Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночные преобразования в экономике России привели к созданию основ современной налоговой системы. Первые шаги в этом направлении исходили из учета опыта налогообложения и формирования налоговых институтов стран Запада. Принимался во внимание и соответствующий отечественный опыт — как относящийся к дореволюционному периоду истории России, так и опыт советского времени. В последние годы процесс разработки, принятия и апробации Налогового кодекса Российской Федерации актуализировал проблему обоснования и реализации эффективной государственной налоговой политики.
Налоговая политика является составной частью экономической и финансовой политики государства. В основе такой связи, — противоречивый процесс формирования, согласования и практической реализации интересов различных субъектов — участников экономических отношений. По своей природе налоговая политика призвана быть действенным инструментом регулирования динамики, структуры, эффективности и качества развития экономики страны. Формирование, движение и использование налогов решающим образом сказывается на всей финансовой системе, во многом определяет характер поведения основных экономических субъектов, отражается на институциональной структуре и важнейших параметрах хозяйственного развития.
Налоговая политика России еще не вышла за рамки процесса становления. Последний усложнен целым комплексом проблем, среди которых выделяются последствия административно-командной системы хозяйствования, приватизации, наличие обременительного государственного долга, неэффективность механизма налогового администрирования, незавершенность правового поля налоговых отношений.
Еще сложнее происходит становление налоговой политики в регионах — субъектах РФ в условиях федерального устройства страны. Рыночная трансформация экономики России усилила ранее сформировавшуюся тенденцию к последовательной регионализации хозяйственной жизни и придала ей противоречивые формы проявления. С одной стороны, каждый регион — субъект РФ заинтересован в разностороннем развитии своего хозяйственного комплекса, обеспечении собственной финансовой самодостаточности, динамичном наращивании экономического потенциала. В этом отношении стремление регионов определить свой курс налоговой политики, сформировать ее стратегии и инструменты реализации, объективно оценить собственные ресурсы ее осуществления — оправдан. С другой стороны, реальные экономические возможности субъектов РФ резко дифференцированы; многие субъекты больше нуждаются в ресурсной поддержке, нежели в финансовой свободе.
Налоговая политика современной России адекватна характеру ее экономической системы — финансовая недостаточность многих субъектов Федерации и неразвитость хозяйственных связей между ними в какой-то мере
РОС НАЦИОНАЛЬНА* БИБЛИОТЕКА
1 _у5ярй?_!
компенсируется концентрацией основных налоговых доходов и инструментов налоговой политики в федеральном центре. Но даже с учетом таких специфических отношений между центром и регионами налоговая политика субъектов РФ должна рассматриваться как серьезный фактор эффективного развития экономики страны в целом. Любая экономическая система функционирует и продвигается вперед на основе внутренней сбалансированности и воспроизводства ресурсных возможностей своих элементов. Поэтому научная разработка проблем определения налогового потенциала регионов — субъектов РФ, выявления соразмерности налогового бремени налоговому потенциалу, обоснования новых подходов к формированию региональной налоговой политики представляется весьма актуальной.
Необходимо отметить, что налоговая политика может быть объектом институционального исследования. Новая институциональная теория находит в налоговой политике необходимые условия для реализации своих возможностей, поскольку в ней позиционированы институт власти и институт собственности, организации и нормы налоговых отношений, субъекты налоговой политики и типы их экономического поведения, стратегии и тактические инструменты налоговой политики и др.
Концептуальное исследование институциональных основ формирования налоговой политики субъекта РФ является чрезвычайно актуальной задачей. Разработка указанной концепции предполагает внутреннее упорядочивание, систематизацию рассматриваемой совокупности явлений; естественными центрами такого упорядочивания выступают институты, причем каждый из них обосновывается под углом зрения общего снижения издержек. Определение институциональных основ налоговой политики субъекта РФ позволит существенно продвинуться в деле ее научного обоснования, систематизации и практической реализации всех заложенных в ней возможностей.
Степень разработанности проблемы. Данное диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических разработках проблем формирования и развития налоговой системы и налоговой политики, институтов финансовых и налоговых отношений, представленных в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Теория налогов и налогообложения, являющаяся составной частью финансовой науки, получила научное обоснование и развитие в классических трудах У. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, Ж. Сисмонди, Т. Мальтуса, А. Пигу, Дж. Кейнса. Определенные представления о налогах, налогообложении и налоговой политике Российской империи нашли отражение в работах отечественных ученых начала XIX века — И. Горлова, И. Канкрина, Н. Тургенева.
