Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход российской экономики на рыночные отношения повлиял на условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Качество, оперативность и полнота формирования бюджетов создают условия для эффективного роста бюджетных расходов каждого из уровней государственной власти и местного самоуправления, а полная и достоверная информация об исполнении консолидированного бюджета является отправной точкой в определении пропорций межбюджетного регулирования, что в условиях резкой дифференциации бюджетной обеспеченности территорий приобретает особую важность.
В настоящее время бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недостаточно прозрачны, практически отсутствует целостная система мониторинга управления государственными и муниципальными финансами, что еще более усугубляется неопределенностью статуса муниципальных образований в системе административно-территориального устройства России, не позволяющей гарантировать финансовую самостоятельность.
Преобразования последнего десятилетия в области бюджетного процесса позволили рационализировать процессы сбора, межбюджетного регулирования доходов и эффективно применять современные технологии, однако при этом остается еще ряд вопросов теоретического и прикладного характера, требующих решения. Управление общественными финансами посредством аккумуляции финансовых ресурсов и их распределения требует четкой системы правового регулирования, не преодолены многоступенчатость сбора доходов, фрагментарность и раздробленность данных, не соблюдаются стандарты и методические положения. Существует конфликтное поле при распределении доходов в случае нарушения или изменения нормативов межбюджетного регулирования. Недостаточно автоматизировано и унифицировано взаимодействие всех участников бюджетного процесса. Все вышеизложенное определяет актуальность научного исследования проблем, связанных с поиском
путей совершенствования процесса исполнения по доходам бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе казначейских технологий.
Степень разработанности проблемы. Проблемы сбора доходов в казну и
формирования бюджетов предопределили появление работ отечественных
авторов в разные периоды истории России. Труды первого государственного
казначея АИ.Васильева и крупнейшего государственного деятеля
ММ.Сперанского в начале *Х1Х века заложили основу системы управления
государственными финансами в России и ставили цель «приумножения
государственных доходов, чтобы новые способы не иссушали источников
внутреннего богатства и чтобы образ взимания их был для правительства
сопряжен с наименьшими издержками». В начале прошлого столетия
достаточно активно проводились исследования И.Х. Озеровым,
В.Н. Твердохлебовым, К.Ф. Шмелевым, Л.Н. Яснопольским и др. На
современном этапе основы бюджетньж отношений в финансовой системе
между органами власти различных уровней, а также особенности налоговой и
бюджетной политики представлены в экономической литературе
исследованиями таких авторов, как Л.И.Абалкин, О.В. Врублевская,
Е.Ф. Жуков, ЛА. Дробозина, М.Н. Задорнов, А.Г. Игудин, ВА Кашин,
A.M. Ковалева, A.M. Лавров, С.Л. Лушин, Ю.Ф. Любимцев, Л.П. Павлова,
В.Г.Пансков, И.В. Шапорина, Г.Б.Поляк, Л.И.Пронина, В.М.Родионова,
М.В. Романовский Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, М.Н. Ходорович,
В.Б. Христенко, Д.Г. Черник, Е.Г. Ясин и др.
Теоретические и методологические разработки построения эффективной
системы государственного финансового контроля представлены работами
С.А Агапцова, АА Ахполова, В.В. Бурцева, АА Васильева,
Э.А. Вознесенского, Ю.М.Воронина, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Е.А. Кочерина, В.М, Родионовой, СВ. Степашина, Б.Г. Преображенского, Н.Д. Погосяна, В.И. Шлейникова, СО. Шохина, М.И. Яндиеваидр.
Теорию и методологию деятельности федерального казначейства заложили такие ученые, как И.Г. Акперов, Р.Е. Артюхин, О.Н. Бетин, Д.В. Бриль, Е.В. Бушмин, СА. Васин, СП. Головач, СИ. Гусев, ТА. Ермакова, А.Н. Иноземцев, ИА. Коноплева, ИА. Кравченко, Д.О. Лебедева, Л.А. Лопина, В.Н. Натаров, Т.Г.Нестеренко, А. Б. Орлов, СЕ. Прокофьев, А.И. Фисенко, В.Ф. Цикович, Ю.Г. Швецов В.М. Юрьев и др. Вопросы совершенствования государственного финансового контроля и казначейских технологий на региональном уровне исследуются в работах A.M. Баблч, АА Дильмана, М.В. Дроновой, Т.АЕрмаковой, ЛЛ. Игониной, В.Ф. Костюченко, И.Н. Лаврикова, А.СЛарионова, А.В. Лукьяновой, В.И. Матеюка, В.В. Медведенко, В.Г. Панскова, В.И. Пашкова, СП. Сазонова, Н.И.Яшиной и др. Работы этих авторов стали стимулом для более глубокого исследования процесса формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы в современных условиях.
