Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ основ казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 10
1.1. Необходимость, сущность и основные принципы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 10
1.2. Основные этапы развития казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 34
Глава 2. Текущее состояние и мониторинг процесса казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства 56
2.1. Роль и место органов Федерального казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе 56
2.2. Применение внутреннего контроля и бюджетного аудита в органах Федерального казначейства 77
Глава 3. Направления совершенствования механизма казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 93
3.1. Организационные принципы и модели казначейского исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства 93
3.2. Информационные технологии, применяемые органами Федерального казначейства при казначейском исполнении федерального бюджета 122
Заключение 145
Библиографический список 159
Приложения 166
- Необходимость, сущность и основные принципы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
- Роль и место органов Федерального казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе
- Организационные принципы и модели казначейского исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства
- Информационные технологии, применяемые органами Федерального казначейства при казначейском исполнении федерального бюджета
Введение к работе
Актуальность исследования. Пос і упательное развитие экономики России, переход к новой системе общественных оі ношений сделали ак1>альным вопрос модернизации всей системы государственных финансов, что получило отражение в концепции бюджетной реформы, основой которой стало внедрение в систему государственных финансов меюда бюджетирования, ориентированного на резулыат
Особенностью бюджетной сисісмьі Российской Федерации являсіся то, чю она являеіся трехуровневой Процесс использования бюджешых ередсів должен сонровождаїься эффективным коніролем за их целевым и рациональным использованием В настоящее время в Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации законодательно закреплено за органами Федерального казначейства Переход на единую казначейскую сисісму исполнения бюджетов через оріапьі Федерального казначейства позволил унифицировать механизм обслуживания бюджетов, усилить коніроль их эффективною исполнения, создать >словия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюдже і пых о1 ношений
В тоже время, остается еше много нерешенных проблем, связанных с определением места и роли органов Федеральною казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориснгировашюго на результат в бюджетном процессе, совершенствованием меюдов и моделей казначейского исполнения бюджсіов
Цель и задачи исследования Целью настоящею исследования ячлястся разработка научных и прамичсскич рекомендаций по совершенствованию модстей казначейской системы испо тения бюджетов всех уровней бюджепюй сисіемьі Российской Фе терапии на основе анализа отечественной и зарубежной практики
Для достижения поставленной нети необходимо решение следующих задач
проанализировать теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в сисіеме государственных финансов и )правления бюджетным процессом,
на основе анализа становления казначейской сисісмьі исполнения бюджеюв раскрыть современное состояние и особснносіи исполнения федеральною бюджеіа органами Федерального казначейства,
предложиіь совок)нность показаіслей, харакіеризующих оффекіивносгь работы органов Федерального казиачеисіва но исполнению бюджетов,
прсдложиіь модели казначейского исполнения бюджетов все\ уровней бюджепюй сисюмы Российской Федерации органами Федерального казначейства,
на основе предложенных моделей казначейского исполнения бюджетов бюджетной сисісмьі Российской Федерации разработать параметры к автомашзированпой модели, обеспечивающей проведение через Федеральное казначейств всех вьтлаї и посіуплеиий, консолидацию бюджетных средсів на счеіах Федерального казначейства,
внести предложения по совершснсівовапию внутреннего контроля и аудита казначейскою исполнения федеральною бюджета
Объектом исследования является централизованная система оріанов Федерального казиачеисіва как единый инонациональный субьскт, законодательно уполномоченный для решения задачи кассового обслуживания исполнения бюджетов в Российской Федерации
Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейскою исполнения бюджетов бюджетной сисісмьі Российской Федерации
Теоретической и методологической базой исследования послужили труды российских и зарубежных экономисте в обтасіи теории финансов 'осу косвенных финансов бкмжеіа межою іжеіпых оіношений бюіжспюіо
федерализма и экономического анализа - ИІ Акперова, МП Афанасьева Д Брюмерхоффа, А Г 1 рязновой, III Ивановой, ЬФ Ицковича, Д Клумппа ИГ Кривогова, ТД Маковник, Г Г Нестеренко, Р Оуэна СЕ Прокофьева, Г Б Поляка, ВМ Родионовой, А И Романспкова, МЛ Седовой, Д Узка, Л И Фисснко Л В Шубиной и др
В процессе исследования использовались методы анализа, сишеза, системного и исторического подхода, прої нозирования, сіатисгической обработки данных, экспертной опенки количественных и качественных показателей исследуемых процессов
Информационной базой исследования послужили материалы и аналитические справки Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейсіва, территориальных органов сисісмьі Федерального казначейства по ряду субъектов Российской Федерации, законодательные и нормативные акты органов гос> даре і венной власіи Российской Федерации и субъектов Федерации, решения местных оріанов, относящихся к казначейской системе исполнения бюджетов, бюдженюй системе и межбюджетным отношениям, а также материалы научно-практических конференций Диссертант также использовал практические результат по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, полученные в процессе работы О і деления Федерального казначейства по муниципальному Одинцовскому району Управления Федерального казначейсіва по Московской обласш
Положения, выносимые на защиту.
