Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты формирования местных бюджетов 11
1.1. Экономическое содержание местных бюджетов 11
1.2. Роль местных бюджетов в развитии муниципальных образований 25
1.3. Особенности формирования местных бюджетов зарубежных стран 37
Глава 2. Местный бюджет как финансовая база обеспечения функций органов местного самоуправления 50
2.1. Анализ доходов местных бюджетов Владимирской области 50
2.2. Анализ расходов местных бюджетов Владимирской области 77
Глава 3. Пути совершенствования финансового обеспечения муниципальных образований 97
3.1. Методические подходы к оценке уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований 97
3.2. Предложения по повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований 121
Заключение 133
Библиографический список
- Роль местных бюджетов в развитии муниципальных образований
- Особенности формирования местных бюджетов зарубежных стран
- Анализ расходов местных бюджетов Владимирской области
- Предложения по повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований
Роль местных бюджетов в развитии муниципальных образований
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Важнейшим принципом демократического общества и одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. Местное самоуправление это уровень власти, наиболее приближенный к населению и призванный обеспечить удовлетворение его потребностей в общественных благах.
Реформирование местного самоуправления с принятием новых законов вызвало большой интерес к проблемам местных бюджетов, одной из которых является обеспечение достаточными ресурсами бюджетов муниципальных образований всех уровней и типов. Данная проблема является актуальной в настоящее время и имеет огромное значение в условиях формирования межбюджетных отношений.
Местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому местное самоуправление рассматривается как одна из фундаментальных основ российской системы народовластия.
Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления. В данном документе местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [62]. Это означает, что на первом месте стоит правоспособность органов местного самоуправления решать вопросы, делегированные им государством, исходя из приоритета интересов местного населения.
Что касается российского законодательства, то в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 от 6 октября 2003 г.: «Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [5].
Различие формулировок указанного Федерального закона и Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан, тогда как Федеральный закон упоминает, прежде всего, само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия подчеркивает не только право, но и реальную способность органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно недостаточность реальной способности, прежде всего экономической и финансовой, наиболее слабое звено в местном самоуправлении в России.
Исследованием роли и положения местного самоуправления в социально-экономическом развитии России занимались многие ученые.
Российский ученый Н.И. Лазаревский дал следующее определение местному самоуправлению: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» [94, С. 11].
Иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ. «Местное самоуправление - это система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства» [101, С. 25].
Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Так, в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» №1370 от 15 октября 1999 г. местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом [14].
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 от 6 октября 2003 года на местные органы власти возложен значительный перечень вопросов местного значения, одним из которых является формирование, утверждение и исполнение местного бюджета [5].
В первые годы формирования бюджетной системы Российской Федерации местные бюджеты характеризовали как совокупность задач, выполняемых местными органами власти, и средств, используемых ими для удовлетворения потребностей населения. Многие определяли местные бюджеты как «способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставленных соответствующим местным исполнительным комитетам и Советам» [103, С. 7].
По мнению М.А. Смирнова местные бюджеты включают главную задачу - финансировать местное хозяйство, т.е. предприятия, учреждения и мероприятия местного значений [141, С. 6].
В.Н. Твердохлебов характеризовал местные финансы как часть единой системы финансов Союза СССР, состоящая в непосредственном ведении местных Советов и их исполнительных комитетов [147, С. 55].
Многие ученые понимают местный бюджет как бюджет отдельных административно-территориальных единиц, принимая за основу территориальный принцип. С ними можно согласиться отчасти, поскольку местные финансы тесно связаны с территорией муниципального образования. Однако определять бюджет, таким образом, было бы не правильно, поскольку бюджет экономическая категория, которая выражает отношения по образованию, распределению и использованию фонда денежных средств.
Другие характеризуют местный бюджет как совокупность экономических отношений. По мнению М.И. Ходоровича, местные бюджеты представляют собой совокупность экономических отношений, обеспечивающих финансовую базу местных Советов по развитию отраслей хозяйства, непосредственно направленных на повышение благосостояния народа [155].
Н.А. Ширкевич характеризовала местные бюджеты как часть основного финансового плана страны - государственного бюджета. Вместе с тем они представляют реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных Советов и каждого отдельного Совета, которыми они распоряжаются в целях осуществления мероприятий, ежегодно предусматриваемых планом экономического и социального развития. В связи с этим местные бюджеты выступают как экономическая категория, способствующая развитию производственной сферы в местном звене и осуществляющая финансирование непроизводственной сферы данной административно-территориальной единицы [158, С. 39].
