Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ 10
1.1. Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ 10
1.2. Теоретические подходы к формированию капитального бюджета в Российской Федерации и зарубежных странах (США, Канаде)
1.3. Критерии оценки эффективности государственных капитальных вложений
Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 68
2.1. Влияние законодательства на финансирование федеральных и региональных инвестиционных программ в Российской Федерации 68
2.2. Анализ практики финансирования государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов в Российской Федерации
2.3. Подходы к оценке эффективности государственных капитальных вложений в Российской Федерации 97
Глава 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 115
3.1. Методика определения оптимальных объемов и структуры государственных капитальных вложений 115
3.2. Предложения по развитию законодательства в области финансирования государственных капитальных вложений 123
3.3. Совершенствование методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных инвестиционных программ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 141
Список литературы 150
Приложения 169
- Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ
- Влияние законодательства на финансирование федеральных и региональных инвестиционных программ в Российской Федерации
- Методика определения оптимальных объемов и структуры государственных капитальных вложений
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена императивностью радикального изменения политики государства в области финансирования капитальных вложений с целью обеспечения стабильного экономического роста. Финансирование государством программ капитальных вложений не только увеличивает основной капитал страны, но и непосредственно стимулирует инвестиционный процесс в частном секторе экономики. В итоге в стране повышается эффективность структуры совокупного спроса.
Политика финансирования государством программ капитальных вложений направлена на создание дополнительных производственных мощностей, на создание новых производств, технологий, рабочих мест. В результате реализации программ капитальных вложений в стране повышается экономический и финансовый потенциал, обеспечивается экономическая и финансовая стабилизация. Через получение стабильных доходов государство осуществляет эффективную социальную политику, направленную на достижение социальной справедливости.
Поскольку опыт финансирования государственных программ капитальных вложений в России еще невелик, представляется целесообразным изучение зарубежной практики формирования капитальных бюджетов, а также партнерства государства и частного сектора по финансированию инвестиционных проектов. Мировой опыт может быть использован для совершенствования российского законодательства, регулирующего механизм финансирования государственных капитальных вложений.
В литературе по государственным финансам отражается не только сложность количественной оценки реализуемых, но и реализованных программ государственных капитальных вложений. Отсюда, актуально изучение различных подходов к оценке эффективности государственных инвестиций и выработка на их основе предложений, учитывающих
4 особенности переходной экономики.
Степень разработанности темы. Исследованиям роли государства в экономике на протяжении всей истории существования экономической науки уделяли внимание ученые различных экономических школ. Влияние инвестиционных расходов государства на экономику было впервые рассмотрено Дж.М. Кейнсом. Изучению особенностей финансирования государственных капитальных расходов и формирования капитальных бюджетов посвящены работы зарубежных экономистов П. Самуэльсона, Дж.Бьюкенена, Р. Солоу, Дж. Стиглица, Э. Аткинсона, Д. Брюммерхоффа, Р. Харрода, Дж. Харвея, а также российских ученых Н.И. Ведуты, А.Г. Гранберга, В.В. Ильина, СВ. Лаптева, A.M. Омарова, В.В. Остапенко, В. А. Раевского, А.В. Сидоровича, В.М. Соколинского, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, Л.Фридмана, Л.И. Якобсона, Ю.В. Яременко.
Изученные работы раскрывают вопросы финансирования и оценки эффективности государственных расходов. Они явились теоретической основой данного исследования. Механизм финансирования государственных капитальных вложений в условиях современного этапа экономического развития России и методология оценки его эффективности требуют дальнейшего исследования.
Объектом исследования выступают государственные программы капитальных вложений в Российской Федерации.
Предметом исследования является механизм финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.
Цель исследования заключается в разработке направлений совершенствования финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации на основе исследования теоретических подходов к финансированию государственных расходов и анализа российской и зарубежной практики в этой области, а также в разработке современных методов оценки результативности государственных программ капитальных вложений.