В диссеріации выполнено теоретическое исследование основ казначейского исполнения бюджетов в сисіемс государственных финансов и управления бюджешым процессом, на ею основе предложена совокупносіь показателей, характеризующих эффективность работы органов Федерального казначейства и модель автоматизированной системы испотпепия бюджетов оріанами Фе іера іьного казначейства Кроме іою решена за іача создания эффективной мо іс їй казначейской системы испо шения бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации с использованием метода бюджетирования, ориентированного на результат в бюджетом процессе Научная новизна исследования состоит в следующем:
1 Проанатизированы і соре гические и методологические основы моделей казначейского исполнения бюджетов в сисіеме государсівснньіх финансов и управления бюджетным процессом, в том числе
- обосновано и определено экономическое содержание финансовой
каїсгории «исполнение бюджетов» как соіюкуііносіи финансово-денежных и
информационных отношений, возникающих между учасіниками бюджешого
процесса при формировании доходов и осуществлении расходов ереле і в
государе івенного (муниципального) централизованною фонда в пределах
бюджетных ассигнований, выделяемых в іечсние определенного периода на
основании соответствующих законодательных акюв органов власти (решений
органов местного само>правления) (сір 10-34),
- дано научное определение и раскрыто по олемен іауі содержание попя і ия
«казначейское исполнение бюджета» как совокупности финансово-денежных и
информационных отношений между учасіниками бюджеіного процесса,
оегюванных на установленных законодательными и нормативными актами
принципах, правилах, технологиях, используемых при форушровании доходов и
осущесівлении расходов средств государе і венного (м>ниципалыюго)
цешрализованного фонда (сір І0-34),
- предложена авторская ірактовка базисного принципа казначейского
исполнения бюджетов, а іакжс совокупное і ь вновь сфоругулировапных
принципов казначейского исполнения бюджетов (сір 10-34),
принцип «единства кассы», означающий єдине і во учетных записей о проведенных операциях в интегрированноуі рсіисіре бюджешого учсіа (І лавной книге) осущєсівляєуіьіх с единого казначейского счета
принцип «конценірации бюджешых ресурсов на ечсіах у потпоуюченного органа»
принцип «единства методологии казначейского исполнения бюджете в Российской Федерации с методологией среднесрочного бюджетирования ориентированного на результат»
-
На основе комплексного исследования развития казначейской сисіемьі исполнения бюджетов бюджеіной системы Российской Федерации выявлены общие закономерности ее развития в рамкач проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации, предложена и обоснована модель бюджетного монигориша в части огсісживапия исполнения бюджетных ила і ежей институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств (стр 34-56)
-
Сформ>лированы предложения по формированию показателей оценки оффекіивности деятельное і и органов Федерального казначейства по исполнению бгоджеюв с учетом метода бюджетирования, ориентированною на резул ы ат (ст р 5 6-77)
-
Предложены модели организации внутреннего контроля и бюджетного аудита, а также проведения аудита оффекіивности в органах Федерального казначейства, разработаны предложения но совершенствованию внутреннего контроля и бюджетною аудита в органах Федерального казначейства (сір77-93)
-
Разработаны модели исполнения бюджеюв субъекюв федерации и местных бюджеюв оріаиами Федерального казначейства, обеспечивающие синхронизацию и оптимизацию процесса управления доходами и расходами разноуровневых бюджетов на основе единого методологическою, бюджеіною, организационного, правового и информационною обеспечения (сгр 93-121)
-
Предложена и обоснована моїель автоматизированной системы исполнения бюджетов оріаиами Федеральною казначсйсіва разработаны параметры основных сосіавляюіцих данной модели (стр 121-144)
Практическая значимость работы. Основные выводы и лреыожения шесергационного исс >едования мої у і бьиь иснольючаны Министерском финансов Российской Фе ісрааии Фе ісра іьпьім казначейском оріаиами
