Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организация и функционирование государственной пенсионной системы в Российской Федерации. 11
1.1. Сущность и функции пенсионной системы и её организация. 11
1.2. Эволюция пенсионной системы России и пути её развития. 26
1.3. Опыт зарубежных стран по созданию систем пенсионного обеспечения. 37
ГЛАВА 2. Система управления доходами и расходами Пенсионного фонда России. 50
2.1. Состав, структура и динамика финансовых ресурсов Пенсионного фонда. 50
2.2. Эффективность формирования и использования финансовых ресурсов Пенсионного фонда в современных условиях. 68
ГЛАВА 3. Направления повышения эффективности использования финансовых ресурсов Пенсионного фонда России. 84
3.1. Бюджетирование, ориентированное на результат, как принципиально новый элемент управления средствами Пенсионного фонда. 84
3.2. Повышение прозрачности бюджетного процесса Пенсионного фонда. 105
3.3. Управление ликвидностью счёта Пенсионного фонда. 122
Заключение 134
Библиографический список 139
Приложения 154
- Сущность и функции пенсионной системы и её организация.
- Состав, структура и динамика финансовых ресурсов Пенсионного фонда.
- Бюджетирование, ориентированное на результат, как принципиально новый элемент управления средствами Пенсионного фонда.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Пенсионное обеспечение — базовая и одна из самых важных социальных гарантий, которая непосредственно касается интересов нетрудоспособного населения России, составляющего около трети жителей страны. Качественные и количественные характеристики государственного пенсионного обеспечения свидетельствуют об уровне социального, экономического, правового и культурного развития общества и государства, вместе с тем показатели структуры и функционирования государственной пенсионной системы во многом определяют её устойчивость и динамику экономического и социального развития.
Государственное значение пенсионного обеспечения повышается в период экономической трансформации. Пенсионная система России, действующая на распределительных принципах и создающаяся в течение продолжительного времени в иных социально-политических и экономических условиях, перестала удовлетворять потребностям населения. Анализ сложившейся ситуации показывает, что проблемы пенсионного обеспечения во многом обусловлены экономическими факторами: инфляционные процессы, относительно невысокие объемы ВВП, безработица, низкий уровень заработной платы, недостаточный размер тарифной базы страховых взносов, неразвитость страховых принципов в деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР). Негативное воздействие на финансовую устойчивость пенсионной системы оказывает демографическая тенденция старения населения России.
Приостановить, а в дальнейшем снизить негативное влияние кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для эффективного функционирования механизма государственного пенсионного обеспечения в России — главная задача осуществляемой в стране реформы государственной пенсионной системы.
В практическом отношении выбор темы настоящего исследования предопределен необходимостью организации бюджетного процесса Пенсионного фонда Российской Федерации в рамках концепции «управления результатами» исходя из стратегических целей и планируемых результатов государственной политики1. В настоящее время одним из важнейших принципов управления финансами является системный подход в его организации с использованием ключевых элементов управления подчиненных решению стратегических и текущих задач, возложенных на ПФР.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам
реформирования системы пенсионного обеспечения в России уделяется достаточно много внимания Правительством страны. В научных изданиях исследуются пути преодоления демографических, экономических, правовых групп факторов, влияющих на величину финансовых ресурсов пенсионного обеспечения для повышения уровня пенсионного обеспечения. Исследования, проводимые учеными зарубежных стран в области построения финансовой системы пенсионного обеспечения, не могут быть адаптированы к российской практике.
Теоретические исследования и практические разработки принципов построения финансовой системы социальной сферы, анализ направлений и проблем реформирования системы пенсионного обеспечения в России, представлены в трудах таких отечественных экономистов, как Гайдар Е.Т., Дмитриев М.Э., Ерошинков С.Г., Куртин А.В., Львов Д.С., Пешехонов Ю.В., Роик В.Д., Соловьев А.К., Яков СЮ. и других.
Основная часть исследований затрагивает лишь отдельные проблемы, связанные с принципами построения финансовой системы социальной сферы, и с осуществлением в настоящее время реформирования системы пенсионного обеспечения в России.
Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
Исследование, направленное на разработку теоретических и методологических основ управления финансовыми ресурсами ПФР, является, весьма актуальным. Недостаточная степень научной разработанности ряда теоретических, методических и практических вопросов, связанных с этим направлением деятельности Пенсионного фонда России, определили цель и направления данного исследования.
Теоретической и методологической основой исследования
послужили работы отечественных и зарубежных авторов в области теории и практики государственных финансов, бюджетных отношений, финансирования социальной сферы, финансового обеспечения пенсионных фондов, а также законодательные и нормативные акты, периодические издания. Вопросы теории финансов, управления финансами, бюджетных отношений, экономического анализа рассматриваются в работах Акперова И.Г., Афанасьева М.П., Гамаюнова Б.В., Грязновой А.Г., Дугельного А.П., Комарова В.Ф., Кудрина А.Л., Лаврова A.M., Мацкуляка И.Д., Нестеренко Т.Г., Поляка Г.Б., Прокофьева С.Е., Родионовой В.М., Селезнёвой Н.Н., Хруцкого В.Е. и других.
Вопросы теории построения пенсионной системы государства были рассмотрены в работах зарубежных авторов таких как: М.Амманн, А.Вагнер, Д. Верф, Дж. Кейнс, А. Клинг, Дж. Кюн, Ф. Лист, К. Маркс, А.Маршалл, А. Смит, Т.Холлан.
Цель и задачи исследования заключаются в разработке и обосновании теоретических подходов анализа управления доходами и расходами, а также практических рекомендаций по формированию единой системы управления финансовыми ресурсами Пенсионного фонда Российской Федерации.
Достижение поставленной цели в диссертационном исследовании потребовало решения следующих задач:
- исследовать эволюцию пенсионной системы России, рассмотреть модели пенсионных систем зарубежных стран для определения
возможности использования зарубежного опыта в российской практике;
провести анализ формирования и использования финансовых ресурсов ПФР, предложить методы повышения транспарентности и эффективности процесса управления финансовыми ресурсами;
разработать и обосновать модель движения финансовых потоков ПФР, способствующую существенному повышению оборачиваемости и сохранности денежных средств;
разработать модель единой системы финансового управления ПФР на базе принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР);
разработать параметры и внедрить автоматизированную систему финансового управления территориального органа ПФР.
Объектом диссертационного исследования являются финансовые ресурсы Пенсионного фонда Российской Федерации.
Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Методы исследования. Исследование проводилось с использованием методов и принципов, применяемых в анализе экономических процессов научного познания: принципы системного и логико-смыслового анализа, сравнения, сопоставления, исторического подхода в изучении процессов и объектов. В работе применялись следующие экономико-статистические методы: статистической обработки данных, структурно-динамического анализа, группировок, сравнительного и системного анализа, синтеза теоретического и практического материала.
Информационная база исследования. В диссертации использованы
материалы: Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной
службы государственной статистики, Пенсионного фонда Российской
Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации,
Федерального казначейства, финансовая отчетность ПФР и его территориальных органов, статистические материалы стран ЕС и США, информационные ресурсы сети Интернет. В работе использованы законодательные акты РФ, Постановления Правительства РФ и другие нормативно-правовые акты законодательных и исполнительных органов власти.
Положения, выносимые на защиту:
модель единой системы финансового управления ПФР на основе принципов (БОР) с группировкой структурных подразделений ПФР по центрам финансовой ответственности;
предложения по совершенствованию методов транспарентности и эффективности управления финансовыми ресурсами ПФР;
результаты исследования технологии единого счета бюджета ПФР и пути его внедрения.
