Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Региональный бюджет в системе экономических отношений федерализма 7-70
1.1. Сущность регионального бюджета и факторы, влияющие на его формирование 7-26
1.2. Понятие дотационности бюджета и методы ее измерения 27-45
1.3. Методологические основы определения факторов внутрирегиональной дотационности бюджетов 46-51
1.4. Зарубежный опыт финансовой поддержки дотационных регионов 52-70
Глава II. Анализ бюджетной дотационности Республики Дагестан 71-114
2.1. Динамика дотационности бюджета РД 71-99
2.2. Оценка уровня дотационности районов (городов) РД 100-114
Глава III. Пути преодоления бюджетной дотационности региона 115-143
3.1. Резервы развития экономического потенциала региона 115-131
3.2. Проблема управления дотационностью региональных бюджетов 132-143
Заключение 144-147
Литература '. 148-161
Приложения 162-171
- Сущность регионального бюджета и факторы, влияющие на его формирование
- Динамика дотационности бюджета РД
- Резервы развития экономического потенциала региона
Введение к работе
сАктуальность темы исследования. В условиях формирования рыночных отношений происходит смещение центра тяжести в управлении экономическими процессами на уровень территорий. Повышается ответственность органов власти субъектов Федерации за обеспечение комплексного развития регионов, стимулирование деятельности производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координирующая функция в экономическом и социальном развитии регионов. Однако, одних прав и полномочий для организации территории недостаточно. Эффективность выполнения региональными властями своих функций, то есть качество управления, зависит, в первую очередь, от финансового состояния бюджета региона - главного инструмента проведения экономической, социальной и инвестиционной политик. Важнейшей характеристикой бюджетной независимости и самостоятельности региона является обеспеченность расходов, связанных с финансированием децентрализовано принимаемых решений и программ регионального (локального) развития, собственными доходными поступлениями.
Однако анализ бюджетной работы свидетельствует о том, что принцип самостоятельности не всегда получает достаточное практическое подтверждение. Сегодня только около 10% регионов России живут за счет собственных средств, остальные - не обходятся без пособий, поступающих из федерального бюджета. Наиболее тяжелое положение с исполнением собственных бюджетов сложилось в высокодотационных регионах, зависимость которых от помощи федерального бюджета достигла угрожающих размеров. Опасным становится также расширение территориальной концентрации этих регионов: дотационно-стью поражены целые экономические районы (Дальний Восток и Северный Кавказ).
Сложившаяся ситуация создает мощные встречные денежные потоки, обостряет противоречия по вертикали бюджетной системы, усложняет межбюджетные отношения. На практике это оборачивается обострением отноше ний между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными органами власти и органами местного самоуправления.
Таким образом, острота и масштабность дотационности бюджетов большинства регионов России создает угрозу экономической безопасности и целостности страны, что предполагает необходимость всестороннего исследования данного явления и поиска путей его преодоления.
Изученность проблемы. Проблема бюджетной дотационности территорий является сравнительно новой для отечественной науки.
Отсутствие необходимых знаний и опыта в области территориальной бюджетной политики привело к тому, что руководители большинства регионов России оказались неспособными противостоять резкому увеличению дотационности их бюджетов.
В настоящее время проблемам бюджетного развития территорий посвящено множество работ. Наиболее актуальной и освещаемой на сегодняшний день является тема развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, рассматриваемая в публикациях О.В. Богачевой, Н.Г. Ивановой, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, Р.Г. Сомоева, А.В. Улюкаева, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко. Бюджетному выравниванию уровней развития территорий посвящены труды Б. Лавровского, В. Масакова, Г. Марченко, О. Мачульской, А. Позднякова; механизмам выделения финансовой помощи - работы Н.И. Гудымы, О.В. Кузнецовой, М.М. Минченко, О.С. Пчелинцева.
