Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические подходы к организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне 9
1.1 Бюджетный процесс: экономическое содержание и назначение 9
1.2 Модели организации бюджетного процесса и условия их применения в РФ 19
1.3 Методические основы организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне 30
2 Организация бюджетного процесса на субфедеральном уровне в условиях перехода к БОР (на примере Хабаровского края)
2.1 Общие характеристики краевого бюджета в период 2007-2010 гг 58
2.2 Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета 82
2.3 Методика оценки бюджетной устойчивости и её апробация 110
3 Совершенствование методического обеспечения оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне 133
3.1 Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса 133
3.2 Разработка направлений совершенствования бюджетного процесса в Хабаровском крае в условиях внедрения БОР 157
Заключение 172
Список использов анных источников 179
Приложения 191
- Модели организации бюджетного процесса и условия их применения в РФ
- Методические основы организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне
- Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета
- Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Повышение эффективности использования бюджетных средств и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне относится к числу приоритетных задач бюджетной политики, осуществляемой в России в настоящее время. Её решение в связи с переходом к методологии бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), в значительной мере зависит от того, как организован бюджетный процесс. И поскольку при этом бюджетные полномочия субъектов РФ существенно расширились, то особое внимание должно уделяться разработке правовой и методической базы организации бюджетного процесса для реализации стратегии социально-экономического развития территории. Между тем, согласно «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» формирование правового и методического обеспечения БОР на субфедеральном уровне осуществляется низкими темпами, следствием чего является преобладание методов и инструментария управления государственными расходами, ориентированного на затраты.
В организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне по-прежнему значимой проблемой являются риски снижения бюджетной устойчивости, что обусловлено действием внешних и внутренних факторов. Анализ динамики исполнения региональных бюджетов в период 2007-2010 гг. выявил её актуальность как для субъектов РФ, обладающих низким налоговым потенциалом, так и для субъектов РФ, в бюджетах которых доля налоговых доходов достаточно высока. И, чтобы бюджет стал полноценным инструментом регионального управления, всем им необходимо расширить возможности аналитической оценки бюджетной устойчивости.
Низкий уровень бюджетного планирования и прогнозирования, нерациональное распоряжение бюджетными средствами, несогласованность инструментов управления общественными финансами требуют дальнейшего развития традиционных подходов к оценке организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне, а также обоснованию возможных путей его совершенствования. При этом важно принять во внимание дифференциацию субъектов РФ по уровню внедрения БОР.
Степень разработанности проблемы. Фундаментальные вопросы теории финансов, современные проблемы организации финансовых отношений, включая региональный аспект, раскрыты в исследованиях A.M. Бабич, СВ. Барулина, Э.А. Вознесенского, О.А. Гришановой, А.Г. Грязновой, С.Н. Леонова, П.А. Минакира, Д.С. Молякова, Ю.В. Рожкова, В.И. Самару-хи и других авторов.
Теоретическим и методологическим вопросам организации бюджетных отношений и бюджетного процесса посвящены работы О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, А.С. Колесова, Т.Г. Нестеренко, Е.С. Оси-повой, И.К. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитовой и других учёных.
Проблемы совершенствования бюджетного процесса на основе внедрения инструментов БОР раскрыты в исследованиях М.П. Афанасьева, В.В. Климанова, А.Л. Кудрина, A.M. Лаврова, Т.Г. Нестеренко, СЕ. Прокофьева и других экономистов.
Теоретические и методические положения по оценке бюджетной устойчивости рассмотрены в работах Т.В. Дорониной, В.В. Иванова, СМ. Каратаева, О.И. Тишутиной, Н.И. Яшиной и других авторов.
Несмотря на наличие широкого круга работ, посвященных бюджетному процессу, следует отметить, что недостаточно полно раскрыта региональная специфика бюджетных отношений в условиях перехода РФ к управлению общественными финансами, ориентированному на результат. Углубленного изучения требует характер бюджетного процесса на субфедеральном уровне, в котором присутствуют как элементы системы бюджетирования «по затратам», так и БОР. В части применения элементов БОР на уровне субъекта РФ в качественной оценке нуждается организация бюджетного процесса, где значимую роль выполняет правовая и методическая база его обеспечения. Также необходимо совершенствовать методические основы оценки бюджетной устойчивости публично-правовых образований, которые должны быть рассмотрены в контексте действующего бюджетного законодательства и динамичных условий внешней среды.
