации современных механизмов и использования действенных финансовых инструментов при взаимном согласовании интересов всех ранее перечисленных субъектов, и определения характера их взаимосвязи, а именно: государство принимает на себя обязанность систематической корректировки созданных ранее институционально-правовых основ функционирования финансового механизма на рынке государственных закупок в сторону повышения прозрачности в сфере закупок и снижения коррупции; Разработано автором. региональные органы власти и муниципальные органы самоуправления должны проводить политику протекционизма в отношении местных производителей путем применения административных барьеров в рамках правового поля в отношении участия в закупочных процедурах бизнес-структур из других регионов, основываясь при этом на максимизации налоговых доходов муниципального бюджета и руководствуясь обязательностью сохранения рабочих мест; фирмы-участники закупочных процедур, как и любой другой экономический агент на микроуровне, нацелены на максимизацию своих доходов, в частности прибыли.
В целом механизм взаимодействия государства и бизнеса как основных элементов формируемой институциональной среды в сфере государственного заказа в условиях рыночных отношений является необходимой предпосылкой для увеличения производства общественно необходимых благ. Такой механизм включает нормативно-правовые акты, поведенческие модели хозяйствующих субъектов и публичные институты, максимально обеспечивающие взаимодействие этих основных элементов в условиях равновесия рыночных интересов участников. Элементы в системе государственных закупок, характер их взаимодействия и виды представлены в разработанной автором модели (рисунок 10).
Механизм финансирования включает этапы размещения и исполнения государственных закупок. На всех этапах предлагается осуществлять мониторинг эффективности финансового распределения бюджетных средств на основе использования таких инструментов, как финансовое планирование закупок, формирование стартовой закупочной (максимальной) цены и установление контрактной цены, использования типовых контрактов и библиотеки контрактов, ведение претензионной работы и проверки обеспечения контрактов, формирования закупочных комиссий, использования во взаимосвязи методов государственного и общественного контроля в сфере распределения государственных финансов и др., позволяющих сформировать эффективный механизм финансирования государственных закупок в России.
Систематизация взаимосвязей элементов дает возможность хозяйствующим субъектам максимально удовлетворять свои экономические интересы в ходе закупочной деятельности, а государству - наиболее эффективно распределять свои ресурсы, позволяет сэкономить бюджетные средства и при этом расширить спектр предоставляемых населению качественных услуг. Во многом именно рационально построенный механизм финансирования закупочной деятельности способствует решению государственной задачи наиболее полного удовлетворении государственных нужд при всемерной экономии бюджетных средств. Разработано автором. В работе рассматривается и анализируется динамика результативных показателей в количественном и стоимостном выражении и оценивается полученный государством результат в системе государственных закупок за период 2012-2014 гг. Основные результативные показатели и их динамика в системе государственных закупок представлены в таблице 2, графическая зависимость показателей, отражающих конечный результат, показана на рисунках 11-15.
Анализ эффективности распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок программного обеспечения на основе предложенной методики и показателей
При рассмотрении механизма финансирования государственных закупок на федеральном уровне был использован метод перекрестного анализа. Это сравнительный анализ показателей участников, принадлежащих к одному сектору государственных заказчиков. Перекрестный анализ показателей позволяет отследить влияние нерыночных факторов, включая, например, коррупцию, на процессы размещения заказов и с использованием методов статистического анализа выдвинуть предположения о причинно-следственных связях и возможных путях устранения.
При проведении анализа использовались данные публичных, официальных источников, в том числе официального сайта РФ в сети Интернет, предназначенного для размещения информации о закупках (ООС, www.zakupki.gov.ru); Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru), Минфина России (http://www.minfin.ru).
Оценка эффективности распределения государственных ресурсов в условиях формируемой контрактной системы в России
На основании данных проведенного анализа можно обобщить проблемы и провести оценку эффективности механизма финансирования государственных закупок на данном этапе развития контрактной системы в Российской Федерации.
Наиболее важный вывод можно сделать в отношении того, что в настоящее время наблюдается значительный рост в системе государственных закупок России. Так, за период 2010-2014 гг. общий объем государственных закупок вырос на 282,2 млрд. руб., или на 6,6%. Наибольший рост расходов федерального бюджета на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в ВВП, а также по отношению к общей сумме расходной части федерального бюджета приходится на 2011 г. и на 2013 г. Данные, приведенные в таблице 13, показывают, что в этом периоде бюджетные расходы на государственные закупки составили, соответственно, 10,7 и 6,8% от ВВП.