5 Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:
- определением назначения и сущности государственных капитальных
вложений в условиях переходной экономики России;
- анализом динамики и структуры государственных капитальных
вложений из федерального и региональных бюджетов в Центральном
федеральном округе Российской Федерации;
- исследованием степени воздействия государственной инвестиционной
политики на темпы экономического роста;
- классификацией и систематизацией на ее основе подходов к
формированию капитальных бюджетов, разработанных в США и Канаде;
- оценкой действенности российского законодательства, регулирующего
институт государственных капитальных вложений в 1997-2005 гг.;
анализом методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных инвестиционных программ в Российской Федерации и практики их применения;
разработкой научно-практических рекомендаций по
совершенствованию механизма финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.
Теоретической и методологической основной исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и обобщение сущности, функций и роли государства в экономике. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций диссертации учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, государственных финансов, методов оценки эффективности инвестиций, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в части регулирования финансов и инвестиционной деятельности.
При проведении диссертационного исследования использовались следующие общенаучные методы: системный подход, анализ и синтез,
наблюдение и сравнение, а также экономико-математические методы и методы статистической обработки данных.
Информационной базой исследования послужили статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, оперативные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, администрации Ярославской области и ряда других субъектов Федерации за 1990-2005 гг., законодательные и нормативно-правовые акты, результаты исследований зарубежных и российских ученых, а также Интернет-ресурсы.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем:
- уточнена сущность государственных капитальных вложений как
особого вида общественных благ и определена их роль в условиях российской
переходной экономики, заключающаяся в создании и воспроизводстве
основных фондов общественного сектора и стимулировании частных
инвестиций;
- разработаны подходы к определению приоритетных направлений и
оптимальных объемов государственных капитальных вложений, исходя из
стратегии социально-экономического развития государства;
- выработаны рекомендации по совершенствованию российского
законодательства, регулирующего механизм финансирования
государственных капитальных вложений;
- обосновано предложение по интеграции государственных капитальных
вложений в систему среднесрочного бюджетного планирования,
ориентированного на результат, в настоящее время внедряющуюся в
российскую практику;
- предложена новая методика определения оптимального объема и
структуры государственных капитальных вложений, адекватных финансовым
возможностям государства. Методика основана на оценке совокупных
государственных капитальных вложений с учетом затрат на эксплуатацию
7 объектов социальной и физической инфраструктуры в среднесрочной перспективе;
определен показатель «мультипликатор государственных капитальных вложений», который целесообразно использовать для оценки эффективности государственных инвестиционных программ на макроуровне;
разработаны показатели результативности программ государственных капитальных вложений, в основе которых лежит сопоставление объемов введенных мощностей с уровнем обеспеченности общественными благами в соответствующей отрасли (частные показатели) и в общественном секторе в целом (интегрированный показатель).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма финансирования капитальных расходов на федеральном и региональном уровнях, а также обеспечения эффективности государственных капитальных вложений. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, создают базу для совершенствования федерального и регионального законодательства, регулирующего формирование и практическую реализацию капитальных бюджетов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методики определения объема и структуры государственных капитальных вложений на основе построения матрицы денежных потоков государства от инвестиционной деятельности и источников ее финансирования; интегрировании государственных капитальных вложений в совокупности с дальнейшими затратами на эксплуатацию объекта в систему среднесрочного бюджетного планирования; выработке методики оценки результативности госкапвложений, оцениваемой путем сопоставления объемов введенных мощностей с динамикой обеспеченности общественными благами. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и практических пособий, лекционных и
8 специальных курсов в зысших учебных заведениях по дисциплинам: «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Инвестиции», а также на курсах повышения квалификации финансовых работников всех уровней.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты исследований автора, касающиеся совершенствования законодательства, оптимизации процесса финансирования государственных капитальных вложений, используются в работе департамента финансов Ярославской области, а также при подготовке и согласовании законодательных и нормативно-правовых актов Ярославской области.
