Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экономическое содержание финансовых ресурсов города, правовые основы их формирования и использования 10
1.1. Содержание, состав и структура финансовых ресурсов города 10
1.2. Формирование финансовых ресурсов города, критерии их распределения между уровнями управления в городе 36
1.3. Организационно-правовые формы функционирования финансовых ресурсов города 56
Глава II. Анализ формирования и использования финансовых ресурсов города в условиях расширения прав субъектов Федерации и муниципальных образований 72
2.1. Анализ механизма формирования бюджетных и внебюджетных ресурсов города 72
2.2. Роль финансовых ресурсов города в финансировании
отраслей производственной сферы 92
2.3. Анализ воздействия механизма использования финансовых
ресурсов на социально-культурную сферу города 116
Глава III. Основные направления совершенствования порядка формирования и использования финансовых ресурсов города 135
3.1. Совершенствование механизма формирования и использования бюджета и внебюджетных фондов города 135
3.2. Перспективы использования заемных средств в финансировании потребностей города 149
Заключение 167
Список использованной литературы 174
Приложения 202
- Содержание, состав и структура финансовых ресурсов города
- Анализ механизма формирования бюджетных и внебюджетных ресурсов города
- Совершенствование механизма формирования и использования бюджета и внебюджетных фондов города
Введение к работе
Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и финансовые ресурсы. Особенно это актуально для городских муниципальных образований, так как растет их общее количество, увеличивается численность городского населения. Несмотря на имеющиеся различия в организационно-правовом статусе городов, они должны располагать необходимыми финансовыми ресурсами для финансирования строительства жилья, текущего содержания жилищного, коммунального хозяйства, транспорта, отраслей социально-культурной сферы и т. д.
Органы городского самоуправления постоянно сталкиваются с нехваткой финансовых ресурсов, с отставанием реальных доходов от потребностей в расходах, результатом чего является дефицит городских бюджетов. Превышение бюджетных расходов над доходами обусловлено, с одной стороны, растущими затратами на городское хозяйство, производственную и социальную инфраструктуру, связанную с ростом городской территории и увеличением населения, а с другой стороны - снижением налогооблагаемой базы в связи с экономическим кризисом. В этих условиях одной из первоочередных задач органов городского самоуправления становится мобилизация достаточного объема финансовых ресурсов и их рациональное использование. Для решения этой задачи необходимо расширить финансовые возможности органов городского самоуправления, обеспечить эффективное распределение и использование финансовых ресурсов в интересах более полной реализации полномочий городов в осуществлении социального и экономического развития городских территорий.
В настоящее время существует многоканальность использования финансовых ресурсов городов, в том числе и на финансирование целевых программ - инвестиционных, экологических, социальных и др. Так, в последние
годы создано множество целевых внебюджетных фондов, которые помимо бюджета осуществляют финансирование общегородских нужд. Это требует систематизации и учета всех имеющихся в распоряжении города источников финансирования его текущей и инвестиционной деятельности. Городские органы самоуправления должны располагать информацией как о величине финансовых ресурсов города, так и о размере общего финансового потенциала города. Более того, для эффективного осуществления всех городских мероприятий необходима координация в многоканальном использовании финансовых ресурсов города.
Проблемы финансовых ресурсов города в настоящее время слабо изучены. Несмотря на то, что термин «финансовые ресурсы» широко используется в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания этого понятия, источникам формирования и направлениям использования финансовых ресурсов уделяется необоснованно мало внимания; особенно слабо исследованы финансовые ресурсы отдельных территориальных образований, в частности финансовые ресурсы городов.
Достаточно сказать, что до начала девяностых годов финансовые ресурсы города редко становились объектом научного исследования. В работах Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К Сенчагова, Г.М. Точильникова и др. в той или иной мере были освещены вопросы финансовых ресурсов общества в целом, проанализированы их содержание, состав, источники и факторы роста.