Целью настоящей работы является исследование и развитие теоретических и практических аспектов организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне и его оценки.
В соответствии с целью исследования определены следующие задачи:
уточнить содержание бюджетного процесса;
изучить существующие методические подходы к оценке бюджетной устойчивости субъекта РФ, дополнить систему показателей, используемых для этих целей;
предложить классификацию моделей организации бюджетного процесса, учитывающую дифференциацию субъектов РФ по уровню внедрения БОР;
предложить алгоритм оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне для идентификации моделей организации бюджетного процесса;
проанализировать организацию бюджетного процесса в Хабаровском крае с целью определения модели бюджетирования, проблем в области бюджетного процесса и возможных путей его совершенствования.
Область исследования. Содержание диссертации соответствует области исследования 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).
Объектом исследования является бюджетный процесс на субфедеральном уровне.
В качестве предмета исследования определена совокупность экономических отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в условиях реализации реформы, направленной на внедрение элементов БОР, а также методы оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне.
Методологической основой исследования явился диалектический метод, позволивший рассмотреть объект с учётом единства логического и исторического аспектов. Для решения поставленных задач применялись: монографический метод, статистические методы (выборка, группировка), методы структурного и сравнительного анализа, метод экспертных оценок.
Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных учёных-экономистов, посвященные теоретическим, методоло-
гическим и методическим аспектам организации бюджетных отношений, содержанию бюджетного процесса, его особенностям на субфедеральном уровне и возможным направлениям его реформирования.
Информационная база исследования: законодательные и нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, регламентирующие вопросы организации бюджетного процесса, статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики, министерства финансов Хабаровского края; материалы научно-практических конференций и семинаров, научные статьи и информационно-аналитические материалы, опубликованные в периодической печати.
Основные научные результаты исследования заключаются в следующем:
1) основываясь на анализе научных представлений о бюджетном про
цессе, с позиций функционального подхода уточнено его содержание, что
позволило исследовать методические основы организации бюджетного
процесса на субфедеральном уровне и раскрыть её особенности;
с целью совершенствования инструментария бюджетного прогнозирования и планирования, бюджетного регулирования расширен состав показателей коэффициентного анализа текущей, оперативной и перспективной бюджетной устойчивости и на этой основе для каждой из них разработана методика балльной оценки достигнутого уровня;
основываясь на предоставленных субъектам РФ полномочиях в области регулирования бюджетного процесса, предложен способ экспертной оценки степени внедрения правовой и методической базы бюджетирования, ориентированного на результат, и на этой основе выделены три модели бюджетирования - «консервативная», «динамическая», «инновационная»;
с целью выявления проблем в области организации бюджетного процесса и путей их преодоления разработан алгоритм расчёта сводного (интегрального) показателя оценки его организации в субъекте РФ.
Научная новизна работы заключается в следующем: — введены дополнительные показатели оценки текущей, оперативной и перспективной бюджетной устойчивости, позволяющие углубить анализ влияния структуры доходов, динамики исполнения бюджета и качества фи-
нансового менеджмента на состояние бюджета;
предложен алгоритм оценки организации бюджетного процесса, позволяющий идентифицировать модель бюджетирования и выявлять недостатки в области организации бюджетного процесса в субъекте РФ;
предложена классификация моделей бюджетирования (консервативная; динамическая; инновационная), позволяющая учитывать степень внедрения элементов БОР в бюджетный процесс, активность в области реформирования бюджетного процесса и на этой основе обосновывать направления его совершенствования.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теоретических представлений о бюджетном процессе, оценке его организации и бюджетной устойчивости субъекта РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложенные положения позволят расширить информационно-аналитические возможности оценки, повысить обоснованность и результативность мер, направленных на совершенствование бюджетного процесса, разработанных с учётом специфики системы БОР. Теоретические и методические положения исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Организация бюджетного процесса».
Апробация результатов работы. Основные положения диссертационного исследования были представлены на международных научно-практических конференциях «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербург, 2009, 2010, 2011 г.), международном конгрессе «Модернизация экономики и управления в странах СНГ» (Волгоград, 2011 год).
