Содержание к диссертации
Введение
РОЗДІЛ 1. Теоретико-методологічні засади регулювання бюджетного дефіциту 10
1.1. Сутність бюджетного дефіциту та причини його виникнення 10
1.2. Джерела фінансування бюджетного дефіциту та його місце у системі бюджетного регулювання 30
1.3. Бюджетний дефіцит у зарубіжних країнах 44
Висновки до розділу 1 70
РОЗДІЛ 2. Становлення системи регулювання дефіциту бюджету в Україні 73
2.1. Виникнення і фінансування дефіциту бюджету України у складі бюджетної системи Росії у середині ХІХ – початку ХХ століття та радянський період 73
2.2. Бюджетний дефіцит у системі макроекономічного регулювання України як самостійної держави 103
Висновки до розділу 2 138
РОЗДІЛ 3. Напрями розвитку системи управління дефіцитом бюджету 142
3.1. Вплив інструментів регулювання бюджетного дефіциту на економічне зростання країни 142
3.2. Шляхи та механізм управління дефіцитом бюджету 166
Висновки до розділу 3 . 190
Висновки 194
Список використаних джерел 198
Додатки 216
- Джерела фінансування бюджетного дефіциту та його місце у системі бюджетного регулювання
- Виникнення і фінансування дефіциту бюджету України у складі бюджетної системи Росії у середині ХІХ – початку ХХ століття та радянський період
- Бюджетний дефіцит у системі макроекономічного регулювання України як самостійної держави
- Шляхи та механізм управління дефіцитом бюджету
Джерела фінансування бюджетного дефіциту та його місце у системі бюджетного регулювання
Важливим елементом бюджетної політики країни є фінансування бюджетного дефіциту з урахуванням різного ступеню впливу дефіциту бюджету на економічне зростання. Від вибору окремих джерел фінансування дефіциту та формування їх цілісної структури залежить подальший стан економічного розвитку країни. На сучасному етапі розвитку економічних відносин використовуються поняття фінансування бюджету та фінансування (покриття) дефіциту. У Бюджетному кодексі України ст.2 визначено, що фінансування бюджету – це надходження та витрати бюджету, пов язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету Слід відзначити, що існують різноманітні способи покриття дефіциту бюджету, серед основних, варто виділити наступні: - емісійне покриття дефіциту бюджету внаслідок прямого кредитування уряду Центральним банком; - здійснення державою внутрішніх та зовнішніх запозичень у тому числі і за рахунок випуску та продажу державних цінних паперів; - покриття бюджетного дефіциту за рахунок проведення приватизації об єктів державної власності; - у разі неможливості залучення позик чи продажу державного майна держава змушена у ході виконання бюджету збільшувати податки або фінансувати видатки не в повному обсязі.
Український науковець В. Кудряшов наводить ще один спосіб фінансування дефіциту бюджету – шляхом здійснення державою активних операцій (повернення коштів із депозитів, що були розміщені в вітчизняних та зарубіжних банківських інститутах, пред явлення цінних паперів з метою одержання доходу, використання накопичених коштів на казначейському рахунку уряду) [73].