Изучение финансовых ресурсов отдельных муниципальных образований в основном ограничивалось бюджетом. Этим проблемам посвятили свои труды такие отечественные ученые, как Л.А. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Г. Игудин, Е.В. Коломин, В.Г. Пансков, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, Д.Г. Черник и др. Некоторые аспекты формирования финансовых ресурсов отдельной территории были исследованы в диссертациях Г.С. За кревской, Л.А. Паренкиной, И.О. Цизман1, однако многие практические рекомендации, содержащиеся в этих работах, уже устарели; кроме того, достаточно спорными являются позиции некоторых авторов по принципиальным вопросам состава и структуры финансовых ресурсов города.
Таким образом, недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем обусловила выбор темы, цели и задачи исследования.
Целью настоящей диссертационной работы является определение экономического содержания и состава финансовых ресурсов города, организационных и правовых основ их формирования и использования; а также разработка предложений по оптимизации структуры финансовых ресурсов города, совершенствованию механизма их образования и использования.
Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:
- уточнить имеющееся определение финансовых ресурсов города, раскрыть их экономическое содержание и значение;
- выявить особенности формирования и использования финансовых ресурсов на уровне города и дать определение финансовой самостоятельности города;
- определить критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;
- исследовать финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;
- разработать основные направления совершенствования формирования и использования финансовых ресурсов города.
Объектом исследования являются система денежных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов на уровне города. В качестве предмета исследования выступали городские бюджет и внебюджетные фонды как формы организации и использования финансовых ресурсов города.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики), графиков временного ряда, рисунков.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и использования финансовых ресурсов города. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные акты по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы научных конференций и периодические издания.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-счетной палаты Москвы, материалы органов местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.
Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
- уточнено определение понятия «финансовые ресурсы города», в состав которых включаются средства городского бюджета и внебюджетных фондов;
- дано определение финансовой самостоятельности города, а также выявлены условия для ее достижения;
- определены критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;
- исследованы финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;
- предложен новый механизм использования внебюджетных фондов, нацеленный на более эффективное расходование финансовых ресурсов города.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации соискателя по оптимизации состава и структуры финансовых ресурсов города, а также предложения по совершенствованию механизма формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов могут применяться органами государственной власти и местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению имеющегося законодательства при их использовании позволят снять противоречия между отдельными положениями федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также правовых актов муниципальных образований. Предложено внести изменения в принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты г. Москвы. Основные положения и выводы диссертации по улучшению механизма функционирования внебюджетных фондов могут быть использованы в законах субъектов Федерации «О внебюджетных фондах» и аналогичных правовых актах органов местного самоуправления.
Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:
- оптимизации состава, структуры и организационно-правовых форм финансовых ресурсов городов;
Щ - повышению эффективности механизма формирования и использования
І финансовых ресурсов города с целью мобилизации дополнительных доходов
и уменьшения непроизводительных расходов городов на жилищно I
коммунальное хозяйство, на управление внебюджетными фондами и т.д.
- использованию целевых бюджетных и внебюджетных фондов как формы образования и использования финансовых ресурсов города.
Результаты исследований и расчетов, приведенных автором, а также выводы и рекомендации, приведенные в диссертации, использованы Контрольно-счетной палатой Москвы, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования. Предложения по повышению эффективности формирования и использования финансовых ресурсов города используются при проведении проверок и обследований деятельности целе-вых бюджетных и внебюджетных фондов г. Москвы. Контрольно-счетной палатой Москвы также учтены предложения по устранению нарушений действующего законодательства Российской Федерации и г. Москвы; использованы рекомендации по более эффективному управлению собственностью города.
Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практической конференций «Пути укрепления государственных финансов в условиях углубления рыночных реформ». - Ростов-на- Дону, РГЭА, 1998; «Финансы в условиях рынка». - Москва, ФА при Правительстве РФ, 1998. - Результаты исследований, приведенных в диссертации, были получены
д при выполнении научно-исследовательских работ в рамках гранта по теме
«Регулирование внебюджетных фондов» и Единого заказ-наряда «Пути оздоровления государственных финансов России», проводимых кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Отдельные положения диссертации были включены в экспертное заключение по Бюджетному кодексу Российской Федерации в части целевых бюджетных и внебюджетных фондов.
