Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нефтедобывающая промышленность как группа специфических налогоплательщиков
1.1. Общая характеристика состояния отрасли и компаний недропользователей
1.2. Особенности формирования доходов и расходов в нефтедобывающем комплексе
Глава 2. Действующие модели налогообложения экономических агентов в нефтедобыче
2.1. Общий налоговый режим (лицензионный): особенности отраслевого налогообложения и существующие недостатки системы налогообложения нефтедобычи
2.2. Соглашения о разделе продукции (СРП): особенности налогообложения
2.3. Проблема выбора: общий налоговый режим или режим СРП 77
2.4. Возможные оценки налоговой нагрузки в нефтедобыче 93
Глава 3. Возможные направления совершенствования налогообложения в нефтедобывающем комплексе
3.1. Перспективы развития нефтедобывающего комплекса, определенные Энергетической стратегией России
3.2. Влияние общего налогового режима на положение дел и перспективы развития отношений недропользования
Заключение 137
Библиография 144
- Общая характеристика состояния отрасли и компаний недропользователей
- Общий налоговый режим (лицензионный): особенности отраслевого налогообложения и существующие недостатки системы налогообложения нефтедобычи
- Перспективы развития нефтедобывающего комплекса, определенные Энергетической стратегией России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сложившаяся в настоящее время в стране налоговая система^ ориентированная на изъятие конъюнктурно высоких доходов нефтедобывающего комплекса, игнорирует решение острых экономических, экологических и иных отраслевых проблем.
Россия входит в число ведущих нефтедобывающих стран мира, в её недрах сосредоточено 12% мировых запасов нефти. По объемам добываемой нефти Россия занимает второе место в мире. Нефтедобывающий комплекс страны является лидером по величине налогов и сборов, поступающих в бюджетную систему. В 2004 году сумма налоговых платежей нефтедобывающего комплекса составила 22% всех налоговых доходов бюджета (без учета таможенных пошлин).
Относительно продолжительный период высоких мировых цен на энергоносители, обеспечивающий высокий уровень бюджетных доходов, частично вуалирует назревающие в отрасли проблемы, которые в любой момент могут перечеркнуть положительную динамику бюджетных поступлений.
Основными негативными факторами, ограничивающими развитие нефтедобывающего комплекса, являются: ухудшение состояния минерально-сырьевой базы как в количественном, так и в качественном выражении, проблемы ее воспроизводства, экстенсивная и выборочная выработка запасов, недостаточность инвестиций в отрасль, высокая степень износа основных фондов. Сложившиеся в последние годы темпы снижения геологоразведочных работ могут привести к критическому снижению объемов нефтедобычи начиная с 2007 года .
Дьячкова Е., Субботин М. «Эффект тюбика». Нефть России. 2004. №11.
4 Учитывая остроту проблем, стоящих перед нефтедобывающим комплексом,
особенно важным является определение направлений совершенствования
налогового законодательства в сфере недропользования на основе научно
проработанных перспектив развития нефтедобывающего комплекса, определения
целей, приоритетов, направлений и средств эффективного развития отрасли.
Сложившаяся ситуация усугубляется недостаточностью либо отсутствием налоговых и экономико-правовых стимулов, которые могли бы способствовать успешному решению существующих отраслевых проблем. Это обуславливает необходимость выработки механизмов их решения в максимально сжатые сроки, что объясняется объективными особенностями и спецификой процесса воспроизводства минералыю:сырьеврй базы.
Решение этих проблем и обеспечение устойчивого развития нефтедобывающей отрасли невозможно без реализации комплекса мер, обеспечивающих сбалансированное воспроизводство минерально-сырьевой базы. Ключевую роль в этих мероприятиях должны сыграть налоговые и сопряженные с ними инструменты, позволяющие расширить круг экономических 'агентов, заинтересованных в конечном результате - эффективном и сбалансированном с народнохозяйственной точки зрения развитии нефтедобычи.