Таким образом, в условиях, когда доля расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50% от расходной части федерального бюджета, задача формирования полноценной контрактной системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает стратегическое значение.
Для оценки потерь государства в системе закупок, совершенных по неоправданно завышенным ценам, используются два ассоциированных показателя, которые включают: - уровень завышения закупочных цен, рассчитываемый как средневзвешенное значение относительных показателей завышения закупочных цен по отношению к соответствующим рыночным ценам для определенной корзины товаров, работ и услуг; - долю потерь от закупок, совершенных по завышенным ценам, в совокупном объеме размещенного заказа.
По данным Росстата в 2013 г. потери государства в результате проведенных закупок товаров, работ, услуг составили 265,5 млрд. руб., что на 3,6% меньше значения 2012 г. (без учета уровня инфляции). Уровень завышения цен по государственному сектору в целом составил 5,5%, что также меньше значения 2012 г. на 0,8%. В рассматриваемом периоде (2009-2013 гг.) наименьший уровень завышения закупочных цен в федеральном сегменте на Разработано автором на основе данных официального сайта http://zakupki.gov.ru блюдался в 2013 г. и, соответственно, равен 8%, а наибольший - в 2009 и 2010 гг. (рисунок 48). Наблюдаемую динамику снижения уровня завышенных цен до % в 2013 г. автор считает возможным объяснить внесением поправок в законодательство, а именно - введением требования обязательного обоснования начальной максимальной цены контракта. Немалое влияние оказало и увеличение уровня конкуренции за последний период благодаря большей открытости и гласности при проведении государственных закупок.
Динамика уровня завышения демонстрирует умеренный позитивный временной тренд, который коррелирует с наибольшим распространением электронных аукционов, усиливающих конкуренцию исключительно по ценовому критерию в пределах спецификации и с учетом предмета закупки, а также способа размещения государственного заказа. Электронные аукционы стали самой наиболее часто применяемой закупочной процедурой с использованием торгов. Наблюдается ежегодный рост их числа, и при этом происходит снижение потерь от завышенных закупочных цен. Если учесть фактор инфляции, можно начиная с 2010 г. проследить позитивный тренд снижения величины потерь (рисунок 49). Разработано автором на основе данных официального сайга http://zakupki.gov.ru.
Следует отметить, что позитивные тенденции проявляются также в индикаторах, отражающих уровень конкуренции на торгах. Индекс среднего числа участников состоявшихся торгов в 2013 г. в федеральном сегменте увеличился на 0,1 по сравнению с прошлым годом и составил 3,1 (рисунок 50).
Электронный аукцион (далее ЭА) в настоящее время является наиболее открытой и эффективной формой размещения заказа. Торги проводятся с использованием системы Интернет, привлекается значительное количество фирм-конкурентов, увеличивается прозрачность проведения торгов. В среднем доля электронного аукциона составляет 49,56% от всего объема размещенных заказов по 2013году (таблица 14).
Если проанализировать динамику проводимых открытых аукционов в электронной форме за период 2011-2013 гг. (рисунок 51), можно увидеть, что с каждым годом все больше предпочтений государственными заказчиками отдается именно этому виду закупочной процедуры в форме электронных торгов.
Необходимо отметить, что еще одним преимуществом проведения закупочных процедур в электронной форме является отсутствие бумажной бюрократической процедуры и оперативное получение статистической информации. Таким образом, расширение использования электронных форм закупочных процедур позитивно отражается на развитии механизма финансирования в сфере государственных и муниципальных закупок
Модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок
Например, государственное предприятие Московской области «Проектный институт гражданского строительства, планировки и застройки городов и поселков» в марте 2013 г. проводило запрос котировок на закупку программного обеспечения компании Autodesk. Начальная (максимальная) цена была установлена на уровне 1 600 000,00 руб., а цена контракта составила 1 130 000,00 руб. Очевидно падение в цене на 29,38% (470 000,00 руб.). Однако у данного клиента есть договор с производителем, по которому ему предоставляется специальная скидка в размере 25%. А любой поставщик, участвующий в процедуре, может дать еще дополнительную скидку из своих условий поставки (скидка для поставщика от производителя составляла 6%). Розничная цена товара на тот момент была равна 1 534 000,00 руб. Соответственно, произведём расчёт: 1 534 000,00 - 25% - 1,78% = 1 130 021,10 руб. В результате расчета получаем цену контракта, даже не полностью применив скидку поставщика. В случае данной процедуры можно сказать, что цена была снижена не за счет качества, а значит заказчик по окончании исполнения контракта получит нужный товар требуемого качества по выгодной цене, следовательно закупка была эффективной.
