Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-экономические основы функционирования жилищно-коммунального хозяйства 13
1.1. Место, роль и функции жилищно-коммунального хозяйства в экономике 13
1.2. Финансовый механизм жилищно-коммунального хозяйства 26
1.3. Финансовые аспекты реформы жилищно-коммунального хозяйства 43
Глава 2. Анализ и оценка финансирования жилищно коммунального хозяйства на современном этапе 66
2.1. Управление финансированием жилищно-коммунального хозяйства
2.2. Особенности бюджетного финансирования ЖКХ 79
2.3. Алгоритм реализации бюджетных инвестиций в коммунальной сфере 91
Глава 3. Повышение эффективности финансирования жилищно-коммунального хозяйства 105
3.1. Формирование системы показателей оценки эффективного бюджетного финансирования ЖКХ 105
3.2. Совершенствование управления финансированием ЖКХ 122
3.3. Расширение спектра используемых инструментов привлечения инвестиций в ЖКХ 144
Заключение 159
Библиографический список 163
- Финансовый механизм жилищно-коммунального хозяйства
- Финансовые аспекты реформы жилищно-коммунального хозяйства
- Алгоритм реализации бюджетных инвестиций в коммунальной сфере
- Совершенствование управления финансированием ЖКХ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация целей и задач реформирования российского жилищно-коммунального хозяйства в рыночных условиях происходит на протяжении пятнадцати лет и будет продолжена еще длительный период, подтверждением чему является разработанная Правительством Российской Федерации концепция целевой программы модернизации и реформирования ЖКХ до 2020 года.
Проводимая реформа определила основные тенденции финансирования жилищно-коммунального хозяйства: расширение спектра источников финансирования отрасли, предполагающее помимо средств бюджетов и населения привлечение средств частных инвесторов, в том числе кредитных организаций; обеспечение полного возмещения гражданами - собственниками жилых помещений стоимости жилищно-коммунальных услуг; адресная финансовая поддержка государством социально незащищенных категорий населения посредством предоставления льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг; формирование институтов развития, инвестиционный потенциал которых направляется, в том числе на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов коммунальной сферы; внедрение разнообразных финансовых инструментов и механизмов финансирования ЖКХ, включающих инфраструктурные облигации, гарантийные фонды ЖКХ, концессионные соглашения и иные.
Несмотря на то, что перечисленные направления развития финансирования ЖКХ осуществляются при одновременном сокращении бюджетного финансирования отрасли, роль последнего остается весьма значительной, в особенности, когда речь идет об обновлении материально-технической базы в коммунальной сфере, финансовой поддержке льготных категорий населения, реализации общественно значимых проектов, связанных, например, с благоустройством городских территорий, утилизацией бытовых и радиоактивных отходов, содержанием дорог, объектов уличного освещения.
На бюджетное финансирование ЖКХ оказывают позитивное влияние изменения, связанные с совершенствованием российской бюджетной системы. Прежде всего, это использование программно-целевого метода бюджетного планирования, который позволяет оптимизировать процесс формирования бюджета, обеспечить последовательность отраслевой политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе; увеличение горизонта бюджетного планирования; интеграция бюджетной классификации расходов со счетами бюджетного учета; разработка мер повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, дифференцированный подход к бюджетному финансированию государственных учреждений и государственных
(муниципальных) унитарных предприятий в области ЖКХ, выраженный в полном (нормативном) финансировании первых и частичном (в виде субсидий на возмещение затрат) финансировании вторых, ориентирован на экономию бюджетных ресурсов, является логическим следствием решения о переводе организаций ЖКХ на рыночные условия хозяйствования.
В то же время существуют и требуют устранения объективные препятствия для эффективного расходования бюджетных средств на поддержание и развитие ЖКХ на современном этапе, в числе которых следует выделить ограниченный подход к понятию эффективности бюджетного финансирования, связанному лишь с необходимостью экономии бюджетных ресурсов в ходе их использования на соответствующие нужды; несовершенство организационных мер по обеспечению корреляции оперативных и стратегических целей социально-экономического развития с финансовыми целями в деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений в сфере ЖКХ; недостаточное развитие механизма финансирования государственных учреждений ЖКХ, предоставляющих государственные услуги.