Г.Б. Поляк определяет местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных Советов [118, С. 27]. В экономической литературе - законах, научных статьях, учебниках -сложилась ситуация, когда понятие «местный бюджет» используется одновременно для обозначения различных по своей природе объектов.
Особенности формирования местных бюджетов зарубежных стран
В процессе выполнения анализа был сделан вывод, что ряд областных законодательных актов содержит положения, сдерживающие развитие налоговой базы местных бюджетов:
1. Закон Владимирской области №20-03 от 5 марта 2002 г. «Об установлении цены земли за единицу площади земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений на территории Владимирской области» содержит положение о том, что цену земли за единицу площади земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, при продаже собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, установить в размере десятикратной ставки земельного налога. Рыночная оценка данных зданий, сооружений и строений не проводилась, и это вызвало снижение доходов муниципальных бюджетов. В настоящий момент введение системы аукционной продажи неиспользуемых земельных участков позволяет применять при установлении начальной аукционной цены кадастровую стоимость продаваемого участка, но и такой подход не всегда может выявить реальную рыночную стоимость земли в различных муниципальных образованиях. Несмотря на это, в большинстве муниципалитетов имеются значительные площади неиспользуемой земли с высокой рыночной стоимостью, расходы бюджета на документальную подготовку земельного участка для аукционной продажи очень велики, (подчас их оплата невозможна), что, безусловно, сдерживает поступление доходов в бюджеты муниципалитетов.
2. Закон Владимирской области №16-03 от 5 апреля 2004 г. «Об установлении максимального размера общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Владимирской области» содержит ограничение максимального размера земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, которые могут находиться одновременно на праве собственности или ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, до 10 га. Данное ограничение препятствует росту налоговых поступлений в бюджет муниципальных образований и не совсем отвечает реальному рыночному спросу на земельные участки в различных районах Владимирской области. 3. В Законе Владимирской области №139-03 от 7 сентября 2004 г. «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Владимирской области» содержится аналогичное ограничение. Согласно этому закону максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 200,0 га; садоводства - 0,25 га; огородничества - 0,25 га; животноводства - 2,0 га; дачного строительства 0,25 га. В данном случае установленные ограничения не отражают рыночных условий использования земельных участков, возможностей граждан, которым передаются в собственность данные земельные участки, и прочих аспектов, сдерживающих рост доходов в бюджет муниципальных образований и эффективное использование земли.
Доходы консолидированного бюджета Владимирской области от взимания земельного налога в 2006 г. сократились по сравнению с 2005 г. Так, удельный вес земельного налога в доходах в 2006 г. по сравнению с 2005 г. уменьшился в 19 муниципальных образованиях из 21 (90% от общего числа) в результате перехода на новую систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости земли. Удельный вес земельного налога в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований в 2006 г. составил, например, в городе Владимире - 8,6%, Суздальском районе - 3,3, Юрьев-Польском районе - 1,45%. В 2010 г. удельный вес земельного налога составил 6,5% всех налоговых доходов. За период 2006 - 2010 гг., данный налог увеличился в 3 раза.
По сравнению с 2006 г. увеличились поступления налога на имущество физических лиц. Из данных таблиц (Приложения 1 и 2) видно, что этот показатель в 2010 г. увеличился по сравнению с 2006 г. в 4,8 раза, соответственно удельный вес данного налога в структуре доходов увеличился на 0,2%. Незначительное поступление данного налога в бюджеты муниципальных образований объясняется наличием небольших объектов недвижимости в собственности сельского населения и невысокими ставками налога, которые не предполагают возможностей увеличения этих поступлений при существующем механизме налогообложения физических лиц.
Резервом улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований послужило закрепление за муниципальными образованиями Владимирской области транспортного налога в объеме 100%. В 2009 г. удельный вес транспортного налога составил 1,5% от общей суммы доходов. Уровень исполнения плана по транспортному налогу сильно дифференцирован - от 65,8% в городе Владимире до 221,1 % в городе Коврове.