Ю. Харазашвілі та О. Любіч поділяють думку про те, що фінансування бюджетного дефіциту можна здійснювати 3 шляхами – запозичувати у населення шляхом продажу йому облігацій, використовувати валютні резерви, проводити емісію грошей [171, с. 30]. Якщо розглядати емісійний спосіб покриття дефіциту бюджету, то слід зауважити, що він є неприйнятним, як у сучасному руслі функціонування ринкової економіки так і серед більшості представників наукової та фінансової еліти в Україні та світі в цілому. Емісійне покриття дефіциту здійснювалось протягом багатьох століть внаслідок неможливості мобілізації позикових ресурсів та збільшення податкового навантаження. Основними причинами емісії були – ведення військових дій, економічні катаклізми та неспроможність держави виконувати свої функції в повному обсязі. Одним із перших видів здійснення емісійного покриття дефіциту була чеканка монет із «неблагородних» металів без зміни їх номінальної вартості, згодом це переросло у друкування паперових грошей. Видатний економіст Ірвінг Фішер, який доповнив і уточнив кількісне рівняння обміну виявив, що збільшення пропозиції грошей без зміни кількості товару та зменшення швидкості їх обігу приводить до зростання цін тобто до інфляції. Але, слід зауважити, що під час Великої депресії 1929–1933 років І. Фішер виступав за додатковий випуск грошей для підтримки малозабезпечених громадян. Однак, у зв язку із зміною президентської адміністрації і приходом до влади Ф. Рузвельта цей задум не був реалізований у США [167]. Ще наприкінці 1970-х років спеціалісти Міжнародного Валютного фонду Б. Агевлі та М. Хана у своїй праці «Дефіцити державних бюджетів та інфляційні процеси в країнах, що розвиваються» доводили, що збільшення грошової маси пов язане з дефіцитом державного бюджету є однією з причин інфляції [70]. Емісійне фінансування дефіциту бюджету було здійснене у силу об єктивних умов і в Україні у період 1992–1996 років, що посилило інфляційні процеси і негативно відобразилось на стані вітчизняної економіки. Разом із зростанням інфляції виникає так званий ефект Олівера-Танзі, який полягає у зволіканні платників податків сплачувати податки до бюджету у зазначений термін. При значній інфляції платник податку отримує додаткову вигоду, адже згодом він сплатить податки грошима, тієї ж номінальної вартості, які значно втратили свою реальну вартість. Одночасно у держави загострюється проблема із наповненням бюджету, що призводить до зростання обсягів дефіциту бюджету та посилення економічної нестабільності [1].
Одним із центральних питань фінансової науки, яке торкається державних фінансів є питання державного боргу, його призначення та впливу на економічний стан держави. Державні запозичення є одним із основних джерел покриття бюджетного дефіциту, що зумовлює необхідність подальшого розгляду цього питання. Теоретичні дослідження, що торкаються проблематики державного кредиту та напрямів його використання не дають однозначної відповіді на це питання і зводять його до фахової наукової дискусії протягом декількох століть. Так, класики економічної теорії А. Сміт, Д. Рікардо, Ж.-Б. Сей досить різко висловлювались проти державних запозичень але водночас вони не заперечували необхідності їх здійснення задля фінансування дефіциту та пропонували своє бачення джерел погашення державного боргу. А. Сміт пропонував погашати борги за рахунок продажу державних земель, Д. Рікардо висловлював свої переконання щодо доцільності погашення державного боргу за рахунок введення високої ставки майнового податку. Ж.-Б. Сей зазначав, що єдиним доцільним напрямом використання державної позики є її спрямування на виробничі потреби, тобто у реальний сектор економіки. За допомогою кредиту держава має будувати дороги, порти та інші об єкти інфраструктури [56, с. 17]. Такий підхід відомого економіста наразі є досить актуальним та поширеним у колах економічної науки.
Виникнення і фінансування дефіциту бюджету України у складі бюджетної системи Росії у середині ХІХ – початку ХХ століття та радянський період
Сучасний етап розвитку фінансової системи України потребує теоретичного осмислення ролі та функцій системи бюджетного регулювання в умовах економічних трансформацій та посткризового відновлення із подальшою розробкою рекомендацій, направлених на використання потенціалу бюджетної та податкової систем задля стимулювання економічного зростання. Дефіцит бюджету є однією із вагомих складових системи бюджетного регулювання. Тому, необхідним та доцільним є здійснення ретроспективного аналізу стану бюджету України, у складі бюджетної системи Росії середини ХІХ – початку ХХ століття та Радянського Союзу задля поглиблення розуміння сутності дефіциту бюджету, причин його виникнення, джерел і методів фінансування. Адже досвід функціонування бюджетних процесів минулого є актуальним і важливим для формування ефективної фінансово-бюджетної політики країни на сучасному етапі економічних перетворень.
