Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы формирования доходов региональных бюджетов в современных условиях
1.1 . Организационно-экономические основы формирования доходов региональных бюджетов
1.2. Методы формирования доходов бюджета субъекта РФ 26
Глава2. Анализ состава и динамики доходов региональных бюджетов
2.1. Характеристика собственных доходов региональных бюджетов
2.2. Анализ состава и структуры привлеченных доходов региональных бюджетов... 72
-2.3. Проблемы использования займов для мобилизации средств в региональный бюджет
Глава З. Перспективы развития системы доходов бюджета-субъекта Российской Федерации в условиях рыночной экономики 108
3.1. Пути укрепления доходной базы региональных бюджетов 108
3.2. Особенности формирования доходов регионального бюджета в условиях режимов экономического и правового благоприятствования
Заключение 141
Список использованной литературы 152
Приложения 163
- Организационно-экономические основы формирования доходов региональных бюджетов
- Характеристика собственных доходов региональных бюджетов
- Пути укрепления доходной базы региональных бюджетов
Введение к работе
Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ закрепила федеративные принципы государственного устройства России. Их реализация обусловила изменение взаимоотношений между федеральными и региональными ветвями власти, разграничение их бюджетных фондов и построение межбюджетных отношений на принципах федерализма.
Традиционно существовавшие отношения между федеральным центром и регионами в СССР привели к неравномерности социально-экономического развития регионов. На высокую степень дифференциации в уровнях развития субъектов Федерации повлиял ряд факторов -геополитических, социально-экономических, финансово-бюджетных.
Самостоятельность региональных властей, определенная конституционно, потребовала подтверждения преобразованиями в финансовой сфере и предопределила необходимость поиска путей укрепления доходной базы региональных бюджетов. Необходимость разработки новой модели формирования доходов регионального бюджета обусловлена не только изменениями в бюджетном устройстве РФ и принципах государственного управления, но и изменением в современных условиях целей и принципов территориального бюджетного регулирования.
В связи с этим проблема создания прочной доходной базы для развития регионов является важной задачей, значимость которой трудно оспаривать при любых подходах к разработке механизма формирования доходов регионального бюджета.
За основу исследования в диссертации взят бюджет субъекта Федерации ввиду совпадения географических границ региона с определением субъекта Федерации, данным в Конституции РФ. При этом изучаются бюджетные взаимоотношения между федеральным центром и
регионами, поскольку именно эти отношения играют определяющую роль в развитии всей системы межбюджетных взаимоотношений в части доходов.
Проблемам организации бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации большое внимание уделялось в исследованиях таких российских ученых, как Игудин А.Г., Павлова Л.П., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Ходорович М.И., Черник Д.Г. Теория бюджетного федерализма разрабатывалась западными экономистами, в частности, Масгрейвом Р., Аткинсоном Э.Б., Рефьюзом Р., Стиглицом Дж.Э. Однако проблемы формирования доходов регионального бюджета, построения системы регионального налогообложения в российской литературе пока исследованы недостаточно.
Таким образом, актуальность и важность дальнейшего теоретического и практического исследования проблем формирования доходов региональных бюджетов, их недостаточная разработанность обусловили выбор темы исследования.
Целью научного исследования является разработка направлений совершенствования системы доходов регионального бюджета и обоснование рекомендаций по укреплению его доходной базы.
Для реализации поставленной цели в работе решены следующие задачи:
• разработаны принципы построения системы доходов региональных бюджетов на базе исследования организационно-экономических основ их формирования;
• обоснована необходимость определения объема доходов региональных бюджетов исходя из полномочий, конституционно закрепленных за субъектами Российской Федерации;
• произведена оценка влияния на систему доходов региональных бюджетов различных форм разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы РФ в современных условиях;
• предложена система формирования доходов регионального бюджета, построенная на основе оценки эффективности использования различных способов разграничения доходов в условиях изменения целей территориального бюджетного регулирования в России;
• разработаны мероприятия по расширению сферы региональных займов в целях стабилизации доходной базы региональных бюджетов;
• впервые сформулированы особенности формирования доходов региональных бюджетов на основе использования режима экономического и правового благоприятствования.
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, складывающихся между федеральным центром и регионами при формировании доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. В качестве объекта исследования выступает бюджет субъекта Федерации.