Высокая теоретическая и практическая значимость решения вопросов, связанных с повышением эффективности финансирования ЖКХ, в том числе поиском эффективных способов планирования расходов на ЖКХ, методов управления отраслевыми финансовыми потоками, ориентированных на социально-экономическое развитие регионов, в условиях сокращения дотационности ЖКХ, значительного износа коммунальной инфраструктуры и низкого платежеспособного спроса населения обуславливают актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы. Поскольку теоретическую основу
диссертации составляют научные разработки о финансах, то следует отметить комплексные исследования в этой области И.А. Бланка, A.M. Бирмана, СВ. Большакова, Р.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной, В.В. Ковалева, Н.В. Колчиной, СИ. Лушина, Д.С. Молякова, Л.Н. Павловой, Л.П. Павловой, Н.Н. Ровинского, В.М. Родионовой, М.В. Романовского. Кроме того, среди работ по финансам жилищно-коммунального хозяйства необходимо выделить труды И.А. Болдыревой, Е.А. Каменевой, Д.А. Королькова, Д.С. Молякова, А.Н. Ряховской. Исследование финансового механизма нашло отражение в работах Д.А. Аллахвердяна, Ю.А. Бенедиктова, Ю.А. Казака, В.В. Ковалева, Е.В. Маркиной, В.К. Сенчагова, М.А. Песселя, Т.Ф. Романовой.
Среди работ, посвященных вопросам комплексного управления жилищно-коммунальным хозяйством, целесообразно отметить работы В.П. Зайкова, В.Б. Зотова, К. Менара, Ю.В. Слинякова, В.Г. Хайкина, А.Е. Шастико. Следует
выделить также работы, направленные на совершенствование управленческой деятельности в организациях, в том числе деятельности по управлению финансами. Это труды по теории и практике использования системы сбалансированных показателей (и ее аналогов), принадлежащие зарубежным ученым - Р. Димистри (R. Demeestre), П. Друкеру (P. Dmcker), Р. Каплану (R. Kaplan), Г. Кокинзу (G. Cocins), Ж. Лаверти (J. Laverty), Ж. Мало (J. Malo), Д. Нортону (D. Norton), Н-Г. Ольве (N-G. Olve), Ж. Хоффекеру (J. Hoffecker), а также отечественным исследователям - A.M. Борисову, М.С. Борисовой, A.M. Гершуну, О.В. Несмачных.
Признавая комплексность и системность проведенных исследований перечисленными авторами, необходимо отметить, что в процессе реформирования ЖКХ возникают проблемы, требующие дополнительного анализа и решения, в том числе в области формирования единого подхода к понятию и структуре жилищно-коммунального хозяйства, организации бюджетного финансирования отрасли, повышения его эффективности, в особенности во взаимосвязи с реформированием бюджетной системы Российской Федерации. Более того, одно из основных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства - снижение доли бюджетного финансирования отрасли и перевод ее на самофинансирование и самоокупаемость создало предпосылки для проведения научных исследований в области использования частного капитала в ЖКХ. В то же время, учитывая высокую социальную значимость отрасли, общественный характер ряда жилищно-коммунальных работ и услуг, прямое участие государства в регулировании ЖКХ посредством его финансовой поддержки неизбежно. Однако анализ научных разработок за последнее десятилетие показал недостаточную заинтересованность исследователей к проблемам бюджетного финансирования ЖКХ.
Цель диссертации - решение научной задачи повышения эффективности финансирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях его реформирования. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
> на основе анализа финансово-экономических аспектов реформирования ЖКХ и с учетом его значения и функций выявить специфику финансового механизма жилищно-коммунального хозяйства;
> выявить и систематизировать особенности бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства;
> исследовать порядок осуществления бюджетных инвестиций в строительство, реконструкцию и модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и обосновать предложения по его совершенствованию;
> сформировать критерии и систематизировать показатели оценки эффективности бюджетного финансирования, обосновать необходимость обеспечения взаимосвязи бюджетного финансирования ЖКХ с показателями социально-экономического развития административно-территориальных единиц, сформировать предложения по совершенствованию управления финансами жилищно-коммунального хозяйства.
> проанализировать использование альтернативных инструментов привлечения инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство - концессионных соглашений и бюджетных кредитов.
Объектом исследования является финансирование жилищно-коммунального хозяйства.
Предметом исследования служит организация бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях его реформирования на примере города Москвы.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составляют научные разработки ведущих специалистов в области государственных и отраслевых финансов, финансового менеджмента.
Методологическую базу исследования составляют следующие методы научного познания: исторический и логический, статистический, индукции и дедукции, сравнительного анализа, синтеза, моделирования, аналогии.
Основные положения диссертации соответствуют специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Информационная база исследования представлена законодательством Российской Федерации, статистическими данными Федеральной службы государственной статистики, справочно-энциклопедическими источниками, монографиями, научными статьями российских и зарубежных экономистов, материалами научных и научно-практических конференций, диссертациями, аналитическими отчетами федеральных финансово-экономических ведомств и институтов развития, ведомственными отчетами и иными материалами территориальных органов власти города Москвы.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекса теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Наиболее существенными научными результатами, выносимыми на защиту, являются следующие:
1. На основе объектно-субъектного подхода к исследованию финансово-экономических аспектов реформирования жилищно-коммунального хозяйства предложено
авторское определение ЖКХ, под которым в контексте работы понимается отрасль экономики, объединяющая производственную деятельность и деятельность по выполнению (оказанию) специфических работ (услуг) и представленная совокупностью объектов жилищного и коммунального назначения, предприятиями и организациями, осуществляющими эксплуатацию и управление этими объектами. Выявлены особенности финансового механизма ЖКХ и систематизированы направления государственного регулирования в финансовом механизме ЖКХ, предполагающие реализацию ограничительных, гарантийных и стимулирующих мер, а также мер, связанных с финансовой поддержкой отрасли.