Результаты исследования используются в учебном процессе кафедрой финансов Хабаровской государственной академии экономики и права при преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Организация бюджетного процесса», что подтверждается справкой о внедрении. Отдельные положения исследования нашли отражение в учебнике «Организация бюджетного процесса» и монографии «Региональные бюджеты: вопросы теории и практики».
Публикации. По теме научного исследования автором опубликовано
15 работ, общим объемом 34,7 п.л. (авторский вклад - 17,9 п.л.), в том числе 2 работы (общим объемом 1,4 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка использованных источников, включающего 146 наименований, 13 приложений. Основное содержание работы изложено на 178 страницах, включая 23 таблицы, 5 рисунков. Содержание
Введение
1 Теоретико-методологические подходы к организации бюджетного процесса
на субфедеральном уровне
Теоретические представления о содержании бюджетного процесса
Модели организации бюджетного процесса и характеристика условий их применения в РФ
1.3 Методические основы организации бюджетного процесса на субфедераль
ном уровне
2 Организация бюджетного процесса на субфедеральном уровне в условиях
перехода к БОР (на примере Хабаровского края)
2.1. Анализ тенденций формирования краевого бюджета в период 2007-2010 гг.
Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета
Методика оценки бюджетной устойчивости и её апробация
3 Совершенствование методического обеспечения оценки организации бюд
жетного процесса на субфедеральном уровне
Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса
Разработка направлений совершенствования бюджетного процесса в Хабаровском крае в условиях внедрения БОР
Заключение
Список использованных источников
Приложения
Модели организации бюджетного процесса и условия их применения в РФ
Резюмируя вышеизложенное, отметим существенность проблемы структурирования бюджетного процесса. Независимо от того, считает автор определения включать в его содержание перечисление этапов (стадий, управленческих функций) бюджетного процесса целесообразным или выносит данный аспект за рамки краткой дефиниции, необходима определённость в этом вопросе. При этом надо, во-первых, придерживаться единого подхода (методического, функционального, организационного или какого-либо иного) в структурировании; во-вторых, следовать по пути выявления общего, неизменного из многообразия различных методов организации управления бюджетными отношениями.
Вопрос временных рамок бюджетного процесса (его продолжительности) практически однозначно трактуется в российской науке. Начало бюджетного процесса отождествляется со стадией составления проекта бюджета, в частности, с разработкой основных направлений бюджетной и налоговой политики, сбором данных для прогноза доходов бюджета и расчёта бюджетных проектировок. Завершением бюджетного процесса считается утверждение отчёта об исполнении бюджета.
Вместе с тем, существует альтернативные подходы к анализу данного аспекта организации бюджетного процесса. Так, наряду с вышеизложенным подходом к определению рамок бюджетного цикла, А.С. Колесов и В.А. Гуртов предлагают выделить также «малые» циклы бюджетного процесса, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджетов не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла - в организации, и в большей степени, в обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджетов и использованием этих средств, то есть их предоставлением в распоряжение получателей [80].
Право на существование такого подхода обусловлено экономическим содержанием и назначением бюджетов публично-правовых образований как формы исполнения их расходных обязательств. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчётов об их исполнении заключается в формировании условий для эффективного решения органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной составляющей бюджетного процесса.
Вопрос указания в дефиниции бюджетного процесса его участников также носит дискуссионный характер. В отличие от ряда авторов, Н.М. Сабитова исходит из необходимости унификации понятия бюджетного процесса, отказа от излишних уточнений, которые в большей степени вносят- неясность и вызывают дискуссии на предмет правомерности, чем раскрывают экономическое содержание категории. В частности, Н.М. Сабитова указывает на необоснованность выделения в определении бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. По её мнению, в этом указании содержится противоречие: и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. В то же время, не все участники бюджетного процесса наделены статусом органов власти или местного самоуправления. Таким образом, органы власти (местного самоуправления) и институт участников бюджетного процесса соотносятся как часть и целое, что определяет целесообразность и достаточность сохранения в дефиниции указания на последнее. С другой стороны, существуют аргументы в пользу выделения в определении бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акцент, сделанный на участии указанных органов в бюджетном процессе, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют наличие заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой, для органов государственной власти (органов местного- самоуправления) обеспечения и организации бюджетного процесса, что служит основой решения социально-экономических задач публично-правового образования, достижения паритета интересов различных групп субъектов финансово-экономических отношений, регулирования пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития. Сторонники противоположной позиции (например; А.С. Колесов, В.А. Гуртов) предлагают включить в состав участников бюджетного процесса органов судебной власти, закрепив соответствующие положения в БК РФ. Мы не разделяем подобной позиции ввиду того, что деятельность судебных органов, лишь косвенно относится к бюджетному процессу, характер их полномочий не соответствует содержанию бюджетных отношений. Следует отметить, что преобладающая доля участников бюджетного процесса (как в российской, так и мировой практике) относится к сектору государственного управления. В РФ исключением являются Центральный банк РФ- и кредитные организации, на которые могут возлагаться отдельные бюджетные полномочия, как правило, в отсутствии возможности их выполнения территориальными управлениями Центрального банка РФ. При этом Банк России, как и центральные банки большинства государств, относится к государственному сектору экономики, в свою очередь включающему сектор государственного управления.