Методологической основой изучения темы является диалектический метод исследования организационно-экономических и правовых особенностей предмета диссертационного исследования. Теоретическую основу работы составили положения работ зарубежных и отечественных авторов о содержании и принципах бюджетного федерализма, о становлении и развитии системы региональных налогов, нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Информационно-статистическую базу исследования составили статистические данные об экономическом и социальном развитии регионов РФ, плановые и отчетные показатели бюджетов субъектов Федерации.
Анализ выполнен с применением методов группировки, выборки, обобщения и системного анализа теоретического и практического материала. Автором широко использовался метод сравнения, произведено сопоставление общего и различного в составе и структуре бюджетов Ростовской, Оренбургской областей, Республики Коми. Анализ
использования региональными властями права налоговой инициативы
произведен методом сравнительного анализа по Республикам Тыва, Мордовия, Коми, Воронежской, Пензенской областям и Российской Федерации в целом.
Графическое описание исследуемых процессов выполнено при помощи диаграмм, схем.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что:
• уточнено содержание понятия "региональный бюджет";
• выявлены факторы, определяющие неравномерность социально-экономического развития субъектов РФ и влияющие на систему формирования доходов региональных бюджетов;
• сформулированы критерии разграничения функций органов власти федерального и субфедерального уровней, в частности, масштабность решаемых социально-экономических задач, предметность и достижимость целей;
• сформулированы принципы формирования доходов региональных бюджетов в условиях перехода к рыночной экономике государства с федеративным устройством;
• обоснована целесообразность использования новой группировки доходных поступлений региональных бюджетов на основе их деления на собственные, привлеченные и средства, мобилизованные на финансовом рынке;
• определены цели и способы территориального бюджетного регулирования, отвечающие требованиям соблюдения минимальных социальных стандартов и выравнивания социально-экономического уровня развития регионов;
• уточнены цели и формы заимствований субъектов Федерации на финансовом рынке;
• выявлены особенности формирования доходов региональных бюджетов в условиях функционирования режима экономического и правового благоприятствования, действующего на территории субъекта Федерации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в практике разработки и обоснования конкретных мер по укреплению доходной базы региональных бюджетов. Предложения и рекомендации, содержащиеся в исследовании, позволят создать условия для реализации финансовой самостоятельности субъектов Федерации.
Результаты исследования позволили выработать рекомендации и предложения по:
• оптимизации состава и структуры доходов региональных бюджетов на основе более четкого разграничения предметов ведения по уровням государственной власти в РФ;
• законодательному ограничению налоговой инициативы субъектов Российской Федерации;
• использованию форм бюджетного регулирования, отвечающих целям соблюдения минимальных социальных стандартов и выравнивания социально-экономического уровня развития регионов;
• разработке комплекса мероприятий, обеспечивающих увеличение доходов региональных бюджетов за счет использования механизма субфедеральных займов;
• реализации бюджетного механизма в условиях функционирования режима экономического и правового благоприятствования в регионе.
Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках работы III годичной сессии Ученого Совета Сыктывкарского университета "Региональная экономика: пути углубления реформ". -Сыктывкар, 1996; Всероссийской научно-практической конференции "Реформирование экономики: финансово-кредитный аспект". - Казань, 1996;
IV годичной сессии Ученого Совета (Февральские чтения) Сыктывкарского государственного университета "Региональная экономика: пути углубления реформ". - Сыктывкар, 1997; региональной научно-практической конференции студентов и молодых ученых «Финансовый механизм и пути его стабилизации». - Ростов н/Д., 1997.
По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 1,6 п.л.
Рекомендации соискателя по совершенствованию состава и структуры доходов региональных бюджетов апробированы в работе Министерства финансов Республики Коми.
Предложенная автором методика формирования доходов региональных бюджетов, в т.ч. за счет субфедеральных займов и поступлений от эксплуатации республиканской собственности и природных ресурсов, использовалась Министерством финансов Республики Коми в процессе планирования и исполнения республиканского бюджета Республики Коми с 1996 г. Предложения автора по использованию нетрадиционных собственных доходных источников формирования доходов бюджетов региона, функционирующего в условиях режима экономического и правового благоприятствования, использованы при подготовке программ развития отдельных комплексов в республике Коми (АО "Белкомур"), Закона Республики Коми № 19 - РЗ "О налоговых льготах", регулирующего особенности организации налогового стимулирования предпринимательской деятельности на территории республики Коми.
