Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики 12
Глава 2. Фискальная специфика местного самоуправления 39
2.1. Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма 39
2.2. Основные особенности фискального строения местного самоуправления 46
Глава 3. Местная фискальная политика как экономическая система 62
3.1. Системная и институциональная организация местной фискальной политики 62
3.2. Регион и муниципалитет: проблемы становления фискального субфедерализма 79
3.3. Актуальные проблемы реализации фискальной политики муниципалитетов 88
Заключение 107
Список использованной литературы 112
Приложения 128
- Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики
- Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма
- Системная и институциональная организация местной фискальной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономическая теория развитого рынка не в полной мере отвечает потребностям практики транзитивной экономики. Образовавшийся пробел призвана заполнить специальная теория трансформационной экономики, охватывающая весь диапазон системного становления рыночных основ функционирования постадминистративного производства.
В отечественной экономической теории проблемы становления системы рыночного хозяйствования рассматриваются преимущественно на макроэкономическом уровне. Это оправданно в связи с целостным характером движения рыночной экономики. Однако та же системность рыночного производства предполагает изучение актуальных проблем переходного периода и на уровне микроэкономики. При этом под микроэкономикой ошибочно было бы понимать только некий специфический рынок конкретного товара (например, рынок денег). В широком смысле микроэкономика вбирает многие пространственно-локализованные формы макроэкономики, в том числе и экономическую организацию местного сообщества, - то есть тот фрагмент общественного производства, который реализован, функционирует и осуществляется в экономических границах данного муниципального образования.
В истории экономического развития России законодательное оформление (легализация) самостоятельности экономики местного сообщества знаменовало качественное изменение в системе экономических субъектов российского общественного производства, поскольку этим конституировалось появление нового для отечественных экономических реалий экономического субъекта - местного сообщества (институционально представленного «муниципалитетом»).
В свою очередь, формирование муниципально-организованной экономики поставило ряд сложных проблем институционально-экономического характера и, прежде всего, - реального осуществления принципа фискального федерализма. Для муниципального образования действенность принципа фискального федерализма выражается, в первую очередь, в возможности разработки и проведения самостоятельной фискальной политики. Это основное направление фискального федерализма, при игнорировании которого доминантными остаются тенденции к централизации хозяйственной жизни общества.
Макроэкономическая эффективность и социальная значимость рациональной местной фискальной политики, а также слабая разработанность теоретических основ ее институционализации предопределили актуальность соответствующей темы исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время основное внимание в сфере проблем становления муниципально-организуемой экономики уделяется политико-правовым аспектам ее укрепления (разработке и законодательному оформлению соответствующих частей финансового, бюджетного и налогового права). Анализ же собственно экономических основ функционирования муниципально-организованного хозяйства представлен более скромно. Тем не менее, уже созданы фундаментальные работы, среди которых следует особо выделить изучение российской системы межбюджетных отношений в трудах Д. Трейзмана и А. Лаврова (в которых показано воздействие современной системы распределения федеральных финансовых трансфертов между субъектами федерации на региональные стимулы), М. Алексеева, Г. Курляндской и Е. Журавской (экономические аспекты взаимоотношений между регионами и муниципалитетами), Д. Берковица и В. Ли (многоуровневость механизма координации действий органов власти).
Однако этим и другим работам присуща до некоторой степени односторонность теоретико-методологического подхода, воспроизводящая на уровне муниципально-организованной экономики общие принципы макроэкономического хозяйствования. Отражение качественной специфики экономических процессов, происходящих в рамках местного сообщества, остается наименее разработанной проблемой в данной сфере. Попытка комплексного решения данной проблемы, в единстве ее общетеоретических и отраслевых (финансовых) аспектов, и предпринята в настоящей работе.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель данного исследования состояла в разработке концептуального подхода к формированию и осуществлению местной фискальной политики как необходимому элементу в механизме реализации основополагающего принципа демократически-организованной рыночной экономики - принципа фискального федерализма. Достижение поставленной цели предполагало решение следующей системы задач:
- выявление сущности фискального федерализма как экономической основы муниципальной фискальной политики;
- теоретическая характеристика фискальной специфики местного самоуправления;
- анализ специфики местного самоуправления как субъекта и объекта фискального федерализма;
- обнаружение и оценка основных особенностей фискального строения местного самоуправления;
- раскрытие содержания местной фискальной политики как экономической системы;
- изучение системной и институциональной организации местной фискальной политики;
- показ финансового механизма становления фискального федерализма в аспекте взаимоотношений региона и муниципалитета;
- анализ актуальных проблем реализации фискальной политики муниципалитетов.
