Введение к работе
з 1.
Актуальность исследования. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой сложное структурное образование, являющееся совокупностью различных элементов. Экономические преобразования последних десятилетий предопределили необходимость реформирования механизмов взаимодействия данных элементов между собой, совершенствования бюджетного устройства страны и федеративных отношений, которые начали активно развиваться с начала 90-х годов XX века. Этот период характеризовался недостаточной организационно-правовой базой регулирования межбюджетных отношений, поэтому попытки формирования бюджетной системы федеративного типа не давали ожидаемых результатов.
Проблемы распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации еще более обострились в ходе реализации- налоговой реформы. При существенной концентрации доходных источников на федеральном уровне определяющая часть социальных расходов возлагалась на региональные и местные бюджеты без адекватного финансового обеспечения. Практика бюджетного регулирования не имела всестороннего теоретического обоснования и правового сопровождения разграничения бюджетно-налоговых полномочий, перераспределения доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также, других вопросов бюджетного федерализма.
В настоящее время в России сформировалась многоуровневая
система государственного управления и местного самоуправления,
соответствующее бюджетное устройство. Однако, эффективному
функционированию бюджетной системы на региональном уровне
препятствует размытость полномочий по формированию и исполнению
расходной части бюджета, нечеткость границ ответственности за
реализацию государственных социальных гарантийт—выевкая—стедень
БЯСЛМОиКА С.ПетесСург
ОЭ 2С<М акІ-Г"?* Г
зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации от принципов и механизмов распределения финансовой поддержки из федерального бюджета.
В отечественной литературе данные проблемы активно освещались
и продолжают дискутироваться многими авторами.. В последнее
десятилетие этим вопросам- посвящены исследования Ю.А.Вавилова,
О.В.Врублевской, С.В.Дёмина, С.Ю.Глазьева, А.Г.Грязновой,
О.Г.Дмитриевой, Н.Г.Ивановой, А.Г.Игудина, А.Н.Илларионова,
А.Т.Карданова, В.В.Климанова, А.Ю.Козака, С.М.Кузнецова,
А.МЛаврова, X.Минского, В.НЛексина, Т.А.Поздняковой,
И.В.Подпориной, Г.Б.Поляка, М.И.Поповой, В.Г.Панскова,
М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М. Сабитовой, В.К.Сенчагова, Л.И.Сергеева, Р.Г.Сомоева, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко и. целого ряда других авторов, в работах которых широко представлены специфические особенности трансформации бюджетных отношений под влиянием новых социально-экономических и политических условий.
В то же время результаты исследования трудов российских ученых в области бюджета позволяют сделать вывод о том, что в них не в полной мере освещается спектр сложных финансово-экономических и организационно-правовых механизмов функционирования бюджетной системы на уровне регионов. С нашей точки зрения, эти проблемы требуют дополнительного осмысления, так как их недостаточная теоретическая и методологическая разработанность оказывает негативное воздействие на реальную практику, существенно сдерживает результативность деятельности региональных органов государственного управления и местного самоуправления.
Развивая существующие концепции и взгляды ученых и специалистов в данной области, автор полагает, что вопросы функционирования региональной бюджетной системы в условиях развития федеративных отношений представляют собой самостоятельную теоретическую проблему,
5 значимость и специфичность которой для организации бюджетного процесса свидетельствует об актуальности темы диссертации, предопределили цели, задачи и предмет исследования.
Цель и задачи исследования. Главной целью исследования
является разработка организационно-финансового механизма
функционирования региональной бюджетной системы в условиях реформирования федеративных отношений. В соответствии с поставленной целью определены его основные задачи:
проанализировать значение бюджетной реформы как элемента государственного макроэкономического регулирования и роль инвестиционной привлекательности региона в реализации задач бюджетной реформы;
определить бюджетные полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга по отношению к органам местного самоуправления города, исходя из изменений бюджетного законодательства на федеральном уровне;
предложить и аргументировать состав доходов местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга, соблюдая принцип сохранения единства городского хозяйства;
составить и методически разработать систему фондов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга местным бюджетам внутригородских территорий с учетом специфики города федерального значения;
определить варианты и этапы перераспределения расходных обязательств между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами муниципальных образований в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность на примере дошкольных образовательных учреждений;
предложить новую систему нормирования расходов на оказание услуг в области дошкольного воспитания, основанную на
структурировании расходов, подлежащих нормированию; выработать предложения по оптимизации размеров долевого участия родителей в расходах ДОУ;
сформулировать методические подходы к финансированию бюджетных услуг, оказываемых в сфере дошкольного образования, с учетом оценки их качества и количества, предусматривающие зависимость объемов выделяемого бюджетного финансирования от выполнения плановых показателей.