Однако, несмотря на довольно обширный перечень работ, так или иначе связанных с темой нашего исследования, нет ни одной экономической работы, посвященной непосредственно анализу бюджетной дотационности территорий. Данное обстоятельство послужило основанием для выбора направления диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является установление причинной обусловленности дотационности бюджета региона, а также определение путей ее преодоления.
В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи диссертационного исследования:
- рассмотреть социально-экономическую сущность регионального бюджета с точки зрения основных задач, выполняемых им в условиях развития рыночных отношений в федеративном государстве;
- определить понятие "дотационность бюджета" и предложить методы ее оценки (измерения);
- обобщить опыт зарубежных стран в области финансовой поддержки дотационных регионов и определить возможности его применения в практике отечественного бюджетного регулирования;
- проследить динамику бюджетной дотационности Республики Дагестан;
- выработать методические основы выделения факторов внутрирегиональной бюджетной дотационности;
- провести анализ составляющих бюджетного потенциала региона и исследовать его резервы;
- изучить пути преодоления дотационности регионального бюджета и предложить возможные направления такого преодоления.
Предметом исследования являются процесс формирования бюджета региона, основные факторы, влияющие на обеспечение сбалансированности регионального бюджета, а также механизмы преодоления дотационности.
Объектом исследования выступает бюджет конкретного российского региона - Республики Дагестан, формируемый в условиях развития российской экономики на рубеже XX-XXI веков.
Теоретической и методологической основой для написания диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, официальные методические рекомендации, законодательные и нормативные документы РФ, материалы научных семинаров и конференций. В ходе исследования диссертантом были использованы системный подход, методы математической статисти
ки, а также общенаучные методы исследования, включая анализ и синтез, обобщение и абстрагирование, аналогию и др.
Информационной базой исследования послужили данные Госкомстата РФ и РД, Министерства финансов РД, Министерства экономики РД, Управления финансов, инновационной политики и экономического сотрудничества, Центрального Государственного Архива Республики Дагестан, а также данные, содержащиеся в материалах научных исследований, научной и периодической литературе.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- предложено и обосновано авторское определение дотационности бюджета региона (территории);
- разработана классификация признаков дотационности регионального бюджета;
- обоснован хронический характер дотационности бюджета Республики Дагестан (на основе исследования бюджетной обеспеченности РД начиная с момента образования республиканского бюджета);
- предложена методика факторного анализа дотационности бюджетов районов Дагестана;
- определены возможные пути и конкретные направления преодоления дотационности бюджета региона.
Практическая и теоретическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по преодолению бюджетной дотационности региона, выработке методики выделения факторов внутрирегиональной дотационности.
Предлагаемые пути преодоления дотационности могут быть полезны в разработке программ бюджетного развития республики.
Ряд теоретических положений и выводов диссертационного исследования может быть использован в преподавании курсов «Государственный бюджет», «Финансы».
Сущность регионального бюджета и факторы, влияющие на его формирование
Мировая практика последних десятилетий отличается общей тенденцией к демократизации и децентрализации систем управления, в том числе в области регулирования процессов экономической жизни. Данный процесс сопровождается делегированием большего объема полномочий по организации и обеспечению текущей жизни населения на уровень региональной власти и местного самоуправления. Это означает объективное повышение значения региональной составляющей национальных экономик, обретение ею большей самостоятельности в организации всех аспектов жизни современного общества.
Указанная тенденция действует как в унитарных государствах, так и в странах с федеративной формой устройства. При этом в федеративных государствах региональные образования (субъекты) наделяются определенным объемом прав не только в законодательно-правовой и политической, но и в социально-экономической области. Юридически закрепление таких объемов прав происходит в форме разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федерации и федерацией в целом. На этой основе строятся главные принципы экономического взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти и управления, среди которых одно из ключевых мест отводится принципу суверенности федерального и регионального уровней регулирования экономических процессов в рамках конституционно и законодательно закрепленных полномочий. В соответствии с ним регионы наделяются совокупностью прав в налоговой сфере и в области наполнения и расходования собственного бюджета - бюджета субъекта федерации.