Объект исследования представлен системой репрезентативных экономических процессов, происходящих в сфере муниципальных образований и регионального хозяйства. Предмет исследования - анализ экономических основ местной фискальной политики и актуальных проблем роста ее экономической эффективности.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения классической и современной теории общественного, государственного, регионального и муниципального хозяйства, теории рынка, исследования, посвященные специфике организации частнопредпринимательского бизнеса в различных сферах и секторах экономики, работы по проблемам становления основных рыночных институтов в переходной экономике.
Методология исследования основана на сочетании абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, учете общих экономических закономерностей в организации общественного производства и особенностям их реализации на местном уровне. В ходе исследования применялись как общенаучные (системный, структурный, функциональный, генетический), так частные (графический, сопоставительный, эконометрический) методы анализа.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
По специальности 08.00.01 - экономическая теория:
- экономическая концепция местной фискальной политики выражается в переориентации действующей структуры бюджетных поступлений: от налогов преимущественно на прибыль и доходы - к налогам преимущественно от обложения природных ресурсов и недвижимости как оптимальной и регулируемой основы источников формирования местных бюджетов (платежи рентного типа - налоги за пользование природными ресурсами, землей, налоги на недвижимость и имущество), которые в сумме с разнообразными местными сборами и платежами за услуги должны покрывать не менее двух третей доходной части муниципального бюджета, что обеспечит его относительную экономическую самостоятельность;
- экономическое содержание местной фискальной политики составляет выбор приоритетных (в рамках данного муниципалитета) налогов, а также оптимизация источников и величины налоговой нагрузки (в зависимости от степени минимизации их дестимулирующих краткосрочных последствий);
- макроэкономическая эффективность местной фискальной политики определяется экономическими последствиями выбора приоритетных местных налогов, во-первых, для системообразующих отраслей народного хозяйства, во-вторых, для инвестиционной активности федеральных и региональных хозяйствующих субъектов и, в-третьих, для динамики масштабов производительного и личного потребления;
- микроэкономическая эффективность местной фискальной политики определяется, во-первых, рационализацией объема и базы налогообложения, во-вторых, оптимальностью налоговой ставки и, в-третьих, «встроенной стабилизационностью» местного налогового механизма как степени его способности отражать изменение цен на местном рынке;
- в коллизии «территориально-отраслевого» построения национальной макроэкономической системы сочетание федеральной и местной фискальной политики есть механизм оптимального разрешения данного противоречия, поскольку отраслевой элемент максимально отражается и улавливается на федеральном уровне фискальной политики, тогда как на уровне местной фискальной политики максимально отражается и улавливается территориальный элемент национального фискалитета (в связи с уменьшением здесь числа предприятий, принадлежащих к одной отрасли).
По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
- в отличие от федеральной фискальной политики, эффективность которой оценивается, прежде всего, в аспекте инвестиционной активности, местная фискальная политика ориентируется на более диверсифицированную систему показателей своей эффективности, непосредственно включая пара метры социально-непроизводственной сферы жизнедеятельности местного сообщества (в этой ситуации динамика объемов реинвестирования прибыли не является абсолютным показателем прямого или косвенного эффекта существующего налогового бремени);
- организация и осуществление местной фискальной политики в качестве методологической основы опирается на совокупность базовых принципов, отражающих долгосрочные микроэкономические особенности финансового строения местного фискалитета;
- система базовых принципов организации и реализации местной фискальной политики включает ориентацию на исходные ценности построения финансовой системы:
1) обеспечение достоверности исходных бюджетных оснований формирования местной фискальной политики (на основе разграничения фискальных полномочий в рамках реализации местной фискальной политики);
2) временная локализованность (ограниченность) целей и задач местной фискальной политики на базе финансового обеспечения расходной части муниципального бюджета;
3) микроравновесие доходно-расходной сущности местной фискальной политики посредством целевого предназначения ориентиров местной фискальной политики. Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в работе осуществлен концептуально-теоретический анализ экономических основ построения и проведения местной фискальной политики как неотъемлемого финансового инструмента реализации принципа фискального федерализма. Основные элементы научной новизны работы можно свести к следующим пунктам.
