Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы финансового контроля, его роль и место в управлении государственными и муниципальными ресурсами 12
1.1. Системный подход к организации финансового контроля за управлением средствами федерального бюджета 12
1.2. Региональный аспект организации финансового контроля; противоречия бюджетного федерализма 27
1.3. Проблемы становления финансового контроля в системе местного самоуправления 40
Выводы по первой главе 53
Глава 2. Финансовый контроль как фактор эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами 54
2.1. Оптимизация совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации 54
2.2. Перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств 63
2.3. Функций внешнего аудита в реализации инвестиционной стратегии с целью перевода экономики на инновационный путь развития 76
Выводы по второй главе 90
Глава 3. Пути совершенствования финансового контроля в условиях модернизации экономики 91
3.1. Роль и место финансового контроля в разрешении социально-экономических противоречий собственности 91
3.2. Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 105
3.3. Организационная культура - необходимое условие эффективности
органов финансового контроля 116
Выводы по третьей главе 131
Заключение 132
Список использованной литературы 143
Приложения 151
Приложение 1. Устав Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 152
- Системный подход к организации финансового контроля за управлением средствами федерального бюджета
- Оптимизация совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации
- Роль и место финансового контроля в разрешении социально-экономических противоречий собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, тем, что в условиях глобализации реформирование бюджетного процесса, повышение эффективности бюджетной политики имеет принципиальное значение для снижения внешних и внутренних угроз экономической безопасности, достижения конституционных целей социально-экономического развития России. Актуальным вопросом, решение которого прямо или опосредовано влияет на эффективность бюджетной политики, является финансовый контроль. Как подчеркивает Президент Российской Федерации В.В.Путин, «сегодня вопросы развития и совершенствования контрольно-счетных органов приобретают особое значение. Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества - одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан»'.
Во-вторых, определение оптимальных алгоритмов развития российского общества, государства и экономики предполагает повышение прозрачности, эффективности использования не только федеральных финансовых средств, но и региональных и муниципальных ресурсов. «Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами» . Для достижения этой цели необходимо публичное раскрытие информации о планах и результатах деятельности органов власти по управлению региональными и
1 Президент Российской Федерации о государственном финансовом контроле. - В кн.:
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: Дела и люди. - М.:
Финансовый контроль. 2004. С. 5.
2 Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества
управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в
2006 - 2008 годах: Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3
апреля 2006 года № 467-р // Финансы. 2006. № 5. С. 19.
4 муниципальными финансами - в чем и состоит одна из важнейших задач
органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В-третьих, растущий международный авторитет России, признание ее как правового демократического государства предполагает развитость институтов внутреннего и внешнего контроля за управлением общественными ресурсами. Россия является полноправным членом практически всех международных организаций высших органов финансового контроля Европы и Азии, а в этом году была рекомендована в Совет управляющих ИНТОСАИ1. Высокий статус страны обязывает иметь действенную систему государственного и муниципального финансового контроля, вести активную научно-исследовательскую работу по обобщению и распространению передового опыта организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В-четвертых, при всей актуальности и практической значимости вопросов контроля за управлением общественными ресурсами (природными, финансовыми, интеллектуальными) в настоящее время остаются теоретически неразработанными многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля. В частности, нет концепции системы финансового контроля, не завершена его стандартизация с учетом отечественного и зарубежного опыта, отсутствует нормативная правовая база, необходимая для организации эффективной деятельности органов финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Степень разработанности проблемы. В процессе диссертационного исследования изучены и проанализированы работы, посвященные вопросам методологии, организации и методики финансового контроля, управления государственными и муниципальными ресурсами. При этом выявлено, что в современной научной литературе имеется большое количество публикаций по данной проблематике. Весомый вклад в исследование различных аспектов
1 ИНТОСАИ - международная организация высших контрольных органов, в состав которой входит более 180 стран.