Эффективное хозяйствование в условиях развития рыночных отношений вообще неотделимо от совершенствования бюджетного устройства, в том числе - бюджетной системы страны. Так, бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, где:
1-й уровень - это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
П-й уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
Ш-й уровень - местные бюджеты.1
Каждому из указанных выше уровней бюджетной системы соответствует установленная Конституцией и законодательством совокупность источников формирования и ответственности. Формирование региональных (территориальных) бюджетов происходит на принципах бюджетного федерализма. В основе бюджетного федерализма лежит принцип многоуровневой бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Важно отметить, что данный термин характеризует главным образом не политический, а экономический аспект межбюджетных отношений. В условиях федеративного государства многоуровневая бюджетная система предполагает, что:
- национальные и региональные органы власти обладают в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики, закрепленной в соответствующих разделах Конституции и федерального законодательства;
- при этом региональные бюджеты действуют в жестких условиях бюджетных ограничений, то есть повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящий (федеральный) бюджет, а ухудшение социально-экономического положения не может автоматически компенсироваться прито ком средств за счет перераспределения их в ущерб бюджетам других регионов-субъектов федерации.
Динамика дотационности бюджета РД
На рубеже XX-XXI веков в Республике Дагестан сложилась критическая финансово-экономическая ситуация. Народнохозяйственный комплекс республики практически разрушен, уровень безработицы является одним из самых высоких в Российской Федерации, показатели по доходам на душу населения -наиболее низкими. Спад производства в промышленности, кризисное положение в сельском хозяйстве непосредственно отражаются на доходной части республиканского и местных бюджетов. В итоге собственные финансовые возможности не достигают даже того уровня, при котором исполнительные органы власти смогли бы выполнять минимально закрепленные за ними бюджетные обязательства. Налицо полная финансовая зависимость экономики и социальной сферы республики от дотаций центра. Сложившаяся ситуация ставит под сомнение заявления большинства дагестанских ученых и практиков - экономистов о том, что до 90-х годов XX века наша республика была самодостаточным регионом и даже выступала в качестве донора. С целью подтверждения или опровержения данного тезиса нами было проведено исследование бюджетной обеспеченности республики с момента создания в Дагестане бюджетной системы.
Первый бюджет Дагестанской АССР на 1922/23 ф.г. был утвержден 8 мая 1923 года. Несмотря на чрезвычайное сокращение расходов, он не покрывался собственными доходами и на 50 %. Экономика республики находилась в тяжелом, напряжением положении. Промышленность, составлявшая 20 % объема народного хозяйства (против 42 % по России в целом), была в зачаточном состоянии. Сельское хозяйство - ведущая отрасль экономики республики - покрывало лишь 40 % потребностей населения. Засуха и неурожай, постигшие республику в 1921 году, еще больше усилили экономическую разруху .
Обессиленный гражданской войной и голодом Дагестан нуждался в финансовой поддержке. Правительство ДАССР вынуждено было ходатайствовать перед Центром об отпуске ей денежных подкреплений и дотаций. В 1923 году на покрытие дефицита дагестанского бюджета и погашение его задолженности Наркомфином СССР была выдана дотация в размере 3,3 млн, руб. Помимо этого республике было выделено деньгами 12 478 руб. золотом (из них 7 190 руб. безвозвратно, а остальная сумма в виде возвратной ссуды)30.
В том же году по просьбе ЦИК Дагестанской Республики весь продна-логовый сбор, собранный в Дагестане (65 тысяч пудов), был оставлен в республике в качестве дотационного фонда. Доходы этого фонда (22 млн. руб.) имели большое значение в условиях, когда выращенного хлеба хватало всего на 5-6 месяцев.