В работе департамента строительства администрации Ярославской области применяются рекомендации автора по определению направлений и объемов государственных капитальных вложений, отбору проектов в Адресную инвестиционную программу области, по подготовке заявок на долевое финансирование объектов Ярославской области из федерального бюджета, а также по распределению средств фонда муниципального развития между муниципальными образованиями области.
Результаты исследования докладывались на ежегодных практических конференциях, проводимых администрацией Ярославской области с участием руководителей структурных подразделений администрации области и финансовых органов муниципальных образований в 2003-2005 гг. Материалы диссертационного исследования используются при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Инвестиции» по кафедре «Финансы» Академии бюджета и казначейства МФ РФ, а также дисциплины «Международная инвестиционная политика» по кафедре мировой экономики и статистики экономического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 публикациях общим объемом 2,5 п.л.
Объем и структура работы обусловлены целью и задачами
9 исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных литературных источников и 6-й приложений, общим объемом 168 страниц машинописного текста. Работа содержит 25 таблиц и 8 схем.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
1.1. Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ
Государство выступает активным участником инвестиционного процесса, как в форме прямых капитальных вложений, так и в форме государственного стимулирования инвестиционной деятельности. По мнению американского исследователя М. Кастельса, «роль государства, тормозящего, ускоряющего или возглавляющего технологическую инновацию, является решающим фактором всего процесса развития, фактором, организующим и отражающим суть социальных и культурных сил, доминирующих в данном пространстве и времени» [74].
В экономической литературе исследование проблемы государственных финансов вообще и государственных капитальных вложений в частности связано с эволюцией положения государства в экономике. Известны различные мнения экономистов о целесообразных масштабах вмешательства государства в экономику, начиная с полного государственного монополизма в управлении национальным хозяйством и кончая сторонниками крайнего экономического либерализма, ничем не ограниченного частного предпринимательства.
Два различных направления в экономической науке — это классическое (неоклассическое), признающее регулирующую роль государства, ограниченное участие его в экономике, состоящее в обеспечении экономически благоприятных условий для накопления капитала, и кейнсианское (неокейнсианское) направление, придерживающееся мнения, что прямое участие государства в экономике способно выступать регулятором экономических процессов и стимулировать экономический рост.
По мнению ученых классического направления, государство должно не просто поддерживать, но формировать условия, необходимые для эффективного функционирования рынка и предпринимательства. Главными условиями они считают охрану закона и порядка, защиту прав собственности, культивирование и защиту конкуренции, здоровое, неинфляционное денежное обращение, налоговую политику, стимулирующую предпринимательство.
Важнейшей задачей экономической политики государства неоклассики считают защиту конкуренции, ибо лишь в условиях полной конкуренции, по их мнению, возможно наиболее эффективное использование преимуществ рыночного хозяйства. [63, 80, 92]
Дж.М. Кейнс видел задачу государства в достижении общенациональных экономических пропорций путем стимулирования инвестиций. В его работе рекомендуются два основных метода увеличения инвестиций: бюджетная и денежно-кредитная политика. Бюджетная политика предполагает активное финансирование и кредитование частных предпринимателей из государственного бюджета, так называемую «социализацию инвестиций». В целях увеличения объема ресурсов, необходимых для увеличения частных капиталовложений, в рамках бюджетной политики предусматривалась также организация государственных закупок. [75]
Для оживления экономической конъюнктуры Кейнс рекомендовал увеличение государственных капиталовложений, которые играли бы роль «ключа зажигания», запускающего механизм мультипликатора. Вместе с тем, он был решительным противником государственной собственности, убивающей рынок. «Не собственность на орудия производства существенна для государства. Если бы государство могло определять общий объем ресурсов, предназначенных для увеличения орудий производства и основных ставок вознаграждения владельцев этих ресурсов, этим было бы достигнуто все, что необходимо» [75]. Достаточно, чтобы государство осуществляло правильную (с учетом будущих изменений) инвестиционную и социальную
12 политику, не вступая в непосредственное владение средствами производства, то есть не нарушая принципы частной собственности и свободного ценообразования.