5 социально-экономического управления внесли отечественные ученые
Л.И.Абалкин, А.Г.Аганбегян, Г.В.Атаманчук, О.Т.Богомолов, Н.И.Брагин,
И.В.Годунов, Ю.С.Дульщиков, В.И.Жуков, Д.Н.Земляков, И.К.Ларионов,
В.ИЛовичков, В.Л.Макаров, В.И.Меньшов, А.Д.Некипелов, Н.Я.Петраков,
Н.Н.Пилипенко, В.К Сенчагов, Е.Л.Татарский, В.А.Шаховой, А.А.Шутьков,
В.Н.Щербаков, и др.1 Их работы составили теоретико-методологическую
основу данного исследования.
Следует отметить, что имеется множество работ, посвященных анализу
актуальных вопросов бюджетной политики, финансовых взаимосвязей и
финансового контроля, которые также использовались в диссертационном
исследовании, - это прежде всего работы С.А.Агапцова, М.П.Афанасьева,
П.И.Бурака, В.В.Бурцева, Е.В.Бушмина, Ю.М.Воронина, А.М.Година,
В.П.Горегляда, Н.Б.Грибковой, А.Г.Грязновой, Ю.А.Данилевского,
Е.Д.Катульского, Е.А.Кочерина, И.Д.Мацкуляка, М.В.Мельник,
А.С.Карийского, Т.Г.Нестеренко, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, В.Ф.Палий, Н.Н.Пилипенко, Н.ДЛогосяна, В.М.Родионовой, Е.Е.Румянцевой, С.Н.Рябухина, А.Н.Саунина, С.В.Степашина, В.И.Стражева, В.П.Суйца, Д.Г.Черника, С.Д.Шаталова, В.А.Шахового, А.Д.Шеремета, П.Н.Шуляка и др.
Различные аспекты государственного регулирования и контроля исследуются в трудах зарубежных ученых: М.Алле, Дж.Бьюкенена, К.Викселля, Дж.Кейнса, В.Леонтьева, А.Маршалла, Дж.Мида, К.Поппера,
1 См.: Абалкин Л.И. Россия: поиск самоопределения: очерки. - М: Наука. 2005; Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. - М.: Дело. 2003; АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л. 2006; БрагинН.И., Кузьминова Т.В. Макроэкономика: государственное регулирование кризиса. М.: Дашков и К. 2004; Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М.: Изд-во РАГС. 1998; Годунов И.В., Ларионов И.К. Политическая экономия - путь в XXI век. - М: Наука. 2006; Жуков В.И. Парадигма развития России в условиях глобализации. - М.: Изд-во РГСУ. 2006; Пилипенко Н.Н., Татарский Е.Л. Основы менеджмента. - М.: Маркетинг. 2002; Сенчагов В.К. и др. Экономическая безопасность России: Общий курс. - М.: Дело. 2005; Шаховой В.А., Молокова А.В. Управление недвижимым имуществом на основе его оценки. - М.: Дашков и К. 2004; Щербаков В.Н., Новичков В.И., Кузнецов М.С. и др. Управление государственной собственностью. - М.: Дашков и К. 2002; Шутьков А.А. Система управления агропромышленным комплексом: теория, политика и практика. - М.: Нац. институт бизнеса. 2005 и др.
М.Портера, Дж.Стиглица, Э.Тоффлера, А.Хансена, Дж.Хнкса, У.Шарпа, К.Эрроу и др.
Таким образом, проведенный анализ трудов отечественных и зарубежных ученых позволяет сделать вывод о том, что для исследования проблемы контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами, с одной стороны, имеется солидная теоретико-методологическая база, а с другой- остро ощущается необходимость дальнейшей системной разработки данной проблемы с учетом новых явлений и опыта, обретенного в ходе проводимых реформ. Экономические трансформации последних 15 лет нуждаются в углубленном теоретико-методологическом осмыслении, в том числе и с позиций современной теории управления и контроля.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является научный анализ, развитие методологических основ и выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами. Данная цель предопределила постановку и решение ряда взаимосвязанных задач исследования:
осуществить системный анализ организации финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
предложить пути совершенствования внутреннего и внешнего контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
выработать рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации;
определить и теоретически обосновать перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств;
исследовать с позиций государственного и муниципального финансового контроля социально-экономические противоречия собственности и предложить пути их разрешения.
