Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Методологические основы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ 13
1.1 Содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ 13
1.2 Методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ 39
ГЛАВА 2 Анализ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 58
2.1 Оценка качества правового обеспечения государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 58
2.2 Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 81
2.3 Оценка эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 94
ГЛАВА 3 Направления модернизации государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 107
3.1. Предложения по совершенствованию организационно-правовых основ государственного финансового контроля за программными расходами федерального бюджета 108
3.2. Развитие методической и информационной базы государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ 135
Заключение 154
Список сокращений и условных обозначений 162
Список использованной литиратуры
- Методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
- Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
- Оценка эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
- Развитие методической и информационной базы государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России с 2012 года начался переход на программный принцип формирования бюджетов бюджетной системы. Это связано с тем, что определение направлений бюджетных расходов исходя из планируемого объема бюджетных ассигнований и фактических расходов предыдущих лет в современных условиях показало свою неэффективность. Поэтому в России и за рубежом бюджеты публично-правовых образований составляются на основе целевых программ, представляющих собой инструмент реализации долгосрочной финансовой политики и направленного воздействия на социально-экономические процессы, который призван решать задачу эффективного управления расходами бюджета посредством увязки целей и затрат в условиях жестких бюджетных ограничений.
Переход на программно-целевое управление расходами бюджета в России требует развития государственного финансового контроля (далее - ГФК) с целью обеспечения не только законного и целевого, но и эффективного использования бюджетных средств. В связи с этим контроль должен быть ориентирован главным образом на будущие, а не прошедшие события, предотвращать растраты, а также неэффективное использование бюджетных средств. В условиях макроэкономической нестабильности корректировка параметров бюджета должна производиться на основе результатов контрольных мероприятий с учетом приоритетности расходов.
Однако в настоящее время особенности программных расходов бюджета как предмета контроля слабо принимаются во внимание органами ГФК при проведении контрольных мероприятий. Изменения, коснувшиеся порядка формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы, не повлекли за собой трансформацию государственного финансового контроля.
Анализ механизма ГФК за расходами программного бюджета в России показывает, что имеется множество проблем и недостатков, носящих как организационно-правовой, так и методологический характер. Так, требуют решения проблемы: (а) разработки методологии государственного финансового
4 контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, (б) оценки эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, (в) повышения качества организации государственного финансового контроля за расходами программного бюджета, а также координации в ходе его осуществления действий органов внутреннего и внешнего контроля, (г) разработки мер ответственности заказчиков и исполнителей целевых программ.
Усложняет ситуацию, препятствуя осуществлению государственного финансового контроля за эффективностью бюджетных расходов, и то, что процедуры разработки целевых программ в России не в полной мере соответствуют требованиям программно-целевого управления расходами бюджета. В частности, можно отметить недостаточную обоснованность планируемых расходов, целевых показателей, несоответствие состава и значений целевых показателей целевых программ стратегическим документам развития страны.
Все эти проблемы определяют низкую результативность государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ и обуславливают актуальность темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Современные исследования сосредоточены на вопросах организации государственного финансового контроля, развитии государственного аудита. Общие вопросы организации и совершенствования ГФК освещаются в трудах отечественных специалистов: Агапцова С.А., Бурцева В.В., Воронина Ю.М., Двуречинских ДА., Демидова А.Ю., Прокофьева С.Е., Рябухина С.Н., Саунина А.И., Степашина СВ., Столярова Н.С., Шахрая СМ. и др.
Внимание научного сообщества уделяется также процедурам формирования и реализации целевых программ, повышения эффективности расходов бюджетов на их реализацию. Указанные вопросы исследуются в работах Ермаковой Е.А., Жданчикова П.А., Кудрявцева А.А., Кусмарцевой B.C., Митрофановой И.В., Швецова Ю.Г. и др. Региональные и отраслевые аспекты разработки и реализации целевых программ рассматриваются в работах Галанскова Е.В., Гусевой А.Л., Ивановой Д.В., Крыжановского А.В., Лукмановой И. Л., Лучкова Е.В.,
5 Паникаровой С, Солиновой М.В., Чернышевой Л. А., Шакиной Е.А., Широковой О.В. и др.