В соответствие с Руководством по статистике государственных финансов, институциональной единицей сектора государственного управления является высший орган исполнительной власти публично-правового образования (при менительно к местному уровню - местная администрация, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). При этом ни министерства, ни федеральные агентства и службы, ни иные органы государственной власти, ни подведомственные им бюджетные учреждения не имеют статуса институциональной единицы. С некоторой долей условности можно рассматривать их как составную часть высшего органа исполнительной власти (управления), служащую для решения (координации или непосредственного выполнения) задач социально-экономического характера, поставленных высшим органом исполнительной власти (управления). Ввиду указанных обстоятельств в качестве основного субъекта организации и осуществления бюджетного процесса может рассматриваться сектор государственного управления, и в части отдельных полномочий - Центральный банк РФ.
Методические основы организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне
Органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета, в силу закреплённых за ними бюджетных полномочий, в ограниченной степени могут повлиять на эффективность использования бюджетных средств. Их ос-новная задача — в корректном исполнении и учёте кассовых операций по расходованию и зачислению бюджетных средств, осуществлении текущего контроля, ориентированного преимущественно на обеспечение целевого, законного использования бюджетных ассигнований.
Вместе с тем, прогнозирование бюджетных потоков в краткосрочном периоде не только создаёт гарантии для своевременного исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, но и для формирования дополнительных доходов бюджета за счёт эффективного размещения средств. С одной стороны, реализация этого полномочия содействует снижению рисков «упущенной выгоды», возникающих в связи с образованием избыточных в краткосрочном периоде средств. Є другой стороны, указанные дополнительные доходы компенсируют кассовый дефицит, который может возникнуть в перспективе.
В РФ ещё в недостаточной мере разработаны механизмы оценки эффективности финансового управления указанных органов власти (управления). Большая часть индикаторов иллюстрирует непосредственный эффект, испытывающий влияние деятельности участников бюджетного процесса, с которыми финансовые органы и органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, непосредственно взаимодействуют. Безусловно, эти абсолютные и рассчитанные на их основе относительные показатели не позволяют корректно делать выводы об их роли в обеспечении финансовой и макроэкономической стабильности, реализации основных стратегических целей государства. Таким образом, для оценки эффективности выполнения бюджетных полномочий этими участниками бюджетного процесса должны использоваться индикаторы общественного эффекта. Предотвращение нецелевого и неэффективного использования бюджетных ассигнований, повышение качества распределения бюджетных средств, минимизация рисков «упущенной выгоды» и формирование дополнительных доходов за счёт размещения временно свободных средств, - эти и аналогичные показатели должны стать основой оценки результативности функционирования этих органов власти (управления).
В отношении эволюции организационных основ бюджетного процесса в РФ необходимо отметить следующее. Первоначально характер реформы бюджетной системы в РФ, а также особенности правового регулирования сектора государственного управления предопределили приоритет «макроэкономического» подхода. На современном этапе, когда в процесс модернизации системы бюджетирования активно включилось большинство субъектов РФ и муниципальных образований, происходит параллельное развитие обеих моделей [49]. На наш взгляд, более корректно оценить современную систему БОР в РФ-как комбинированную - комплекс макроэкономического и микроэкономического подходов. С одной стороны, комбинация обоих подходов рассматривается как средство нивелирования недостатков каждой из моделей. С другой стороны, — многообразие применяемых инструментов, построенных на различной основе, едва ли оправдано для РФ с учётом низкого уровня организационной культуры и отсутствия опыта ответственного, инициативного управления и координации участников бюджетного процесса.
