Содержание к диссертации
Введение
1. НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 10
1.1. Принципы организации и контроля за исполнением государственного бюджета 10
1.2. Анализ систем управления государственными финансами за рубежом 31
1.3 Методические основы применения современных информационных технологий для управления государственными финансами 42
2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА 49
2.1. Этапы развития казначейства в России 49
2.2. Анализ действующих казначейских процедур исполнения федерального бюджета 62
2.3. Обоснование комплекса задач по завершению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета 85
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ 99
3.1. Выбор модели функционирования единого казначейского счета и этапы ее реализации в Санкт-Петербурге 99
3.2. Технология управления расходами федерального бюджета 118
3.3. Методика оценки эффективности казначейских процедур расходования бюджетных средств 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 170
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 178
ПРИЛОЖЕНИЕ
- Принципы организации и контроля за исполнением государственного бюджета
- Этапы развития казначейства в России
- Выбор модели функционирования единого казначейского счета и этапы ее реализации в Санкт-Петербурге
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В результате институциональных изменений, произошедших в экономическом и бюджетном механизме Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора развития страны.
Международный опыт и практика функционирования отечественный финансовой системы свидетельствуют об эффективности казначейских форм управления государственными финансовыми ресурсами. В компетенцию созданного Указом Президента в 1992 году Федерального казначейства входят, прежде всего, проведение операций по исполнению федерального бюджета, учет и подготовка отчетности о его исполнении. Органы федерального казначейства производят учет и ежедневное распределение, а также зачисление по уровням бюджетной системы поступающих доходов. Осуществляют по распоряжению главных распорядителей средств финансирование расходов федерального бюджета на уровне субъектов Российской Федерации, как за счет централизованных ресурсов, так и за счет доходов федерального бюджета, собранных на данной территории.
Таким образом, на сегодняшний день Федеральное казначейство находится на такой стадии развития, когда практически завершено формирование его организационной структуры. В тоже время, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации.
Степень разработанности проблемы. Вопросы совершенствования организации бюджетного процесса в Российской Федерации нашли свое отражение в трудах ведущих отечественных ученых: М.В. Романовского, Г.Б. Поляка, О.Б. Сидоровича, В.И. Кушлина, Б.М. Сабанти, В.Н. Сумарокова, Л.А. Дробозиной, О.В. Врублевской, Н.М. Касаткина и многих других. Однако, в этих работах, достаточно полно рассматривающих научно-методические аспекты составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения законов о бюджете, проблемы, возникающие при исполнении бюджетов Российской Федерации, и в особенности федерального бюджета, рассматриваются недостаточно системно или не отражены.
Исследования современных зарубежных ученных в области управления государственными финансами (В. Танци, Б. Поттера, Д. Даймонда, Б. Аллана, Т. Тер-Миноссяна, П. Паренте, П. Десай, П. Мартинес-Мендеса, А. Хашима, И. Лирнета) тоже не могут быть напрямую апробированы к условиям Российской Федерации в силу отсутствия в данных научных работах какого-то единого подхода при построении национальной системы исполнения бюджета - многое определятся историческими и культурными факторами, а также экономическим положением конкретного государства.
Все это и обусловило актуальность темы диссертационного исследования, в котором впервые детально разрабатываются вопросы развития казначейской системы исполнения республиканского бюджета Российской Федерации на региональном уровне.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию существующих механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов органами федерального ^ казначейства.
Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач: исследование научно-методических основ исполнения государственного бюджета; анализ деятельности территориальных органов федерального казначейства по организации, осуществлению и контролю за исполнением федерального бюджета (на примере органов федерального казначейства по Санкт-Петербургу); выявление проблем и разработка предложений по развитию казначейской системы исполнения федерального бюджета; выбор модели функционирования единого счета Федерального казначейства и разработка практических рекомендаций по ее реализации в Санкт-Петербурге; % совершенствование технологии управления расходами федерального бюджета; разработка методических положений оценки эффективности казначейских процедур расходования бюджетных средств.
Предметом исследования являются казначейские технологии, как инструмент повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами.