Поступления в виде налоговых доходов в бюджет муниципальных образований имеют ряд преимуществ перед неналоговыми доходами, так как обладают наибольшей стабильностью, устойчивостью и предсказуемостью. В то же время неналоговые источники доходов могут стать своеобразным «резервом устойчивости» доходной базы бюджетов муниципальных образований, так как их объем полностью зависит от активности и предприимчивости местных органов власти.
Неналоговые доходы составляют незначительную часть в общей сумме доходов бюджетов муниципальных образований (9,8%). В 2008 г. по сравнению с 2006 г. неналоговые доходы увеличились в 2,1 раза, а в 2009 и 2010 гг. сумма неналоговых доходов снизилась по сравнению с 2008 г. на 15,5 и 4,9% соответственно (рис. 2.5). Основной причиной невыполнения было некачественное прогнозирование поступлений доходов от реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Анализ расходов местных бюджетов Владимирской области
Проведенное исследование показало, что система формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований является формально самостоятельной, поскольку в связи с дифференциацией уровней муниципальных образований доля налоговых и неналоговых доходов колеблется от 24,5% (в бюджетах муниципальных районов) до 65,9% (в городе Владимире).
Высокий уровень межбюджетного взаимодействия является оправданным и обусловлен такими факторами, как: низкий уровень социально-экономического развития территорий, спорный характер распределения и закрепления доходных источников между бюджетами бюджетной системы, особенностями развития системы местного самоуправления.
В связи с этим целесообразно на наш взгляд разработать комплекс мер, обеспечивающий повышение уровня финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований всех уровней.
В данной главе диссертационной работы будут сформулированы и представлены основные направления повышения уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований субъекта РФ, во-первых, за счет резервов увеличения собираемости местных налогов и снижения задолженности по ним и, во-вторых, путем усиления финансового контроля органов исполнительной власти и контрольно-счетных органов муниципальных образований с целью обеспечить эффективное использование бюджетных средств.
На заседании Правительства Российской Федерации были рассмотрены предложения Минфина России по повышению обеспеченности местных бюджетов. «Проблема отсутствия ресурсов, по сути, иногда хронического безденежья местного самоуправления может быть решена только при наличии двух возможностей, - заявил глава кабинета министров. - Во-первых, нужно наращивать доходы, расширяя перечень источников, и во-вторых, выравнивать ситуацию из других бюджетов, повышая соответствующие дотации» [85, С.З].
В соответствии с предложениями Министерства финансов Российской Федерации доходная база местных бюджетов может увеличиться на 6-7% за счет таких источников, как: - введение с 1 января 2013 г. патентной системы налогообложения, поступления от которой в полном объеме будут зачисляться в местные бюджеты. По расчетам главы Минфина России Антона Силуанова, система приведет к увеличению количества налогоплательщиков, работающих по патентам, а в течение ближайших двух лет дополнительные доходы местных бюджетов составят более 1 млрд руб. [85, С.З]. - зачисление в полном объеме единого сельскохозяйственного налога, поступления от которого должны увеличить налоговые доходы бюджетов муниципалитетов на 1,3 млрд руб. - зачисление части доходов от акцизов на нефтепродукты (размер поступлений будет зависеть от протяженности автомобильных дорог, находящихся в ведении того или иного муниципалитета).
На наш взгляд к факторам, позволяющим увеличить доходную базу местных бюджетов, целесообразно отнести следующие направления работы муниципальных образований.
Повышение собираемости налогов и сокращение задолженности по налоговым платежам в местный бюджет. Недостаточно качественное прогнозирование и планирование налоговых доходов местных бюджетов подтверждает рассчитанный уровень собираемости местных налогов. Он получился более достоверным при использовании показателей недоимки и сумм погашенной задолженности: 2009 г. - 88,9%, 2010 г. - 89,4%, 2011 г. -91,3%. (табл. 3.6). При расчете показателя фактических налоговых поступлений к начисленной сумме уровень собираемости местных налогов, по имеющимся данным за 2010 г., составил 96,3% (1640,1 млн руб. к 1702,5 млн руб.), т.е. на 6,9 проц. пункта выше, чем по первому варианту расчета, а в 2011 г.- 100,9% (1610,2 млн руб. к 1595,8 млн руб.), что уже на 9,6 пункта выше [72, С. 48]. Таким образом, имеет место четкая позиция муниципальных образований по занижению прогнозируемых поступлений по местным налогам.