Під поняттям Україна того часу слід розуміти територію, абсолютну більшість населення якої складають українці. М. Порш [138, с. 159], П. Мальців [89, c. 5], П. Стебницький [159, c. 6] досліджували економічне становище України виходячи з того, що Україна складається з 8 губерній: південно-західних (Київська, Волинська, Подільська), малоросійських (Полтавська, Чернігівська, Харківська) та 2 південних (Херсонська, Катеринославська). М. Гордієнко [35, c. 143] виділяє у складі України ще 9 губернію – Таврію. У своїх наукових працях М. Соколов наводить кількісний склад України із 14 губерній – до них він ще відносить Бесарабську, Курську, Вороніжську, Кубанську та Чорноморську губернії [156]. П. Стебницький зазначає, що при більш точному перепису населення етнографічні кордони України розширюються за рахунок прилеглих повітів сусідніх губерній та областей: Таврійської, Бесарабської, Гродненської, Люблінської, Курської, Вороніжської, Донської та Кубанської. Та разом з тим, застосовуючи такий підхід до розширення кордонів України слід враховувати те, що у 8 корінних губерніях України є повіти де українська народність знаходиться у меншості [159, c. 6-7]. До того ж, досить складно характеризувати стан бюджету окремих повітів. Саме тому, ми спираємося на думку більшості вітчизняних науковців, що у середині ХІХ – початку ХХ століття Україна має у своєму складі 8 губерній.
Варто зауважити, що дані про державний бюджет Росії до 1862 року були таємними і не оприлюднювалися. До цього часу навіть Сенат не володів повною інформацією про державний розпис доходів і витрат та стан їх збалансованості [153, c. 124]. Проте відомо, що бюджет щорічно виконувався із значним дефіцитом, що послаблювало фінансову систему країни. З приходом Олександра ІІ відбувається широкий ряд реформ у всіх сферах народного господарства – особливу увагу було приділено реформуванню фінансової системи країни. На початку 1860-х міністр фінансів Російської імперії М. Рейтерн розробив програму модернізації економіки, яка охоплювала основні напрями реформування державної фінансової системи. Положення цієї програми були взяті до уваги його наступниками М. Х. Бунге, І. О. Вишнеградськимим, С. Ю. Вітте, В. М. Коковцовим, І. В. Шиповим для подальшої реалізації. Серед цих положень варто виділити наступні: - забезпечення збалансованості бюджету з одночасним зменшенням обсягу видаткової частини бюджету; - врегулювання процедури формування бюджету, направлену на недопущення зростання непередбачуваних видатків міністерств протягом бюджетного періоду (заборона міністрам прямо звертатися до імператора минаючи міністра фінансів); - ліквідація нерозмінних на метал паперових грошей як важливий фактор стимулювання накопичення капіталу та інвестицій; - поліпшення торгового балансу шляхом скорочення обсягів імпорту та нарощування експорту; - розвиток транспортної інфраструктури (включаючи будівництво залізничних колій як важливий фактор стимулювання експорту); - залучення іноземних інвестицій, в першу чергу, на розвиток транспортної інфраструктури – будівництво залізничних колій [92, c. 32-34].
Особливістю фінансової системи Росії середини ХІХ – початку ХХ століття було те, що державний бюджет складався із двох частин: звичайного та надзвичайного бюджету. Найбільшою складовою доходної частини надзвичайного бюджету були кошти, отримані шляхом випуску державних запозичень. Слід відзначити, що з 1894 року до доходів надзвичайного бюджету зараховувались доходи від продажу державного майна, а також кошти, що були повернуті приватними залізничними компаніями за раніше наданими їм кредитами з бюджету. До видатків надзвичайного бюджету відносились видатки на військові потреби, модернізацію і будівництво залізничних колій та портів, погашення запозичень та видатки на випадок неврожаїв Структура надзвичайного бюджету Російської імперії за період 1893–1903 років представлена у додатку Б. Ключовим при складанні бюджету на відповідний рік став принцип його збалансованості. Проте в ході виконання бюджетів у ХІХ столітті мали місце значні дефіцити, й лише з 1890-х років Росії вдалося досягти відносної збалансованості бюджету. Доцільним є аналіз комплексу заходів, що застосовувалися Росією для зниження рівня бюджетного дефіциту у середині ХІХ – початку ХХ століття.