Объектом исследования являются территориальные органы федерального казначейства по Санкт-Петербургу.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования явились труды российских и зарубежных ученых по вопросам і управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, становления и развития казначейской системы исполнения бюджета, формирования правовой основы деятельности органов казначейства. В
7 работе анализировались законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. нормативные акты, письма и материалы Министерства финансов РФ, Главного управления федерального казначейства Минфина России и территориальных органов федерального казначейства, другие нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, регулирующие порядок казначейского исполнения бюджетов РФ. Информационной базой исследования явились данные отчетов Главного управления федерального казначейства Минфина России, Управления федерального казначейства Минфина России по Санкт-Петербургу. Поставленные задачи решались с применением методов математической статистики и финансово-экономического анализа. Научная новизна работы определяется тем, что в ней: в результате обобщения зарубежного опыта управления государственными финансами разработаны методические рекомендации по совершенствованию организации исполнения федер&тьного бюджета; на осйове анализа процедур исполнение федерального бюджета территориальными органами федерального казначейства (на примере органов федерального казначейства по Санкт-Петербургу) систематизированы задачи развития казначейской системы и предложены пути их решения; обоснована адекватная существующему уровню развития бюджетной системы Российской Федерации, банковской платежной системы и государственных информационно-телекоммуникационных систем модель функционирования единого счета Федерального казначейства, разработан механизм ее практической реализации в Санкт-Петербурге и определены направления трансформации системы единого счета по мере развития казначейских технологий; разработана новая технология управления расходами федерального бюджета, предусматривающая качественное изменение и
8 значительное упрощение процедур санкционирования и финансирования расходов при сохранении адекватного уровня контроля со стороны органов федерального казначейства; предложена методика оценки эффективности казначейских процедур расходования бюджетных средств (на примере бюджетного финансирования Санкт-Петербургского государственного технического университета).
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что выявленные в ходе исследования особенности, проблемы и пути развития казначейской системы исполнения федерального бюджета могут быть использованы при формировании стратегической программы реформирования бюджетной системы Российской Федерации.
Методические положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы территориальными органами федерального казначейства для совершенствования их деятельности по управлению и контролю за государственными финансовыми ресурсами. Кроме того, с учетом ряда особенностей, результаты научной работы могут быть также востребованы финансовыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Апробация работы. Результаты проведенного исследования докладывались в Управлении федерального казначейства Министерства финансов РФ по Санкт-Петербургу, на кафедре финансов и статистики Санкт-Петербургского государственного технологического института (технического университета) и кафедре финансов и банковского дела Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Отработка и внедрение результатов диссертационного исследования производились в Управлении федератьного казначейства Минфина РФ по Санкт-Петербургу, в частности, при разработке
9 концептуального проекта интегрированной информационной системы территориальных органов федерального казначейства.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 5-й статьях общим объемом 2,3 п.л.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы в количестве 107 источников и приложения.
Содержание работы изложено на 193 страницах машинописного текста, включая 20 таблиц и 15 рисунков.
Принципы организации и контроля за исполнением государственного бюджета
Бюджет необходим каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, служащем выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т.д.. содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию [54].
В экономической науке до настоящего времени нет единого подхода к определению понятий "финансы", "бюджет , "налоги" и др. Имеются различные определения, которые имеют полное право на существование в зависимости от их аргументированности.
Так, например, согласно работам Дробозиной Л.А. [106] по материальному содержанию государственный бюджет - представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, а по социально-экономической сущности - основное орудие перераспределения национального дохода.
По мнению Сабанти Б.М. [99] государственный бюджет представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций.
Существуют и другие определения такого понятия как «бюджет». Рассмотрение различных точек зрения ученых-экономистов по данному вопросу значительно увеличило бы объем настоящей работы, поскольку более детальное исследование существующей терминологической неоднозначности и возможных путей разрешений спорных вопросов является само по себе самостоятельной работой, представляющей не только теоретический, но и практический интерес. Некоторая путаница в терминологии имеет место и в ныне действующих нормативно-законодательных актах в области финансов, но поскольку они имеют статус законов, которые необходимо выполнять, то автор в своей работе преимущественно придерживается трактовки понятий, определенной действующим законодательством.
Согласно Бюджетному кодексу, бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [2].
Совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны, образует бюджетную систему государства. Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов принято называть бюджетным устройством [55, 106].
Бюджетное устройство определяется государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет; многочисленные местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации - штатов в США. земель (лан до в) в ФРГ, провинций в Канаде; местные бюджеты.
В общем случае любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства. Чем больше государство, чем разнообразнее условия (экономические, культурные, национальные и т.д.), тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. В различных условиях эта задача решается за рубежом по-разному и с разным успехом [53, 61, 62, 71, 72, 77].