7 Область исследования. Исследование проведено в рамках пункта 2.2.
Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и
кредит.
Объектом исследования является финансовый контроль как элемент системы управления государственными и муниципальными ресурсами в условиях современных экономических трансформаций.
Предметом исследования являются общеэкономические
методологические, методические и организационно-правовые основы деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также пути совершенствования их деятельности и повышения эффективности контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами.
Теоретическую и методологическую основу данного исследования составляют концептуальные труды отечественной и зарубежной экономической науки по финансовому контролю, управлению финансами и собственностью, статистике, макроэкономике. В работе использовались теоретические выводы и положения, содержащиеся в научных публикациях и трудах ученых и специалистов по указанной проблематике.
Информационную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статистические сборники, информационные и методические материалы в периодических изданиях и сети Интернет.
Исследование основывалось на методологии системного анализа, диалектическом методе познания и его принципах, а также на современных методах статистического анализа и экспертных оценках.
Научная новизна исследования состоит в обосновании перспективных путей повышения результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, что является не самоцелью, а способом
8 формирования эффективной системы управления государственными и
муниципальными ресурсами1.
Основные научные результаты исследования, полученные
соискателем и выносимые на защиту:
выработан ряд предложений, имеющих концептуальное и практическое значение, по организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации: федеральном, региональном, муниципальном, которые могут быть использованы при создании высокоэффективной системы государственного и муниципального финансового контроля в интересах достижения финансово-экономической самостоятельности регионов и органов местного самоуправления; в частности, обоснован вывод о том, что при организации финансового контроля в общегосударственном масштабе необходимо руководствоваться конституционным принципом бюджетного федерализма и исходить из бюджетного устройства Российской Федерации: трем уровням единой бюджетной системы должно соответствовать триединство уровней внешнего и внутреннего финансового контроля;
обоснована необходимость создания (с учетом опыта федеративных государств) территориальных инспекций Счетной палаты Российской
1 Вполне очевидно, что достижение данной цели - не одномоментный акт. Бюджетная реформа, освоение новых методов управления общественными ресурсами и контроля за ними потребуют значительных усилий и времени. Об этом, в частности, свидетельствует и зарубежный опыт. Так, начальник Главного контрольного управления США М.Уокер в своем выступлении перед Суб-комитетом по эффективности государственного управления, финансовому менеджменту и межгосударственным отношениям и Суб-комитетом по законодательству и бюджетному процессу Комитета Палаты Представителей по государственной реформе в сентябре 2002 года, отметил, что, несмотря на позитивные сдвиги в области бюджетного планирования на уровне государственных агентов и качества предоставляемых ими данных о результатах своей деятельности, получение достоверных сведений о конечных результатах федеральных программ остается задачей на перспективу. М.Уокер подчеркнул, что по опыту последних десяти лет, устойчивый ускоряющийся прогресс в бюджетировании, ориентированном на результаты, невозможен без совместных скоординированных усилий Конгресса, администрации и федеральных агентств. II David.M. Walker (2002), "Performance Budgeting: Opportunities and Challenges" -Testimony before the Government Reform Subcommitee on Government Efficiency, Financial Management and Intergovernmental Relations, Rules Subcommitee on Legislative and Budget Progress, House of Representatives II General Office, GAO-02-1106T., p, 10,17.