власти и управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при разработке нормативных документе по исполнению бюджетов с применением мєююв бюджешрования, ориеніированного на рсзульїаі Разрабоїанньїс и обоснованные диссергашом предложения могут быть использованы при доработке Правил кассового обслуживания исполнения бюджеюв субьскюв Российской Федерации и месшых бюджетов оріаиами Федерального казначейсіва Инсірукции но ведению лицевых счеюв бюджеіополучаїелсй и других нормативных токументов, касающихся казначейского исполнения бюджетов. Концепции внутреннего контроля и аудита Федерального казначейсіва
Основные выводы рабоїьі также используются кафедрой «Финансы» Ф1 УО ВПО «Академия и бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Организация исполнения бюджеюв»
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию на научно-практических конференциях «Обеспечение усюичивої о экономического и социального развиїия России», проходивших в апреле 2004 и 2005 г в г Москве во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, научно-практической конференции «Сіраісіия и іакіика развиїия России», проходившей в ноябре 2006 і в і Москве во Всероссийском іаочном финансово-экономическом институте и па Круїлом столе «Направления совершенствования бюджетного законодаїсльсіва в условиях реформирования бюджетом сферы России», проходившем в Центре исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правиїельсівс РФ в сентябре 2005 і ода Прсчлаїаемьіе авюром практические рекомендации но кассовому обслуживанию меешьк бюджеюв, внедрению сисісмь! впуїрепнею контроІЯ и аудиіа нашли применение в іеяіельпосіи Управлений Федсрачыюго казначейсіва по В та іимирскои Смоленской и Московской обтасіям и в ряде
подчиненным им Отделений чю подтверждается соответствующими справками
0 внедрении результатов на\чпой рабоїьі
Публикации. Основные пoJЮжeния диссер і анионной работы он} бликованы в 4 на>чиы\ статьях совою,пным объемом 1,0 п л
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, изложенных на 157 сіраницах іекста, содержиі библиографический список из 82 источников и 3 приложений Цели и задачи исследования определили след\ющ\ю стр\кт)р> работы Введение
Глава 1 Анализ основ казначейскою исполнения бюджетов бюджетной сисіемьі Российской Федерации
1 1 Необходимость сущность и основные принципы казначейскою исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
1 2 Основные этапы развития казначейского исполнения бюджеюв бюджсіной сисісмьі Российской Федерации
1 лава 2 Текущее сосюяние и мониторинг процесса казначейского исполнения
бюджетов бюджсіной системы Российской Фсцсраиии оріанами Федерального
казначейсіва
2 1 Роль и место органов Федерального казначейства в >словия.х применения меюда бюджешрования, ориентированного на рез}льтат, в бюджетом процессе
2 2 Применение вн\тренпсю контроля и бюджеіною а>диіа в органах
Федерального казначейства
Глава 3 Ыаиравлсиия совершено івования механизма казначейского исполнения бюджеюв бюджешой системы Российской Федерации
3 I Организационные принципы и модели казначейскою исполнения
месі пых бюджеюв органами Федерального казначейства
3 2 Информационные іехмолоіии применяемые органами Федеральною казначейства при казначейском испо пісний фе юратыгою бюджеіа Заі\ почепне
Библиоі рафический список Приложения
Необходимость, сущность и основные принципы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования.
Несмотря на широкое применение этого термина в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания данного понятия уделяется недостаточное внимание. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению сущности казначейского исполнения бюджета, целесообразно определить, что понимается под термином «исполнение бюджета».
Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) разделяет процесс исполнения бюджета на два основных направления: по доходам и по расходам, а также привлечение источников дефицита бюджета.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
- распределение доходов в соответствии с утвержденным бюджетом;
- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета (ст. 218 БК РФ).
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования (ст. 219 БК РФ). Данные определения, на наш взгляд, носят поверхностный характер, не раскрывают всей сущности процесса исполнения бюджета.
Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. На наш взгляд, сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.
Мы полагаем, что бюджет следует рассматривать в трех аспектах: экономическом, материальном и правовом.