Научная новизна диссертации состоит в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию системы управления финансами по затратам и результатам, внедрение которых позволит повысить эффективность управления финансовыми ресурсами Пенсионного фонда Российской Федерации. К положениям диссертации, содержащим научную новизну, относятся следующие достижения:
предложена новая трактовка - управления финансовыми ресурсами ПФР с использованием принципов БОР. Под управлением финансовыми ресурсами ПФР понимается последовательное выполнение функций в следующих сферах: анализ, планирование, принятие решений, учет и отчетность, контроль, регулирование -выраженных в характеристике соотношений финансовых ресурсов и результатов деятельности Фонда за определенный период времени, представленного в форме бюджета. БОР представляет собой технологию управления определенных систем целей и задач,
обеспечивающих единство проводимой в стране государственной политики, а также взаимосвязь между выделяемыми на ее реализацию бюджетными ресурсами и оценкой результатов их использования с точки зрения эффективности и результативности;
на основе анализа отечественного и зарубежного опыта в области пенсионного обеспечения внесены предложения по использованию отдельных элементов зарубежных пенсионных систем в российской практике: государственное стимулирование добровольных пенсионных накоплений, возврат к страховым принципам формирования бюджета, создание специального резерва для стабилизации пенсионной системы, развитие негосударственных пенсионных фондов;
для повышения прозрачности исполнения бюджета ПФР разработаны: алгоритм сопоставимости показателей финансовой отчетности с использованием метода начисления; показатель оценки экономической эффективности финансовой деятельности ПФР;
в целях повышения уровня финансовой обеспеченности публично -правовых пенсионных обязательств ПФР предложены методы повышения транспарентности и эффективности процесса управления его финансовыми ресурсами;
разработана централизованная модель управления финансовыми ресурсами ПФР на основе совершенствования системы учета и отчетности, позволяющая перейти от управления бюджетными расходами к управлению результатами.
Практическая значимость результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы органами власти и управления Российской Федерации, а также Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами, другими государственными внебюджетными фондами при
разработке нормативных документов по совершенствованию процессов управления финансовыми ресурсами.
Разработанные в диссертационном исследовании параметры автоматизированной модели системы финансового управления могут быть использованы при доработке прикладного программного обеспечения в сфере управления финансами ПФР.
Результаты и основные выводы работы используются Высшей школой государственного управления «Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Организация исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов», «Управление финансами ПФР», а также Балтийским институтом экономики и финансов в учебном процессе в преподавании учебных дисциплин «Финансы» и «Пенсионное обеспечение».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены, одобрены и получили апробацию на кафедре «Финансы» Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации (г. Москва, 2009 г.), на научно-практической конференции во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте (г. Москва, 2008 г.) и на четырех межрегиональных научно - практических конференциях в Балтийском институте экономики и финансов (г. Калининград, 2006 г.), в Международном центре финансово - экономического развития (г. Москва, 2006, 2007, 2009 г.г.).
Предлагаемые автором практические рекомендации по совершенствованию процессов в формировании единой системы управления финансовыми ресурсами нашли применение в деятельности Отделений Пенсионного фонда РФ по Калужской, Курганской, Самарской областям при внедрении автоматизированной системы управления финансами. В Пенсионном фонде России на основе предложений автора диссертационного исследования были осуществлены мероприятия по оптимизации управления
финансовыми ресурсами с разделением функций управления между органом, организующим и исполняющим бюджет, разработана и внедрена внутренняя финансовая отчетность по исполнению бюджета ПФР с использованием метода начисления, что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов научной работы.
Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 работы, общим объемом 2,2 печатных листа. Все работы опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК.
Объем и структура диссертационной работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертационное исследование изложено на 154 страницах текста, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 23 приложений в виде таблиц, схем, форм. Работа иллюстрирована 17 таблицами и 23 рисунками.
Сущность и функции пенсионной системы и её организация
В современных условиях Пенсионная система в Российской Федерации является одной из важнейших составных частей социальной политики, имеющую цель обеспечить приемлемый уровень социальной защиты населения.
Пенсионная система - совокупность правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гарантированно всем нетрудоспособным гражданам права на материальное обеспечение.
В Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что в «Российской Федерации " «...», обеспечивается государственная поддержка «...» инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия, иные гарантии социальной защиты».