Изучение публикаций указанных авторов свидетельствует, что при достаточно глубокой проработанности общих проблем программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов, содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами программного бюджета рассматриваются фрагментарно. Вопросы уточнения специфических принципов, методов и инструментов государственного финансового контроля за расходами программного бюджета, а также оценки эффективности ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ остаются недостаточно разработанными. Процедуры осуществления государственного финансового контроля за расходами программного бюджета с учетом требований эффективного и ответственного управления государственными финансами не исследованы.
Требуют комплексного изучения вопросы выбора стратегии развития ГФК за программными расходами бюджета, разграничения полномочий органов внешнего и внутреннего ГФК с целью исключения их дублирования.
Принимая во внимание специфику и значимость государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, изменение требований к управлению расходами бюджетов публично-правовых образований, вопросы совершенствования контроля требуют всестороннего исследования и предопределяют постановку цели и задач диссертации.
Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, имеющей существенное значение для развития теории управления государственными финансами и повышения результативности программных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- определить содержание и особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ как подсистемы программно-целевого управления расходами;
- уточнить принципы государственного финансового контроля с учетом
современных требований к управлению общественными финансами и предложить
методы и инструменты их реализации;
уточнить методологические подходы к оценке эффективности государственного финансового контроля за расходами программного бюджета;
определить направления развития государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ с учетом специфики их формирования и финансирования и разработать комплекс мер по их реализации.
Объектом исследования является государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ.
Предметом исследования являются организационно-правовые и методические основы государственного финансового контроля за программными расходами федерального бюджета.
Научная новизна исследования заключается в развитии методологии государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, в частности, в уточнении специфических принципов, методов и инструментов контроля в исследуемой области.
Новыми являются следующие научные результаты:
-
На основе применения системного подхода к организации государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ дано формализованное описание взаимосвязи контроля с другими функциональными подсистемами программно-целевого управления расходами (С. 19-27). Это стало основой для уточнения и описания возможных вариантов взаимодействия подсистем программно-целевого управления расходами бюджета, обеспечивающих реализацию целей и задач целевых программ.
-
Определены и теоретически обоснованы особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ. В их составе выделены две группы: (1) организационные, связанные с обеспечением внутренней упорядоченности и согласованности элементов системы ГФК за расходами на реализацию целевых программ (С. 25-33), и
7 (2) методологические, описывающие специфику методов и принципов контроля за программными расходами бюджета (С. 34-39). На этой основе уточнены состав и содержание контрольных мероприятий.
3) Уточнены и классифицированы принципы государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых
программ, учитывающие его специфику как автономной системы и как
подсистемы программно-целевого управления расходами бюджета, в частности,
выделены принципы организации, реализации государственного финансового
контроля за программными расходами, а также принципы обратной связи
контроля и управления (С. 35-38). Определены формы реализации данных
принципов с учетом особенностей государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ. На этой основе
уточнены содержание, границы контроля, а также показатели оценки его
эффективности.
-
Уточнены методологические подходы к оценке эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ на основе выявленных в работе факторов, влияющих на эффективность внешнего и внутреннего контроля, предложена система показателей для оценки эффективности контроля (С. 146-149). Это создает основу для реализации основных положений Программы повышения эффективности управления публичными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года в сфере государственного финансового контроля.