Бюджет, с экономической точки зрения, - это роспись доходов и расходов субъектов хозяйствования на определенный период времени. Также в экономическом смысле под бюджетом понимают централизованный в определенных масштабах денежный фонд, формируемый для обеспечения соответствующих обязательств и осуществления расходных полномочий государственных (муниципальных) органов власти Российской Федерации.
Материальная сущность бюджета видна из его характеристик как экономической категории. Как нам известно, сущность любой категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет является наиболее широкой финансово-экономической категорией. Поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам:
- перераспределение валового внутреннего продукта;
- государственное регулирование и стимулирование экономики;
- финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;
- контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Бюджет, с правовой точки зрения, - это правовой акт, представляющий собой финансовый план образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В то же время бюджет в Российской Федерации является законом, то есть подкрепляется силой государства и является обязательным для исполнения.
Бюджет является экономической категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно государственных интересов и интересов муниципального образования. Поэтому отношения в этой сфере регулируются императивными нормами.
Можно определить, что бюджет - это публичные экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного (муниципального) денежного фонда определенного государственно-территориального или муниципального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим законодательным (представительным) органом в правовой форме. Однако надо иметь в виду, что в статье 6 БК РФ дано экономически акцентированное понятие бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджет федеральный - это экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда Российской Федерации, находящегося в распоряжении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения и являющегося основным финансовым планом государства, утверждаемым Государственной думой РФ.
Федеральный бюджет является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами РФ с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.
Таким образом, можно выделить два основных значения бюджета. Первое - как фонд. В данном случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе - как финансовый план. В этом смысле бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.
Теперь, когда мы рассмотрели сущность бюджета, можно перейти к этимологии словосочетания «исполнение бюджета». Отметим, что по Далю одним из значений глагола «исполнять» является «приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета - это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике.
Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.
По мнению Акперова И.Г., исполнение бюджета - это «...процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года»1. Седова М.Л. говорит, что «исполнение бюджета -центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда...» . Годин A.M., Подпорина И.В. дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке... Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования»3. Ицкович Б.Ф. под основным содержанием исполнения бюджета понимает осуществление контроля за движением финансовых потоков, за выполнением финансируемыми из бюджета организациями установленных для них плановых норм и заданий4.
Роль и место органов Федерального казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе
Как уже отмечалось, одним из нововведений в модернизации государственных финансов в Российской Федерации является переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), т.е. переход от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами.
Во Франции, например, в 2001 г. был принят новый органический закон (т.е. уточняющий положения Конституции) касательно закона о бюджете (LOLF), направленный на реализацию принципа финансирования результата . Повышенный интерес к новому подходу обусловлен, прежде всего, тем, что в странах с развитыми демократическими институтами и гражданским обществом существенно возрастает роль общественного контроля над властью и, соответственно, формированием и использованием общественных финансов.
Россия, избрав демократический путь развития и курс на рыночную экономику, также не стала исключением. Это и предопределяет объективную необходимость реформы бюджетного процесса в России, модель которого унаследована от советского прошлого. Другое дело, что внедрение бюджетного планирования, ориентированного на достижение конечных общественно значимых результатов - процесс сложный и "нуждается в активной административной поддержке" 4.
Обзор современной экономической литературы позволяет выделить в качестве характерной следующую точку зрения: «Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей (перечень и статус организаций, принципы их функционирования). Важным моментом здесь является постепенный переход к среднесрочному бюджетному планированию»35.
Вместе с тем, объективная необходимость реформы подчас подвергается сомнению отдельными представителями науки, поскольку "инициативы по внедрению того или иного метода управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления" . По их мнению, необходимость реформы субъективна и «объясняется в основном только императивностью посыла федерального уровня власти» . Мы не солидарны с такой точкой зрения. Более того, заметим, что в условиях сокращения объёма перераспределяемых государством финансовых ресурсов, с одной стороны, и необходимостью реализации масштабных структурных реформ, требующих существенных финансовых вливаний, с другой стороны, задача оптимизации и повышения результативности бюджетных расходов оказывается единственно верным шагом в процессе выполнения государством своих функций. В условиях рыночной экономики эффективность деятельности любого субъекта (также как и его конкурентоспособность) во многом определяется величиной произведённых при этом затрат. Государство производит общественные блага и предоставляет их обществу в подавляющей массе бесплатно, взяв на себя издержки. Однако это не означает, что их величина никого не интересует, также, как и не интересуют конкретные результаты использования общественных финансов. Выгоднее те же объёмы общественных благ производить государству с меньшими затратами с тем, чтобы сэкономленные ресурсы направлять на решение других важных проблем. Тем более, что эти затраты в конечном итоге обременяют налогоплательщиков.