Степень научной разработанности темы. Проблема воздействия налоговой системы на экономические процессы и, в особенности, на систему предпринимательства, приобрела актуальность в нашей стране в годы перестройки. Высокий уровень мировых цен на нефть и соответствующие доходы в нефтедобывающем комплексе сформировали ажиотажный интерес к теме
5 налогообложения добычи нефти и, в особенности, к изъятию через фискальную
систему рентной составляющей доходов добывающих компаний. Мнения,
высказываемые в экономической литературе о природной ренте, зачастую,
сформированы на основании опыта эксплуатации земельных, водных, лесных,
рыбных и других возобновляемых ресурсов. Данный подход не учитывает
особенностей инвестиционного цикла нефтедобывающих компаний, который
включает в себя этапы поисково-разведочных и буровых работ, этапы
проектирования, строительства нефтедобывающего предприятия и создания
необходимой инфраструктуры, выхода на проектную мощность, поддержания
уровня добычи и его естественного падения, ликвидации предприятия, проблем
последующего трудоустройства работников и рекультивации земель. В связи с
этим, научный подход к вопросам налогообложения с точки зрения различных
составляющих процесса нефтедобычи, жизненного цикла нефтедобывающего
предприятия и комплекса в целом, приобретает особую актуальность.
Среди основных направлений изучения налоговых аспектов в экономической науке, фискальной составляющей в отраслевом налогообложении нефтедобывающего комплекса, необходимо выделить следующие.
Теоретической базой проведенного исследования явились фундаментальные и прикладные исследования зарубежных и отечественных авторов: М.Алле, Д.Джонстона, Дж.Кейнса, К.Маркса, А.Маршалла, Л.П.Павловой, В.Петти, А.Пигу, Д.Рикардо, П.Самуэльсона, А.Смита, Й.Шумпетера, Т.Ф.Юткиной.
Изучению российской налоговой системы и налоговых отношений во всем их многообразии посвящены работы А.В.Брызгалина, И.В.Горского, М.Горста,
Е.Доропина, Л.Н.Лыковой, С.Д.Надеждиной, В.Г.Панскова, С.Г.Пепеляева, Д.Г.Черника, С.Д.Шаталова.
Специфика действия и конкретные проблемы функционирования фискальной системы в нефтедобыче исследуется в работах А.А.Арбатова, М.М.Атнашева, М.Даниленко, С.Кимельмана, А.А.Конопляника, А.Конторовича, А.Коржубаева, А.Кривцова, А.Курского, Р.Х.Муслимова, А.Перчика, В.А.Синицина, М.М.Юмаева. Отдельно следует выделить вклад сотрудников налоговых служб Ю.Воробей, И.К.Выскребенцева, А.О.Дикова, А.В.Ефимова, Е.В.Кирилюк, В.П.Климова, А.И.Новиковой, А.И.Салиной, внесенный их работниками в исследование налоговых режимов в нефтедобывающем комплексе.
Существенный вклад в развитие современных представлений об экономической категории природной ренты внесли работы В.Волконского, Н.Волынской, С.Ю.Глазьева, М.Гэффина, С.Ежова, А.А.Конопляника, А.Кузовкина, В.Назарова, Д.С.Львова.
Вопросы состояния и перспектив развития минерально-сырьевой базы российского нефтедобывающего комплекса нашли отражение в работах В.Алекперова, А.Е.Вертлюгиной, М.Н.Григорьева, А.Г.Гумерова; Ю.А.Котенкова, С.М.Крылова, А.М.Мастепанова, А.Мудрецова, Р.Х.Муслимова, В.Ф.Мерзлякова, Ю.К.Шафраника.
Аспекты налоговых и правовых норм, действующих в режиме Соглашений о разделе продукции, исследованы А.А.Конопляником, А.П.Ретюниным, А.И.Салиной, М.А.Субботиным, К.Н.Цибизовой.
Несмотря на большое внимание исследователей и специалистов-практиков к обозначенным выше направлениям исследований, остаются недостаточно
7 изученными вопросы, возникающие на стыке различных направлений, в частности,
повышения потенциала минерально-сырьевой базы нефтедобычи, вопросы
налоговых и неналоговых источников и целесообразности формирования целевого
государственного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, вопросы
возникновения, оценки и распределения природной ренты в рамках налоговой
системы и неналоговых платежей.