-
Определены направления развития государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и комплекс мер по обеспечению их реализации (С. 110-119, 135-141), позволяющий, с одной стороны, адаптировать государственный финансовый контроль к современным требованиям бюджетной реформы и повысить его качество, с другой - использовать результаты государственного финансового контроля в качестве основы для определения направлений повышения эффективности бюджетных расходов на реализацию целевых программ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основные ее выводы и положения развивают методологические основы программно-целевого управления государственными финансами, формируют современные подходы к развитию государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, определяют условия обеспечения его эффективности.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в исследовании рекомендации, алгоритм, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты и методические документы направлены на повышение эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации при уточнении организационно-правовых и методических основ государственного финансового контроля, процедур его осуществления.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
алгоритм государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ;
система показателей для оценки эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и методика расчета показателя совокупной эффективности;
- рекомендации по разграничению полномочий Счетной палаты Российской
Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в отношении
контроля за расходами программного бюджета и формированию механизма их
взаимодействия в рамках осуществления контрольных мероприятий.
Методология и методы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: эмпирического (сравнение, сбор и изучение данных) и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации.
В качестве теоретической базы исследования использованы труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного финансового контроля, нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие вопросы организации и осуществления государственного финансового контроля, формирования и финансового обеспечения целевых программ, локальные правовые акты Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, определяющие основы организации и методику государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета, учебно-методическая литература, материалы научных конференций и семинаров, научные публикации, материалы, размещенные в Интернете.
Информационной базой исследования являются официальные данные Счетной палаты Российской Федерации, характеризующие результаты контрольных мероприятий в отношении расходов федерального бюджета на реализацию целевых программ.
Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.22 Паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).
Положения диссертации, выносимые на защиту:
-
новые методологические подходы к государственному финансовому контролю как подсистеме программно-целевого управления расходами бюджета, позволяющие уточнить его задачи, границы, объекты и методы (С. 25-27);
-
комплексное описание содержания, видов и методов ГФК на разных этапах разработки и реализации целевых программ, взаимоувязанное с процедурами бюджетного процесса (С. 45-51; 55-57; 136-141);
-
критериальный подход к оценке эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, основанный на авторской группировке факторов, влияющих на эффективность контроля (С. 146-148);
-
принципы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ и формы их реализации (С. 34-38; 84-91);
5) тенденции развития государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ с учетом требований эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также результатов анализа отечественного и зарубежного опыта ГФК за программными расходами бюджета (С. 109-134; 141-145; 149-153).
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Достоверность результатов диссертационной работы подтверждается тем, что концепция исследования базируется на общенаучных принципах познания экономических явлений, учитывает требования эффективного и ответственного управления общественными финансами. Все предлагаемые в диссертации решения аргументированы с использованием системного подхода, методов экспертных оценок, статистического анализа и сравнений, базируются на изучении отечественного и зарубежного опыта организации государственного финансового контроля, анализе широкого круга источников информации. В процессе исследования были использованы современные методики сбора и обработки исходной информации, данные Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации.
Основные положения и результаты диссертации обсуждались и получили одобрение на VII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 26 ноября 2012), на XXVI Международных Плехановских Чтениях (Москва, ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», 18-21 февраля 2013), на V Международной научно-практической конференции «Наука в современном информационном обществе» (North Charleston, USA, 26-27 января 2015), на VI Международном студенческом конгрессе на тему: «Гражданское общество России: становление и пути развития» (Москва, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 2-15 апреля 2015).
Диссертация выполнена в соответствии с научными исследованиями, проведенными в Финансовом университете в рамках государственного задания на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. по теме: «Совершенствование
11 бюджетного процесса на принципах эффективного и ответственного управления государственными и муниципальными финансами» (per. №01201463738).
Материалы диссертации используются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий. В частности, в ходе осуществления проверок применяется разработанный алгоритм государственного финансового контроля за программными расходами федерального бюджета. Сформулированные в диссертации особенности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, а также уточненные принципы государственного финансового контроля за расходами программного бюджета позволили усовершенствовать процедуры подготовительного этапа к проведению контрольных мероприятий. Концептуальные подходы к совершенствованию используемого в Счетной палате Российской Федерации классификатора нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, учтены при разработке новой редакции классификатора.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Основы государственного и муниципального финансового контроля», «Программно-целевые методы управления государственными финансами».