Дополнены теоретические положения об эффективности бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства, рассматриваемой в качестве определения наилучшего варианта использования финансовых ресурсов во взаимосвязи с обеспечением общественной полезности, достижением целей социально-экономического развития территорий, задач, закрепленных в государственных целевых программах. Предложены показатели по основным направлениям повышения эффективности бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Обоснованы предложения по повышению эффективности бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства, в том числе по уточнению действующего порядка определения величины субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также использованию алгоритма планирования бюджетных инвестиций в строительство (реконструкцию, модернизацию) объектов коммунальной инфраструктуры при формировании адресных инвестиционных программ города Москвы.
На основе сравнительного анализа финансирования различных типов государственных учреждений доказано, что казенные учреждения ЖКХ, созданные в период реформирования отрасли, обладают наиболее ограниченным потенциалом с точки зрения повышения эффективности бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Предложено три направления совершенствования организации финансирования жилищно-коммунального хозяйства на примере города Москвы:
- формирование иерархической схемы показателей стабильности ЖКХ в целях достижения взаимосвязи финансирования ЖКХ с обеспечением устойчивых показателей его развития на территориях административных округов города Москвы;
усовершенствование практики использования органами исполнительной власти системы сбалансированных показателей в качестве инструмента повышения эффективности выполнения управленческих функций и обеспечения корреляции целей оперативного и стратегического планирования, в том числе финансового планирования в ЖКХ, посредством ее (системы) интеграции с программой социально-экономического развития административного округа;
оптимизация кассового планирования бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, направленная на обеспечение ритмичности бюджетных потоков.
Теоретическая значимость исследования заключается в расширении представлений об особенностях финансирования жилищно-коммунального хозяйства, о роли государственной финансовой поддержки отрасли, эффективности бюджетных расходов на ЖКХ. Уточнены отдельные понятия, составляющие исходный базис теории финансов ЖКХ: финансовый механизм, эффективность бюджетных расходов, бюджетные потоки, кассовый план. Выполненные в ходе исследования классификация бюджетных потоков в ЖКХ, систематизация направлений бюджетного финансирования ЖКХ, разработка критериев и показателей оценки эффективности бюджетного финансирования отрасли, предложенный алгоритм реализации бюджетных инвестиций в коммунальной сфере обеспечивают комплексный подход к исследованию финансирования жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе.
Практическая значимость исследования. Основные положения и выводы диссертации ориентированы на использование в деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений, в том числе органов власти и учреждений, осуществляющих функции управления в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также органов финансового контроля.
Практическое значение имеют рекомендации:
по расчету объемов инвестиций на строительство (реконструкцию, модернизацию) объектов коммунальной инфраструктуры при составлении бюджета капитальных вложений на очередной финансовый год, а также расчету показателей доходности бюджетных инвестиций в ЖКХ;
по использованию качественных и количественных показателей оценки эффективности бюджетного финансирования при организации размещения государственных заказов в области жилищно-коммунального хозяйства, планировании расходов на ЖКХ главными распорядителями бюджетных средств, проверке эффективности исполнения бюджетов органами финансового контроля;
по применению префектурами административных округов города Москвы системы сбалансированных показателей по жилищно-коммунальному хозяйству, интегрированной с программами социально-экономического развития округов;
по использованию органами власти и подведомственными им учреждениями при осуществлении кассового планирования аналитических форм, позволяющих (с помощью автоматизированных информационных систем) в режиме реального времени располагать необходимыми данными для формирования планов-графиков финансирования расходов на ЖКХ в предстоящем месяце (квартале), а также осуществлять мониторинг своевременности и полноты исполнения плановых показателей;
по совершенствованию механизма реализации концессионных соглашений и бюджетного кредитования ЖКХ, в том числе обеспечению возврата инвестиций арендатора при передаче объектов ГЧП через арендную плату, введению дополнительных ограничений при оценке претендентов на получение бюджетных кредитов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации рассматривались, докладывались и обсуждались в рамках различных научных мероприятий:
+ вопросы, связанные с финансированием капитальных вложений в жилищно-коммунальное хозяйство, рассмотрены на VI международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» (ГОУ ВПО «Военная финансово-экономическая академия», Ярославль, 2009 г.);
> алгоритм отбора инвестиционных проектов в ЖКХ для государственных инвестиционных программ обсуждался на заседании круглого стола по теме «Финансовые аспекты инновационного развития экономики России» (ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации», Москва, 2009 г.);
> отдельные аспекты финансирования расходов бюджета города Москвы на управление жилищным фондом рассмотрены на VII международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» (Военный финансово-экономический институт ГОУ ВПО «Военный университет», Ярославль, 2010 г.);
> вопросы совершенствования бюджетных потоков в ЖКХ в посткризисный период обсуждены на заседании круглого стола по теме «Мировой финансово-экономический кризис и перспективы инновационного развития экономики России: финансовый, кредитный, валютный аспекты» (ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации», Москва, 2010 г.);
> проблемы становления института государственных услуг (в том числе, в жилищно-коммунальной сфере) в российском государственном управлении и бюджетной системе рассмотрены в рамках Всероссийского конкурса научно-исследовательских работ бакалавров, магистров и аспирантов в области экономических наук, организованного в связи с проведением Всероссийского фестиваля науки 2011 года (ФГОБУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», Москва, 2011 г.).