Обобщая различные точки зрения экономистов, можно выделить несколько направлений государственного вмешательства в экономику, которые с теми или иными оговорками принимаются всеми основными представителями экономической мысли. Среди них: эмиссия денег и денежное регулирование как безусловная прерогатива государства; создание и поддержание правовой базы рыночных отношений, включая законодательную защиту частной собственности и прав потребителей; поддержание конкурентной среды и меры, направленные на недопущение монополизации экономики; производство так называемых общественных благ, включая услуги образования, фундаментальной науки, реализацию задач по обороне страны, правоохранительной деятельности и т.д.; минимизация негативных побочных эффектов от рыночной деятельности, в частности, деятельность по охране окружающей среды; преодоление чрезмерной социальной дифференциации в обществе, поддержка социально уязвимых групп населения [57, 58, 60, 82, 88, 168].
Для реализации вышеперечисленных направлений государство может использовать регулирующие и стимулирующие меры воздействия на экономические процессы, либо принимать в них прямое участие. Присутствие государства в экономике в качестве субъекта осуществляется через государственный сектор.
В экономической литературе существуют различные трактовки понятия «государственный сектор» и мнения о его оптимальном объеме. Некоторые экономисты определяют государственный сектор как совокупность государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, акционерных обществ, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в государственной собственности [61, 135].
Более широкое понятие - общественный сектор, который представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Помимо совокупности государственных предприятий и учреждений, к нему относятся финансовые ресурсы государства - доходы и расходы бюджета [59, 94, 111].
В Германии используется понятие «финансовое хозяйство»,
тождественное понятию общественного сектора. Характеристика
финансового хозяйства связывается в теории с законом растущих государственных потребностей, сформулированным немецким экономистом А.Вагнером.
К существенным признакам финансового хозяйства относят: а) создание доходов путем принудительного изъятия, в противоположность физическим и юридическим лицам, которые приобретают необходимые им блага путем обмена; б) финансовое хозяйство является экономикой, нацеленной на покрытие потребностей, а не на производство. Оно не ориентировано также на прибыльную работу, т.е. на превышение доходов над своими расходами. Успех функционирования финансового хозяйства определяется относительно просто: по степени выполнения финансового плана, либо на основе материально-вещественного критерия — путем определения того, достигнуты ли намеченные цели с помощью вложенных средств и сделано ли это наиболее рациональным способом [93, 97].
Американский экономист Р.Масгрейв выделяет аллокационную функцию финансового хозяйства, связанную с предоставлением обществу за счет финансовых ресурсов государства определенных услуг, т.е. общественных благ. Важнейшей целью государственных доходов и расходов является предоставление таких коллективных благ, которые не может предложить частная экономика. Тот факт, что государство берет на себя задачу обеспечения общества определенными благами означает, что часть имеющихся в народном хозяйстве производственных ресурсов расходуется иначе, чем это было бы сделано частным сектором. Вызванное
14 государственной активностью перемещение в экономике ресурсов, нацеленное на создание общественных благ, и есть явление аллокации. Данная деятельность не обязательно предполагает производство, осуществляемое самим государством. Его роль может заключаться лишь в предоставлении средств, необходимых для приобретения указанных благ [93].
Исчисление доли совокупных расходов государства (государственной квоты) в валовом внутреннем продукте (ВВП) или валовом национальном продукте (ВНП) - один из способов оценки масштабов общественного сектора (таблица 1).
Таблица 1 Государственная квота в странах ОЭСР
(совокупная сумма бюджетных расходов в % к ВНП)
Источник: Соколинский, В.М. Государство и экономика / В.М. Соколинский - М. : Финансы и статистика,
1997.-С. 48
К 2004 году государственная квота стран ОЭСР составляла в среднем 45—50% валового внутреннего продукта, в Скандинавских странах - 55—58% [64,175].