Сегодня особенно остро стоит проблема научной проработки положений по дифференциации налоговой нагрузки по налогу на добычу полезных ископаемых. Несмотря на дискуссионность и значительное количество работ по дифференциации налоговой нагрузки однозначного решения эта проблема пока не получила.
Значительный пробел имеет место и в сравнительных исследованиях действия общего и специального режимов налогообложения в отрасли. Дополнительную сложность в развитии этого направления исследований привносит дефицит достоверной информации по СРП.
Таким образом, несмотря на значительное количество работ в области налогообложения, по вопросам специфики действия фискальной системы в нефтедобывающем комплексе страны остается много аспектов, требующих дополнительных исследований.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в развитии научных представлений о специфике действия фискальной системы и возможности изменения ее влияния на отраслевые параметры путем выработки практических рекомендаций по формированию более
8 эффективной модели налоговой системы в рамках нефтедобывающего комплекса.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
проанализировать состояние нефтедобывающего комплекса с учетом его значимости для экономики и бюджета страны с целью определения существующих отраслевых проблем, с которыми сталкивается нефтедобыча в современных экономических условиях;
сформулировать особенности нефтедобывающего комплекса, оказывающие влияние на последствия действия фискальной системы в отрасли, определить тенденции изменения этих характеристик в современных условиях;
определить совокупность фискальных методов, применение которых будет способствовать оптимальному решению существующих отраслевых проблем;
разработать и обосновать предложения по основным направлениям развития налоговой системы в области недропользования;
рассмотреть проблемы соответствия фискальной системы существующим тенденциям развития нефтедобывающего комплекса и обосновать направления трансформации фискальной системы с учетом выявленных несоответствий;
провести сравнительный анализ общего налогового режима и режима Соглашений о разделе продукции с точки зрения оценки эффективности и целесообразности их применения для обеспечения баланса интересов государства и инвесторов.
Объектом исследования являлась совокупность финансово-экономических отношений в процессе функционирования нефтедобывающей промышленности с
9 учетом специфики формирования доходов и расходов экономических агентов в
рамках всего воспроизводственного цикла.
Предметом исследования служила трансформация налоговых механизмов и системы неналоговых платежей (налоговых режимов) в нефтедобывающим комплексе российской экономики, а также методы и формы совершенствования налогового инструментария.
Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составил системный подход, использованный в трудах классиков экономической мысли и фундаментальные исследования налогов и налогообложения.
При формировании положений, выводов и рекомендаций, изложенных в работе, автор опирался на системный подход экономистов, экспертов по нефтяной отрасли. В ходе написания работы использованы методы логико-смыслового анализа проблем.
В процессе проводимого исследования автор систематизировал опубликованные статистические данные, основывался на положения действующих законодательных и нормативных актов. В работе использованы данные Министерства энергетики РФ (Минтопэнерго РФ), Федерального агентства по энергетике, Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Государственной комиссии по запасам, Федеральной налоговой службы РФ (МНС РФ), Минфина РФ, УФНС по г.Москве (УМНС по г.Москве), данные бухгалтерской и налоговой отчетности ряда нефтедобывающих компаний, а также
10 материалы научно-практических конференций, научных сессий, круглых столов но
проблемам нефтедобывающего комплекса и перспективам его развития.
Основные результаты проведенного исследования, содержащие научную новизну заключаются в представленной концепции развития налоговой системы, позволяющей скорректировать наиболее существенные недостатки системы налогообложения предприятий нефтедобывающей отрасли.