Положения и результаты исследования, связанные с повышением эффективности кассового планирования бюджетных расходов на ЖКХ, используются в деятельности территориальных органов исполнительной власти города Москвы - префектур Южного и Северо-Восточного административных округов, а также, в деятельности подведомственного префектуре ЮАО государственного учреждения города Москвы «Инженерная служба Южного административного округа» .
Кроме того, положения и выводы диссертации используются кафедрой «Финансовый менеджмент» ФГОБУВПО «Финансовый университет при правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Особенности организации отраслевых финансов» и «Отраслевые особенности финансов компаний».
Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликовано пять статей общим объемом 3,65 п.л. (авторский объем - 3,35 п.л.), в том числе три статьи общим объемом 3,25 п.л. (авторский объем - 2,95 п.л.) опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования и отражена в таблице 1. Объем работы без приложений составляет 175 страниц. Библиографический список содержит 190 наименований.
Таблица 1 - Структура диссертационной работы
1 В соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 09.08.2011 №606-РП «Об организации деятельности отдельных государственных учреждений города Москвы» данное учРежДение реорганизовано путем присоединения к государственному казенному учреждению города Москвы «Дирекция заказчика жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Южного административного округа»
Продолжение таблицы 1
Финансовый механизм жилищно-коммунального хозяйства
В условиях предъявления повышенных требований к обеепечению граждан доступным и комфортным жильем, бесперебойному снабжению жилищного фонда, предприятий и организаций веех форм хозяйствования необходимыми рееурсами (тепло- и электроэнергией, горячей и холодной водой, газом), содержанию дорог, сохранности окружающей среды стратегичеекое значение для российекой экономики имеет развитие жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
Концепция реформирования ЖКХ, разработанная на уровне Российской Федерации, наряду с еозданием благоприятных уеловий проживания граждан, формированием эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрением рееурсоеберегающих технологий определяет правовые и финансово-экономические условия функционирования отрасли. При этом предполагается приватизация предприятий жилищно-коммунального сектора, обеспечение притока частного капитала в отрасль, формирование конкурентной среды и т.п.
Реализация основных направлений реформировании ЖКХ требует задействования финансовых, административных, информационных ресурсов, технических средств и разнообразных технологий. Кроме того, требуетея качеетвенная оценка текущей ситуации в отрасли, умение прогнозировать, определять адекватные сроки претворения в жизнь нововведений (учитывая имеющийея опыт уетановления неоправданно сжатых сроков). Наиболее важное значение в реализации реформы приобретает определение путей повышения эффективности мероприятий по финанеовой поддержке ЖКХ.
Предваряя все дальнейшие рассуждения об исследуемой отрасли и ее финанеировании, имеет смысл, по-видимому, сформулировать определение ЖКХ. В экономичеекой литературе, поевященной отраслевым финансам, почти не встречается четкого понятия ЖКХ. Зачаетую, авторы ограничиваютея лишь тем, что называют жилищно-коммунальное хозяйство отраслью народного хозяйства, а затем раскрывают структуру жилищного и коммунального хозяйств, в отношении которой (структуры) нет единой точки зрения.
Например, в одной из научных работ Д.С. Молякова приводится следующее: «Жилищное хозяйство - важнейшая отраель народного хозяйства... Жилищное хозяйство городов состоит из жилого фонда, обобществленных дачных фондов. ремонтно-строительных, снабженческих, транспортных и других организаций, обслуживающих жилищное хозяйство» . Далее при описании структуры коммунального хозяйства автором называются соответствующие предприятия, некоторые сооружения (водопровод, канализация), объекты внешнегородского благоустройства и городской электрический транспорт3.