Доля бюджетных расходов в ВВП России в 1990 году составляла 25% ВВП, в 1996 году - 33%, в 2004 году - 35% [50], что значительно ниже, чем в развитых европейских странах. Принимая во внимание кризисное состояние экономики Росси в этот период, а также учитывая мировой опыт расширения
15 участия государства в экономике во время кризисов, можно сделать вывод о явной недостаточности общественного сектора России [134, 143].
Однако есть мнение, что увеличение государственных расходов положительно влияет на темпы экономического роста только в небольших странах. В странах с населением свыше 1 млн.чел. увеличение размеров государства приводит, как правило, к замедлению экономического роста. Российские экономисты А. Илларионов и Н.Пивоварова считают оптимальными размерами государства в России на современном этапе, при которых будет обеспечиваться максимизация темпов экономического роста, 18-21% ВВП [134].
Кейнсианцы рассматривают увеличение государственных расходов как фактор экономического роста, действующий через увеличение совокупного спроса и соответствующее стимулирование совокупного предложения в экономике [158]. Ученые неокейнсианского направления выделяют в своих моделях в качестве фактора роста капитал, в том числе государственные инвестиции, при условиях полной занятости ресурсов в экономике и неизменном уровне технологии [108, 63]. Представители неоклассической школы среди факторов роста выделяют трудовые ресурсы, в особенности рост их качественного уровня вследствие повышения уровня образованности, технический прогресс, базирующийся на «росте знания» (инновации) [153, 63].
Проведенные группой российских ученых во главе с Л. Фридманом исследования статистических данных об объемах государственных расходов в различных по уровню развития странах мира на протяжении различных временных интервалов не установили однозначной зависимости между объемом государственных расходов и экономическим ростом. Мировой опыт говорит о том, что в эпоху становления и развития экономики современного типа, то есть примерно с половины XIX в. до середины 60-х годов XX в., государственное вмешательство в экономические процессы в целом
расширялось и давало положительный эффект (хотя в этой тенденции наблюдались циклические колебания) [155].
По мнению Л.Фридмана и М. Видясова, государственные расходы в пределах 45-50% ВВП являются той границей, которая отделяет позитивную роль государства от негативной. При этом для каждой страны в зависимости от ее специфических условий, места в мировом экономическом пространстве, исторических и национальных особенностей существует собственная мера [155].
По нашему мнению, на величину общественного сектора в экономике отдельно взятой страны влияют социально-экономическая и политическая ситуация, традиции и представления, сложившиеся в ходе развития государства, преобладающие на данный момент политические настроения, поставленные перед страной задачи дальнейшего развития.
Влияние этих факторов четко прослеживается в развитии экономики США в XX веке. В 30-70-х годах роль государства, нацеленная на борьбу с острыми кризисами, массовой безработицей и бедностью, расширялась, основываясь на теории кейнсианства. В 80-х годах в период Рэйганомики преобладающей стала концепция минимизации роли государства в экономике, предполагающая сокращение социальных расходов и уменьшение налогов на большой бизнес и богатые классы.
Как отмечает ряд экономистов, деятельность общественного сектора обладает определенной спецификой, определяющей наиболее целесообразные сферы его функционирования [59, 94, 112, 136].
Результаты деятельности общественного сектора воплощаются в общественных благах. Для общественных благ характерны два свойства: увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них (несоперничество в потреблении); ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно (неисключаемость). Блага, которые в высокой степени обладают обоими свойствами, относят к чистым общественным благам, а те, у которых хотя бы
17 одно из свойств выражено в умеренной степени — к смешанным общественным благам [66, 77].
Наиболее очевидна целесообразность участия государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах. Круг чистых общественных благ относительно не широк, но многие из них выступают в роли своеобразных ресурсов, используемых во всех отраслях экономики. Так, к числу чистых общественных благ относятся услуги государства по обеспечению законности, в том числе правовых основ хозяйственной деятельности, поддержанию денежной системы и т.п. В большинстве стран государство непосредственно организует создание подобных благ силами своих служащих [88].