Современная пенсионная система является одной из составных частей системы социальной защиты граждан, включающей в себя следующие основные элементы:
- социальное страхование;
- социальное обеспечение;
- социальная помощь;
- благотворительность.
Особенностью социального страхования является его финансирование из специальных внебюджетных фондов, формируемых за счет целевых платежей работодателей в составе единого социального налога при поддержке государства. Социальное страхование построено на принципе нежесткой эквивалентности: существует определенная зависимость страховых выплат от величины трудового и страхового стажа. Но в отличии от частного страхования в социальном страховании принцип эквивалентности сочетается с принципом объединения рисков и коллективной солидарности.
Общественно значимый характер фондов социального страхования и принцип солидарного участия работников и работодателей в их формировании определяет специфику управления ими. Эти фонды функционируют на принципах самоуправления и некоммерческого хозяйствования.
Социальное страхование является формой социальной защиты экономически активного населения от различных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности и доходов, на основе коллективной солидарности в процессе возмещения ущерба при наступлении страхового случая. Оно существует в двух формах: обязательного и добровольного страхования.
Другой важной формой социальной защиты населения является социальное обеспечение. Оно предоставляется лишь определенным категориям граждан, например, участникам Великой Отечественной войны, или Ветеранам труда и военной службы, или гражданам Российской Федерации, подвергшимся воздействию радиации, вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, и т. п. В этом случае социальные выплаты производятся за счет соответствующих бюджетов. Они осуществляются независимо от уплаты страховых взносов. При этом виды и размеры такой помощи заранее определены. Естественно, что при финансировании социальных выплат за счет налогоплательщиков, они в решающей степени зависят от состояния бюджета государства и от политических целей органов государственной власти и управления.
Состав, структура и динамика финансовых ресурсов Пенсионного фонда
Федеральное законодательство предусматривает разграничение источников финансирования пенсионного обеспечения, которое имеет разграничения как по видам пенсий (трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению), так и по составным частям трудовой пенсии: базовой, страховой и накопительной.
Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса) (ЕСН), зачисляемых в федеральный бюджет и передаваемых затем в бюджет ПФР как межбюджетные трансферты. Финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии осуществляется за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. При этом финансирование выплаты страховой части трудовой пенсии осуществляется за счет средств Пенсионного капитала, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в бюджет ПФР, учитываются на его индивидуальном лицевом счете.
Расходная часть бюджета ПФР по финансовому резерву 2007 г. представлена в Таблице 4 имела следующую структуру: 45,6 % — по обязательному пенсионному страхованию, страховая часть трудовой пенсии, 33,4 % - базовая часть трудовой пенсии; 18,5 % — выплаты государственных пенсий пособий и иных социальных выплат, 2,4 % - трансакционные издержки, 0,1 % - социальную помощь. Таблица 4 составлена по данным Приложения 5.
Расходы бюджета ПФР по накопительной части трудовой пенсии связанны с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.
Бюджетирование, ориентированное на результат, как принципиально новый элемент управления средствами Пенсионного фонда
Целью внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, является получение оптимальных показателей- результатов деятельности ПФР при их соотношении к использованным финансовым ресурсам, оптимизации управления финансовыми ресурсами Пенсионного фонда России.
Мы полагаем, что в условиях ограниченности объема финансовых ресурсов ПФР, с одной стороны, и необходимостью реализации пенсионной реформы в России, требующей существенных финансовых вливаний, с другой стороны, задача оптимизации и повышения результативности бюджетных расходов на руководство и управление ПФР оказывается-единственно верным шагом в процессе выполнения Пенсионным фондом своих функций.
В рамках модели «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексирования существующих расходов в разрезе статей бюджетной классификации Российской Федерации. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках модели «управления результатами» бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной социальной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов. В этом случае расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана. При формировании общей суммы бюджетных ассигнований на определенные функции, в рамках которых детализация направлений использования бюджетных ассигнований определяются администраторами бюджетных средств ПФР, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