9 Федерации в федеральных округах, что позволит повысить оперативность и
качество деятельности органов внешнего финансового контроля, создать
систему информационного обмена на уровне макрорегионов (федеральных
округов), организовать обмен опытом работы, внедрять единые стандарты,
регламенты и методики контрольных мероприятий;
выработаны рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации, к числу которых относятся: системная стандартизация финансового контроля; перспективное планирование совместных мероприятий с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития России и ее регионов; законодательное определение понятий «совместные контрольные мероприятия», «совместные экспертно-аналитические мероприятия» и др.;
определены и теоретически обоснованы перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств, предложены изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на создание нормативной правовой базы, необходимой для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации; впервые предложено применять аудит эффективности не только на этапе последующего контроля для оценки эффективности исполненных бюджетов, но и в ходе бюджетного планирования (предварительного контроля), что позволит в значительной степени минимизировать бюджетные расходы при одновременном повышении качества бюджетных услуг;
выявлены социально-экономические противоречия собственности и с позиций государственного и муниципального финансового контроля предложены пути их разрешения, в частности: создать действенный механизм контроля за оценочной деятельностью независимых оценщиков; осуществлять внешний аудит на всех этапах приватизационных мероприятий - от предложений оценки стоимости государственных активов до изучения
10 результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности
выполнения новыми собственниками условий совершенной сделки; обеспечить
финансовую поддержку государством инновационной деятельности;
произвести «инвентаризацию» интеллектуальных ресурсов страны и добиться
законодательного решения проблемы интеллектуальной собственности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть
использованы:
а) при совершенствовании процесса управления государственными и
муниципальными ресурсами, а также в интересах развития системы
внутреннего и внешнего финансового контроля;
б) при дальнейших исследованиях проблематики государственного и
муниципального управления и контроля в условиях модернизации экономики;
в) при подготовке й профессиональной переподготовке специалистов в
области государственного и муниципального управления и финансового
контроля.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы и внедрены в процессе:
научно-исследовательской работы, выполненной по программе Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации;
подготовки научно-практического пособия по внедрению аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
организации и личного участия соискателя в работе научно-практических конференций и семинаров по вопросам государственного и муниципального финансового контроля;
практической деятельности диссертанта при планировании и организации совместных контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Публикации. Основные положения исследования нашли отражение в 8 публикациях автора общим объемом 4,0 п.л., в том числе в четырех изданиях, рекомендованных бюллетенем ВАК.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений. Иллюстративно-справочный материал представлен схемами и таблицами.
Системный подход к организации финансового контроля за управлением средствами федерального бюджета
Социально-экономические трансформации развиваются в России на протяжении вот уже более 15 лет и нельзя считать их к настоящему времени завершенными. За это время радикальным изменениям подверглись практически все слагаемые экономики: отношения собственности, методы хозяйствования, модели мотивации, цели и средства экономического развития, институты и право. Практически разрушенной оказалась система управления и контроля, созданная в советском государстве1.
Однако и в условиях рыночной экономики проблемы контроля, осуществляемого государством, не теряют свою значимость. Контроль -неотъемлемая часть системы социального управления, его важнейшая функция. Контроль призван осуществлять сбор и обработку информации о траектории движения финансового объекта, вскрывать отклонения от намеченных планов развития и принятых стандартов, анализировать причины, вызвавшие такие отклонения, а при необходимости - вносить предложения по корректировке управленческих решений.
Особое место в теории и практике социального управления отводится и финансовому контролю. Проникнуть в его глубинную сущность, раскрыть содержание, понять действительное предназначение можно только через определение понятий, имеющих непосредственное отношение к финансовому контролю.
Контрольная функция советского государства была важнейшей задачей государственного строительства; в СССР существовала система всеобъемлющего контроля, в том числе и в финансово-бюджетной сфере (Более подробно об этом см.: Всероссийский конгресс по проблемам финансового контроля: (доклады и выступления) / Под общей ред. В.И.Жукова. - М: Изд-во РГСУ. 2006. - 154 с).
К сожалению, нормативная правовая база, регламентирующая организацию и осуществление финансового контроля, на сегодняшний день выглядит очень бедной и недостаточно разработанной. В действующем законодательстве Российской Федерации недостает очень многих понятий, имеющих самое непосредственное отношение к финансовому контролю. Откроем, например, «Финансово-экономический словарь законодательно закрепленных терминов» и попытаемся там найти понятия финансового контроля или аудита. Увы, не найдем! Нет в словаре и таких понятий, как «внешний контроль», «аудит эффективности», «стратегический аудит», «парламентский контроль» и т.д.1 Не лучшим образом выглядят в этом отношении и современные научные словари. Так, в довольно объемном «Новом экономическом словаре» (10 000 терминов) не нашлось места ни финансовому контролю, ни его разновидностям, а понятие «аудит» отнесено лишь к деятельности частных компаний.