В рамках модели «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексирования существующих расходов в разрезе дробных статей бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивается сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках модели «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использования ассигнований определяются администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
В настоящее время происходит поэтапная реализация внедрения в бюджетный процесс модели «управления результатами». Так, в частности, были реализованы следующие мероприятия:
1) принята новая бюджетная классификация с укрупненными разделами функциональной классификации (количество разделов сокращено с 27 до И);
2) предоставлено право органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно формировать перечень целевых статей и видов расходов;
3) введено понятие «администратор поступлений в бюджеты Российской Федерации - это орган государственной власти, местного самоуправления, управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти, органами местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним».
4) введена единая структура кода бюджетной классификации как по доходам, так и по расходам;
5) упорядочена структура бюджетной классификации: введен новый раздел «общегосударственные вопросы»; расходы на прикладные научные исследования отнесены на разделы функциональной классификации; капитальные расходы отнесены на разделы экономической классификации.
Эти новации, приближая бюджетную классификацию к международным стандартам, создают предпосылки введения принципов управленческого учета, т.е. предпосылки расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации бюджетной классификации и бюджетного учета к своим нуждам, поэтапному внедрению элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом.
Среди методов, обеспечивающих эффективную технологию управления расходами, в мировой практике особую роль играет бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР).
Мы полагаем, что более полное определение БОР должно быть таким: БОР - это метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между бюджетными расходами и их результатами и подразумевающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость.
Организационные принципы и модели казначейского исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БКРФ) к ведению Федерации отнесено установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определение основ формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В рамках этих полномочий Государственной Думой РФ был принят Федеральный Закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», внесший существенные изменения в БК РФ, что оказало значительное влияние на развитие дальнейшего взаимодействия органов Федерального казначейства с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Также статьей 215.1 «Основы исполнения бюджета» в Бюджетный Кодекс РФ внесены следующие изменения:
-определены органы, ответственные за обеспечение исполнения бюджета, за организацию исполнения бюджета;
-определены органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета;
-установлено, что исполнение бюджета осуществляется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Исполнение федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов обеспечивается Правительством РФ, бюджета субъекта РФ - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местного бюджета - органами местного самоуправления.
Задача этих органов - создать необходимую для исполнения бюджета инфраструктуру, определить полномочия и роли всех участников исполнения бюджета, включая органы внутреннего контроля.
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, который отвечает за наличие необходимой для исполнения бюджета нормативной базы, устанавливает правила взаимодействия участников бюджетного процесса при исполнении бюджета, сроки представления отчетности и т.п.
Данной статьей также устанавливается, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством, что включает в себя проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
В статье 215 Бюджетного кодекса РФ предписано казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации, а на органы исполнительской власти возложена организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Органы исполнительской власти в лице органов Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Необходимо отметить, что понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» является элементом или составной частью системы казначейского исполнения бюджета. Под кассовым обслуживанием местного бюджета мы понимаем проведение и учет органом, осуществляющим кассовое обслуживание, операций по кассовым поступлениям в местный бюджет и кассовым выплатам из местного бюджета. Кассовое обслуживание исполнения отдельных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществлялось органами Федерального казначейства задолго до появления вышеуказанных поправок в Бюджетный кодекс РФ. В соответствии с приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. № 35н, начиная с 1999 года, Федеральным казначейством проводятся мероприятия по переводу на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. № 46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.
Одновременно, п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ дополнен статьей 2151, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
Данное положение бюджетного законодательства Российской Федерации не исключает возможности существования региональных и местных казначейств. Напротив, позволяет установить единообразные и четкие правила их работы и взаимодействия с Федеральным казначейством, устраняя имевшуюся ранее неопределенность в этом вопросе. То есть допускается передача полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ - но только в случаях, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации46:.
В связи с этим, в целях эффективной реализации положений Бюджетного кодекса РФ, приказом Федерального казначейства от 25 августа 2005 года № 12н был утвержден Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерацию. Также с 1 января 2006 года вступил в действие Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. № 1н47.