В монографии «Управление финансовыми ресурсами организаций ЖКХ» под редакцией Д.А. Королькова в отношении структуры ЖКХ замечено, что оно включает ряд подотраслей: жилищное хозяйство, водопроводное хозяйство, топливно-энергетическое хозяйство, городской пассажирский транспорт, гостиницы, благоустройство населенных мест4. Здесь авторами включены в отрасль и хозяйства, и объекты (транспорт и гостиницы), и вид деятельности (благоустройство).
Приведем еще одну схожую формулировку: «Жилищно-коммунальное хозяйство подразделяется на следующие основные подотрасли: жилищное хозяйство, ресурсоснабжение, благоустройство населенных пунктов, бытовое обслуживание» .
Эти и иные варианты определений жилищно-коммунального хозяйства, приводимые в трудах других авторов, являются схожими, но не едиными. При этом основные разночтения возникают в части определения коммунального хозяйства. Названные разночтения обнаруживают себя, в том числе, при включении или невключении разными исследователями в структуру коммунального хозяйства городского транспорта и бытового обслуживания населения.
Пытаясь внести некоторую ясность в данный вопрос, отметим, что понятие коммунальное происходит от слова коммуна, которое в одном из значений представляет собой поселение городского или сельского типа. Например, в словаре русского языка СИ. Ожегова «коммуна» - это административно-территориальная единица в некоторых странах , а «коммунальный» - относящийся к городскому хозяйствуй. В Большой советской энциклопедии коммунальное хозяйство определено как совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию
населения городов, поселков и сел, включающие санитарно-технические предприятия, транспортные предприятия, энергетические предприятия, объекты внешнего благоустройства, гостиницы и др. Обратившись к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД), можем обнаружить следующее. В части III «Виды продукции и услуг», разделе «О» «Услуги коммунальные, социальные и персональные прочие» указаны виды деятельности в области жилищно-коммунального хозяйства, которые включают: - услуги по канализации, удалению отходов, санитарной обработке и аналогичные услуги; - деятельность по предоставлению жилищно-коммунальных услуг; - деятельность по ремонту жилищ (квартир, домов) и строительству индивидуального жилья; - деятельность по стирке, чистке и окраске текстильных изделий и изделий из меха; - деятельность парикмахерских, салонов и лечебных косметических учреждений; - деятельность по организации похорон и связанные с этим ритуальные услуги; - деятельность по предоставлению прочих жилищно-коммунальных и индивидуальных услуг, не включенных в другие группировки (уборка и оборудование квартир, банные услуги, услуги ломбардов и др.) .
Кроме того, в разделе «F» «Продукция и услуги строительства» мы находим широкий перечень зданий и сооружений предприятий жилищно-коммунального хозяйства, среди которых линия электропередач, водопровод, трубопровод, канализация, сеть тепловая магистральная, котельная отопительная и отопительно-производственная, сеть газовая, гостиница, дороги и многие-многие другие .
До вступления в силу ОКВЭД в советский период и на начальном этапе рыночных преобразований в России действовал Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), определяющий перечень предприятий, входящих в ту или иную отрасль.
Анализ указанных классификаторов (ОКВЭД и ОКОНХ) показывает, что услуги городского транспорта в современных условиях, равно как и в советский период, относятся к самостоятельной отрасли «Транспорт», а не к ЖКХ, как указывают отдельные исследователи при раскрытии его структуры.
Финансовые аспекты реформы жилищно-коммунального хозяйства
Отсутствие в экономической литературе и нормативных правовых актах единого понятия жилищно-коммунального хозяйства вносит неясность в теорию, делает «размытой» область применения экономических методов и инструментов. В данной связи предложено общее определение ЖКХ, а именно; жилищно коммунальное хозяйство - отрасль экономики, объединяющая производственную деятельность и деятельность по выполнению (оказанию) специфических работ (услуг) и представленная совокупностью объектов жилищного и коммунального назначения, предприятиями и организациями, осуществляющими эксплуатацию этих объектов и управление ими.
В соответствии с определением структура отрасли представлена; субъектами - предприятиями и организациями ЖКХ; - объектами, включающими коммунальную инфраструктуру, общественные территории и объекты (дороги, мосты, уличное освещение), жилищный фонд и др.; деятельностью субъектов отрасли, которая связана с производством (производство электрической и тепловой энергии, переработка и утилизация бытовых и радиоактивных отходов) а также выполнением работ (капитальный и текущий ремонт объектов ЖКХ, уборка территорий, уход за зелеными насаждениями и т.п.) и оказанием услуг (организация эксплуатации жилищного фонда, расчет платы за жилье и коммунальные услуги, расчет субсидий на оплату ЖКУ, отпуск потребителям тепловой и электрической энергии и т.п.).