Материалы диссертации используются в процессе подготовки и преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», а также в системе повышения квалификации работников финансовых и банковских органов и внебюджетных фондов. В период работы над диссертацией были полностью переработаны программы и планы практических занятий по курсам «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Система пенсионного обеспечения в РФ», разработаны и опубликованы задания для проведения лабораторных работ по курсу «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды».
По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,2 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений
Содержание, состав и структура финансовых ресурсов города
Политические и экономические преобразования в нашей стране, становление местного самоуправления обусловили необходимость формирования нового механизма хозяйствования, и, прежде всего на уровне отдельно взятого муниципального образования.
Конституция Российской Федерации, а также принятые Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления. В 1998 г. Федеральным Собранием Российской Федерации была ратифицирована принятая Советом Европы Хартия местного самоуправления, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года1.
Согласно Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» .
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Развитие местного самоуправления обусловлено необходимостью эффективного управления делами общества и развития демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на местный уровень вопросов, которые там могут решаться наиболее эффективно. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости.
Немаловажным является вопрос о территориально-организационных основах местного самоуправления: местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в муниципальных образованиях, под которым в соответствии с законодательством понимается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,...в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Анализ механизма формирования бюджетных и внебюджетных ресурсов города
Как отмечалось в I главе настоящего исследования, формой организации и использования финансовых ресурсов города являются финансовые фонды, основным из которых является бюджет города. Финансовые ресурсы, использованные посредством аккумуляции в бюджетном фонде можно назвать бюджетными ресурсами города; та часть финансовых ресурсов города, которая аккумулируется во внебюджетных фондах города, называется внебюджетными ресурсами города.
В бюджете, как финансовой базе функционирования города, концентрируются те денежные средства, которые предназначены для обеспечения основных, наиболее важных задач и функций города, а именно финансирование городского хозяйства, социальных потребностей, расходов по управлению и обеспечению безопасности - тех основных задач, которые отнесены к предметам ведения городских органов местного самоуправления.
Некоторая недооценка роли бюджета в начале проведения реформ, в результате чего были образованы многочисленные государственные внебюджетные фонды, привела к ослаблению контроля за экономным и целевым расходованием средств. Концентрация крупных денежных средств в бюджете способствует единой финансовой политике, обеспечивает возможность финансирования важнейших общегородских мероприятий и программ.
Состав финансовых ресурсов города, аккумулированных городом, во многом зависит от методов, с использованием которых привлекаются средства в бюджет и внебюджетные фонды города. Доходы городского бюджета формируются в основном налоговым и эмиссионным методом, доходы городских внебюджетных фондов - в основном, методом добровольного привлечения средств, частично - эмиссионным методом (инвестиционные внебюджетные фонды). Учитывая двойной статус Москвы, в городе также формируются территориальные внебюджетные фонды: Московский городской фонд обязательного медицинского страхования, фонд занятости населения г. Москвы, доходы которых формируются страховым методом. Доходы других целевых фондов, образование которых на территории субъектов Федерации регулируется Федеральным законодательством, также могут создаваться с использованием налогового метода (например, дорожные, экологические фонды).
Таким образом, в формировании финансовых ресурсов города преобладает налоговая форма, налоговые доходы образуют более 80% общего объема доходов городских бюджетов. В 1997 г. на долю налоговых доходов г. Москвы приходилось 85,2% всех доходов бюджета, в Санкт-Петербурге -83,8% (см. приложение 6).
Итак, источниками формирования бюджетов городских муниципальных образований являются:
- налоговые доходы (налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, местные налоги и сборы и т. д.);
- неналоговые доходы (доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, дивиденды по акциям, доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, арендная плата за землю, и т. д.);
- безвозмездные перечисления (дотации, субвенции, средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, трансферты и т. д.);
- доходы целевых бюджетных фондов (если таковые имеются в составе бюджета муниципального образования, например, в Хабаровске городской фонд по экологии и природопользованию, в Ростове-на-Дону фонд поддержки предпринимательства и т. д.).