По специальности 08.00.01 - экономическая теория:
- охарактеризована сущность и специфика фискального федерализма как общей экономической основы муниципальной фискальной политики, предопределяющей социальный, производственный и финансовый потенциал данного муниципального образования;
- выявлены институциональные признаки местного самоуправления как особого субъекта и самостоятельного объекта фискального федерализма, реализующего всю полноту фискальной функции в рамках муниципального сообщества;
- показаны основные особенности фискального строения местного самоуправления, отражающие степень и масштаб рентной составляющей в формировании местного бюджета;
- дана системная характеристика местной фискальной политики как экономической подсистемы системы общей финансовой организации макроэкономического уровня;
- раскрыта институциональная организация местной фискальной политики, включающая совокупность ее целевых, ценностных и нормативных ориентиров, обеспечивающих социальную эффективность муниципальной экономики.
По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
- выявлена фискальная специфика местного самоуправления как неотъемлемого инструмента в рыночно-транзитивном механизме реализации политики фискального федерализма;
- раскрыты основные источники, нормативный объем и приоритетные способы налоговых поступлений в местный бюджет;
- осуществлена аналитическая оценка системно-институциональной организации местной фискальной политики, включая методолого- методический механизм ее рациональной реализации;
- охарактеризованы особенности финансово-экономических взаимоотношений региона и муниципалитета как субъектов фискального процесса в механизме реального становления фискального субфедерализма;
- показан диапазон современных проблем реализации фискальной политики муниципалитетов как предпосылки макроэкономического ускорения рыночных преобразований.
Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Теоретическая значимость заключается в том, что данная в работе системная характеристика местной фискальной политики может быть использована при выработке и реализации принципа фискального федерализма на микро- и макроуровнях народнохозяйственной системы. Методологическая значимость работы состоит в показе возможности для анализа местной фискальной политики концепции формирования социально-регулируемого рыночного хозяйства. Практическая значимость работы состоит в формировании функционального подхода к анализу экономических основ местной фискальной политики в переходный к рынку период. Соответствующие предложения вносились автором в Министерство экономики Республики Северная Осетия - Алания. Материал диссертации может быть использован в вузовском учебном процессе при разработке нормативных и специальных курсов по проблемам переходной экономики.
Апробация работы и внедрение ее результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях экономических факультетов Северо-Осетинского и Ростовского государственных университетов; автором подготовлен и читается в Северо-Осетинском университете спецкурс по соответствующей тематике; в Министерство экономики РСО-Алания представлена аналитическая записка по материалам диссертации.
По результатам диссертационного исследования опубликованы три научные работы общим объемом в 1,7 печ. листа.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (включающих пять параграфов), заключения, списка использованной литературы и приложений.
Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики
Рыночные преобразования российской экономики вызвали повышенный интерес к теоретическим и практическим проблемам фискальной экономической политики. Это объясняется рядом объективных и субъективных обстоятельств.
В длительный период времени, предшествовавший рыночным преобразованиям, в отечественной экономической науке отсутствовало представление о «фискальной» экономической политике как таковой. Причем не только не допускалось употребление термина «фискальный», но и характеристика соответствовавшей группы бюджетных мероприятий не имела право быть раскрытой как фактически фискальная по своему содержанию.
Более того, парадокс заключался в том, что вся экономическая политика советского государства была исключительно фискальной. Да она и не могла быть никакой иной, поскольку все производительные ресурсы были монополизированы государством, все доходы и расходы были сконцентрированы в руках бюрократического аппарата, вся производственная программа, включая инвестиционные проекты, были исключительно государственного происхождения.
Тем не менее, официальная экономическая наука избегала именования советской экономической политики «фискальной» как характеристики, противоречащей идеологической установке социалистического общества, согласно которой экономическая политика в новом и справедливом обществе могла быть только «новой» и только «справедливой». Разумеется, с этих позиций название «фискальное» рассматривалось как нечто оскорбительное и унизительное.
Но и это не все. Ведь если сегодня допустить понятие «фискальная экономическая политика», то завтра спросят: а какая еще бывает экономическая политика? Тогда возникнет, чего доброго, и «монетарная экономическая политика». А это могло бы повлечь за собой далеко идущие методологические, теоретические и практические последствия.