В унитарной стране (например, Франция, Китай, Индонезия и т.д.) в соответствии с конституционным устройством окончательное решение принимает центральное правительство или его представители на различных уровнях бюджетной системы. Однако на практике последние десятилетия в большинстве стран с таким устройством интенсивно идет процесс децентрализации, предоставления все большей самостоятельности, в том числе и в бюджетных вопросах, региональным правительствам и органам местного самоуправления.
Федеративные государства (например, США, ФРГ, Швейцария, Австралия, Канада, Индия и т.д.) отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральным и правительствами, т.е. взаимосвязь между разными уровнями управления по крайней мере теоретически является не сплошь иерархической, а в определенных рамках - независимой, дополняющей. В федеративном государстве центральная власть вынуждена более внимательно относиться к региональным потребностям и, прежде всего, в бюджетно-налоговых вопросах.
Этапы развития казначейства в России
Впервые слово «казначей» можно встретить в «штатном расписании» Казенного приказа (образован в 1512 г.), учреждения которое в период от Иоанна Ш-го до царствования Петра Великого заведовало Царским Казначейством.
В результате финансовых преобразований Петра Великого в 1710 г. была создана Счетная или Казначейская Контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 г. [74].
В 1785 году правительством Екатерины II была проведена реформа Городского Управления. В уезде как орган уездного финансового управления стояли уездные казначейства — учреждения исключительно кассовые [80].
В Москве и Санкт-Петербурге были открыты Государственные Казначейства для штатных и остаточных сумм, действовавшие с 1780 г. по 1821 г. Они ведали всеми бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот [104].
В короткое царствование Павла I на рубеже XVIII-X1X веков были сделаны попытки реорганизации управления финансами государства и в 1796 г. была учреждена должность Государственного казначея [67].
В начале царствования Александра I, им был одобрен проект министерской реформы. По манифесту 1802 г. «Об учреждении Министерств», губернские и уездные казначейства оставались по-прежнему в ведении Государственного казначея, который для назначения должен был представлять в Сенат губернского казначея, а уездных утверждал самостоятельно по представлению казенных палат. 2 февраля 1821 г. ведомство Государственного казначея было включено в состав Министерства финансов под названием Департамента Государственного Казначейства. Все казначеи с их функциями были переданы в ведение этого Департамента [83]. Главными предметами деятельности Департамента Государственного Казначейства с 182} г. были:
движение казенных сумм по приходам и расходам всех Казначейств;
главное счетоводство этих приходов и расходов;
заведование монетной и пробирной частями;
дела по предварительной проверке финансовых смет министерств и главных управлений;
дела по составлению росписи доходов и расходов;
дела по рассмотрению составляемых министерствами и главными управлениями проектов положений, уставов и других законоположений, следствием введения в действие которых могли стать новые казенные расходы [ 104].
В 1822 г. вместо штатных казначейств в Санкт-Петербурге было учреждено Главное казначейство, на которое были возложены следующие функции: прием, хранение и отпуск сумм на расходы по всем частям государственного управления и их учет. Кроме непосредственных выдач из Главного казначейства сумм на содержание Императорского двора и на расходы министерств и главных управлений в Санкт-Петербурге, Главным казначейством выплачивались пенсии лицам, проживающим в столице [74].
Главное казначейство состояло:
а) из правления под председательством управляющего в составе 4-х членов Министерства Финансов;
б) пяти отделений: кассирского, бухгалтерского, контрольно-приходного, контрольно-расходного, и контрольно-оборотного;
в) канцелярии, занимающейся перепиской и учетом личного состава служащих. В 1864 г. в порядке эксперимента было введено единство кассы сначала в 12 губерниях, а в 1866 г. - повсеместно [74].
К 1900 г. насчитывалось 728 казначейств, находящихся в городах и некоторых особых местностях. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам [74].
События октября 1917 г. координальным образом изменили государственное устройство и финансовую систему России. Проводя линию на объединение всего сметно-расчетвого и кассового дела, Совет Народных Комиссаров принял в октябре 1918 года постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка РСФСР [67]. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках: кредитное дело, финансирование народного хозяйства и аппарата управления страны, всго сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением. На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных советов.
Кассовая реформа 1928 г. завершила переход от казначейской системы кассового исполнения государственного бюджета к банковской системе. Еще в 1925 г. наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР и касс Госбанка СССР была слита, на приходно-расходные кассы Наркомфина было возложено проведение ряда банковских операций (ведение текущих счетов, переводы и др.). Постановлением ЦИК и СНК СССР от 22.08.1928г. «О кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР и местных бюджетов» кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на учреждения Госбанка, упразднились казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина [49].