Самостоятельность публично-правовых образований в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса делает правомерным использование различных моделей БОР на разных уровнях власти. Круг проблем, представляющих наибольшую актуальность для конкретного публично-правового образования, исходный уровень качества бюджетирования, социально-экономические параметры развития территории на современном этапе и в перспективе должны стать основаниями для выбора подхода к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат. Высокая степень дифференциации субъектов РФ предполагает индивидуальный подход к выбору модели БОР. Трудность выбора в данном случае обусловлена воздействием комплекса разнонаправленных факторов. С одной стороны, высокий уровень экономического благосостояния субъекта РФ позволяет органам власти сосредоточить внимание на качественном выполнении возложенных на них функций и задач, поддерживая тем самым равномерное развитие территории. С другой стороны, высокий уровень качества управления общественными финансами, как правило, характерный, для экономически развитых публично-правовых образований, создаёт предпосылки для перехода на качественно новый уровень бюджетирования - соизмерение результатов бюджетной политики и социально-экономических тенденций, долгосрочное "прогнозирование последствий избранной системы распределения бюджетных ресурсов.
Для субъектов РФ с неустойчивым финансово-бюджетным потенциалом, испытывающих социально-экономические трудности, с одной стороны, было бы логично избрать проблемно-ориентированную модель БОР, интегрировав её в систему стратегического управления. С другой стороны, исходный уровень организации бюджетного процесса может не позволить эффективно использовать этот подход на практике, что вызовет риск нецелевого и неэффективного использования бюджетных ассигнований, рост диспропорций развития, и, следовательно, усиление бюджетного и макроэкономического дисбаланса. Эти обстоятельства обусловливают необходимость проведения комплексного анализа финансово-экономического состояния субъекта (оценки сильных и слабых сторон, возможностей и рисков) с целью разумного определения курса бюджетных реформ.
Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета
В 2007-2009 гг. формы, установленные для представления главными администраторами средств краевого бюджета предложений по бюджетным ассигнованиям на очередной год, не предусматривали оценку непосредственного и (или) конечного результата. Методические рекомендации по планированию бюджетных ассигнований не содержали критериев или подходов для ранжиро-ванияфасходов по уровню эффективности (целесообразности).
При составлении бюджетных проектировок на 2011 год предусматривалось приведение показателей непосредственных результатов оказания государственных услуг (в отношении услуг, предоставляемых в соответствии с государственным заданием). Следует отметить, что эти данные носили исключиг тельно справочный характер и не учитывались при распределении бюджетных ассигнований. В значительной-мере это обусловлено низким уровнем развития практики применения государственных заданий в системе государственного управления и в бюджетном процессе в крае.
В 2008-2010 годах были утверждены Перечни государственных услуг в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, архивное дело, социальное обслуживание населения, спорт, физическая культура и молодежная политика, ветеринария и технический надзор, наука, транспортное и хозяйственное обслуживание органов государственной власти края, управление государственным имуществом. Вместе с тем, на 2009 год государственное задание, соответствующее требованиям федерального законодательства и утверждённому в крае порядку формирования государственного задания, было установлено только краевому автономному учреждению науки. На 2010 год государственное задание было установлено учреждениям, осуществляющим функции в сфере ветеринарии и технического надзора, молодежной политики, спорта и физической культуры, архивного дела, науки, а также бюджетным учреждениям, выполняющим административно-хозяйственные функции (например, транспортное обслуживание и обслуживание административных зданий), в экспериментальном порядке - отдельным краевым учреждениям культуры.
Основными проблемами и недостатками в области использования государственного задания в крае в 2008-2010 годах являлись: — ненадлежащее оформление государственных заданий в качестве документа, устанавливающего требования к предоставлению услуг; — минимальный опыт планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг на основании системы финансовых нормативов; — отсутствие упорядоченной» системы мониторинга оказания услуг, оценки качества их предоставления- в увязке с показателями их финансового обеспечения.