1881–1886 роки. Для того щоб збалансувати бюджет робиться спроба збільшити його доходи шляхом внесення змін у законодавство, що регулює адміністрування податків та зборів. Необхідно звернути увагу, що метою податкових трансформацій, окрім збільшення доходної частини бюджету є зменшення податкового навантаження для малозабезпечених верств населення. У цей період відміняють: соляний податок (який приносив бюджету 14 млн. крб.), подушну подать (58 млн. крб.), зменшують викупні платежі. У результаті зниження податків обсяг доходної частини бюджету був зменшений приблизно на 95 млн. крб. і для того, щоб звести бюджет без дефіциту, слід було відшукати додаткові джерела надходжень. Передбачалося введення податку на доходи, але відповідна пропозиція Міністерства фінансів не знайшла підтримку в уряді. Натомість, було вжито заходів щодо підвищення податків для заможних верств населення, а саме введено додатковий збір з торгівлі та промисловості, податок на дохід від грошових капіталів та на відчуження майна. Крім того, були збільшені непрямі податки – «пітєйний», цукровий, тютюновий акцизи, підвищені ставки митних зборів та ставка поземельного податку. Втім, вжиті заходи не дозволили досягти бажаного результату: дефіцит звичайного бюджету за 1881–1886 роки перевищив 200 млн. крб. [30, c. 86].
Бюджетний дефіцит у системі макроекономічного регулювання України як самостійної держави
Після здобуття Україною незалежності 24 серпня 1991 року, постало нагальне та важливе завдання перебудови соціально-економічного та політичного устрою держави. Одним із ключових сегментів трансформації стала фінансова система країни. Слід зауважити, що до часу проголошення незалежності, держава не мала власної фінансової системи та досвіду формування повноцінно самостійного бюджету. Тому, активними діями було розпочато формування самостійної бюджетної, податкової та монетарної політики. Бюджет країни став розглядатися не лише як фінансовий план, але як основний інструмент фінансової стабілізації, направлений на підвищення ефективності всіх секторів національної економіки. Для того, щоб бюджет, в повній мірі, виконував стабілізуючу функцію він має бути збалансованим у ході економічного циклу. Проблематика існування дефіциту бюджету, встановлення його граничних та оптимальних розмірів, структури джерел фінансування потребують ретельного вивчення задля удосконалення бюджетної системи, підвищення результативності бюджетного регулювання. Розрив сталих економічних зв язків, структурна перебудова економіки, відсутність досвіду формування власної економічної політики суттєво позначилися на стані збалансованості державних фінансів країни на початку 1990-х років. Першим самостійним бюджетом країни став Державний бюджет України на 1992 рік, затверджений Законом України від 18 червня 1992 року № 2477-ХІІ «Про Державний бюджет України на 1992 рік». Законом було передбачено обсяг доходів у сумі 657,8 млрд. крб., обсяг видатків – 684,5 млрд. крб., тобто дефіцит державного бюджету не мав перевищувати 26,7 млрд. крб., що становило 3,9% від видаткової частини бюджету та 0,5% від ВВП. Фактично бюджет було виконано за доходами у розмірі – 643,8 млрд. крб., що становило 97,9% від затвердженої суми, за видатками – 1513,1 млрд. крб., або 221,1% від запланованого обсягу. Таким чином, дефіцит державного бюджету 1992 року становив 869,4 млрд. крб. або 17,3% від валового внутрішнього продукту. Питома вага дефіциту у видатковій частині бюджету склала близько 57,5%. Обсяг доходів зведеного бюджету становив 1227,5 млрд. крб., видатків – 1919,7 млрд. крб., відповідно дефіцит бюджету склав 692,2 млрд. крб. або 13,8% ВВП країни. Загалом, Зведений бюджет України було виконано за доходами на 104,1%, за видатками на 156,2% від запланованого обсягу.