В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил «Временное положение о местных финансах», в соответствии с которым доходы бюджетов образовывались из поступлений местных предприятий, отчислений от государственных доходов, надбавок к государственным налогам и сборам. Осуществляемые меры не смогли сразу ликвидировать дефицит бюджетов, но способствовали некоторым положительным результатам.
Второй бюджет ДАССР на 1923/24 ф.г. был утвержден Дагестанским ЦИКом по доходам в сумме 2 864,3 тыс. руб. и по расходам - в 2 906,3 тыс. руб., то есть с дефицитом в 42 тыс. руб. [83; с. 13]. Однако исполнен он был всего лишь на 50% и только двумя округами из четырнадцати - Андийским и Даргинским [159; с.68]. Одной из причин слабого поступления налогов и сборов являлась натурализация хозяйственных отношений, которая в отдельных районах, особенно в горных местах, почти исключала возможность мобилизации налоговых платежей. Трудности в работе финансово-кредитного аппарата усугублялись и тем, что не были разработаны правила организации налоговой работы, отсутствовали соответствующие книги учета и отчетности, очень слаб был аппарат финансовых отделов [83; с.11]. Причина несбалансированности бюджета заключалась также в том, что он неоднократно пересматривался; расходы производились по первоначальным назначениям в надежде на дополнительную дотацию. Однако центр не всегда предоставлял необходимую сумму дотаций, и единственным в тех условиях методом сбалансирования доходов и расходов оставалось сокращение последних.
Резервы развития экономического потенциала региона
Как уже отмечалось в параграфе 1.1, финансовые возможности бюджета территории (региона) определяются ее экономическим потенциалом, или потенциалом социально-экономического развития. Специалисты определяют его как способность социально-экономической системы региона за счет использования собственных региональных ресурсов обеспечить достижение в границах обособленной подсистемы государства и национальной экономики, каковой и является регион, долгосрочного устойчивого экономического роста, позволяющего гарантировать населению региона уровень жизни, соответствующий стандартам развитых стран мира. Потенциал социально-экономического развития состоит из следующих элементов:
- природно-ресурсного потенциала;
- демографического и трудового потенциала;
- производственного потенциала;
- потенциала легализации теневого сектора экономики;
- потенциала межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества;
- инвестиционного потенциала;
- инфраструктурного потенциала;
- бюджетно-финансового потенциала [122].
Природно-ресурсный потенциал характеризует возможности развития
региона за счет улучшения использования земельных, минерально-сырьевых, лесных, водных ресурсов; определяется количеством, качеством и степенью освоения запасов ресурсов, условиями их добычи, транспортировки.
Трудовые ресурсы выступают в качестве основного фактора развития экономики региона и роста величины ВРП. Часть добавленной стоимости, получаемая работниками в качестве вознаграждения за труд, выступает в виде заработной платы, налогов на заработную плату и начислений на фонд оплаты труда.
Производственный потенциал, складывающийся из промышленности и сельского хозяйства, характеризует возможности развития региона за счет эффективного использования всех элементов ее производственного комплекса.
Потенциал легализации теневого сектора экономики региона характеризует возможности изменения ВРП региона за счет отражения продукта теневого сектора экономики в официальном бухгалтерском и статистическом учете. В отличие от реализации других элементов потенциала социально-экономического развития региона, легализация теневого сектора экономики не имеет так называемого мультипликативного эффекта, вызывающего развитие смежных отраслей экономики.
Под внутренним инвестиционным потенциалом понимается возможность изменения ВРП региона за счет эффективного освоения имеющихся в регионе инвестиционных ресурсов. Анализ структуры инвестиций в 1995-2000 гг. показывает, что основными источниками инвестиций в РД являются собственные средства предприятий (прибыль и амортизационные отчисления), которые составляют 50-60% всех инвестиций, а также бюджетные средства. Доля заемных средств в анализируемый период не превышала 7% от общего объема инвестиций в экономику РД.
Инфраструктурный потенциал характеризует возможности изменения ВРП Республики Дагестан за счет развития сфер транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, культуры.