В результате советские экономисты были последними, кто в конце XX века узнал о том, что экономическая политика государства бывает разной, в том числе и «фискальной», и «монетарной».
Фискальная политика могла выступить в качестве таковой при условии, что ей противопоставляется иная экономическая политика, например, монетарная. Следовательно, без освоения и осознания всего комплекса знаний современной экономической науки фискальная политика не могла приобрести статус самостоятельного объекта познания отечественной экономической науки.
Но еще более важными представляются те реальные рыночные преобразования, которые произошли в российской экономике за период экономических реформ. Именно благодаря этим преобразованиям рыночная практика вынудила бывших советских экономистов жестко различать «фискальную» и «монетар-ную» политику, понимать необходимость их сочетания и балансирования. Следует особо сказать об освоении современного методологического инструментария экономической науки. Именно это позволило российским
1 М. Фридмена говорит о монетаристском направлении в экономической науке следующее: «Это - теоретический метод, настаивающий на том, что деньги имеют значение, что любая интерпретация краткосрочных сдвигов в экономической активности наверняка столкнется с серьезными трудностями, если будет пренебрегать денежной стороной дела, если она не сможет объяснить, почему люди стремятся иметь при себе определенное количество денег.» - Фридмен М. Количественная теория денег. - М, 1996, с. 18-19. экономистам выявить специфику механизма и проблемы фискальной экономической политики в переходный к рынку период. Одним из важных в методологическом отношении выводов в сфере экономического развития страны состоял в признании того факта, что рыночное преобразование государственных институтов (прежде всего - институтов в так называемой бюджетной сфере) обладает большим потенциалом макроэкономической эффективности. Между тем основная масса экономических исследований посвящена изучению чисто рыночных институтов, в создании и оптимальном функционировании которых видится основной резерв роста экономической эффективности российского производства.
Однако без преобразования государственных институтов и их включения в движение страны по рыночным рельсам они не только не будут вносить мощный вклад в это движение, но способны его существенно затормозить.
В числе экономически и социально приоритетных государственных институтов, непосредственно предопределяющих конечную эффективность экономической организации всей государственной сферы экономики, безусловно, входит институциональное построение ее бюджетных начал, - основания, на котором возвышается и весь государственный сектор экономики, и все «небюджетные» институты государственной власти.
Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма
Одна из основных проблем российского федерализма заключается в замедлении роста объемов федеральных ассигнований регионам и муниципалитетам. Однако причину этого нельзя сводить только к нарастающему дефициту федерального бюджета в трансформационный период, а также транзитивной рецессией российского производства.
По нашему мнению, в сокращении подобных ассигнований проявился общий кризис традиционно сложившейся системы административного «фискаль-ного федерализма», осуществлявшегося в России в административный период. Минимальные суммы, выделяемые местным органам власти, уже не могли стимулировать на региональном и муниципальном уровне развитие производства и повышение конкурентоспособности. С другой стороны, субсидировать на федеральных бюджетных началах перспективы развития множества частных фирм, отраслей производства, регионов и городов, то есть тех реальных агентов региональной экономики, суммарная активность которых определяет общенациональные темпы экономического и технологического прогресса, обнаружила свою практическую несостоятельность.
Все это актуализировало поиск новой комбинации стратегических решений в сфере фискального федерализма, которая была бы перестроена на рыночные принципы взаимоотношений центра и территорий. Основой новых решений выступил курс на решительное дерегулирование экономики -реформирование налоговой системы. Концепция такого реформирования -существенное снижение ставок индивидуальных и корпоративных налогов при одновременном расширении налогооблагаемой базы за счет отмены на лотовых льгот и общего повышения (благодаря этому) экономической активности.1
Одновременно с этим были предприняты усилия пересмотреть структуру федерального бюджета в сторону максимально возможной экономии. В этих условиях традиционными статьями сокращения бюджетных расходов (в рамках «административного» федерализма) должны были стать федеральные ассигнования регионов и городов.
Конъюнктурный подъем экономики позволил стимулировать деловую активность и реформировать фискальную систему. Тем не менее, очевидно, что напряженные обязательства по обслуживанию внешнего долга, а также необходимость увеличения бюджетных расходов на оборону требуют централизации бюджетных расходов. И это совершается вовсе не для того, чтобы размеры прежних налоговых отчислений регионам и муниципальным образованиям были бы максимально компенсированы федеральными субвенциями.