Публикации. Соискатель имеет 5 публикаций общим объемом 4,6 п.л. (весь объем авторский), в том числе 4 работы авторским объемом 3,88 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 156 источников и 4 приложений. Основной текст диссертации изложен на 161 странице, содержит 10 таблиц и 13 рисунков.
Методы государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
В современных условиях в виду усложнения задач государства, необходимости решения им стратегических целей развития экономики и социальной сферы в условиях ограниченности бюджетных средств во многих странах большое значение стало играть программно-целевое управление расходами бюджета.
В финансово-бюджетной сфере программно-целевое управление -управление, ориентированное на достижение конкретного конечного результата при решении определенной социально-экономической проблемы, в т.ч. развития отрасли или региона, в заранее установленные сроки. Программно-целевое управление построено по логической схеме «цели - пути - способы и средства» [44, с. 8], которая обязательно находит формализованное описание в целевых программах и - при необходимости, в зависимости от масштаба целевой программы - в конкретизирующих их подпрограммах. Так, каждая программа, как документ, характеризуется обязательным наличием основной цели и подцелей, определяющих направленность реализации ее подпрограмм, связь целей и механизмов их достижения, необходимых финансовых ресурсов, сроков реализации программных мероприятий, а также ответственных исполнителей.
В теории программно-целевого управления расходами бюджета целевые программы помимо их разделения в зависимости от вида целей, достижению которых они служат, и временной протяженности, классифицируются исходя из их принадлежности к уровню бюджетной системы. В настоящее время на федеральном уровне в Российской Федерации разрабатываются и реализуются такие целевые программы, как государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.
Программно-целевое управление расходами бюджета представляет собой управление финансовым обеспечением реализации целевых программ с учетом заданных в программе параметров. Отличительной особенностью такого управления является определение необходимого объема бюджетных средств исходя из планируемых результатов реализации целевых программ.
Система программно-целевого управления расходами бюджета включает следующие элементы: 1) планирование бюджетных средств на реализацию программы в целом и на достижение ее конкретных целей (определение количественных и временных показателей будущих расходов с учетом значимости проблемы для общества), 2) мониторинг бюджетных расходов, в частности, доведения заданного объема бюджетных средств до исполнителей программы в срок и достижения запланированных результатов, 3) государственный финансовый контроль за финансированием программных мероприятий и их исполнением, 4) корректировка финансового обеспечения целевой программы, если происходит отклонение фактических результатов исполнения программных мероприятий от плана.
Большую роль в системе программно-целевого управления расходами бюджета играет государственный финансовый контроль. Его предметом являются процессы использования средств бюджета на реализацию целевых программ. Объектом ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйствования, использующие средства бюджета при выполнении мероприятий программ. Главная задача государственного финансового контроля в системе программно-целевого управления расходами бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности расходов. Не менее важным является соизмерение бюджетных расходов и степени реализации целей и задач государства, решаемых на основе целевых программ, что является основой для предупреждения правонарушений и негативного влияния факторов, отрицательно сказывающихся на достижении целей и задач программы, или для корректировки параметров программы. Для этого органами государственного финансового контроля используются специфические методы контроля, направленные на оценку эффективности бюджетных расходов и степени достижения запланированных результатов программы.
Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ в рамках системы программно-целевого управления расходами бюджета требует учета следующих особенностей управления: Таким образом, расходы бюджета на реализацию целевых программ, являясь предметом ГФК, должны соотноситься с качественными и количественными показателями результата. Простая проверка законности и целевого характера бюджетных расходов в настоящее время не актуальна: ГФК в рамках программно-целевого управления расходами бюджета предполагает оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию мероприятий целевых программ.
Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ осуществляется начиная с этапа формирования целевой программы и заканчивается определением эффекта от ее реализации. Этапы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ представлены на рисунке 1.
Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
С методологической точки зрения финансовый контроль представляет собой единство предмета и метода контроля, т.е. специфика проверяемого предмета отражается на выборе методов контроля. Помимо этого применение конкретного метода зависит от таких факторов, как правовое положение, особенности деятельности субъектов контроля. Цель осуществления государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ определяет тип контрольного мероприятия, его методы и инструменты.
Актуальной проблемой методологии государственного финансового контроля является смешение в теории контроля методов и инструментов контроля, при этом теоретическое определение инструмента ГФК научным сообществом не дается. Тот факт, что методы государственного финансового контроля специфичны, сомнению не подвергается. Высказывая различные точки зрения относительно сущности и цели государственного финансового контроля, некоторые авторы указывают на это в определении ГФК.
Козырин А.Н. полагает, что государственный финансовый контроль -это осуществляемая с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности [49, с. 48]. Являясь неотъемлемым элементом процесса государственного управления и преследуя определенные цели, государственный финансовый контроль за таким специфическим предметом, как расходы бюджета на реализацию целевых программ, должен опираться на методы, связанные с оценкой эффективности бюджетных расходов и степени достижения стратегических целей государства.
Для обеспечения ясности в понимании таких понятий, как метод и инструмент ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, рассмотрим их содержание.
В общем смысле метод - это способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо [73, с. 320]. В современном толковом экономическом словаре указывается, что греческое слово methodos, как результат соединения двух частей: meta- + hodos, определяет формулу «как ходить» [81]. Применительно к финансовому контролю под методом можно понимать совокупность совершаемых контролером в определенной последовательности действий для осуществления поставленных задач [43, с. 231]. Ряд авторов под методом понимает способы, пути, средства достижения целей финансового контроля [90, с. 411], [92, с. 129], [42], [77, с. 204]. В энциклопедическом словаре «Ревизия и государственный аудит» метод государственного финансового контроля определен как базовый способ практического осуществления государственного финансового контроля, обеспечивающий разрешение поставленных перед ним задач [88, с. 249].
Учитывая вышеизложенное и особенности ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, метод данного контроля можно определить как способ осуществления контрольной деятельности уполномоченных органов, направленный на оценку законности, целевого характера, обоснованности и эффективности бюджетных расходов на реализацию целевых программ и возможности достижения посредством них стратегических целей государства.
С помощью методов государственного финансового контроля оценивается реальность процессов финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, выявляются причины отклонения от цели, формулируются коррективы в отношении работы проверяемого объекта в целях повышения эффективности деятельности хозяйствующего субъекта [48, с. 135]. При этом достоверное установление фактов возможно лишь с помощью комплексного использования целого ряда методов. Методы финансового контроля основываются на методиках экономического анализа, статистики, бухгалтерского учета и других экономических наук [134].
Однако следует отметить, что применяемые методы контроля должны быть адекватными современным требованиям к программно-целевому управлению расходами бюджета. Особенно это касается методов контроля программного бюджета, т.к. если «по-старому подходить к проблемам государственного финансового контроля, вряд ли можно ожидать реальных результатов от проводимых в стране реформ, предотвратить бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических отношений и нарушения законодательства в социально-экономической сфере» [72, с. 10].
Что касается такого понятия, как инструмент ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, то в отличие от метода контроля, который показывает «как ходить», инструментом называют средство, которое используется для достижения чего-либо [57] (в нашем случае - цели контроля). Основные инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, которые можно разделить на социально-трудовые, технико-экономические и организационно-документальные средства достижения цели контроля, их взаимосвязь между собой и с целью ГФК представлены на рисунке 7.
Оценка эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Вместе с тем «гласность» и «открытость» в русском языке являются словами-синонимами, означающими доступность общественному обсуждению, контролю, т.е. как принцип обозначают необходимость информирования органами ГФК общественности о проводимых контрольных мероприятий. Поэтому отдельно выделять данные принципы, на наш взгляд, не имеет смысла.