Выбор модели функционирования единого казначейского счета и этапы ее реализации в Санкт-Петербурге
Управление денежными средствами было признано важным элементом управления финансами в странах-участниках Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) в 70-е годы, когда целый ряд правительств, оказавшихся перед лицом сильного давления на бюджет, начали поиск путей ограничения затрат на обслуживание долга. Многие современные методы оптимизации использования денежных ресурсов были позаимствованы у частного сектора и нацелены прежде всего на сокращение неиспользуемых остатков денежных средств и одновременное обеспечение достаточной ликвидности для выполнения платежных обязательств на предвидимый период [69].
Ключевым фактором, оказывающим значительное влияние на способность казначейства эффективно выполнять свои обязанности в отношении практического исполнения бюджета, управления денежными средствами и общего надзора за финансовыми операциями органов управления, является концентрация финансовых ресурсов на одном банковском счете (обычно открываемом в Центральном банке) - едином казначейском счете (ЕКС). Без этого важного шага эффективное управление денежными средствами очень затруднено, и наоборот, при наличии ЕКС контроль за денежными средствами органов управления становится возможным на ежедневной основе. Основные требования к каждодневному управлению денежными ресурсами предполагают не просто определение остатков денежных средств на ЕКС в банке, но также сопоставление обнаруживающихся в указанных остатках наличности тенденций с прогнозами динамики наличности и отслеживание причин значительных отклонений для проведения своевременной корректировки в планах заимствования денежных средств органов управления.
Первый вопрос, требующий решения при переходе к системе ЕКС, это определение сферы ее деятельности: целесообразность введения ЕКС для каждого уровня управления в стране (на национальном, региональном и местном уровнях) или переход на систему ЕКС совместного пользования для консолидированного фонда денежных ресурсов, контролируемого центральным казначейством по поручению участвующих органов управления.
Не существует наиболее широко используемой модели, которая могла бы служить ориентиром при определении сферы деятельности ЕКС и связанных с ним казначейских операций. Казначейские системы во всех странах сложились исторически и существенно различаются в подходе к охвату региональных и местных финансовых операций [69].
Использование общего казначейства дает значительные преимущества в управлении финансовыми ресурсами государства, обеспечивает эффективный контроль за уровнем бюджетного дефицита и, кроме того, дешевле организовать, укомплектовать персоналом и оборудовать соответствующей техникой казначейство совместного пользования, вместо того, чтобы вводить сеть казначейских учреждений для органов управления каждого уровня. В тоже время, для нормального функционирования центральное и территориальные подразделения казначейства должны быть соединены надежными и эффективными линиями связи и компьютерными сетями в диалоговом режиме. Поэтому, s тех странах, где не может быть обеспечен минимально необходимый уровень требований по вышеуказанным средствам связи, операции казначейства следует первоначально сосредоточить на обслуживании центрального правительства и расширять рамки его деятельности на последующие уровни региональных и местных органов управления по мере создания более благоприятных условий на местах.
Следующим принципиальным моментом внедрения системы ЕКС является определение ее охвата. По данному вопросу в странах с рыночной экономикой достигается практически полное единодушие в пользу консолидации в рамках ЕКС всех бюджетных и внебюджетных операций органов управления, включая операции заимствования и обслуживания долга. В тоже время, ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных предприятий и Центрального банка, должны быть исключены из ЕКС [69].
Как показывает международный опыт, структура ЕКС может быть организована в виде совокупности ограниченного количества субсчетов в рамках ЦБ в сочетании с транзитными счетами в коммерческих банках-посредниках.
Для головного подразделения казначейства в ЦБ открывается главный счет - ЕКС, по которому ведутся записи обо всех сделках, проистекающих из каждодневных операций. В случае применения механизма овердрафта ежедневно по счету выводится положительное или отрицательной сальдо, и, соответственно, рассчитываются проценты к получению или выплате казначейством Центральному банку.
Для упрощения системы расчетов между ЕКС в ЦБ и коммерческими банками-посредниками в региональных отделениях ЦБ могут открываться субсчета к ЕКС. Остатки кассовых средств на провинциальных субсчетах всегда являются составной частью ЕКС. Передача денежных активов между главным счетом и региональными субсчетами осуществляется ЦБ в электронной форме.