В любом случае ясно, что предпринимаемая федеральными властями фискальная реформа будет иметь своим результатом ту или иную степень динамики региональных и местных бюджетов. Доктрина «рыночного» фискального федерализма означает существенное сокращение общего объема и номенклатуры федеральных субсидий субъектам федерации и муниципалитетам, переводом их на «самостоятельное зарабатывание доходов».
Системная и институциональная организация местной фискальной политики
Основополагающие принципы местной фискальной политики в настоящее время в практике работы российских муниципалитетов только формируются. Во многом это объясняется тем, что в стадии формирования находятся и сами принципы бюджетного права как подсистемы финансового права. Однако уже сегодня правомерными и очевидными для организации и осуществления местной фискальной политики следует считать общие постулаты и подходы, среди которых особого внимания и поддержки заслуживают перечисленные ниже.
Достоверность исходных бюджетных оснований формирования местной фискальной политики. Смысл названного принципа состоит в репрезентативности (достоверности) и валидности (надежности) экономико-статистических показателей, лежащих в основе расчета прогноза социально-экономического развития экономики данного муниципалитета. Избранная муниципалитетом (местным сообществом) фискальная экономическая политика должна учитывать специфику и направленность сложившейся экономической конъюнктуры не только в данном муниципальном образовании, но и в данном регионе, и в стране в целом. Известным доказательством достоверности целей и задач местной фискальной политики является требование, согласно которому степень этой достоверности находится в прямой зависимости от точности расчета доходов и расходов бюджета данного муниципалитета. 2. Временная локализованность (ограниченность) местной фискальной политики. В связи с тем, что муниципальный бюджет, как правило, имеет временные ограничения (принимается обычно на один год), то и местная фискальная политика имеет логически вытекающую отсюда временную локализованность. «Финансовый год» в муниципальных образованиях Российской Федерации совпадает с годом календарным (хотя возможны и «двойные бюджеты», принимаемые сразу на два «календарно-финансовых» года).
Временная локализация фискальной экономической политики муниципалитета означает, что расходные и бюджетные обязательства имеют силу только до конца бюджетного года; их более позднее (по срокам) использование не допускается. Только для остатков бюджетных расходов допускается исключение, то есть разрешен перенос бюджетных средств на следующий бюджетный год.1 Следовательно, локализация фискальной политики состоит в том, что доходы и расходы были привязаны к бюджетному году, в ходе которого они были реально получены или оплачены. Технологически это означает, что представительный орган местного самоуправления должен утвердить бюджет еще до начала очередного бюджетного года. В противном случае поступления не могут собираться ввиду отсутствия законных оснований, а расходы по той же причине не могут совершаться (правило предшествования).
3. Системность местной фискальной политики. Фискальная политика должна учитывать все доходы и все расходы, предусмотренные на прини 1 «Для переноса бюджетных средств на следующий бюджетный год основаниями признаются: бюджетная оговорка, - в соответствии с которой средства могут переноситься на следующий год, если это способствует экономии бюджетных расходов; законодательное основание, - в соответствии с законодательством, когда средства инвестиционного бюджета в целом могут переноситься на следующий год.» - Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России. - М., 1999, с. 152. маемый бюджетный год. Эти данные должны быть систематизированы в едином документе (бюджете). Процесс усложняется тем, что в доходно-расходные соотношения необходимо включить и те полномочия по обязательствам, которые рассчитаны на несколько лет (строительные проекты). Это означает, что подобные обязательства фактически «расписываются» по бюджетам следующих лет.
Другое требование принципа системности по отношению к местной фискальной политике обусловлено тем, что бюджет принимается до начала бюджетного года и, следовательно, не охватывает окончательных результатов предыдущего бюджетного года. Это, конечно, чревато разрывом на «ка-лендарно-финансовых» стыков бюджетного процесса.1
В этой ситуации, по мере того, как становятся известными результаты бюджетного года, необходимо переходить к новому этапу фискальной политики. Такой механизм, с точки зрения системности местной фискальной политики позволяет обеспечить связь между двумя последовательными бюджетными годами, соединяя в одно целое «результаты», «дефицит» и «профицит».