Необходимость дальнейшего исследования процесса управления доходами бюджетной системы обусловлена рядом причин: наличием существующих противоречий в понимании процедуры кассового исполнения бюджетов, огромным разрывом в методологическом, информационном и техническом аспектах осуществления сбора и учета доходов на уровне федерального, региональньж и муниципальных казначейств, реформированием бюджетного устройства Российской Федерации.
Цель исследования - теоретически обосновать направления совершенствования процесса исполнения по доходам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предложить комплекс мер по его рационализации в современных условиях.
Для достижения поставленной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
уточнить содержание финансовой категории «доходы бюджетов»;
проанализировать виды доходов бюджетов с целью их систематизации;
-оценить структурные и объемные показатели доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; обобщить международную практику межбюджетного регулирования;
-представить модели организации исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; исследовать и обосновать теоретические основы казначейской системы исполнения бюджетов;
-оценить существующие схемы аккумуляции, учета и распределения доходов между уровнями бюджетной системы, предложить пути повышения их эффективности;
-выявить влияние налога на доходы физических лиц и социальных налоговых вычетов на формирование территориальных бюджетов, предложить технологию осуществления зачета переплаты и возвратов излишне уплаченньж в бюджет сумм как составляющих процесса исполнения бюджетов по доходам.
Объектом исследования стали доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Предметом исследования выбраны участники бюджетного процесса, отношения по поводу формирования и распределения доходов бюджетов, а также казначейские технологии исполнения бюджетов по доходам.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили работы отечественных и зарубежньж ученьж и практиков, высказавших свою позицию по бюджетному процессу в Российской Федерации и других странах, межбюджетным отношениям, организации казначейского исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. В своих исследованиях автор опирался на положения Конституции Российской Федерации, Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, а также на законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие основы формирования и исполнения бюджетов.
Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: статистических группировок, экспертных и экспертиз -аналитических оценок, моделирования.
Информационно-эмпирической основой исследования стали отчетные данные Министерства финансов Российской Федерации по исполнению бюджетов различных уровней, материалы исполнительных органов государственной власти Астраханской области, публикации в специализированных и периодических изданиях, информационные ресурсы сети Internet, а также материалы, полученные автором в практической деятельности в органах Федерального казначейства.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
-
Доходы бюджетов -денежные средства, поступающие в определяемом законодательством Российской Федерации порядке для производства общественных благ и предоставления бюджетных услуг органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отнесенными к предметам ведения соответствующего уровня государственной власти и местного самоуправления.
-
Классификация бюджетных доходов должна быть уточнена по источникам формирования и принадлежности доходов к субъекту бюджетного права. Финансовая помощь бюджетов других уровней выделяется из налоговых и неналоговьж источников в самостоятельную группу как производная из них величина в бюджетах более высокого уровня; бюджетные ссуды и безвозмездные перечисления обособляются от прочих источников по признакам срочности, целевого назначения, видовой неоднородности и других особьж статусов.
-
Превалирование регулирующих доходов над собственными в бюджетах субъектов федерации и местньж бюджетах не обеспечивает реализацию принципа финансовой самостоятельности органов власти субъектов федерации и местного самоуправления. Межбюджетное регулирование в Российской Федерации характеризуется бюджетно-налоговой асимметрией. На нижестоящие уровни бюджетной системы, формируемые за счет уплаты прямых налогов, возложена ответственность за развитие и состояние
экономики регионов, на федеральном уровне концентрируются косвенные налоги, характеризующиеся особым фискальным характером, не стимулирующие хозяйствующих субъектов и территории к наращиванию собственной налоговой базы.
-
Казначейское исполнение бюджета - процесс обеспечения специальной структурой, являющейся кассиром бюджетных средств, мобилизации доходов, их межбюджетного регулирования на едином доходном счете бюджетной системы Российской Федерации и расходования бюджетных средств на едином счете организаторов исполнения соответствующих бюджетов. Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления являются организаторами исполнения соответствующих бюджетов, органы Федерального казначейства - кассиром бюджетных средств. К участникам бюджетного процесса необходимо отнести и налогоплательщиков.