Материалы диссертации используются в процессе подготовки и преподавания учебных дисциплин "Финансы", "Бюджет и бюджетная система РФ», «Доходы бюджета» на кафедре "Финансы" Финансовой академии при Правительстве РФ.
Организационно-экономические основы формирования доходов региональных бюджетов
Последние демократические преобразования, которые нашли отражение в действующей ныне Конституции РФ, определили государственное устройство страны как федеративное и статус регионов как субъектов Российской Федерации. В официальных документах регион описывается как "часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально - культурных и иных условий"[7,с.З].
На уровне регионов - субъектов Федерации действует государственная власть, которая характеризуется наличием законодательного органа, возможностью принятия самостоятельного экономического решения, разработки программы развития, системы образования, культуры. На региональном уровне происходит формирование пропорций, характеризующих разные стороны процесса расширенного воспроизводства, отражающих как общеэкономические пропорции, так и совокупность региональных пропорций воспроизводства, присущих только этому субъекту Федерации.
Федеративное государство предполагает равенство субъектов, его составляющих, что должно способствовать сочетанию демократических тенденций и оптимального уровня децентрализации полномочий региональных властей, пропорциональному экономическому развитию, самостоятельности регионов и согласованности в действиях федерального центра и субъектов Федерации. Однако двойственная природа построения Федерации (ст. 5 Конституции РФ) - построение как по территориальному признаку, так и по национальному признаку (субъекты Федерации, функционирующие в качестве Республик, автономных областей) -устанавливает, что республики, входящие в ее состав, имеют статус государства с соответствующими признаками, как то: собственная Конституция, право устанавливать язык (ст. 68 Конституции РФ), собственное гражданство, что свидетельствует о неравенстве прав национально - административных образований и других субъектов Федерации. Предоставление более широких прав субъектам Федерации -национальным республикам нарушает принципы федерализма, дает им право требовать дополнительных льгот и преференций во взаимоотношениях с федеральным центром по вопросам предоставления дополнительной финансовой помощи.
Фактом, отражающим несовершенство конституционного устройства России, является неурегулированность взаимоотношений между субъектами Федерации, которые представляют собой совокупность различных видов территориальных образований. Например, Тюменская область, на территории которой находятся два округа, которые, как и сама область, являются субъектами РФ.
Изменение государственного устройства Российской Федерации вызвало соответствующие изменения в бюджетном устройстве Российской Федерации. В условиях построения федеративного государства возникает новая система взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти и управления. Каждый уровень власти должен быть наделен собственным бюджетным фондом. В силу этих обстоятельств государственный бюджет России перестал быть единым централизованным фондом. Соответственно, возникла необходимость в разработке моделей формирования бюджетов, как федерального, так и региональных. Объединение усилий федеральных представительных органов Российской Федерации с региональными по созданию бюджетной системы, а также системы доходов бюджетов всех уровней, отвечающей современным требованиям, должно способствовать реальному наполнению понятия самостоятельность, формально провозглашенному законодательно, но не подкрепленному мерами экономического и финансового характера.
Характеристика собственных доходов региональных бюджетов
Единичный бюджет субъекта Российской Федерации -региональный бюджет - самостоятельное звено бюджетной системы федеративного государства. В условиях построения в России федеративного государства уровень централизации средств бюджетной системы в части доходов характеризуется следующими данными (см. таблицу 1).
1996 г. уровень централизации средств в федеральном бюджете снизился с 55,9% в 1992 г. до 48,8% в 1996 г. Данный факт следует рассматривать как положительное явление и проявление тенденции развития основ федеративного государства.
Соответственно, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации (территориальных бюджетов), выросла с 44,1% до 51,2%, или на 7,1%. Так, по доходам удельный вес субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ возрос с 16,5% в 1992 году до 27,7% в 1994 году, или на 11,2%. Таким образом, уровень доходов в региональных бюджетах рос более высокими темпами, чем происходило снижение доли централизации доходов в федеральном бюджете РФ.
Данные диаграммы 1 убедительно показывают плавную тенденцию увеличения доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации за период с 1992 г. (показатель составляет 37,4 %) по 1996 г. (52,9%). Однако, значительных сдвигов в структуре доходов не произошло. В целом, по Российской Федерации, соотношение по распределению доходов между собственными бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами с 1993 г. выглядит как 53%: 47%, с преобладающей долей региональных бюджетов.