В связи с существованием различных взглядов в теории на структуру коммунального хозяйства в работе предлагается соответствующее уточнение этой етруктуры. Помимо сетей электро-, водо-, газо-, теплоснабжения, канализации, водоотведения и очистных сооружений (в отношении которых нет сомнений в пользу включения в структуру отрасли) предложено учитывать в коммунальном хозяйетве уличное освещение, озеленение, утилизацию бытовых, радиоактивных и иных отходов, уборку общеетвенных территорий, содержание дорог, моетов. В евою очередь, такие объекты и виды деятельности как бани, гостиницы, парикмахерские услуги, ритуальные услуги, относимые отдельными экономистами к коммунальному хозяйству, предложено отнести к сфере социально-бытовых услуг и не включать в рассматриваемую подотрасль. Аргументами в пользу данных предложений являются то, что понятие «коммунальный» в одном из значений трактуется как относящийся к городскому хозяйству, а так же то, что в федеральном и региональных бюджетах в составе аесигнований, выделяемых на ЖКХ, отеутствуют средства на финансирование транспорта и служб быта.
? Услуги и работы в жилищно-коммунальном хозяйстве имеют различную экономичеекую природу. Одни (работы и услуги в коммунальном секторе по содержанию общественных территорий, дорог, объектов уличного освещения, озеленению) являютея чистыми общественными благами, поэтому расходы по их производству (воспроизводству) финансируются, как правило, за счет государства. Другие (работы и уелуги, связанные с облуживанием жилищного фонда а также предприятий и организаций, и включающие ремонт жилищного фонда, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение и очистку воды от загрязнений, электро-, газо- и теплоснабжение) представляют собой смешанные общественные блага, предполагающие возможность привлечения для их производства (воспроизводства) частного капитала- средств хозяйствующих субъектов и населения.
Общественный характер ряда работ и услуг в ЖКХ обусловлен заинтересованностью общества в обеспечении комфортности и безопасности проживания. Кроме того, в жилищном хозяйстве характер общественных благ работы и услуги приобретают потому, что объектом их приложения являетея общее имущество в многоквартирных домах (лестничные площадки, мусоропроводы, чердаки и подвалы, лифты, придомовая территория). В коммунальном хозяйстве на общественный характер работ (услуг) указывает то, что неотъемлемой частью многоквартирных домов является коммунальная инфраструктура, обеспечивающая «подачу» коммунальных ресурсов во все жилые (и нежилые) помещения этих домов. В то же время имеются ограничения для отнесения указанных работ и услуг к чистым общественным благам. Этими ограничениями являются, прежде всего, платность работ (услуг) для населения, а также возможность измерения количества предоставленных услуг (например, отпущенной воды, тепловой энергии), и возможность выявления неплательщиков для их исключения из числа потребителей благ. Исключаемость благ из потребления позволяет отнести жилищно-коммунальные услуги к числу клубных благ.
Уточнено понятие финансового механизма ЖКХ. Финансовый механизм жилищно-коммунального хозяйства - это система взаимосвязей, взаимоотношений между органами государственной власти (местного самоуправления), предприятиями (организациями) ЖКХ и населением по поводу формирования и использования финансовых ресурсов, а также способ воздействия на социально-экономические процессы в отрасли посредством реализации финансовой политики государства и хозяйствующих субъектов.
На работу финансового механизма ЖКХ оказывает влияние специфика жилищно-коммунальных услуг, а также государственная политика, сочетающая в себе меры прямого и косвенного воздействия на экономику. Так, характер общественных благ, которым обладают ряд работ и услуг в ЖКХ, влечет за собой финансирование их производства за счет бюджетных средств. Кроме того, локальный характер ЖКУ, обусловленный технологическими возможностями коммунальных сетей и территориальным ограничением деятельности жилищных организаций, способствует, в том числе, закреплению ответственности по финансированию отрасли, тарифному регулированию за органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Государственная финансовая политика на современном этапе реализуется как посредством прямого участия государства в поддержке отрасли, так и посредством создания условий, способствующих развитию хозяйствующих субъектов. Действия государства (безотносительно к прямым или косвенным методам регулирования) в финансовом механизме ЖКХ подразделяются меры ограничительного характера, меры гарантийного характера, меры, связанные с налогообложением и проведением амортизационной политики, созданием специализированных институтов развития, меры по обеспечению финансовыми ресурсами отрасли. Меры по обеспечению финансовыми ресурсами отрасли связаны с непосредственным финансированием ЖКХ за счет бюджетных средств. в зависимости от характера финансового обеспечения отрасли можно выделить финансирование, инвеетирование и кредитование ЖКХ.