-
Функционирование единого доходного счета бюджетной системы Российской Федерации позволит ликвидировать многоступенчатость сбора доходов, фрагментарность и раздробленность данных, несоблюдение стандартов и методических положений; сократить конфликтное поле при распределении доходов в случае нарушения или изменения нормативов межбюджетного регулирования; автоматизировать и унифицировать взаимодействие всех участников бюджетного процесса.
-
Оперативность исполнения бюджетов по доходам обеспечивается снятием ограничений по зачетам переплаты налогов и сборов. Переплаты могут быть направлены на исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в который была направлена сумма налога (сбора). Во-первых, налогоплательщики имеют обязанность по уплате налогов и сборов не перед бюджетами, а перед администраторами доходов. Во-вторых, система установления нормативов межбюджетного регулирования многовариантна. В-третьих, не следует при разграничении налогов и сборов по уровням публичной власти переносить непосредственно на бюджеты отношения по исполнению обязательств по их уплате.
7. Роль налога на доходы физических лиц в формировании бюджетов муниципальньж районов, городских и сельских поселений, в образовании регионального фонда финансовой поддержки поселений и предоставлении дотаций из него неуклонно возрастает. В этих условиях финансовым инструментом бюджетного выравнивания может стать возврат социального налогового вычета налогоплательщикам из бюджетной системы в соответствии с фактической уплатой сумм его налоговым агентом.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней уточнена сущность и структуризация доходов бюджетов в Российской Федерации и их казначейского исполнения, предложен методический инструментарий аккумуляции и межбюджетного регулирования доходов с целью централизации, унификации и автоматизации деятельности участников бюджетного процесса. Конкретно это выразилось в следующем:
дано авторское определение понятия «доходы бюджета», акцентирующее приоритетные цели их использования, производство общественньж благ и предоставление бюджетных услуг;
уточнена классификация доходов бюджетов с конкретизацией видовых признаков финансовой помощи, бюджетных ссуд, безвозмездных перечислений; принадлежность доходов к субъекту бюджетного права выделена как самостоятельный признак структуризации доходов;
-на основе комплексного представления причин бюджетно-налоговой асимметрии в Российской Федерации акцентирована приоритетная роль гармоничного сочетания прямых и косвенньж налогов в структуре доходов территориальных бюджетов как оказывающего положительное влияние на заинтересованность регионов и муниципальньж образований в формировании собственной доходной базы;
- расширено и уточнено по субъектам и способам осуществления понятие
«казначейское исполнение бюджета»; обоснованы и предложены дополнения в
бюджетное законодательство Российской Федерации, позволяющие
регламентировать роль каждого из участника бюджетного процесса;
-дополнительно аргументирована необходимость и предложен алгоритм действия единого доходного счета бюджетной системы Российской Федерации, ориентированный на реализацию максимально рационального и унифицированного взаимодействия всех участников бюджетного процесса;
- предложены бюджетные инструменты зачета переплаты налогов и сборов в бюджеты и возвратов социальных вычетов налогоплательщикам, учитывающие особую значимость налога на доходы физических лиц в формировании бюджетов муниципальных образований, и его влияние на порядок и объем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется развитием традиционных взглядов на формирование доходов бюджетов и их казначейское исполнение расширительной трактовкой финансовых категорий и правовых основ бюджетного процесса. Теоретические положения и выводы создают основу разработки методологического обеспечения эффективности и оперативности исполнения бюджетов по доходам.
Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию процесса исполнения по доходам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Рекомендации практически значимы для развития бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации и правовых основ казначейского исполнения бюджетов; сглаживания горизонтальных диспропорций в бюджетах муниципальных образований при межбюджетном распределении налога на доходы физических лиц, предоставлении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципалитетам.
Апробация работы. Положения и выводы диссертации докладывались на XIII Международной научно-технической конференции «Математические методы и информационные технологии в экономике, социологии и образовании» (Пенза, 2004 г.), II Всероссийской научно-практической
конференции «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» (Пенза, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Эффективное управление региональной экономикой» (Киров, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Традиции, инновации и инвестиции в современной рыночной экономике» (Казань, 2004 г.), научных конференциях Волгоградского государственного университета (2002-2005 гг.).
Публикации. По теме исследования опубликовано 7 работ общим объемом 2,1 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы.