Содержание к диссертации
Введение
Роль государственных финансов в формировании факторов экономического роста 10
1.1. Теоретические концепции государственных финансов, используемые в макроэкономическом регулировании рыночного хозяйства 10
1.2. Анализ экономического развития России и задачи макроэкономической политики на среднесрочную перспективу 24
Основные направления рационализации государственных финансовых потоков 35
2.1. Оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики 35
2.2. Модернизация налоговой системы 52
2.3. Совершенствование бюджетной политики в области расходов и государственного долга 65
2.4. Стабилизационный фонд: мировая практика и формирование его в России 71
Совершенствование прогнозирования государственных финансовых потоков
3.1. Методологические основы прогнозирования государственных финансовых потоков 85
3.2. Многолетнее бюджетное планирование 90
3.3. Повышение устойчивости государственных финансов 94
Заключение 103
Приложения 122
Литература 134
- Теоретические концепции государственных финансов, используемые в макроэкономическом регулировании рыночного хозяйства
- Оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики
- Методологические основы прогнозирования государственных финансовых потоков
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена необходимостью усиления роли государственных финансов в обеспечении устойчивого экономического роста. Его темпы в России за последние четыре года ежегодно замедляются (10,0% - в 2000 году, 5% - в 2001 году, 4,3% - в 2002 году). Главной задачей ближайших лет становится завершение институциональных и структурных преобразований, необходимых для выхода на устойчиво высокие темпы роста в долгосрочном периоде.
В этих условиях на первый план выходит необходимость снижения зависимости экономики и бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. Важная роль в этом процессе принадлежит рационализации государственных финансовых потоков, совершенствованию прогнозирования и повышению устойчивости государственных финансов, обеспечивающих эффективность бюджетной политики, формирование государственного спроса в экономике. Необходимо обеспечить не только более высокие темпы роста, но и качественное изменение структуры экономики в пользу перерабатывающих отраслей. Это подразумевает необходимость задействования новых источников роста: увеличение несырьевого экспорта, импортозамещение и развитие новых секторов экономики, улучшение инвестиционного климата. Реализация этих мер невозможна без совершенствования государственных финансовых потоков, поскольку структурная перестройка экономики во многом определяется возможностью государства регулировать хозяйственные процессы в экономике. Рационализация государственных финансовых потоков создаст стимулы для активизации инвестиционного и потребительского спроса. Исходя из задач ускорения темпов роста экономики, диверсификации ее структуры и должна строиться политика в отношении государственных финансовых потоков.
Степень разработанности проблемы. Исследования роли государственных финансов в социально-экономическом развитии страны, различных аспектов их трансформации в условиях становления рыночных отношений, спе-
цифики формирования и использования финансовых ресурсов государства, проблем разработки финансовой политики представлены в работах российских ученых Л.И. Абалкина, A.M. Бабича, А.Р. Белоусова, М.И. Боголепова, СЮ. Глазьева, В.П.Горегляда, В.В. Ивантера, СИ. Лушина, Ю.И. Любимцева, А.Ф. Менькова, Л.Н. Павловой, Ю.А. Петрова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К. Сенчагова, В.Н. Твердохлебова, Г.К. Шеховцова и др.. Проблемам теории государственных финансов посвятили свои исследования и такие зарубежные ученые, как Дж. Кейнс, И. Коуз, Р. Масгрейв, М. Портер, А. Рагмен, Дж. Стиг-лиц и др.
Несмотря на активизацию в последние годы исследований по данной проблематике, дальнейшей научной проработки требуют такие вопросы как анализ влияния государственных финансовых потоков на экономический рост, разработка методологических подходов к формированию рациональной системы государственных финансовых потоков, позволяющей повысить эффективность управления финансами государства.
Практическая значимость вопросов организации государственных финансовых потоков в воспроизводственном процессе и их недостаточная теоретическая разработанность предопределили выбор темы диссертации и ее актуальность.
Цель проведенного в диссертации исследования состоит в том, чтобы на основе выявления роли государственных финансов в экономике современной России, оценки эффективности государственных финансовых потоков, обосновать необходимость и предложить основные направления их рационализации, в том числе путем модернизации налоговой системы, повышения эффективности расходов бюджета, снижения зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры; разработать предложения по совершенствованию методологии прогнозирования, повышению устойчивости государственных финансов в средне- и долгосрочной перспективе на основе взаимоувязки финансовых потоков во всех секторах экономики.
Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:
проанализировать факторы роста экономики России в последние годы и определить задачи макроэкономической политики на перспективу;
оценить эффективность государственных финансовых потоков с точки зрения задач экономической политики и выявить ключевые направления их рационализации, исследовать обоснованность объема перераспределения финансовых ресурсов в экономике;
разработать предложения по совершенствованию налоговой системы, повышению эффективности бюджетных расходов;
представить рекомендации по снижению зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе по порядку формирования и использования стабилизационного фонда в России;
- обосновать предложения по совершенствованию методологических
подходов к прогнозированию государственных финансовых потоков, внедре
нию многолетнего бюджетного планирования, повышению устойчивости госу
дарственных финансов.
Методологической основой исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и теоретическое обобщение сущности, функций, роли и процессов функционирования государственных финансов. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, макроэкономического прогнозирования, разработки бюджетной политики, а также концептуальные подходы, реализованные в законодательных и нормативных актах.
Исследования основывались на методологии системного анализа, позволяющей получать решения сложных проблем в условиях неопределенности на базе комплексного рассмотрения и взаимной увязки различных их аспектов. При этом использовались методы математической статистики, экспертного оценивания, балансовые методы и др.
В качестве фактологической и статистической базы использованы данные Минфина России, Минэкономразвития России, Госкомстата России, публикации ООН, ЕС, МБРР, МВФ, ОЭСР.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в работе выступают государственные финансовые потоки. Под государственными финансовыми потоками понимается непрерывный процесс формирования и использования ресурсов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (т.е. ресурсов расширенного бюджета), измеряемый за определенный период времени. Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие государственных финансовых потоков, а также механизм их воздействия на экономический рост.
Научная новизна диссертационной работы. К основным результатам исследования, которые по мнению автора, обладают научной новизной, относятся следующие:
- определены основные направления рационализации государственных
финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики;
- даны предложения по снижению зависимости государственных фи
нансовых потоков от внешнеэкономической конъюнктуры;
с учетом использования зарубежного опыта подготовлены предложения по порядку формирования и использования стабилизационного фонда в России (произведены вариативные прогнозные расчеты по формированию стабилизационного фонда на период до 2015 года);
разработаны подходы к прогнозированию государственных финансовых потоков на базе взаимоувязки всех секторов экономики;
- представлены рекомендации по внедрению многолетнего бюджетного
планирования, основанные на изменении чувствительности параметров бюд
жета к изменениям реального роста ВВП, инфляции и др;
- произведена оценка устойчивости государственных финансовых по
токов в долгосрочной перспективе.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в
том, что его методологические подходы, аналитические выводы и рекоменда
ции могут быть использованы при формировании бюджетной политики, для
совершенствования перспективного прогнозирования социально-
экономического развития Российской Федерации, для количественного обоснования степени перераспределения финансовых ресурсов через бюджет.
Апробация и публикация результатов исследования. Основные положения работы нашли отражение в публикациях автора (общим объемом около 2 п.л.).
Структура работы. Задачи исследования, его методика и степень разработанности отдельных вопросов определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка литературы.
В первой главе исследуется эволюция теоретических концепций государственных финансов, используемых в регулировании рыночной экономики, проводится анализ роли государственных финансовых потоков в формировании экономического роста, раскрываются факторы роста современной экономики России и задачи макроэкономической политики на перспективу.
Во второй главе проводится анализ и оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики, исследуются основные направления их рационализации, рассматриваются вопросы совершенствования налоговой системы, повышения эффективности бюджетных расходов и политики в области государственного долга. Большое внимание в этой главе уделяется снижению зависимости государственных финансов от внешнеэкономической конъюнктуры, формированию стабилизационного фонда. Проанализирован мировой опыт функционирования стабилизационных фондов, разработаны предложения по созданию стабилизационного фонда в России, приведены различные сценарии функционирования стабилизационного фонда на период до 2015 года.
В третьей главе анализируется действующая система прогнозирования государственных финансовых потоков, разработаны подходы к ее совершенствованию, предложения по многолетнему бюджетному планированию, оценке долгосрочной устойчивости государственных финансов.
В заключении даются выводы из проделанного в работе исследования государственных финансовых потоков.
Теоретические концепции государственных финансов, используемые в макроэкономическом регулировании рыночного хозяйства
До начала Первой мировой войны экономическая наука, придерживаясь в целом принципа свободы предпринимательства, выступала против вмешательства государства и его финансов в экономику страны.