В конце ХГХ века началось формирование различных научных направлений и школ, ориентированных на разработку национальных налоговых систем и теоретических основ национальной налоговой политики. Выделим в этом
отношении германскую школу (А. Шеффле, А. Вагнер, А. Роон), французскую (П. Леруа-Болье, Р. Стурм, М. Сей), англо-американскую (У. Джевонс, Э. Сакс, Э. Селигмен), российскую (И. Бунге, С. Витте, И. Озеров, В. Твер-дохлебов, И. Янжул), шведскую (К. Виксель, Э. Линдаль) и др.
В XX веке финансовая наука с учетом масштабного опыта социальных потрясений сформировала качественно новый — социально-стабилизирующий подход к налогообложению (Дж. Гэлбрейт, X. Дальтон, Дж- Пичлер, Т. Тибольд и др.). В основе такого подхода — использование налога как инструмента социально-экономического выравнивания доходов.
Определенное влияние на развитие теории налогообложения и налоговой политики оказали представители институционального направления (Т. Ве-блен, Г. Мюрдаль, Дж- Стиглер, Дж- Бьюкенен, Р. Коуз, О. Уильямсон), монетаризма (М. Фридмен, Дж- Сакс, М. Миллер), теории предложения (А. Лаф-фер, Дж- Ваницки).
В процессе рыночных преобразований экономики России сложились условия для возрождения отечественной научной школы налогообложения и налоговой политики. Многообразные трактовки рыночных преобразований сформировали общую экономическую почву для научных дискуссий о вариантах налоговых стратегий, инструментов, ресурсных источников, способов согласования интересов участников процесса налоговой политики современной России. Эта дискуссия нашла отражение в фундаментальных работах Г. Горского, Л. Лаврова, С. Лушина, В. Лексина, Н. Малиса, А. Лившица, Д. Львова, С. Глазьева, Д. Черника, А. Швецова, А. Федоровой, В. Панскова, Т.Юткиной и др. В последние годы в отечественной экономической литературе появились научные работы, посвященные комплексу проблем формирования и реализации региональной налоговой политики отдельных субъектов РФ (М. Кештов, Н. Токаев, А. Чеченов и др.)
Вместе с тем анализ научной литературы позволяет обосновать вывод о том, что в совокупности работ, посвященных теории налогов и налогообложения и основам налоговой политики, слабо представлены исследования институциональных основ процесса формирования налоговой политики современного федеративного государства в целом и налоговой политики его субъектов в частности. В определенной мере такая ситуация объясняется инерцией экономического мышления и дефицитом времени для научного осмысления и систематизации результатов динамично протекающих преобразований в налоговой системе России. Сказывается также известная закрытость сферы налоговых отношений для внешних исследователей. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что российская финансовая наука только начинает осваивать методологию, категориальный аппарат и творческий потенциал новой институциональной теории.
Приведенные выше обстоятельства определили выбор и постановку научной проблемы, предмета, объекта и цели данной работы, ее структуру и логику решения поставленных в ней задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является установление институциональных основ формирования налоговой политики субъекта РФ и обоснование основных финансовых стратегий и инструментов данной политики применительно к условиям завершения рыночной трансформации российской экономики. Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
раскрытие сущности и форм проявления налоговой политики;
обоснование развития и целесообразности институциональных основ формирования налоговой политики, в том числе на уровне субъекта РФ в исследовании налоговых отношений;
определение фундаментальных институтов процесса формирования налоговой политики;
установление и систематизация базовых принципов формирования налоговой политики;
определение основных институтов-норм налоговой политики субъекта РФ;
раскрытие экономического смысла понятия «налоговый потенциал»;
анализ основных подходов и методологическая оценка налогового потенциала территории;
анализ и обоснование налогового потенциала РСО-Алания, как отдельного субъекта РФ;
выявление основных элементов структуры налогового бремени субъекта РФ;
раскрытие экономического содержания процесса переложения налогового бремени по вертикали;
проведение оценки соразмерности налогового бремени налоговому потенциалу применительно к условиям РСО-Алания;
определение финансовой стратегии и инструментов налоговой политики субъекта РФ;
установление основных стратегий налоговой политики субъекта РФ;
идентификация действующей и обоснование оптимальной стратегий налоговой политики РСО-Алания;
- выявление комплекса тактических инструментов налоговой политики
применительно к условиям налогообложения РСО-Алания.
Предметом диссертационного исследования являются финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования институциональных основ и структуры налоговой политики субъекта Российской Федерации в условиях рыночных преобразований национальной экономики. Область исследований: 1. Теория и методология финансов: п. 1.5. Институциональные аспекты финансовой системы; п. 1.6. Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы. 2. Государственные финансы: п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в ры-
ночной экономике; п. 2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы.
Объектом исследования послужила осуществляемая регионами — субъектами Российской Федерации налоговая политика, в их взаимодействии с налоговыми органами и структурами государственной власти федерального центра.