Примером, иллюстрирующим первый недостаток, является установление государственного задания-на оказание услуг здравоохранения Территориальной программой государственных гарантий оказания бесплатной медицинской, помощи гражданам РФ» на территории Хабаровского края на соответствующий год. Хотя данный документ содержит натуральные и стоимостные показатели оказания услуг здравоохранения, рассматривать его в качестве государственного задания, на наш взгляд, не вполне корректно. Следует отметить трудности в сопоставлении перечня государственных услуг в области здравоохранения, утвержденного Правительством края, и показателей Территориальной программы, неполное соответствие формы задания в Территориальной программе форме, рекомендованной постановлением Правительства края от 15 ноября 2008 года № 265-пр «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения краевого государственного задания» [24].
Указанный правовой акт допускал два варианта планирования бюджетных ассигнований на выполнение государственного задания краевыми бюджетными учреждениями и его финансового обеспечения: с использованием нормативов финансовых затрат и без применения таковых. В отношении организации финансового обеспечения выполнения государственного задания краевыми автономными учреждениями устанавливалось требование по разработке методи ки расчета нормативов затрат на выполнение государственного задание и установления нормативов. С одной стороны, наличие альтернативных вариантов планирования позволяет учесть отраслевую специфику финансового обеспечения государственной услуги, с другой - не создаёт стимулы для использования нормативного метода, упорядочения процедур планирования и повышения их прозрачности.
Следует отметить, что методикой, ежегодно утверждаемой министерством финансов края, для целей бюджетного планирования! предусматривается применение нормативного, планового метода, метода индексации-и иных методов. Проведённый анализ методик планирования бюджетных ассигнований, разработанных финансовыми органами субъектов РФ,? показывает, что в ряде регионов министерством финансов даются рекомендации о приоритетном методе бюджетного планирования в отношении каждой из групп (типов) бюджетных ассигнований. Методическими указаниями министерства финансов края такие подходы не устанавливаются. Вместе с тем, методикой предусматривается обязанность главных администраторов средств краевого бюджета по проведению анализа и инвентаризации расходных обязательств с целью исключения расходов, не обеспечивающих конкретный социально и экономически значимый результат.
Проведённый анализ показал, что изменения структуры расходов краевого бюджета за рассматриваемый период преимущественно обусловлено сокращением бюджетных инвестиций в условиях снижения налоговых доходов под влиянием финансово-экономического кризиса, либо изменением порядка делегирования государственных полномочий. В то же время существенных изменений, связанных с оптимизацией расходов, в распределении ассигнований краевого бюджета в 2007—2010 годах не выявлено. Это свидетельствует о недостаточно активной деятельности главных администраторов бюджетных средств в области оптимизации бюджетной сети и повышения качества исполнения государственных полномочий и оказания государственных услуг. В течение рассматриваемого периода в крае не были выработаны механизмы экономического стимулирования главных администраторов бюджетных средств к повышению эффективности деятельности, отсутствовали методики комплексной количественной оценки результатов функционирования государственных органов.
Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса
Данные примеры иллюстрируют, что внесение изменений в закон о краевом бюджете обусловлено как объективными причинами, так и проблемами и недостатками в области бюджетного прогнозирования и планирования-в крае.
Ведение бюджетного учёта и составление отчётности об исполнении краевого бюджета организовано в соответствии с требованиями БК РФ и нормативных правовых актов Министерства финансов РФ. Утверждённые министерством финансов края порядки, регулирующие вопросы составления- отчётности, определяют процедуру взаимодействия главных администраторов бюджетных средств, финансовых органов муниципальных образований с министерством финансов края.