Регулирование производства и распределения стало осуществляться уже в годы Первой мировой войны. Однако, представители монополий, а также не-монополизированного сектора такое вмешательство рассматривали как временное, преходящее явление, несмотря на то, что государственное регулирование в экономическом отношении было очень выгодным и обеспечивало монополиям огромные прибыли. Только глубочайший экономический кризис 1929-1933 гг., вызвавший паралич мировой экономической системы достоверно доказал, что рыночные механизмы свободной конкуренции не позволяют экономике самонастраиваться и саморегулироваться в зависимости от рыночной конъюнктуры. Стала очевидной необходимость дополнительных регуляторов рынка, а функция регулирования была закреплена за государством.
Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики посредством государственных финансов стал английский экономист Дж. Кейнс. Экономическая теория Дж. Кейнса знаменовала новую ступень в науке о государственных финансах.
Дж. Кейнс предложил активизировать государственную политику в руководстве рыночной экономикой. Он считал, что наблюдение за состоянием параметров рынка является одной из функций государства. Любое неравновесное воздействие должно быть зарегистрировано и на базе встроенных стабилизаторов направлено на траекторию равновесного сбалансированного роста. В этом проявляется реакция правительства в форме конкретного управленческого воздействия на тот или иной сегмент рынка. Государству требуется направлять экономические ресурсы на удовлетворение коллективных потребностей общества, заботиться об инвалидах и детях, стариках и малоимущих, регулировать рынок труда, решать задачи внешней политики, регулировать платежный баланс, курс валюты и т. д.
Дж. Кейнс считал, что наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов. В этих условиях достижение стабилизации по его теории возлагается на государство, так как только оно способно влиять на объем национального производства и занятость, контролируя совокупный общественный спрос, зависящий от склонности общества к потреблению, предельной эффективности капитала (ожидаемая норма прибыли) и нормы процента. Так, например, при высоком проценте на ссудный капитал у предпринимателя есть желание держать свой капитал в денежной форме. Следовательно, чтобы повысить у него стимул к инвестициям, нужен низкий ссудный процент. Отсюда главная задача финансовой политики государства — это управление совокупным спросом («эффективный спрос») через государственный бюджет — основной инструмент проведения этой политики и стабилизирующий фактор воспроизводства. Варьируя разницей между доходами и расходами бюджета в зависимости от конкретных экономических условий, государство способно целенаправленно влиять на объем совокупного спроса и через него и на величину предложения. «Эффективный спрос» выражает равновесие между потреблением и производством, между доходом и занятостью. «Эффективный спрос», выраженный в денежной оценке, позволил вновь вернуться к «макроэкономике», которая призвана выяснить, как функционирует система в целом через такие агрегатные показатели, как совокупный общественный продукт и национальный доход, от которых, по существу, отказались все послерикардовские школы. Возврат к этим величинам улучшил технику экономик статистического анализа и способствовал введению математических методов в экономические исследования.
Таким образом, исходным моментом анализа Дж. Кейнса является не предложение, а спрос. Для того, чтобы добиться равновесия спроса и предложения, государство должно поддерживать «эффективный спрос», а он, по мнению Дж. Кейнса, является определяющей целью государственной политики в борьбе с экономическими кризисами и безработицей. Государственные же инвестиции и текущие государственные расходы можно финансировать в долг, более того, рост задолженности государства и местных властей неизбежен при достижении «эффективного спроса». Таким образом, рынок ссудных капиталов используется для достижения "эффективного спроса", а дефицит государственного бюджета — один из способов регулирования экономики — это принцип так называемого "дефицитного финансирования" i.
Со времен Дж. Кейнса обязательное соответствие бюджетных расходов бюджетным доходам рассматривается как анахронизм, боязнь государственного долга — как вредный предрассудок. Кризисы перепроизводства Дж. Кейнс связывал с «чрезмерным сбережением» отдельных лиц, что ведет к «неэффективному спросу». Дж. Кейнс, используя категорию «мультипликатор» при исследовании влияния инвестиций на совокупный спрос, вывел закономерность: приращение совокупного спроса равно приращению инвестиций, помноженному на мультипликатор, который определяет предельную склонность к потреблению. Концепция «мультипликатора» позволила использовать количественную зависимость между рынком государственных расходов, налогов и государственного долга, между движением фондов накопления, потребления и занятости населения. Таким образом, правительственный спрос, обеспеченный налогами и займами, по мнению Дж. Кейнса, оживляет предпринимательскую деятельность, ведет к росту национального дохода, темпы которого зависят от величины «мультипликатора».
Оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики
На формирование государственных финансовых потоков в последние годы значительное влияние, как было сказано ранее, оказывали особенности складывающейся макроэкономической ситуации. В данном параграфе будет рассмотрена динамика ключевых показателей исполнения федерального, консолидированного и расширенного бюджета, проведена оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач экономической политики.