Что касается принципа системности контроля, то Декларация принципов деятельности контрольно-счётных органов Российской Федерации, раскрывая его содержание, делает акцент на единстве правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего финансового контроля, на четком разграничении их функций и необходимости их взаимодействия в процессе осуществления контроля. По сути данная трактовка принципа совпадает с определенным нами принципом взаимодействия органов внутреннего и внешнего контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, важность которого стала повышаться в связи с расширением сферы контроля за программными расходами и необходимости сопоставления бюджетных расходов и достигнутых результатов.
В ходе формирования плана своей деятельности федеральные органы, контролирующие расходы на целевые программы, должны исходить из результатов не только своих проверок. Такая организация контроля обеспечивает концентрацию действий субъектов системы на достижение основной цели и экономию средств на его осуществление. С этой целью между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора 17 декабря 2012 года заключено соглашение о сотрудничестве, определяющее возможность координации их планов работы в целях исключения дублирования функций при проведении контрольных мероприятий, согласования сроков их проведения, а также осуществления контрольных мероприятий в форме одновременного проведения проверок в отношении одного объекта контроля. Важно также отметить, что помимо взаимодействия с другими субъектами контроля данный принцип предполагает механизм взаимодействия с правоохранительными органами и гражданами.
В связи с этим считаем, что принцип системности должен рассматриваться, как упоминалось выше, во-первых, с точки зрения комплексности планирования и документирования реализации контрольного мероприятия в отношении программных расходов бюджета, и, во-вторых, с точки зрения системности охвата проверяемых в ходе осуществления контроля вопросов, полноты охвата проверками объектов контроля в течение года.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и перехода на программный принцип формирования бюджета с положительной стороны следует оценить законодательное закрепление на федеральном уровне принципа эффективности контрольной деятельности (утвержден Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований данный принцип был законодательно определен Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Однако анализ сущности утвержденного принципа показывает подмену им принципа экономичности, так как он означает, что выбор способов и методов достижения целей внешнего государственного контроля должен основываться на необходимости достижения целей контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с учетом экономии материальных и временных затрат. В Счетной палате Российской Федерации реализация принципа экономичности обеспечивается посредством обоснования трудовых, временных и материальных затрат на этапе планирования контрольного мероприятия. Значение же принципа эффективности гораздо шире, чем обоснованность необходимости экономии материальных и временных затрат. Он определяет ориентацию органов государственного финансового контроля на будущие, а не на произошедшие события, другими словами, на предотвращение неэффективного использования бюджетных средств.
Как видно из таблицы 9, Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации утверждает несколько больше принципов, нежели другие документы. Она закрепляет также принципы профессионализма, соблюдения профессиональной этики, а также ответственности. По сути, принципы профессионализма и соблюдения профессиональной этики относятся больше к человеческому поведению, а не к особенностям государственного финансового контроля, и включаются в комплекс принципов этики.
Утверждаемый Декларацией принцип ответственности (гражданской, административной, дисциплинарной и иной предусмотренной законом) за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей сотрудниками контрольных органов является особым принципом, реализация которого должна осуществляться применительно ко всем предметам ГФК, в том числе к процессам использования средств федерального бюджета на реализацию целевых программ. Особенности его реализации рассмотрим в параграфе 2.3 настоящей работы. Итоги анализа других нормативно закрепленных принципов государственного финансового контроля на предмет их соответствия типовой классификации принципов ГФК за расходами программного бюджета, учитывающей особенности данного предмета ГФК, представлены в рисунке 9.