Серед основних причин такого значного бюджетного дефіциту слід виокремити: - падіння реального ВВП, що становило 9,7% до попереднього року та зменшення питомої ваги перерозподілу бюджету у валовому внутрішньому продукті; - підтримка підприємств, що здійснювалась за рахунок коштів бюджету, у зв язку із значним погіршенням їх фінансово-господарського стану внаслідок впливу економічної кризи; - різке зростання цін на енергоносії, що потребувало додаткових видатків на фінансування діяльності бюджетних установ; - недосконалий механізм оподаткування суб єктів підприємницької діяльності; - неефективне планування бюджету, яке здійснювалось на основі нормативів Радянського Союзу, що не враховували особливостей ринкових трансформацій; - розпочато фінансування нових видатків із державного бюджету, до яких слід віднести – видатки на оборону, обслуговування державного боргу, ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС, соціальний захист постраждалих від аварії на ЧАЕС, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності [141, c. 185]. - підвищення розмірів заробітних плат, стипендій, соціальних виплат; У 1993 році було запроваджено новий порядок касового виконання бюджету. Ним передбачалось фінансування бюджетних видатків у межах наявних надходжень до бюджету. Дефіцит бюджету мав покриватися за рахунок кредитів Національного банку. Зусилля фінансових органів були спрямовані на пошук додаткових джерел бюджетних доходів та можливостей скорочення бюджетних видатків задля зменшення рівня бюджетного дефіциту. Ще одним напрямком реформування фінансової системи став початок децентралізації бюджетної системи. Для забезпечення додаткових надходжень до місцевих бюджетів було введено в дію Декрет КМУ «Про місцеві податки і збори». Право місцевій владі на встановлення 17 видів нових податків та зборів мало б забезпечити зростання доходів місцевих бюджетів.
Державний бюджет на 1993 рік було затверджено з наступними показниками: доходи склали 4632,4 млрд. крб., видатки бюджету – 5615,7 млрд. крб., дефіцит бюджету – 983,3 млрд. крб. або 17,5% від видаткової частини бюджету. Фактично дефіцит державного бюджету становив 6,9% ВВП або 27,4% від видаткової частини бюджету. Загалом, Зведений бюджет України на 1993 рік був виконаний по доходах у сумі 49621 млрд. крб., по видатках – 57248 млрд. крб. Дефіцит бюджету становив 7627 млрд. крб., що складало 13,3% видаткової частини бюджету або 5,1% ВВП країни.
Досвід минулих років показав, що емісія, яка спрямовується на покриття дефіциту, не вирішує проблеми нестачі фінансових ресурсів і сприяє зростанню інфляції. До того ж, залучення кредитних ресурсів неемісійного характеру було невигідним для країни у зв язку з високими процентними ставками, адже це збільшувало навантаження на бюджет у наступних бюджетних періодах. Тому, проектом Закону України «Про Державний бюджет на 1994 рік» передбачалося затвердження абсолютно збалансованого бюджету. Однак, у зв язку з необхідністю фінансування додаткових соціальних витрат, державний бюджет 1994 року було затверджено за доходами у сумі 350844,5 млрд. крб., за видатками – 468103,6 млрд. крб., дефіцит становив 117259 млрд. крб. або 25% від видаткової частини бюджету. Фактично до бюджету надійшло доходів у сумі 355906,9 млрд. крб. або 101,4% від планового показника, здійснено видатків на суму 468214,4 млрд. крб. або 100,02% від запланованого. Бюджетний дефіцит становив 112307,5 млрд. крб., що склало 24% від видаткової частини бюджету і 9,3% від ВВП відповідно. Розглядаючи показники Зведеного бюджету України, слід відмітити, що фактично обсяг бюджетних доходів склав 523092,6 млрд. крб., видатків – 630647 млрд. крб., відповідно бюджетний дефіцит становив 107554 млрд. крб. або 8,9% від ВВП.
Шляхи та механізм управління дефіцитом бюджету
Акцизний збір є третім за величиною джерелом податкових надходжень. Частка акцизного збору у податкових надходженнях знаходиться в межах від 7,55% у 2007 році до 16,55% у 2010 році. Зростання вищезгаданого показника за період 2008–2010 років пов язане з підвищенням ставок акцизного збору, що мало на меті збалансування державного бюджету. В умовах кризових трансформацій, як засвідчує світовий досвід, непрямі податки є менш вразливими до зменшення у порівнянні із прямими. Наслідком збільшення ставок стало зростання надходжень від акцизного збору, що дозволило не допустити стрімкого зменшення доходної частини державного бюджету. Тобто, держава через систему бюджетного регулювання, а саме її складових – податкове регулювання і регулювання доходної частини бюджету скорегувала свою економічну політику під впливом світової економічної кризи.
Доходи від ввізного мита становлять доволі вагому частку у податкових надходженнях до державного бюджету. Слід звернути увагу, що протягом аналізованого періоду її значення істотно коливається. Якщо у 2007 році частка ввізного мита у податкових надходженнях становила 8,22%, то у 2009 році лише 4,25%. Причиною такого різкого падіння є скорочення імпорту на 45,0% внаслідок впливу економічної кризи. Це було обумовлено проведеною девальвацією національної валюти та падінням внутрішнього попиту.