Смешанные общественные блага нередко производятся и поставляются на основе сотрудничества и разделения функций между государством и частным сектором, касаемо как финансирования, так и выполнения работ. Анализ перспектив частичного замещения государства другими производителями общественных благ имеет целью, как правило, не решение вопроса об участии или полном самоустранении государства, а определение оптимальной меры и форм участия. Оценив, в какой мере данное благо может формироваться на основе предпринимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересованных групп, можно добиться удовлетворения потребности при минимальных расходах бюджета [59, 94, 111].
Участие государства в производстве частных благ может быть оправданным только в ситуациях изъянов рынка. При этом в большинстве случаев участие государства ограничивается регулятивными мерами. В ряде случаев государство вмешивается в производство и распределение частных благ исходя из политических или социальных целей [59, 94, 111].
В условиях переходной экономики в России идет процесс формирования и развития частного сектора экономики с параллельным сокращением государственного сектора. При этом важно определить целесообразные
18 границы и объем госсектора таким образом, чтобы он обеспечивал выполнение установленных функций государства.
В смешанной экономике, выступая непосредственным поставщиков общественных благ, государство должно быть обеспечено «производственной базой», то есть основным капиталом, находящимся в государственной собственности. Основной капитал государства создается посредством государственных капитальных вложений.
Государственные капитальные вложения представляют собой вложение средств государством в основной капитал, затраты государства на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и др. для получения дохода и (или) социального эффекта [100].
Государственные капитальные вложения являются источником создания основных фондов государства. В процессе функционирования государственного сектора основные фонды утрачивают свою первоначальную ценность, перенося ее часть на стоимость предоставляемых общественных благ. Основные фонды государства также обладают признаками, присущими общественным благам: несоперничеством в потреблении и неисключаемостью. Отсюда можно сделать вывод, что государственные капитальные вложения представляют собой особый вид общественных благ, направленных на создание и воспроизводство основных фондов государственного сектора.
Для осуществления государственных капитальных вложений необходимо использование специфического финансового механизма. Механизм финансирования в общем виде представляет собой систему установленных форм, видов и методов организации финансовых отношений [79,85, 105].
В финансово-кредитном энциклопедическом словаре финансовый механизм определен как система видов и форм организации финансовых
19 отношений, условий и методов исчисления, применяемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения [100].
Каждая сфера и отдельное звено финансового механизма является составной частью единого целого. Они взаимосвязаны и взаимозависимы. Сочетание элементов финансового механизма - видов, форм и методов организации финансовых отношений образует «конструкцию финансового механизма», которая приводится в движение путем установления количественных параметров каждого его элемента.
Функционирование финансового механизма обусловлено суммой финансовых ресурсов, выделяемых на конкретные цели, способами формирования финансовых ресурсов, а так же тем, в каких формах и по каким каналам движутся денежные средства, на каких условиях они выделяются и используются [100].
Количественные параметры и разнообразные способы их определения являются наиболее мобильной частью финансового механизма. Они чаще подвергаются корректировке, чутко реагируют на изменение задач, стоящих перед обществом [105].
Построение финансового механизма осуществляется в соответствии с финансовой политикой и нормами финансового права, отраженными в финансовом законодательстве [100]. Деятельность государства в области финансов осуществляется по определенным правилам, с соблюдением установленных норм. Юридические нормы в области финансов имеют большое значение для успешного проведения финансовой политики, четкого функционирования финансового механизма. Эти нормы позволяют установить единые правила организации финансовых связей, защитить экономические интересы граждан, хозяйствующих субъектов и государства [100, 105].
Применительно к государственным капитальным вложениям механизм финансирования - это система видов и форм финансовых отношений, условий и методов определения количественных параметров формирования и
20 расходования капитальных бюджетов, а также их законодательного регулирования.
Система законодательных норм создает правовую базу функционирования финансового механизма государственных капитальных вложений. Она определяет легитимные для конкретного экономического пространства и периода времени виды и формы финансовых отношений, возникающих между участниками процесса финансирования; источники финансовых ресурсов и методы их аккумулирования; направления, формы и методы финансирования капитальных расходов.