При анализе доходов городских бюджетов использовались данные о бюджетах городов Москвы, Санкт-Петербурга, Ростова-на-Дону и Курска для возможного рассмотрения особенностей формирования бюджетов всех видов городов, которые имеют внутри своей территории муниципальные образования (г. Санкт-Петербурга и г. Ростов-на-Дону), и не имеют таковых (г. Москва и г. Курск). Также выбранный перечень городов позволяет проанализировать не только специфику формирования бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, которые, как указывалось ранее, имеют двойной статус, что не может не оказывать влияния на формирование доходов их бюджетов; а также рассмотреть состав и структуру городских бюджетов, которые принадлежат к низовому звену бюджетной системы (см. соответственно приложения 7, 8, 9, 10).
Совершенствование механизма формирования и использования бюджета и внебюджетных фондов города
В условиях системного кризиса Российской Федерации каждому городу особенно важно иметь такой объем финансовых ресурсов, который бы обеспечил их финансовую самостоятельность. Совершенствование механизма формирования финансовых ресурсов городов должно быть направлено не столько в направлении улучшения действующего механизма мобилизации доходов в бюджет и внебюджетные фонды, сколько в коренной перестройке порядка построения доходной базы всех муниципальных образований. Необходимость такой перестройки вызвало то, что принятые за годы реформ законы не создали механизма финансовой самостоятельности и независимости местного самоуправления.
Так, из второй главы настоящего исследования видно, что формирование доходной базы городских бюджетов осуществляется не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов; кроме того, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Как показывает практика, значительное число бюджетов городов в большинстве субъектов Федерации являются дотационными. Во многих субъектах Федерации дотации получают от 80 до 90% местных бюджетов1. Все это свидетельствует о необходимости изменения порядка системы формирования доходов местных бюджетов, и, прежде всего, принятия основополагающего законодательного документа, где бы эти вопросы нашли отражение.
Таким документом должен был стать Бюджетный кодекс Российской Федерации. К сожалению, принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации не только не решает проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления, так как он не обеспечивает подлинной самостоятельности местного самоуправления, но и в целом недопустимо мало уделяет внимание основам функционирования низового уровня бюджетной системы Российской Федерации - бюджетам муниципальных образований.
Прежде всего, Бюджетный кодекс РФ не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения даже их минимальных потребностей. Кроме того, в нем отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образовании. В Кодексе также не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс РФ в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны. Кроме того, законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения самостоятельности местных бюджетов, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислении в свои бюджеты от регулирующих доходов, таким образом, самостоятельность муниципальных образований напрямую зависит от вышестоящего органа власти.
Как нам представляется, прежде всего, в Бюджетном кодексе Российской Федерации должны быть иначе определены принципы построения всей бюджетной системы страны. Названные в главе 5 Кодекса принципы частично относятся к принципам бюджетного процесса (например, гласности), к принципам исполнения бюджетов (принципы общего покрытия расходов, эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера). Другие принципы, в частности, достоверности бюджета, отражают требования не к построению бюджетной системы, а к формированию каждого бюджета в отдельности.
В общем перечне принципов отсутствует важный принцип равенства бюджетов всех уровней, который означает равенство бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и бюджетов муниципальных образований во взаимоотношении с бюджетом субъекта Федерации. Частично этот принцип раскрывается в статье 132 «как установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов...». Однако с подобной трактовкой вряд ли можно согласиться, поскольку такой подход не позволяет принимать во внимание особенности каждой территории и муниципального образования, тем самым объективно определить необходимый размер финансовой помощи, поступающей из вышестоящего бюджета.
Принцип равенства бюджетов должен выражаться не в установлении одинаковых размеров отчислений, а в использовании единых подходов, единой методологии при определении нормативов отчислений от федеральных и субфедеральных налогов и сборов в нижестоящие бюджеты.
Представляется, что бюджетная система РФ должна строиться на сочетании принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. Поэтому один из возможных вариантов Главы 5 следующий: «Бюджетная система основывается на сочетании принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов».