Для реализации выполненных расчетов целесообразно: - повысить уровень взаимодействия территориальных налоговых органов и органов местного самоуправления по снижению недоимки по налогам и получению информации о неплательщиках с целью административного воздействия на них (проведение непосредственного контроля за учетом собираемости каждого налога вместо суммарного учета поступлений по местным налогам); - рассмотреть возможность учета показателей собираемости налогов по группам региональных и местных налогов в системе премирования работников территориальных налоговых органов.
Введение коэффициента застройки земельного участка под индивидуальное жилищное строительство в качестве источника повышения собираемости земельного налога и роста неналоговых доходов. В соответствии с изменениями в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №283-ФЗ от 28 ноября 2009 г. [9] организации и индивидуальные предприниматели, имеющие в собственности земельный участок, предназначенный для целевого использования (индивидуального жилищного строительства) обязаны применять повышающие коэффициенты при расчете земельного налога следующим образом: - в течение трехлетнего срока строительства, начиная с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости, — с применением повышающего коэффициента 2; - в течение периода, превышающего трехлетний срок строительства, вплоть до даты государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости — с применением повышающего коэффициента 4 [9].
Организации и индивидуальные предприниматели, а также физические лица, которые приобрели участок для индивидуального жилищного строительства, должны застроить участок в течение определенного периода времени. Если по истечении определенного периода времени участок не застроен, то применяется повышающий коэффициент, по которому рассчитывается налог. Если строительство дома начато (построен каркас здания), то физические лица - владельцы земельного участка переводятся на уплату налога на имущество физических лиц. Однако в данном случае стоит отметить, что коэффициенты застройки должны быть разными в зависимости от типа муниципального образования, поскольку сельские поселения и городские округа существенно различаются по уровню социально-экономического развития. В сельских поселениях стоимость земель и заработная плата значительно ниже, чем в городских поселениях и городских округах, поэтому при установке данных коэффициентов надо учитывать тип муниципального образования.
Восстановление норматива налога на имущество организаций, поступающего в местный бюджет, поскольку организации используют производственную инфраструктуру в целях повышения уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований целесообразно закрепить за местными бюджетами отчисления по данному налогу в размере 50% для всех типов муниципальных образований, кроме областного центра (25%). В результате доходы муниципальных образований вырастут на 6,1%.
Отмена федеральных льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц позволит значительно увеличить непосредственно собственные доходы местных бюджетов. Во Владимирской области потери бюджетов муниципальных образований от предоставления льгот по местным налогам составляют в среднем около 20% от исчисленной к уплате сумме налогов (табл. 3.7).
Предложения по повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований
В результате исследования финансового обеспечения местного самоуправления разработаны предложения по его совершенствованию и укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Анализ теоретических основ формирования местных бюджетов позволил уточнить понятие «финансовое обеспечение местного самоуправления» и раскрыть его содержание и структуру. Финансовое обеспечение местного самоуправления - это соотношение объема финансовых ресурсов, аккумулируемых в местном бюджете в виде доходов, и объема расходных обязательств, обусловленных выполнением функций и полномочий муниципального образования в течение финансового года.
В рамках данного определения предложена структурная классификация доходов местных бюджетов (включает собственные, непосредственно собственные, а также располагаемые доходы), которая позволила провести четкое разграничение источников и оценить их поступательное значение в формировании доходов местных бюджетов.
К непосредственно собственным доходам целесообразно относить только налоговые доходы в части поступлений от местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и неналоговые доходы. Что касается собственных доходов, то они включают непосредственно собственные доходы и дотации, поскольку данный вид финансовой помощи носит нецелевой характер и служит для выравнивания бюджетной обеспеченности и сбалансированности. Собственные доходы с добавлением субсидий составляют располагаемые доходы.
Исследование теоретических аспектов органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и структурный анализ бюджетных доходов в муниципальных образованиях Владимирской области позволили: выявить неэффективность структуры доходов местных бюджетов в связи с преобладанием безвозмездных поступлений над непосредственно собственными доходами; оценить финансовую обеспеченность местных бюджетов с помощью бюджетных показателей.