К количественным параметрам механизма финансирования государственных капитальных вложений относятся объемы собственных и заемных источников капитального бюджета, объем государственных капитальных вложений, их региональная и отраслевая структура, суммы финансирования конкретных проектов. Способы определения количественных параметров механизма финансирования госкапвложений зависят от уровня развитости финансов в целом и государственных финансов в частности, и должны обеспечивать решение задач социально-экономического развития.
Особое место в структуре финансового механизма государственных капвложений занимает оценка эффективности государственных инвестиций. Комплексная оценка эффективности государственных инвестиций, определяющая меру достижения цели экономического развития, характеризует тем самым эффективность применяемого механизма финансирования. При этом отдельные аспекты эффективного функционирования механизма выражаются в действенности законодательства, уровне развития применяемых методов формирования и расходования капитальных бюджетов, способов определения их количественных параметров.
Многообразие форм и методов финансовых отношений в составе механизма финансирования госкапвложений обусловлено структурированием
Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ
Государство выступает активным участником инвестиционного процесса, как в форме прямых капитальных вложений, так и в форме государственного стимулирования инвестиционной деятельности. По мнению американского исследователя М. Кастельса, «роль государства, тормозящего, ускоряющего или возглавляющего технологическую инновацию, является решающим фактором всего процесса развития, фактором, организующим и отражающим суть социальных и культурных сил, доминирующих в данном пространстве и времени» [74].
В экономической литературе исследование проблемы государственных финансов вообще и государственных капитальных вложений в частности связано с эволюцией положения государства в экономике. Известны различные мнения экономистов о целесообразных масштабах вмешательства государства в экономику, начиная с полного государственного монополизма в управлении национальным хозяйством и кончая сторонниками крайнего экономического либерализма, ничем не ограниченного частного предпринимательства.
Два различных направления в экономической науке — это классическое (неоклассическое), признающее регулирующую роль государства, ограниченное участие его в экономике, состоящее в обеспечении экономически благоприятных условий для накопления капитала, и кейнсианское (неокейнсианское) направление, придерживающееся мнения, что прямое участие государства в экономике способно выступать регулятором экономических процессов и стимулировать экономический рост.
По мнению ученых классического направления, государство должно не просто поддерживать, но формировать условия, необходимые для эффективного функционирования рынка и предпринимательства. Главными условиями они считают охрану закона и порядка, защиту прав собственности, культивирование и защиту конкуренции, здоровое, неинфляционное денежное обращение, налоговую политику, стимулирующую предпринимательство.
Важнейшей задачей экономической политики государства неоклассики считают защиту конкуренции, ибо лишь в условиях полной конкуренции, по их мнению, возможно наиболее эффективное использование преимуществ рыночного хозяйства. [63, 80, 92]
Дж.М. Кейнс видел задачу государства в достижении общенациональных экономических пропорций путем стимулирования инвестиций. В его работе рекомендуются два основных метода увеличения инвестиций: бюджетная и денежно-кредитная политика. Бюджетная политика предполагает активное финансирование и кредитование частных предпринимателей из государственного бюджета, так называемую «социализацию инвестиций». В целях увеличения объема ресурсов, необходимых для увеличения частных капиталовложений, в рамках бюджетной политики предусматривалась также организация государственных закупок.
Влияние законодательства на финансирование федеральных и региональных инвестиционных программ в Российской Федерации
Законом РФ «О бюджете развития РФ» [9] он был определен как самостоятельный бюджетный фонд, сбалансированный по итогам доходной и расходной части (схема 5). Однако, Бюджетный кодекс РФ не содержал положений об обязательном формировании бюджета развития. Величина доходных источников бюджета развития и механизм их аккумулирования не были определены.
В 1997 году бюджет развития был впервые образован в составе федерального бюджета, расходы бюджета развития в сумме 18148 млн. деноминированных руб. были включены в перечень защищенных, то есть подлежащих финансированию в полном объеме, расходов федерального бюджета.