Основные элементы научной новизны диссертационной работы: . показана зависимость успешного развития нефтедобывающей отрасли от внутренних факторов (обеспечения расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, улучшения ее качества, рациональной разработки недр). Теоретически обоснована целесообразность использования механизма зависимости ставок НДПИ от стадий разработки месторождений, учитывающая изменения доли ренты в цене реализуемой продукции. Приведены аргументы в пользу введения дифференцированной ставки НДПИ и сформулированы следующие критерии дифференциации: стадия разработки, качество добываемой нефти, объем остаточных извлекаемых запасов нефти, способ эксплуатации добывающих скважин, стадия обводненности скважин, глубина разработки, степень выработки запасов, средний дебит эксплуатационной скважины, показатели развития инфраструктуры. Определены налоговые мероприятия, направленные на защиту интересов государства в условиях выборочной разработки недропользователями высокопродуктивных участков недр;
предложен механизм налогового стимулирования эксплуатации месторождений со сниженной продуктивностью. В качестве основных направлений специальной налоговой поддержки выделены: вывод скважин из консервации, введение первой эксплуатационный скважины на новых месторождениях в зависимости от их характеристик, применение методов нефтеотдачи пластов, эксплуатация малодебитных месторождений с высокой степенью обводненности, добыча из горизонтальных и сверхглубоких скважин, проведение геологоразведочных работ на территории региона, разработка высоковязких видов нефти;
на основе анализа особенностей работы независимых нефтяных компаний в России разработан концептуальный подход к уточнению норм налогового законодательства, способствующий выравниванию условий работы для различных категорий недропользователей. В частности, показана экономическая целесообразность отказа от действующего порядка расчета величины НДПИ с использованием средневзвешенной экспортной цены для предприятий - неэкспортеров нефти;
проведена сравнительная оценка бюджетной эффективности применения двух различных режимов налогообложения в нефтяном секторе (общего и СРП). Показано, что при освоении месторождений со средними характеристиками добычи в условиях низких удельных капитальных вложений и эксплуатационных затрат, при выбранной норме внутренней доходности проекта доходы государства на условиях СРП выше, чем на условиях общего налогового режима. Обоснована неэффективность применяемых ограничений режима СРП (в зависимости от характеристик месторождений, страны
12 происхождения используемого в ходе их разработки оборудования и
материалов) и предложена упрощения процедуры подготовки СРП по
небольшим месторождениям;
с целью привлечении в отрасль дополнительных иностранных и отечественных
инвестиций предложены критерии введения инвестиционной льготы по налогу
на прибыль в виде двух вариантов в зависимости от стоимости осуществления
инвестиционного проекта; предложен ряд льгот по налогу на имущество для
нефтяных компаний, ведущих разработку трудно извлекаемых запасов и
месторождений с худшими характеристиками.
Практическая значимость результатов исследования: сформулированные в работе выводы и предложения, подтвержденные официальной статистикой и данными независимых исследований, могут использоваться в практической работе при определении концептуальных основ построения фискальной системы для предприятий нефтедобывающего комплекса. Они могут быть учтены в ходе проведения налоговой реформы при внесении изменений и дополнений в нормы действующего законодательства, при разработке порядка реализации целевых государственных программ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, а также в ходе решения отраслевых проблем, стоящих перед комплексом;
материалы и выводы, предложенные в работе, могут служить методологической
основой для дальнейших практических и теоретических разработок в области
отраслевого налогообложения системы недропользования, дополняя
13 существующие подходы к совершенствованию фискальной системы
применительно к нефтедобывающему комплексу страны.
Прежде чем перейти к непосредственному изложению существа
рассматриваемых проблем, необходимо сделать ряд предварительных замечаний,
уточняющих используемый ниже понятийный аппарат:
под налоговым режимом понимается установленная налоговым законодательством совокупность различных видов налоговых изъятий и платежей, подлежащих уплате в бюджет в ходе коммерческой деятельности, возникающей в связи с использованием недр. В настоящее время российское законодательство в сфере недропользования предполагает возможность использования наряду с общим налоговым режимом специальный режим -СРП. Масштабы использования последнего относительно незначительны; что, однако, не умаляет его значения для общей оценки ситуации в отрасли;
. термин «фискальная система» идпользуется в тех случаях, когда упоминается комплекс гражданско-правовых, налоговых и собственно фискальных аспектов взаимоотношений государства и налогоплательщика - пользователя недр, то есть включает в себя как налоговый, так и неналоговый компонент обязательных платежей и сборов.