Алгоритм реализации бюджетных инвестиций в коммунальной сфере
Здесь ключевую роль приобретает государственное задание, которое должно содержать набор количественных и качественных характеристик оказываемой услуги. В отличие от государственного задания государственный заказ в данном случае играет косвенную роль в ходе оказания государетвенных услуг: органы власти прибегают к нему для закупок оборудования и материалов, приобретения услуг по техническому обслуживанию и ремонту имущественного комплекса, которые, в совокупности составляют материальную базу для деятельноети органов власти по предоставлению государственных услуг. Государственные полномочия, функции, не связанные с предоставлением государственных (административных) услуг, реализуются посредством размещения государетвенного заказа. В данное связи возникает противоречие с положениями административной реформы, которые свидетельствуют о том, что государственная функция отличается от государственной услуги тем, что первая осуществляетея регулярно (в поетоянном режиме) и не связана с непосредственным обращением физического, юридического лица или индивидуального предпринимателя в еоответствующий орган исполнительной власти, вторая, соответственно, ноеит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину (физичеекому лицу), организации (юридичеекому лицу) или индивидуальному предпринимателю .
Изложенное приводит к выводу о том, что существование государственных (административных) услуг не должно привести к двойному счету в государственном статистичееком учете. В случае с другими государственными услугами, возможен вариант, когда они будут учтены один раз на оеновании, скажем, отчета об исполнении государственного задания на предоетавление государственных услуг, формируемого государетвенными (бюджетными или автономными) учреждениями, в второй раз на основе отчетов негосударетвенного еектора (предприятий и организаций, являющихся исполнителями оо государственным контрактам, заключенным по итогам размещения государственного заказа на конкурсной основе).
Имеется ли экономическая целесообразность во внедрении института государственных услуг? Если, отвечая на этот вопрос, взглянуть на проблему с точки зрения снижения бюджетных расходов и уровня бюджетного риска, то ответ будет, скорее, отрицательным. Во-первых, для современной бюджетной системы в качестве меры оптимизации бюджетных расходов может быть приемлем механизм конкурентного распределения средств. Возможность привлечения к оказанию государственных услуг негосударственных организаций в условиях постепенного сокращения государственного сектора в определенной мере гарантирует конкурентное распределение бюджетных средств и повыщение качества услуг158. Однако, учитывая, что в настоящее время предоставление государственных услуг может быть реализовано преимущественно госсектором, то о какой конкуренции может идти речь? Каким образом, например, возможна конкуренция между казенными учреждениями в жилищно-коммунальной сфере - инженерными службами? Реализуемы ли в отношении этих учреждений общепринятые признаки конкуренции? Полагаем, что нет. Наличие на рынке многих (нескольких) «продавцов» услуг (работ) по эксплуатации жилищного фонда (инженерных служб районов) - вопрос административного деления городской территории (количество «продавцов» соответствует количеству районов города). О входных барьерах в отрасль рассуждать бессмысленно, поскольку само государство порождает и финансирует инженерные службы, в том числе для обслуживания государственной собственности. Кроме того, локальный характер производства и потребления жилищно-коммунальных услуг также сводит на нет возможность развития конкуренции в рассматриваемой области.
Во-вторых, внедрение государственных услуг не меняет подход к финансированию и определению объемов финансирования, применяемый традиционно в отношении государственных функций (сметное финансирование). Выполнению бюджетными и автономными учреждениями государственных услуг предшествует установление им главным распорядителем бюджетных средств государственного задания (документ, устанавливающий требования к объему. качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации). Использование государственного задания обладает как преимуществами, так и недостатками.
Преимущества, на наш взгляд, заключаются в том, что казенное учреждение получает четкий перечень услуг (работ) с определенными качественными и количественными характеристиками, т.е. государственное задание для него носит организующий характер, нацеливает на определенные действия в течение года. Кроме того, государственное задание будет служить исходной информацией для формирования плана торгов (конкурсов и аукционов на размещение государственного заказа), а также для составления проекта бюджета на очередной финансовый год (так как в соответствии с Бюджетным кодексом планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетном и текущем финансовом году159).
С точки зрения повышения эффективности бюджетного финансирования государственное задание имеет существенный недостаток. Основой для определения величины государственного задания является не прогноз количества предоставляемых услуг (выполняемых работ), а объем бюджетных ассигнований, утвержденных на эти цели правовым актом о бюджете160. В данной связи государственное задание приобретает бюджетоограниченный характер, и, как следствие, происходит исключение иеполнителя задания (учреждения) из процесса принятия решения о величине доводимого задания. Как отмечаетея в одной работе, поевященной вопросам совершенствования формирования государственного задания, это может значительно затруднить функционирование учреждения на уровне, достаточном для исполнения задания161.
Совершенствование управления финансированием ЖКХ
Государственно-частное партнерство (ГЧП) как совокупность форм средне-и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях имеет многолетнюю практику применения в различных странах. Можно выделить различные области объединения государственного и частных капиталов, в том числе экологические проекты, строительство транспортной и коммунальной инфраструктуры. Остановимся на ГЧП в области строительства коммунальной инфраструктуры.