Бюджетная политика в 2002 г. в условиях снижения налогового бремени характеризовалась в целом сохраняющимся высоким уровнем доходной базы федерального бюджета (17,1% ВВП против 17,6% в 2001 г.), что обеспечивалось ростом экономики, благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.
В 2002 году произошел рост расходов федерального бюджета на 1,2 п.п. ВВП (15,6% ВВП), что при сокращении расходов на обслуживание государственного долга на 0,5п.п. ВВП (2,0% ВВП) обусловило рост непроцентных расходов на 1,6п.п.ВВП (13,7% ВВП). При этом объем непроцентных расходов федерального бюджета без учета операций по приобретению Правительством Российской Федерации акций Внешторгбанка составил 13,3% ВВП против 12,1% ВВП в 2001 году. Профицит федерального бюджета составил на кассовой основе 1,4% ВВП. По состоянию на 1 января 2003 года сформирован финансовый резерв в сумме 205,9 млрд. руб. Объем государственного долга сократился с 49,1% ВВП на начало 2002 года до 42,6% ВВП на конец года.
Методологические основы прогнозирования государственных финансовых потоков
Существующая практика бюджетного прогнозирования в увязке со сводным финансовым балансом не охватывает полный круг связей в экономике. При этом не учитываются внутренние взаимодействия всех секторов экономики и финансовые взаимоотношения с внешним миром. Результатом становится одностороннее отображение экономического процесса, снижается возможность регулирования и управления текущей экономической ситуацией и прежде всего движением государственных финансовых потоков, эффективность бюджетного планирования. Учитывая изложенное, актуальной является разработка комплексного подхода к движению финансовых средств в экономике.
Целью прогнозирования государственных финансовых потоков является выявление условий формирования и оптимального движения финансовых потоков и на этой основе разработка и осуществление системы мероприятий, обеспечивающих достижение стабильного экономического роста. Внедрение вышеуказанного подхода позволит обеспечить оптимальное достижение целевых установок экономического развития. Инструментарий, используемый при реализации данного подхода, позволит получать четкое представление о том, к каким последствиям в реальном секторе экономики приводят изменения динамики и структуры бюджетных, денежно-кредитных показателей под влиянием действующих и разрабатываемых законодательных решений. Основное содержание прогноза сводится к определению общего объема финансовых ресурсов в стране; рассмотрению возможных и целесообразных каналов их мобилизации и использования; нахождению допустимой и рациональной степени централизации финансовых ресурсов в бюджете (налогового бремени); разработке на этой основе рекомендаций по повышению сбалансированности, регулированию и рационализации государственных финансовых потоков.
Преимуществами данного подхода к прогнозированию государственных финансовых потоков являются:
1. Обеспечение тесной взаимоувязки всех секторов экономики.
2. Установление замкнутой экономической системы в результате включения в модель потоков из внешнего мира.
3. Прогнозирование платежного баланса в увязке с внутренними потребностями экономики.
4. Оценка эффективности распределения финансовых ресурсов в экономике.
5. Возможность не только прогнозировать, но и осуществлять на основе анализа прогнозных сценариев регулирование государственных финансовых потоков.
6. С учетом полученных результатов разработка и реализация мер экономической политики, направленных на достижение заданных макроэкономических параметров развития, обеспечивающих сбалансированный экономический рост.
Реализация комплексного потокового подхода предполагает учет движения финансовых ресурсов всех секторов экономики. Во внутренних и внешних взаимодействиях, сопряженных с движением доходов и расходов всех секторов экономики, участвуют следующие макроэкономические субъекты:
1) сектор государственного управления; 2) частный сектор;
3) домашние хозяйства;
4) внешнеэкономический сектор.
В ходе прогнозирования осуществляется:
1) анализ экономической ситуации в период, предшествующий прогнозируемому;
2) собственно прогноз, осуществляемый методом:
а) прямого счета (показатели, которые непосредственно регулируются нормативными и законодательными актами при условии сохранения их действия в перспективе);
б) эконометрического моделирования (показатели, имеющие вероятностную природу);
в) экспертные оценки (в случае отсутствия информации о динамике тех или иных показателей в прошлом или резкого изменения условий).
3) определение эффективности формирования и распределения государственных финансовых потоков;
4) разработка путей рационализации движения финансовых ресурсов в экономике;
5) анализ результатов прогноза, выявление расхождений между заданными и фактическими значениями целевых параметров развития экономики, определение причин отклонений, разработка плана мероприятий по их устранению (в случае необходимости);
6) процесс регулирования движения государственных финансовых потоков в целях достижения заданных макроэкономических параметров.