Общая характеристика состояния отрасли и компаний недропользователей
Россия относится к группе стран, обладающих значительными масштабами собственных минерально-сырьевых ресурсов, большая часть которых экспортируется. Особенностью экспорта страны является сырьевой экспорт продукции низкой степени обработки.
Россия входит в число ведущих нефтедобывающих стран мира, в ее недрах сосредоточено 12% мировых запасов нефти, занимает второе место в мире по объемам добываемой нефти после Саудовской Аравии. В стране разрабатывается 1300 месторождений и почти 80% разведанных запасов нефти приходится на х районы суши с развитой нефтедобывающей инфраструктурой. Российский нефтедобывающий комплекс является лидером по величине отчисляемых налогов и сборов бюджетной системы страны. В 2004 году нефтедобывающей отраслью было перечислено в бюджет. 728 млрд. руб., что составляет 22% всех налоговых доходов бюджетной системы страны . Для сравнения, эта величина составляет 82% всех платежей топливной, промышленности в бюджетную систему Российской Федерации.
Общий налоговый режим (лицензионный): особенности отраслевого налогообложения и существующие недостатки системы налогообложения нефтедобычи
Порядок налогообложения добывающих компаний условно можно разделить на две составляющие. Во-первых, предприятия нефтедобычи и нефтепереработки подлежат налогообложению в обычном порядке, применяемом для всех организаций, получающих прибыль на территории Российской Федерации. В рамках данных обязательств по уплате налогов и сборов у предприятий нефтедобывающей отрасли могут возникать объекты по уплате:
налога на прибыль организаций;
. налога на добавленную стоимость;
. акцизов25;
. единого социального налога;
. страховых взносов на обязательное и добровольное пенсионное страхование;
. государственной пошлины;
. налога за пользование водными объектами;
. налога на имущество организаций;
транспортного налога;
земельного налога;
. таможенной пошлины и таможенных сборов;
. пошлины за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на его основе слов и словосочетаний.
В данной работе не рассматривается влияние акцизов, которыми облагаются автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла, так как все вышеперечисленные продукты относятся к продукции конечной переработки нефтяной отрасли, а это не является темой данной работы. Кроме того, у предприятий, осуществляющих добычу нефти, помимо обычных налогов и сборов возникают обязательства перед бюджетом по уплате ряда специальных налогов и платежей. Эта дополнительная нагрузка сводится к следующей системе платежей за пользование недрами:
. налог на добычу полезных ископаемых;
. разовые платежи за пользование недрами;
. регулярные платежи за пользование недрами;
плата за геологическую информации о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе);
. сбор за выдачу лицензий.
Данные платежи исчисляются всеми юридическими лицами, осуществляющими поиск, разведку и добычу полезных ископаемых на территории России, континентальном шельфе, и морской исключительной экономической зоне.
Рассмотрим более подробно вторую группу налогов и платежей.
Налог на добычу полезных ископаемых введен главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового кодекса Российской Федерации. Глава 26.4 «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции» Налогового кодекса РФ уточняет порядок налогообложения . для налогоплательщиков, работающих на условиях СРП. Налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых на основе примененного способа оценки. Налогоплательщику предоставлено право определять количество добытых полезных ископаемых двумя методами: прямым (посредством применения измерительных средств и устройств) или косвенным (по показателям содержания добытого полезного ископаемого в извлекаемом из недр минеральном сырье).
Применение косвенного метода допускается в случае, когда применение прямого метода невозможно. Оценка полезных ископаемых может производиться на основании следующих способов: . исходя их сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации без учета государственных субвенций на покрытие разницы между оптовой ценой и расчетной стоимостью минерального сырья; . исходя из сложившейся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации добытого полезного ископаемого, за вычетом НДС, акциза по подакцизным видам минерального сырья, таможенных пошлин; исходя из расчетной стоимости добытых полезных ископаемых, определяемой на основании налогового учета в соответствии с главой 25 «Налог на прибыль организаций» НК РФ (способ оценки применяется в случае отсутствия у налогоплательщика реализации добытого полезного ископаемого).