Объем бюджета развития в 1997-1999 гг. составлял около 3,5% расходов федерального бюджета. В доходах бюджета развития преобладали связанные иностранные кредиты, остальные средства привлекались из источников внутреннего заимствования. Расходовались средства на государственную поддержку угольной отрасли, реализацию инвестиционной программы конверсии, конкурсных проектов федеральной инвестиционной программы в сфере промышленности, сельского хозяйства, транспорта, развития рыночной инфраструктуры. Часть средств была направлена на погашение задолженности по инвестициям, размещенным на конкурсной основе в коммерческие высокоэффективные проекты в 1995-1996 гг.
В 2000 году, заложенный первоначально, бюджет развития был исключен из федерального бюджета. Начиная с 2002 года, действие закона «О бюджете развития РФ» приостановлено.
По мнению автора, опыт составления бюджета развития в 1997-1999 гг. был неудачным по следующим причинам.
Во-первых, действующее бюджетное законодательство предусматривает совокупное покрытие расходов бюджетов, а бюджет развития легитимно имеет только расходную часть и, следовательно, не может быть сбалансирован.
Во-вторых, российский фондовый рынок находился в стадии формирования и развития и не обеспечивал разнообразия инструментов для привлечения государственных займов.
В-третьих, привлечение заемных финансовых ресурсов было ограничено наличием значительного долга, как Российской Федерации, так и отдельных субъектов, необходимостью его погашения и обслуживания.
В 2002-2005 гг. Правительством Российской Федерации приняты меры по сокращению государственного долга, в федеральном бюджете создан стабилизационный фонд. Бюджетный кодекс РФ дополнен статьями, предусматривающими возможность введения временной финансовой администрации, что позволяет контролировать финансовое состояние субъектов Федерации. Проводимое реформирование бюджетных расходов, нацеленное на среднесрочное планирование, а также введение администрирования доходов и расходов бюджетов создает предпосылки для возможности формирования капитального бюджета и использования его как отдельного рефинансируемого фонда.
Методика определения оптимальных объемов и структуры государственных капитальных вложений
Как было установлено в ходе исследования, на объем государственных капитальных вложений оказывают влияние следующие факторы: направления государственной инвестиционной политики, размер и сферы функционирования общественного сектора в экономике, количество и качество государственных активов.
Государственная политика в сфере капитальных вложений должна быть ориентирована на реализацию основных функций государства: обеспечение национальной безопасности, социальной стабильности, обеспеченности населения страны общественными благами. В эти сферы и должно осуществляться приоритетное вложение государственных инвестиционных ресурсов.
Следует соблюдать определенные пропорции при распределении бюджетных ресурсов между предприятиями государственного и частного секторов экономики. С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.п.) предприятиями госсектора. В отношении производства «смешанных» общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение и т.п.) в рамках госсектора целесообразно его постепенное уменьшение. Что касается участия государства в финансировании производства частных благ предприятиями госсектора, его можно считать целесообразным только при наличии изъянов рынка.
При реализации инфраструктурных проектов предпочтение следует отдавать не прямому финансированию, а созданию условий, способствующих повышению инвестиционной привлекательности и стимулирующих привлечение частного капитала.
При распределении федеральной финансовой поддержки по регионам с целью выравнивание межрегиональных различий в социально экономическом развитии необходимо найти оптимальную пропорцию централизации ресурсов государства и распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти [154]. Децентрализация бюджетных полномочий по регулированию госсектора необходима в той степени, которая позволяет наиболее эффективно использовать возможности госбюджета. Например, если производство какого-то социального блага отвечает интересам всего населения, его предоставление должно осуществляться централизованно. Решения, касающиеся производства тех социальных благ, выгоду от которых получают, в основном, жители данной территории, нужно принимать децентрализовано, и проводить финансирование преимущественно за счет местных ресурсов.
По нашему мнению, формализовать применение вышеперечисленных подходов к определению объемов и направлений госкапвложений возможно с применением следующей методики.