Предмет исследования - система бюджетных отношений, методология и методика их организации на региональном уровне.
Объект исследования - объем и структура количественных и качественных показателей бюджетов субъектов Российской Федерации, призванных обеспечить реализацию принципов государственного финансового регулирования социально-экономического развития регионов.
Методологическая и теоретическая основа исследования -научные труды, монографии российских и зарубежных авторов, периодические издания, посвященные вопросам бюджета и бюджетных отношений. Методика исследования основана на использовании системного, логического и статистического анализа полученной информации. Информационной базой для анализа послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации по вопросам - регулирования бюджетных отношений, данные Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Комитета финансов Санкт-Петербурга, другие материалы.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе теоретических исследований и анализа реальных условий функционирования бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения особенностей разграничения расходных полномочий между
уровнями бюджетной системы Санкт-Петербурга, автором достигнуты следующие результаты:
Сформулировано авторское определение бюджетного механизма как
системы форм, методов и инструментов государственного финансового
регулирования экономики и социальной сферы на основе формирования и
реализации бюджетных отношений между участниками бюджетного
процесса. Дополнительно аргументирована значимость бюджетной
реформы для совершенствования бюджетного механизма в
среднесрочной перспективе.
Разработана и методически обоснована система финансовой помощи
местным бюджетам Санкт-Петербурга, включающая в себя механизмы,
направленные на активизацию стимулирующих элементов развития
муниципальных образований. Аргументирована целесообразность
формирования в составе бюджета Санкт-Петербурга фонда развития
муниципальных образований и предложен порядок его
функционирования.
Обоснованы первоочередные меры по оптимизации бюджетного устройства Санкт-Петербурга, сформулирован . и внесен комплекс предложений по корректировке регионального законодательства о расширении функций местного самоуправления (МСУ) с учетом реализации принципа сохранения единства городского хозяйства.
По результатам анализа основных направлений совершенствования организации местного самоуправления в Российской Федерации, новых законодательных инициатив федеральных органов власти в области регулирования межбюджетных отношений и практики функционирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге, определен и обоснован состав доходных источников местных бюджетов муниципальных образований с учетом специфики организации МСУ в мегаполисе.
Предложена новая методика нормирования расходов на дошкольное образование, основанная на структурировании расходов по трем
направлениям, позволяющим определить и разграничить объем расходов на производство учебно-воспитательных услуг, услуг по питанию детей и услуг, связанных с содержанием помещений для организации учебно-воспитательных мероприятий.
Обоснована необходимость повышения долевого участия родителей в расходах дошкольных образовательных учреждений (ДОУ), разработан проект соответствующего регионального закона о дифференцированном размере платы родителей с учетом социального состава воспитанников, объема и качества предоставляемых услуг.
Разработана методика финансового обеспечения образовательных услуг с учетом оценки качества деятельности дошкольных образовательных учреждений и степени выполнения количественных показателей по контингентам воспитанников и дней посещения ими ДОУ.
Предложены варианты и последовательность перераспределения расходных полномочий между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами муниципальных образований. Обоснована необходимость централизации средств на городском уровне для оплаты расходов- по реализации стандарта в области дошкольного образования и разработан порядок компенсации расходов МСУ через региональный Фонд компенсаций.
Практическая значимость. Научные положения работы имеют практическую значимость и могут быть использованы при формировании бюджетной политики на региональном и местном уровнях. Разработки автора доведены до уровня конкретных методик, положений, рекомендаций, использующихся в повседневной практике главных распорядителей бюджетных средств и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования прошли научную и практическую апробацию, доложены и одобрены на научно-практических конференциях и семинарах как в России, так и за рубежом, среди которых:
Международная научно-практическая конференция «Устойчивое развитие современных крупных городов: теория, опыт, проблемы», 23-24 мая 2002 года, г. Минск, Республика Беларусь;
Международная конференция «Предупреждение коррупции: что может общество», 13-15 апреля 2003 года, г. Пушкин;
Всероссийское совещание руководителей финансовых органов «Опыт и проблемы реализации программ реформирования региональных финансов», 6-8 февраля 2003 года, г. Чебоксары; и др.
Основные положения диссертационной работы отражены в 5 публикациях общим объемом 3 п.л., в том числе в учебнике (в соавторстве) «Бюджетная система Российской Федерации» под ред. проф. О.В. Врублевской, проф. М.В. Романовского, М., 2003.
Объем и структура диссертационной работы обусловлены поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.