Указанный Порядок обеспечивает:
- ведение единообразного учета операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;
- ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства;
- проведение и учет на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.
Кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется по трем основным моделям (табл. 2).
Информационные технологии, применяемые органами Федерального казначейства при казначейском исполнении федерального бюджета
Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, как было показано ранее, остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.
Внедрение информационных технологий в деятельность органов Федерального казначейства является необходимым условием для
- полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;
- эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
- эффективного кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- эффективного управления государственными бюджетными средствами на едином счете Федерального казначейства.
Многообразие и сложность решаемых казначейством задач с первых дней существования этой государственной структуры определили необходимость использования современных информационных технологий, позволяющих эффективную реализацию казначейского исполнения бюджетов.
С 1993 года, когда были определены основные принципы разработки и внедрения информационной системы казначейства, программа компьютеризации Федерального казначейства была включена в число приоритетных направлений консультационной, технической и финансовой помощи различных международных финансовых организаций.
Функционирование системы Федерального казначейства на всех уровнях представляет собой взаимосвязанный набор технологических операций, выполняемых специалистами всех структурных подразделений в соответствии с заданными правилами. Совершенствование этих процессов предлагает использование современных информационных технологий и предъявляет высокие требования к уровню информационной системы с целью ее соответствия функциональным требованиям исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Современные автоматизированные системы являются инструментом для органов власти с целью наблюдения и контроля за исполнением бюджета.
Структура информационной системы Федерального казначейства строилась по образу автоматизированной системы Банка России, которая создавалась гораздо раньше и во многом использует мировые технологии банковских систем.
Модель автоматизированной системы Федерального казначейства представляет собой совокупность информационных и бюджетных процедур, осуществляемых органами Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета по проведению и учету всех бюджетных выплат и поступлений, консолидации всех бюджетных средств на счетах казначейства
Тремя составными частями автоматизированной системы Федерального казначейства являются: технические средства, система связи, программное обеспечение.
Парк технических средств системы казначейства разнообразен и включает современные сервера и рабочие станции, принтеры, сканеры и копировальные аппараты, системы поддержки электропитания и резервного копирования электронных архивов, корпоративные вычислительные сети с активным оборудованием, системы телекоммуникаций и многое другое. Это многообразие - результат единой продуманной политики автоматизации и процесса развития информационной системы. Каждая единица техники выполняет свою роль в технологических функциях и, если с ней не справляется, технику модернизируют или ее место заменяет более производительная. Рабочие станции работают в составе корпоративных вычислительных сетей, одноранговых или с выделенными серверами в зависимости от количества пользователей и уровня структурного подразделения.
Система телекоммуникаций органов казначейства является важнейшей частью информационной системы, поскольку эффективное информационное взаимодействие всех уровней системы между собой и со смежными автоматизированными информационными системами федеральных органов исполнительной власти и Банка России - необходимое условие работы казначейства.
Программное обеспечение системы Федерального казначейства, как часть информационной системы, предназначено для реализации конкретных технологий и находится постоянно в стадии развития и совершенствования в рамках стратегии по созданию интегрированного программного продукта.
В рамках внедрения автоматизированной системы Федерального казначейства необходимо осуществить мероприятия по разработке и внедрению новых процедур кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, которые обеспечивают проведение через Федеральное казначейство всех выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, необходимо разрабатывать законодательную и нормативную базу, формирующую правовые основы деятельности казначейской системы.
Также необходимо определить основные (первоочередные) функции центрального аппарата и территориальных органах Федерального казначейства, с тем, чтобы кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий. Таким образом, должна быть создана полнофункциональная система казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, включая все органы Федерального казначейства.
Основными функциями автоматизированной системы Федерального казначейства должны являться следующие:
1. Регистрация и доведение бюджета;
2. Кассовое планирование средств бюджета;
3. Контроль и учет обязательств средств бюджета;
4. Управление платежами;
5. Обработка и учет поступлений средств бюджета;
6. Ведение Главной книги: формирование бюджетной отчетности, ведение справочников, ведение бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях) (рис. 13).
Остановимся более подробно на требованиях, которым должна соответствовать автоматизированная система Федерального казначейства, в целях полной реализации основных функций органов Федерального казначейства.