Оптимизация совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации
В ходе реформирования бюджетного процесса на новых началах возникла такая форма взаимодействия как совместные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. На практике они реализуют принцип бюджетного устройства современной России -принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. На наш взгляд, только совместные мероприятия позволяют проводить полноценный финансовый контроль в сферах совместного ведения, с достаточной глубиной отслеживать реализацию межбюджетных отношений, выявлять «болевые точки» бюджетного процесса, вырабатывать конкретные предложения по его совершенствованию. Проведение совместных мероприятий способствует повышению эффективности всей системы внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Какова нормативная правовая база проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий? Статья 22 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»1 предоставляет право Счетной палате Российской Федерации в пределах своей компетенции привлекать к участию проводимых ею мероприятий государственные контрольные органы и их представителей.
С 1996 года Счетной палатой Российской Федерации совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в рамках подписанных соглашений о сотрудничестве проводятся совместные
Собрание законодательства Российской Федерации . 1995. № 3. Ст. 167. На сегодняшний день соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетньши органами субъектов Российской Федерации подписаны со всеми региональными палатами. контрольные мероприятия. Однако до создания в декабре 2000 года на Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации такого рода контрольные мероприятия носили эпизодический характер. С момента создания Ассоциации была утверждена новая (типовая) форма соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, где основное внимание уделено проведению совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
За последние годы количество предложений по проведению совместных контрольных мероприятий от региональных контрольно-счетных органов возросло, совершенствуется практика их проведения. На сегодняшний день это направление взаимного сотрудничества, можно сказать, стало одним из приоритетных.
Роль и место финансового контроля в разрешении социально-экономических противоречий собственности
Экономику не без оснований иногда называют печальной наукой, ибо исследует она производство и распределение благ, необходимых для жизнедеятельности человека, которых при ограниченности ресурсов и неограниченности человеческих желаний всегда кому-либо не хватает. Люди, естественно, всегда стремились и будут стремиться обладать собственностью, что порождает множество социально-экономических противоречий. Проблема собственности является ключевой в понимании экономической сферы жизни общества, «Собственность, - по словам Ж.Ж.Руссо, - это истинное основание гражданского общества и истинная порука в обязательствах граждан, ибо если бы общество не было залогом за людей, то не было бы ничего легче, как уклониться от своих обязанностей и надсмеяться над законами»1.
Собственность - многомерное общественное явление, которое К.Маркс весьма точно охарактеризовал как совокупность всех производственных отношений . Действительно, отношения собственности придают смысл и направленность, характеризуют экономический механизм развития общества на любой стадии его развития, В современных условиях сложилось два подхода к исследованию проблемы собственности3. Первый подход - классический или политэкономический - состоит в выявлении объективных социально-экономических основ формирования и функционирования собственности и ее конкретных видов и форм, а также отношений, возникающих между субъектами хозяйственной деятельности в связи и по поводу присвоения благ. Второй подход - институциональный - идентифицируется с экономической теорией прав собственности. Его суть заключается в том, что «во-первых, авторы данной теории считают, что собственностью является не какой-либо ресурс сам по себе, а пучок или доля прав по его использованию, то есть собственность как таковая отождествляется с правом собственности. ...Во-вторых, авторы теории прав собственности, придерживаясь методологического маржинализма, выводят феномен собственности из факта редкости, ограниченности ресурсов и возможности их альтернативного использования... Поэтому отношения собственности понимаются как система исключений из доступа к имеющимся ресурсам»1.
Существует множество подходов к изучению феномена собственности. Юристы видят в собственности прежде всего то, что установлено в системе действующих законодательных актов - право человека на владение, пользование и распоряжение благами, законно им приобретенными. Законным владением юристы признают только владение, опирающееся на правовое основание . Историческая трактовка собственности связана с анализом того, насколько сложно и изменчиво само явление собственности, как исторически видоизменяются конкретные формы ее проявления. История экономики - это ключ к поиску генетических зависимостей и каузальных связей в экономической жизни, в отношениях собственности3.