Развитие методической и информационной базы государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
В силу того, что официальная статистическая информация об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение государственных и федеральных целевых программ, а также о достижении целевых индикаторов и показателей их реализации, представляемая на сайте Федеральной службы государственной статистики и портале государственных программ Российской Федерации, зачастую не корректна, не актуальна и не может быть использована органами государственного финансового контроля для оперативного анализа, мониторинга и контроля за ними, считаем необходимым предусмотреть в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, а также Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, положения, согласно которым сведения об объемах финансового обеспечения целевых программ и результатах их реализации обновлялись бы на соответствующих сайтах в сети Интернет ежеквартально.
В условиях перехода на программный принцип формирования федерального бюджета и необходимости повышения эффективности государственного финансового контроля за его исполнением «усиливается потребность в ... обеспечении контрольных органов возможностью оперативного доступа к достоверной, полной и актуальной информации (нормативно-справочной, результатам экспертиз, мониторинга и анализа бюджетного процесса на всех уровнях, результатам контрольно-ревизионных мероприятий и т.п.)» [120]. В виду этого «необходимо решить проблему создания единой автоматизированной информационной системы контрольных органов независимо от их ведомственной принадлежности» [38, с. 140].
По состоянию на начало 2013 года государственная информационно-аналитическая система контрольно-счетных органов (далее - ГИАС КСО), оператором которой является Счетная палата Российской Федерации, объединяла менее 50 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а соглашения о подключении к системе ГИАС КСО других органов государственного финансового контроля не заключались.
В виду отсутствия единого информационного пространства осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием субъектами Российской Федерации субсидий федерального бюджета на выполнение мероприятий целевых программ весьма проблематично. Решить же эту проблему, а также проблему контроля расходов бюджетополучателей в режиме реального времени, оперативного обмена материалами и более тесного взаимодействия органов контроля позволил бы единый централизованный банк данных правонарушений бюджетной сферы. Кроме того, единая информационная система позволит обеспечить открытость бюджетов, сэкономить контролирующим органам время и снизить затраты на поиск необходимой им информации, а также, что очень важно, будет предупреждать нарушения в финансово-хозяйственной деятельности. При этом следует отметить, что для формирования единого информационного пространства необходимы: (1) информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов, которую обеспечит единый классификатор нарушений для всех органов ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, (2) автоматизация учёта контрольных мероприятий.
В соответствии с тем, что главной задачей ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ является содействие повышению эффективности управления государственными финансами, полагаем целесообразным подключить к системе ГИАС КСО Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации. Указанные органы должны принимать решения об объемах выделяемых на реализацию целевых программ бюджетных ассигнований, их необходимости для обеспечения реализации приоритетных целей и задач развития государства с учетом информации о законности, целевом и эффективном использовании средств в предыдущие периоды. В настоящее время взаимодействие в таком ключе не ведется.
С целью реализации функций по проведению цикличных контрольных мероприятий на стадиях предварительного, оперативного и последующего государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и обеспечения наибольшей самостоятельности органов государственного финансового контроля в процессе получения необходимых информации и документов следует рассмотреть возможность предоставления доступа сотрудникам субъектов контроля к Программному комплексу «Бюджетное планирование» (электронный бюджет), который используется органами исполнительной власти для составления программного бюджета и согласования между собой в соответствии с графиком подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на соответствующий период необходимых документов. Это позволит обеспечить наименьшее отвлечение сотрудников проверяемых учреждений от должностных обязанностей и сократить временные и материальные затраты на составление и направление запросов о предоставлении органам государственного финансового контроля документов для проведения контрольных мероприятий.
Таким образом, комплексная реализация предложенных рекомендаций по модернизации ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ позволит поднять на новый качественный уровень управление государственными финансовыми ресурсами, повысить результативность программно-целевого финансирования расходов бюджетов, а также создать благоприятные условия для решения стратегических задач государственной социально-экономической политики, в том числе задач по развитию российской экономики и повышению качества и уровня жизни населения. Кроме того, модернизация контроля позволит повысить эффективность расходов федерального бюджета, обеспечить экономию бюджетных средств, а, следовательно, привести к расширению спектра решаемых государством социально-экономических задач.