Ежеквартальный отчёт об исполнении краевого бюджета утверждается постановлением Правительства края и представляется в Законодательную Думу края и контрольно-бюджетную палату для проверки. Годовой отчёт об исполнении краевого бюджета утверждается законом об исполнении краевого бюджета за соответствующий год. Принятию закона края об исполнении краевого бюджета за соответствующий год предшествует проверка отчёта об исполнении бюджета, других форм бюджетной отчётности, установленных БК РФ, включая бюджетную отчётность главных администраторов средств краевого бюджета. Проверка осуществляется контрольно бюджетной палатой в сроки, установленные Законом края № 133. По итогам проверки контрольно-бюджетная палата направляет в Правительство края замечания к представленной отчётности. С учетом пояснений, данных Правительством края по замечаниям к отчётности, контрольно-бюджетная палата готовит заключение на отчёт об исполнении краевого бюджета, которое направляется в Правительство края и Законодательную Думу края. Проект закона об исполнении краевого бюджета должен быть внесён в Законодательную Думу края не позднее первого июня года, следующего за отчётным. Его рассмотрение проходит в двух чтениях в течение 60 дней: Рассмотрение основ организации бюджетного процесса в крае позволяет сделать следующие выводы. Бюджетный процесс в Хабаровском крае организован и осуществляется в соответствии с требованиями БК РФ. В 2007-2010 годах в целом была решена задача формирования нормативной правовой и методической базы бюджетирования. В то же время степень внедрения элементов «управления по результатам» в крае остаётся сравнительно низкой. Не разработаны механизмы обеспечения согласованности направлений социально-экономической политики, мероприятий в области совершенствования государственного управления, с одной стороны, и инструментов бюджетирования, — с другой. Требуют дальнейшего совершенствования процедура взаимодействия министерства финансов края с главными администраторами средств краевого бюджета, а также система внутриведомственного, в том числе финансового, менеджмента. Подводя итоги рассмотренным в данной главе теоретическим основам организации бюджетного процесса и его особенностям на региональном уровне, можно сделать следующие выводы. 1. Бюджетный процесс является основой общественных финансов, что предопределяет центральное положение комплекса мер по его совершенствованию в системе реформирования государственных финансов в Российской Федерации, осуществляемых, главным образом, на базе адаптации зарубежного опыта управления «по результатам». Наряду с выработкой методических рекомендаций по совершенствованию порядка бюджетного прогнозирования, планирования, оперативного регулирования бюджетных потоков, ведения бюджетного учёта и осуществления бюджетного контроля, необходимым представляется углубление теоретических представлений о содержании бюджетного процесса. На наш взгляд, сущность бюджетного процесса раскрывается в единстве экономического и организационного начал. В соответствии с избранным нами подходом, структурирование бюджетного процесса основано на выделении видов управленческой деятельности. Элементы процессного подхода применены для определения назначения бюджетного процесса и отражения его особенностей - последовательного, непрерывного характера действий участников бюджетного процесса, ориентированных на своевременное и полное финансовое обеспечение функций сектора государственного управления. 2. На наш взгляд, весь период с 1991 по 2010 год может быть рассмотрен как последовательность реформ в сфере общественных финансов. На базе упорядочения процедур бюджетирования и обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в 2000-е годы была начата реализация мер, направленных на переход к БОР. По состоянию на начало 2011 года в практику организации бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне был внедрён комплекс инструментов управления по результатам. Вместе с тем, сохранился широкий круг проблем, препятствующих эффективному управлению бюджетными средствами и ограничивающих возможности применения регулирующего потенциала распределительной функции бюджета. Современную систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную, сочетающую в себе признаки управления затратами и управления результатами. 3. Одним из принципов современной системы организации бюджетного процесса, реализованного в ходе реформирования общественных финансов, стало предоставление значительной самостоятельности публично-правовым образованиям в области выполнения бюджетных полномочий. Один из аспек тов практической реализации данного принципа - право субъектов РФ определять масштабы внедрения инструментов бюджетирования по результатам и формировать собственную модель организации бюджетного процесса в рамках, установленных БК РФ. 4. Наряду с субъектами РФ, достигшими высоких результатов в сфере внедрения инструментов бюджетирования по результатам, во многих регионах преобладают консервативные подходы к организации бюджетного процесса. 5. Хабаровский край относится к субъектам РФ, в организации бюджетного процесса которых превалирует консервативная составляющая. Большая часть преобразований была осуществлена в 2007-20081 годах и связана с необходимостью приведения практики бюджетирования в соответствие с требованиями БК РФ. Изменения в области составления и исполнения бюджета, имевшие место в конце 2009-2010 годах, были направлены на совершенствование практики взаимодействия финансового органа, главных распорядителей и получателей бюджетных средств, и затрагивали не только методические, но и во многом организационно-технические аспекты. На наш взгляд, однозначная оценка данным преобразованиям не может быть дана. Наряду с положительным результатом, заключающемся в упорядочении практики составления и исполнения краевого бюджета, повышении бюджетной дисциплины, укреплении бюджетной устойчивости, имели место такие негативные эффекты как усложнение организационных процедур планирования и оперативного управления бюджетными потоками и связанного с ними документооборота, снижение оперативности и ряд др.