Анализ данных таблицы 2 позволяет сделать вывод о различиях в структуре бюджетной системы субъектов Российской Федерации по доходной части. Для сравнения выбраны эти регионы ввиду близких геополитических условий. Снижение доли республиканского бюджета Республики Коми с 62,2% в 1993 г. до 43,6%, или на 18,4%. Снижение доли доходов республиканского бюджета в бюджетной системе Республики Коми с 62,2% в 1993 г. до 43,6%, или на 18,4%. Тенденция децентрализации наблюдалось в бюджетной системе Ростовской области, данный факи характеризуется снижением доли областного бюджета с 47,8% в 1993 г. до 22,9% в 1996 г., или на 24%.
Пути укрепления доходной базы региональных бюджетов
Возможность введения отдельных элементов оптимальной модели построения системы доходов регионального бюджета обусловлена изменением организационно - правовых и экономических условий в Российской Федерации. Важнейшим условием обеспечения самостоятельности бюджетов субъектов РФ являются собственные доходы регионального бюджета.
Проблема высокой степени централизации доходов в бюджетной системе Российской Федерации, выражающаяся в преобладающей доле в доходах бюджета субъекта Федерации доходов, находящихся в введении федеральных властей, должна найти решение в новых подходах к формированию доходной базы бюджета субъекта Федерации. Объем собственных доходов, находящийся в руках региональных властей, должен определяться исходя от полномочий этого уровня. В основу выбора доходных источников, являющихся собственными для субъектов Федерации, можно положить критерии регионального формирования источников с учетом основных положений теории бюджетного федерализма.
Поскольку в современных условиях в составе доходов бюджетов субъектов РФ преобладающее значение занимают отчисления от регулирующих доходных источников, важнейшим способом укрепления доходов регионального бюджета будет являться признание их собственными. Уже несколько лет не меняются нормативы отчислений от таких регулирующих федеральных налогов, как налог на прибыль, акцизы, соответственно сохраняется требование стабильности, которое относится к собственным доходам региональных бюджетов. Поэтому признание собственными этих доходных источников будет способствовать Данная мера будет способствовать сокращению встречных финансовых потоков между бюджетами разного уровня, повышению самостоятельности региональных властей и их ответственности за удовлетворение потребностей населения на подведомственной территории в социально - экономических услугах.
Поскольку налоги стали основным источником формирования доходов регионального бюджета, то негативным моментом можно считать сложившуюся тенденцию сокращения доли налоговых поступлений в ВВП как в целом по РФ, так и по отдельным ее субъектам. Среди факторов уменьшения объема налоговых поступлений можно выделить следующие:
кризис платежей и продолжение спада производства;
уклонение от налогообложения и сокрытие доходов;
Соответственно, важнейшей мерой повышения налоговых доходов регионального дохода является увеличение собираемости налогов за счет более эффективной работы органов ГНИ: выявления неплательщиков налогов, обращения взыскания недоимки на имущество предприятий, имеющих Задолженность перед бюджетами, использования таких мер стимулирования как налоговые каникулы, отсрочки платежей, налоговая амнистия.
Важное направление совершенствования налоговой системы- придание ей стабильности, что может быть достигнуто запретом на придание новым налоговым законам обратной силы.
Проект Налогового Кодекса закрепляет действующую классификацию, определяющую разделение налогов по уровням государственного управления (федеральный, региональный и местный), закрепляя полномочия регионов по праву введения региональных налогов, установления льгот, ставок и санкций. Пропорции распределения доходных поступлений по звеньям бюджетной системы отдельные экономисты предлагают устанавливать в бюджетном законодательстве. Предусматривается формальное признание налогов с использованием нескольких способов разграничения доходных источников: самостоятельные региональные налоги, квоты и надбавки к федеральным налогам (разделение ставок по налогу на прибыль от предприятий).
Использование нескольких способов закрепления доходных источников и налоговых поступлений - достаточно разумное решение. Однако, разделение доходов регионального бюджета на закрепленные и регулирующие противоречит требованию самостоятельности региональных властей. Сфера бюджетного регулирования остается чрезмерно широкой. Таким образом, отмеченные выше недостатки действующей системы отчислений от регулирующих федеральных налогов сохраняются, а способы разграничения доходных источников не достигают своей истинной цели.