Но такие заказчики встречаются сравнительно редко, в указанном случае только в семи конкурсах из девятнадцати могли быть учтены указанные скидки. Остается вопросом, за счет чего была резко понижена цена в остальных двенадцати конкурсных процедурах? Отметим лишь, что основная часть этих конкурсов (8 из 12) была проведена по № 223-ФЗ, что подтверждает на практике несовершенство этого закона и необходимость его детальной проработки и усовершенствования.
Аналогично невозможно объяснить логику поведения участников оставшихся четырех торгов, где падение в цене от стартовой цены колеблется в пределах от 51 до 70%. Однако здесь в двух случаях из четырёх закупка проводилась по № 94-ФЗ: запрос котировок и открытый аукцион в электронной форме. Отклоненных участников не было, а значит контракты по итогам указанных процедур были заключены.
Например, в июле 2011 г. ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный нефтегазовый университет» был проведён открытый аукцион в электронной форме, основанный на положениях № 94-ФЗ, в котором начальная (максимальная) цена составляла 900 000,00 руб., а контракт был заключен на сумму 322 222,00 руб. Следовательно, понижение составило 64,20% (577 778,00руб.) от стартовой цены. Если обратиться к прайс-листу производителя, то розничная цена данной спецификации будет равна 1 794 780,00 руб., а значит понижение от реальной цены товара составило 82,05% (1 472 558,00 руб.). Контракта, предоставляющего специальные условия у данного заказчика с компанией-производителем, нет. В тот период времени скидка от прайсовой цены для поставщика была на уровне около 35%, возможно, даже была предоставлена дополнительная скидка от производителя для конкретной закупки (обычно это около 10%). Соответственно, получаем 45% возможного снижения цены официального поставщика, что наглядно демонстрирует невозможность поставки требуемого программного обеспечения в нужном количестве за 322 222,00 руб.
Не исключено, что по итогам данного аукциона заказчик получил продукцию худшего качества или не в полном объеме, а значит закупку нельзя назвать эффективной. Такие процедуры должны находиться под особым контролем ФАС и иных контролирующих органов. Для того чтобы предоставить возможность выявления подобных процедур в системе закупок еще на этапе заключения контракта, предлагаем ввести интегральный показатель оценки начальной (максимальной) цены контракта в системе ФКС.
В качестве показателя оценки эффективности в системе государственных закупок, отражающего относительную экономию ресурсов заказчиков, рассчитывается предложенный интегральный показатель (И), отражающий относительное изменение цены контракта в сравнении с изменением стартовой и розничной цен по формуле:
Относительное изменение цены контракта от стартовой цены Относительное изменение цены контракта от розничной цены
Пример первый. Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет» (СПбГАСУ) в феврале 2012 года проводило открытый аукцион в электронной форме на закупку программного обеспечения (Приложение 1). Начальная (максимальная) цена была определена в размере 6 667 000,00 руб. Прайсовая (розничная) цена спецификации аукциона составляла на момент проведения процедуры 6 870 800,00 руб. По итогам аукциона контракт был заключен на сумму 4 766 905,00 руб. Рассчитывая интегральный показатель, получаем:
В данном случае значение интегрального показателя попадает в интервал 0 И 1. Это означает, что данную сделку можно считать коррупционной и неэффективной с точки зрения экономии средств заказчика. Рассмотрим причины такой неэффективности.
Ответственное лицо заказчика, формируя документацию к запросу котировок, искусственно завысил цену. При этом не обошлось без помощи определённого поставщика, поскольку государственные заказчики обязаны проводить мониторинг рынка и прикладывать к документации обоснование начальной (максимальной) цены, которое, как правило, основано на коммерческих предложениях от нескольких поставщиков. Следовательно, существовал сговор между ответственным лицом заказчика и поставщиком с целью получения максимально возможной прибыли от закупки и разделения её между ними.
Однако в данной процедуре было 2 участника, поэтому очевиден также сговор и между поставщиками. Любопытно рассчитать доход от такого поведения участвующих в сговоре лиц. Разница между рекомендованной производителем ценой и ценой закупки составляет 22 860,00 руб. (с большой долей уверенности можно предположить, что именно эта сумма была предложена ответственному лицу заказчика в качестве вознаграждения). Кроме того, у поставщиков всегда есть дополнительные скидки от розничной цены (на тот момент скидка от производителя поставщику находилась на уровне около 25%), значит цена приобретения товара поставщиком составляла 108 855,00 руб.