Методологическую и теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных исследователей проблем институциональной структуры финансовой системы в целом и ее налоговой подсистемы, воспроизводственного процесса, экономических интересов субъектов налоговых отношений, стратегии и тактики финансового управления и др. В диссертации широко использованы труды ученых, представляющих различные концептуальные платформы экономической науки — марксистскую, неоклассическую, кейнсианскую, институциональную и др.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена официальными данными статистических органов, опубликованными в соответствующих отчетах и справочниках, данными Министерства финансов РФ и Министерства финансов РСО-Алания, фактами, содержащимися в трудах российских и зарубежных экономистов и материалах периодической печати, законодательными актами и законопроектами федеральных и региональных органов власти Российской Федерации, а также данными налоговых органов РФ и РСО-Алания.
В диссертационной работе использовались системный и институциональный подходы. В процессе исследования применялись методы финансового анализа, векторного анализа, стратегического планирования, прогнозирования.
Положения, выносимые на защиту:
-
Информационная насыщенность, внутренний потенциал самоорганизации, рефлексивный характер и способность к расширенному воспроизводству финансовых отношений предоставляют широкие возможности для реализации институционального подхода к исследованию данных отношений.
-
Политике, праву и финансам как трем началам налоговых отношений соответствуют налогообложение, налоговое законодательство и налоговая политика как три основные формы проявления данных отношений.
-
Сущность налоговой политики состоит в установлении, формировании, согласовании и реализации экономических интересов трех основных субъектов-участников налоговых отношений: налогоплательщиков, государственных налоговых органов и конечных получателей налоговых бюджетных доходов.
-
Налоговая политика современной России находится в процессе своего становления. Продолжительность и специфические черты данного процесса определяются следующими факторами: наличием отрицательных послед-
ствий административно-командной системы хозяйствования, приватизации, дифференциацией экономических потенциалов регионов-субъектов РФ, незавершенностью правовой базы налоговой политики, отсутствием инструментов согласования интересов основных субъектов налоговых отношений .
-
Институциональные основы налоговой политики создаются в процессе взаимодействия институтов власти и собственности. Институт собственности формируется и реализуется в воспроизводственном процессе. Институт власти обеспечивает сужение прав собственности путем налогового изъятия части дохода от реализации созданного продукта. Налог представляет собой доходное участие института власти в процессе воспроизводства института собственности.
-
Основными институтами-нормами налоговой политики субъекта РФ являются налоговый потенциал и налоговое бремя территории. Соотношение данных институтов-норм характеризует цели и содержание налоговой политики, а также позволяет дать оценку ее эффективности.
-
Налоговый потенциал представляет собой единство ограничений и ресурсных возможностей налоговой политики. С одной стороны, налоговый потенциал есть способность совокупности субъектов налоговых отношений формировать поток налоговых платежей при условии, что правовое поле и система налогообложения и форма налоговой политики заданы. С другой стороны, налоговый потенциал формируется в экономическом пространстве территории и состоит в возможности отчуждения части доходов совокупности субъектов налоговых отношений, то есть в институциональном ограничении ресурсной базы процесса воспроизводства собственности в пользу ресурсной базы процесса воспроизводства власти .
-
Оптимальными способами оценки налогового потенциала субъектов РФ в условиях процесса рыночных преобразований являются: регрессионный анализ (по макроэкономическому параметру ВРП), метод репрезентативной налоговой системы, а также комбинация указанных выше способов.
-
В основе налогового бремени лежат обобществленные и получившие формальное признание института власти потребности функционирования и развития общества. Экономическое содержание налогового бремени изменяется в зависимости от фаз цикла хозяйственного развития. При соотнесении размеров налогового бремени с ВРП выявляется региональная его дифференциация.
-
Переложение налогового бремени субъекта РФ происходит двумя способами: через рыночные трансакции (переложение по горизонтали) и через реализацию функций института власти в сфере налоговой политики (переложение по вертикали). Экономические последствия переложения налогового бремени по вертикали в условиях рыночных преобразований экономики России играют определяющую роль в воспроизводстве финансового потенциала субъектов РФ.
-
Основными финансовыми стратегиями налоговой политики субъектов РФ в условиях рыночных преобразований экономики России являются:
административная, социально-поддерживающая, трансфертоориентиро-ван-ная, олигархическая и воспроизводственная. Варианты реальных стратегий налоговой политики субъектов РФ могут быть сформированы на основе комбинирования указанных основных стратегий.
12. Основным стратегиям налоговой политики субъектов РФ соответствует комплекс тактических инструментов данной политики, который включает две группы инструментов: аналитические и оперативные .