Рассмотрение особенностей формирования доходов муниципальных образований позволило определить степень финансовой обеспеченности местных бюджетов Владимирской области. Более половины доходов муниципальных образований формируется за счет безвозмездных поступлений (55,1% в 2009 году, в 2010 году - 55,4% и в 2011 году - 54,1%) что превышает налоговые и неналоговые доходы примерно на 20%.
Степень финансовой обеспеченности муниципальных образований, которая преимущественно определяется уровнем их непосредственно собственных доходов, оставалась стабильной на протяжении рассматриваемого периода и составляла в среднем 38,1%. Сравнительный анализ уровня непосредственно собственных доходов муниципальных образований Владимирской области с общероссийскими данными показывает, что за период с 2006 по 2011 гг. непосредственно собственные доходы муниципальных образований Владимирской области были ниже общероссийских. В 2010 г. непосредственно собственные доходы муниципальных образований Владимирской области составили 44,6%, а в среднем по Российской Федерации - 40,7%. Рост значения этого показателя с 32,7% в 2006 г. до 45,9% в 2011 г. связан, прежде всего, с увеличением налога на доходы физических лиц на 38,9%, а также с закреплением транспортного налога за местными бюджетами в 100%-ном объеме в соответствии с Законом Владимирской области №139-03 от 10 октября 2005 г. «О межбюджетных отношениях во Владимирской области».
Анализ динамики основных показателей общей характеристики консолидированного бюджета Владимирской области свидетельствует о тенденции явного усиления централизации финансовых ресурсов в областном бюджете Владимирской области и существенном снижении доходов в бюджетах муниципальных образований. Так, доходная часть областного бюджета в период 2004-2010 гг. увеличилась с 46,2 до 59,5%, в то время когда доходная часть бюджетов муниципальных образований в этот же период уменьшилась с 53,8 до 40,4%, что в свою очередь сопровождалось увеличением дефицитности местных бюджетов в связи с передачей большого объема расходных полномочий субъекта Федерации на исполнение местным органам власти без соответствующего финансового обеспечения. Отмечается постоянный рост безвозмездных поступлений из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п.
Основными расходами муниципальных образований за анализируемый период стали: образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и физическая культура, социальная политика и государственное и муниципальное управление. За период 2006-2011 гг. доля расходов на образование увеличилась с 32,5 до 42,4%, однако в абсолютном выражении финансирование данного раздела увеличилось на 80%. Доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство возросла за анализируемые 5 лет на 3,4%, а абсолютные показатели за данный период увеличились на 65%. Тенденция увеличения абсолютных и относительных показателей характерны и для здравоохранения, и для государственного и муниципального управления. Однако если увеличение расходов социального характера можно назвать положительным моментом для обеспечения жизнедеятельности населения, то увеличение расходов на государственное и муниципальное управление в 1,4 раза (2006 г. - 725,6 млн руб., 2010 г. - 1011,4 млн руб.) является крайне негативным моментом.
Проведенный в диссертации анализ формирования доходов и расходов местных бюджетов Владимирской области позволил выявить следующие негативные стороны в планировании бюджетов муниципальных образований: - недостаточно качественное прогнозирование и планирование налоговых доходов бюджета. Анализ утвержденных и исполненных доходов по местным налогам свидетельствует о занижении сумм налоговых поступлений в бюджетах муниципальных образований Владимирской области. В 2011 г. процент исполнения по налогу на имущество физических лиц варьировался от 74,8% в Камешковском районе до 145,9% в Кольчугинском районе, по налогу на доходы физических лиц от 98,4% в Селивановском районе до 136,6% в Ковровском районе; - стабильно высокий уровень финансовой помощи, предоставляемой бюджетам муниципальных образований (примерно 45% в течение последних лет); - неэффективное использование бюджетных средств (отсутствие правовых актов, определяющих порядок разработки, формирования, реализации и контроля за исполнением муниципальных целевых (ведомственных) программ).
В соответствии с предложенным в диссертации методом структуризации муниципальных образований субъекта РФ, основанный на выделении и отдельном рассмотрении уровня финансовой обеспеченности городского округа - столицы (центра) субъекта РФ, а также наукоградов и закрытых административно-территориальных образований предложена и рассчитана методика оценки уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований всех типов, применение которых способствует повышению уровня финансового планирования в системе социально-экономического развития муниципальных образований.