Установленная главой 26 НК РФ ставка налога при добыче углеводородного сырья составляет 16,5%. В отношении нормативных потерь полезных ископаемых применяется ставка 0%.
Перспективы развития нефтедобывающего комплекса, определенные Энергетической стратегией России
«Энергетическая стратегия России на перспективу до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 года № 1234-р, выделяет следующие факторы, оказывающие непосредственное влияние на положение дел в отрасли и перспективы ее развития:
качество и состояние минерально-сырьевой базы отрасли, а также уровень ее подготовленности;
налоговая государственная политика в системе недропользования;
уровень и динамика мировых цен на нефть и продукты ее переработки;
внедрение передовых технологий и использование последних технических достижений в процессе разведки, разработки и добычи углеводородного сырья.
Кроме того, при разработке документа учитывались факторы внешнего и внутреннего социально-экономического развития. К первым относятся темпы роста мировой экономики, конъюнктура мировых цен на нефть, объемы экспорта российской нефти, процессы глобализации и мировой интеграции, выплаты Россией внешних долгов. В число вігутренних факторов включены темпы реформирования экономики, ценовая политика естественных монополий, процессы внутренней инфляции, динамика ВВП, масштабы вывоза капитала и инвестирования, а также соотношение государственных доходов и расходов.
Вместе с тем, характеризуя Энергетическую стратегию, необходимо отметить следующее. Данный документ носит программный характер в части направлений и параметров развития нефтедобывающего комплекса, но при этом он не дополнен механизмами осуществления государственной поддержки отрасли, способами внедрения государственной программы по использованию методов интенсификации и повышения извлечения добываемого сырья, не содержит методов реализации заложенных в нем положений, методик освоения величины запланированных инвестиций, технологий консолидации геолого-разведочных работ. В связи с этим содержание данного документа необходимо дополнить конкретными путями реализации заложенных в нем положений. Кроме того, Энергетической стратегии необходимо придать законодательный статус с тем, чтобы практические действия законодателей, государственных органов власти и хозяйствующих субъектов соотносились с концепцией данного документа, поскольку, как будет показано ниже, отдельные положения Стратегии не совпадают с реальными тенденциями развития нефтедобывающего комплекса.
Основу различных сценариев прогнозных вариантов развития социально-экономического развития России положен уровень мировых цен на углеводородное сырье и темпы роста мировой экономики, которые определяют заложенный в Энергетической стратегии рост ВВП и уровень инвестирования в России. Те же критерии являются базовыми для разработки правительством России государственного бюджета, а также для разработки и проведения Центральным банком России кредитно-денежной политики. Некоторые экономисты35 считают, что подобный подход является свидетельством того, что правительство делает основной упор на внешние факторы развития страны, игнорируя внутренний рынок и возможность управлять им для достижения экономического роста. Безусловно, не только нефтяной рынок, но и вся экономика России зависят от складывающейся мировой конъюнктуры на нефтяном рынке, но в то же время необходимо отметить, что фактор цен в развитии нефтяной промышленности является одним из многих, совокупность которых в конечном итоге является определяющей.
Исключительно благоприятная для России ситуация, определяющая уровень мирового спроса на нефть и нефтепродукты, в сочетании с внутренними факторами развития экономики создали иллюзию благоприятной ситуации в отрасли и возможности ее дальнейшего успешного развития. Однако анализ проблем отрасли, приведенный в первой главе настоящей работы показывает, что возможность успешного развития российской нефтяной отрасли будет определяться решением внутренних проблем, связанных с обеспечением расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы и улучшения ее качества, обеспечением рациональной разработки недр, урегулированием вопросов, связанных с предоставлением прав на пользование недрами, привлечением в отрасль инвестиций и источников проектного финансирования. При этом благоприятные внешние факторы могут способствовать решению имеющихся проблем или, при неблагоприятной мировой конъюнктуре, создавать препятствия на пути их решения.