Так як, податкові надходження становлять найбільшу питому вагу в бюджетних доходах, актуальним та доцільним є дослідження проблематики податкових пільг та їх впливу на стан наповнення бюджету. На нашу думку, можливим варіантом збільшення бюджетних доходів є впорядкування системи податкових пільг. Адже ефективність регулювання доходної частини бюджету шляхом пільгового оподаткування впливає на обсяг бюджетного дефіциту. З економічної точки зору, податкова пільга це – інструмент системи державного регулювання соціально-економічного розвитку [112]. У Податковому кодексі України визначення податкової пільги представлено як передбачене податковим та митним законодавством звільнення платника податків від обов язку щодо нарахування та сплати податку чи збору, сплата ним податку та збору в меншому розмірі. Використання податкових пільг ставить на меті стимулювання ділової активності та розвитку економіки у цілому. Водночас, необхідно звернути увагу на те, що податкові пільги можуть мати і негативний вплив на економіку, який проявляється у порушенні справедливості оподаткування та втратою значних бюджетних надходжень.
Як свідчать наведені дані, за період 2006–2010 років обсяг втрат доходів державного бюджету від пільгового оподаткування збільшився у 2,7 рази. Частка втрат від пільгового оподаткування в доходах бюджету коливалась в межах від 9,7% у 2008 році до 15% у 2010 році за аналізований період. Відповідно частка втрат доходів державного бюджету у ВВП знаходилась у діапазоні 2,4–3,3 відсотків. Виходячи із вищенаведеного можна сформувати висновок, що такий стан надання податкових пільг не лише не сприяє економічному розвитку але й спричинює значні втрати бюджетних доходів. Слід зауважити, що найбільша частка втрат від пільгового оподаткування належить податку на додану вартість – у 2010 році вона становить близько 94%. Враховуючі значні обсяги відшкодувань ПДВ та втрат від пільгового оподаткування реальна ставка податку на додану вартість є суттєво нижчою, за своє номінальне значення. Так, за даними центру антикризових досліджень реальна ставка ПДВ у 2008 році становила 11,5% [101].
Хоча більшість пільг є обґрунтованими, проте доцільно звернутися до практики адміністрування податків у розвинених країнах світу. Тобто, знизити податкове навантаження на економіку шляхом зменшення податкових ставок з одночасною ліквідацією податкових пільг. На нашу думку, це забезпечить підвищення прозорості процесу адміністрування податків і збільшить податкові надходження до бюджету, а отже і обсяг доходів бюджету.
Граничний розмір дефіциту державного бюджету 2008 року був затверджений у сумі 25020,2 млн. грн. або 2,6 відсотка прогнозованого ВВП, фактично дефіцит становив 12502 млн. грн. або 1,3 відсотка ВВП. Доходи бюджету були виконані на 97,1%, видатки на 91,7%. При чому, варто зауважити, деякі статті видатків не були профінансовані навіть на половину. Зокрема, видатки на житлово-комунальне господарство профінансовані у 2008 році на 39,7% від запланованого рівня. Як зазначалось, економічна криза суттєво вплинула на стан економіки та фінансової системи країни. Державний бюджет 2009-го був виконаний із дефіцитом у розмірі 35517,2 млн. грн., що становило 14,65% від видаткової частини бюджету. Частка дефіциту у валовому внутрішньому продукті становила 3,9%. Дефіцит державного бюджету у 2010 році становив 64265,5 млн. грн. або 21,1% від видатків бюджету, питома вага дефіциту у ВВП склала 5,9%. Необхідно зауважити, що фактичний розмір дефіциту перевищив граничне значення, установленим Законом України «Про Державний бюджет на 2010 рік» на 18,8%. Значною мірою, таке перевищення було досягнуте за рахунок випуску ОВДП на відшкодування податку на додану вартість у сумі 16,4 млрд. грн. Такі значні обсяги бюджетного дефіциту останніх років зумовили зростання державного боргу країни, адже внутрішні та зовнішні запозичення є основним джерелом фінансування дефіциту.