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в обосновании институционального подхода к исследованию налоговых отношений и налоговой политики, определении основных институтов-норм налоговой политики субъектов РФ: налогового потенциала и налогового бремени территории, обосновании основных финансовых стратегий налоговой политики субъектов РФ и комплекса тактических инструментов реализации данной политики. Конкретное приращение научного знания, полученное в диссертационном исследовании, представлено следующими результатами:
раскрыта сущность отношений, складывающихся в процессе налоговой политики - установление, согласование и реализация экономических интересов трех основных субъектов-участников налоговых отношений: налогоплательщиков, государственных налоговых органов и конечных получателей налоговых бюджетных доходов;
установлены начала, соединение которых создает экономическое содержание налоговых отношений (финансовые отношения, право, политическое волеизъявление субъектов), а также соответствующие этим началам формы проявления содержания налоговых отношений (система налогообложения, налоговое законодательство, налоговая политика);
- взаимодействие институтов власти и собственности определено как
основа формирования элементов институциональной структуры налоговой
политики, что позволяет установить экономическое содержание и формы ре
ализации данной политики;
применительно к формированию и реализации налоговой политики современной России раскрыты основные функции института власти, нацеленные на обеспечение трех типов обобществленных социальных потребностей: функционирования общества, развития общества, воспроизводства принадлежащего государству капитала;
установлены фундаментальные институты-нормы налоговой политики субъекта РФ: налоговый потенциал и налоговое бремя территории, соотношение которых определяет характер налоговой политики и формирует меру оценки ее эффективности;
уточнено экономическое содержание понятия «налоговый потенциал территории» - совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через действующую систему налогообложения в существующем правовом поле, посредством реализации избранной для хозяйственного комплекса данной территории налоговой политики ;
выявлены основные элементы структуры налогового бремени субъекта РФ: внешняя (федеральная) составляющая и внутренняя (региональная) составляющая; раскрыта роль внешней составляющей налогового бремени как доминирующего фактора воспроизводства экономического потенциала региона-субъекта РФ;
обоснована зависимость ускорения экономического роста хозяйственных комплексов регионов-субъектов РФ от соотношения налогового бремени и налогового потенциала территории, что позволяет реализовать воспроизводственный подход к налоговой политике;
определены основные финансовые стратегии налоговой политики региона-субъекта РФ, формирующие институциональное поле стратегий в результате взаимодействия институтов власти и собственности: административная, трансфертоориентированная, социально-поддерживающая, олигархическая, воспроизводственная ;
на основе анализа процесса налоговой политики РСО-Алания установлено, что в нем реализуется стратегия на основе комбинирования элементов двух основных стратегий: трансфертоориентированной и олигархической; обоснована необходимость перехода к реализации воспроизводственной стратегии налоговой политики РСО-Алания;
определен комплекс тактических инструментов налоговой политики региона-субъекта РФ: финансово-аналитические и оперативные инструменты, с помощью которых реализуются установленные стратегии налоговой политики.
Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в формировании научной концепции налоговой политики, в установлении фундаментальных институтов налоговой политики субъекта РФ (института власти и института собственности), определение основных институтов — норм данной политики (налогового потенциала и налогового бремени), базовых стратегий и состава комплекса тактических инструментов ее реализации.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в обосновании методики расчета налогового потенциала и налогового бремени региона-субъекта РФ, способа оптимизации соотношения налогового бремени и налогового потенциала на основе реализации производственного подхода к налоговому потенциалу, оптимальной стратегии налоговой политики РСО-Алания, оперативных инструментов налоговой политики РСО-Алания. Рекомендации, сформулированные и обоснованные соискателем, адресованы представителям законодательной и исполнительной ветвей власти регионов — субъектов РФ, специалистам налоговых органов.
Основные научные результаты диссертационной работы могут быть также использованы в целях совершенствования структуры, содержания и методики преподавания такихдисциплин высшей школы, как «Теория финансов», «Налоги и налогообложение», «Институциональная экономика», а также спецкурса «Основы формирования налоговой политики».
Апробация и публикация по теме диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования доложены
соискателем на международных научных конференциях в г. Анапе (2000 г.), г. Сочи (2001 г.), а также на межвузовских конференциях в г. Владикавказе (2002 г.), г. Армавире (2003 г.), на научных конференциях СОГУ (2000-2004 гг.). Выводы и рекомендации, обоснованные в диссертационном исследовании, внедрены в практическую деятельность Министерства финансов РСО-Алания, Управления МНС РФ по РСО-Алания и СОГУ, а также в учебном процессе Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагурова в преподавании дисциплин: «Теория финансов», «Налоги и налогообложение», «Налоговый учет», а также спецкурса «Институциональные основы налоговой политики»
Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в монографии, сборниках научных трудов и материалах научных конференций общим объемом 33,83 п. л.