На фоне критического состояния жилищно-коммунального комплекса России московское коммунальное хозяйство выглядит более благополучным, что обусловлено значительными расходами из городского бюджета на протяжении более десяти лет. Тем не менее, существуют проблемы, рациональное решение которых требует привлечения внебюджетных инвестиционных ресурсов: проблема утилизации постоянно растущего объема бытовых и промышленных отходов. удорожание энергоносителей, вывод с территории города промышленных предприятий. Освобождаемые в результате вывода предприятий за городскую черту территории используются для жилищного строительства. В данной связи необходимо строительство коммунальной инфраструктуры для перебазируемых предприятий, а также приспособление инфраструктуры, ранее «обслуживающей» предприятия, под жилищную застройку. Несмотря на значительный объем капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру за счет бюджетных средств, что рассмотрено в параграфе 2.З., требуется дополнительный капитал для более полного обеспечения потребности в инфраструктурных объектах.
В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса. Наиболее распространено оформление такого взаимодействия в качестве: арендных отношений (в т.ч. финансовая аренда (лизинг)), соглашений о разделе продукции, сервисных контрактов, концессии и некоторых других.
Концессия представляет собой отношения между государством и частным сектором (оформляемые концессионными соглашениями) по поводу сдачи в эксплуатацию на определенных условиях природных богатств, предприятий и иных хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам.
Объекты концессионных соглашений определены Федералъным законом «О концессионных соглашениях». Среди этих объектов - системы коммуналъной инфраструктуры и иные объекты коммуналъного хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освешения территорий городских и селъских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения190.
В случае оформления концессионного соглашения частный оператор получает во владение государственные (муниципальные) объекты коммунальной инфраструктуры с целью предоставления публичных услуг определенного качества. Одним из существенных условий концессионного соглащения является принятие концессионером обязательств по инвестированию в развитие инфраструктурных систем. Сроки концессионных договоров обычно длительные от 10 до 30 лет, что порождается продолжительными сроками окупаемости инвестиций.
Добавим, что отличие концессионного соглашения от договора аренды коммунальных сооружений в том, что первое сначала действует как договор подряда, о чем свидетельствует п. 1 ст. 3 вышеуказанного закона «О концессионных соглашениях», согласно которому по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенный этим соглашением объект концессионного соглашения, право собственности на который принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения191. Затем договор подряда «превращается» в договор аренды, чему также находим подтверждение в п. 1 названной статьи: «...а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».
Возврат инвестиций арендатора при передаче объектов ГЧП в аренду может осуществляться: а) финансированием инвестиций через арендную плату; б) включением в тариф на коммунальные услуги инвестиционной составляющей. При варианте «а» органы государственной (муниципальной) власти предоставляют возможность частной компании использовать арендную плату для финансирования инвестиционных проектов. Если органы власти не могут обеспечить возврат вложенных инвестором средств через тарифы или бюджетные платежи, компания-арендатор вправе приватизировать объекты коммунальной собственности, которые были созданы за счет частных инвестиций. Данный способ возврата инвестиций наименее предпочтителен с точки зрения формирования единой (государственной или муниципальной) политики на рынке коммунальных услуг.
При варианте «б» формируется так называемый двухставочный тариф, одна часть которого - переменная - зависит от фактического потребления ресурсов, другая - постоянная - представляет собой капитальные затраты (инвестиционная составляющая). В современных условиях вовлечение в механизм формирования инвестиционных ресурсов двухставочного тарифа затруднено. Во-первых, потому, что тарифы на ЖКУ постоянно увеличиваются, в том числе, из-за снижения дотационности ЖКХ из бюджета. Во-вторых, чрезмерное, неэкономное расходование ресурсов будет способствовать снижению заинтересованности потребителей в оплате ЖКУ. В данном случае имеется в виду, что на плечи российских потребителей, и без того переплачивающих за используемые ресурсы в результате их нерационального потребления, дополнительным бременем ложится еще и инвестиционная составляющая.
Недостаток варианта «б» также в том, что для возврата средств потребуется слищком длительное время.
Принципиальным моментом при передаче функций предоставления публичных услуг является необходимость определения властью целей развития коммунального сектора, подготовка и адаптация правовых и институциональных структур к установлению партнерских отношений с бизнесом, и, что особенно важно, формирование механизма эффективного контроля над функционированием ЖКХ. Важно, что организация государственно-частного партнерства позволяет привлечь частный менеджмент и частных инвесторов, не отчуждая при этом общественную инфраструктуру в частную собственность, позволяя сохранить принцип публичной сути коммунального обслуживания.
Следует обратить внимание и на отрицательные стороны ГЧП вообще и концессий, в частности, прежде всего риски: политические и правовые, риск управления инфраструктурной системой и обеспечения ее работоепособности, риск неполной оплаты потребителями полученных услуг, риск инвестирования (риск тарифного регулирования и бюджетной политики) (рисунок 3.1).
