Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федерализм и бюджетный федерализм: понятие и принципы .
1. История становления и развития федерализма и бюджетного федерализма.
2. Сущность и значение российского федерализма, его правовое выражение .
3. Понятие бюджетного федерализма, закрепление принципов бюджетного федерализма в российском законодательстве .
Глава 2. Правовые проблемы, возникающие при реализации принципов бюджетного федерализма .
1. Правовые основания разграничения расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
2. Законодательный порядок разграничения и закрепления доходов за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации .
3. Формы финансовой помощи и основные условия ее предоставления .
Заключение. 181 -192
Список использованных нормативно-правовых актов и литературы.
- Сущность и значение российского федерализма, его правовое выражение
- Понятие бюджетного федерализма, закрепление принципов бюджетного федерализма в российском законодательстве
- Законодательный порядок разграничения и закрепления доходов за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации
- Формы финансовой помощи и основные условия ее предоставления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Экономические и политические процессы, происходящие в последние годы в стране, провозглашение Российской Федерации федеративным правовым государством (ст.1 Конституции РФ) привели к изменению внутрифедерагивных отношений, в том числе в бюджетной сфере. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в такой области, как финансовое право, в частности.
Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина - бюджетный федерализм, хотя экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Но мы говорим либо о федерализме вообще, либо о бюджетном федерализме, но не, например, об экономическом, социальном, ресурсном или о каком-либо еще федерализме. И это не случайно. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от финансовых отношений. Как неоднократно отмечала дюн., профессор Горбунова О.Н., нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег.
Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.
Без реорганизации финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной сфере, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Такая реорганизация финансовых отношений, в частности -межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения.
Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики.
Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет, в конечном итоге, к обеспечению баланса интересов в системе государство, национальные образования - экономика - право - социальная сфера.
Сочетание интересов федерации и ее субъектов - основное назначение бюджетного федерализма. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов как раз и является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетам и бюджетами субъектов РФ, обеспечения их доходами, а также предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.
Выбор темы исследования предопределен также тем, что отношения в сфере бюджетного федерализма недостаточно отражены в российском законодательстве, сам термин «бюджетный федерализм» используется лишь однажды в положении о Министерстве финансов Российской Федерации1. Это, однако, не означает, что отношения между федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере не урегулированы нормами права. Эти отношения регулируются в Бюджетном кодексе в разделе «Межбюджетные отношения», который вводится в действие с 1 января 2000 года2, а также, отчасти, - в Концепции реформирования межбюджетных отношений, являющейся основным действующим нормативно-правовым актом на сегодняшний день в сфере регулирования межбюджетных отношений.
При применении правовых норм, регулирующих отношениях в сфере бюджетного федерализма, в частности отношения по разграничению и закреплению расходов и доходов за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также по оказанию финансовой помощи в целях горизонтального выравнивания, возникают определенные вопросы, требующие соответствующего толкования и свидетельствующие о некоторых пробелах в правовом регулировании данных отношений либо о противоречии их конституционным нормам и нормам бюджетного и налогового законодательства. Между тем, правильное применение правовых норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного федерализма, достижение практических целей этого института является одной из главных предпосылок эффективного развития межбюджетных отношений, в частности, и внутрифедеративных и межнациональных, вообще.
Кроме того, наука финансового права в настоящее время должна изучать в плане сравнительного правоведения финансовое законодательство зарубежных федеративных стран, в арсенале которых накоплен большой опыт по строительству реального бюджетного федерализма.
Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма является актуальной и важной задачей науки финансового права.
Предметом настоящего исследования являются нормы законодательства -Конституция РФ, финансовое, бюджетное, налоговое законодательство РФ, субъектов РФ, нормативные акты, материалы практики и текущей прессы, раскрывающие правовую природу бюджетного федерализма и регулирующие межбюджетные отношения Российской Федерации и ее субъектов.
Цель исследования состоит в выявлении и решении теоретических и практических проблем, связанных с отношениями Российской Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере, в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства (в частности, в сфере бюджетных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ) и практики его применения, а также в исследовании проявления одного из основных принципов управления - принципа обратной связи1 в сфере межбюджетных отношений.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, формально-юридический, социологический, логический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения.
При работе над диссертацией автором были изучены труды как дореволюционных, так и современных ученых. Существенный вклад в разработку теории финансового и налогового права внесли Артемов Н.М., Бесчеревных Д.А., Веремеенко И.И., Воронова Л.К., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Гуреев И.Г., Денисова И.Г., Ермакова Т.С., Запольский СВ., Карасева М.В., Куфакова Н.А., Коган М.И., Козырин А.Н., Пєпеляев С.Г., Пискотин М.И., Ровинский Е.А., Родионова В.М., Соколова Э.Д., Тосунян Г.А., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д., Черник Д.Г. и др.
В процессе работы диссертантом изучались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых не только по финансовому праву, но и государственному и муниципальному (Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Михалевой НА, Фадеева В.И., Хропанюка Н.В.) и административному (Вельского К.С, Тихомирова Ю.А.), а также по истории государства и права России (Исаева И.А.)
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в науке финансового права предпринята попытка рассмотреть сущность бюджетного федерализма и проблемы, возникающие в связи с реализацией его принципов на практике, в правовом аспекте, то есть с точки зрения правового регулирования бюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Опираясь на труды дореволюционных ученых, исторические документы, анализируя современное российское и зарубежное законодательство, практику развития межбюджетных отношений, диссертант сформулировал новые научно-практические положения, которые выносятся на защиту.
1. Диссертация - одно из первых системных исследований проблем в области финансового права, а именно в области такого важного института финансового права, как межбюджетные отношения (в частности - отношения в сфере бюджетного федерализма), с выходом на анализ проявления прямых и обратных связей при осуществлении правового регулирования данных отношений.
Одно из требований теории управления - осуществление эффективной обратной связи, которая основана на наличии информации о последствиях управляющих воздействий и потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих. На примере отношений в сфере бюджетного федерализма можно проследить выполнение данного требования, а также проанализировать осуществление прямых и обратных связей. В нашем случае, управляемая государством система межбюджетных отношений (в том числе и система отношений в сфере бюджетного федерализма) должна нормально функционировать таким образом, чтобы Российская Федерация и субъекты РФ имели достаточно финансовых ресурсов для осуществления возложенных на них функций. При неблагополучии, неполадках в системе межбюджетных отношений мы получаем сигнал, который выражается в усилении социальной напряженности вследствие невыплат по заработной плате, пособий на детей, отсутствии тепла и света в необходимых объемах и количестве и т.д.
2. Бюджетный федерализм, с одной стороны, - частный случай общего понятия федерализма, и с другой стороны, - верхний уровень межбюджетных отношений. Поэтому принципами бюджетного федерализма являются как принципьі федерализма, закрепленные в Конституции РФ, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом.
3. Корень недовольства регионов, напряженные отношения между федерацией и ее субъектами - в бюджетной сфере. Необходимо так строить отношения в сфере бюджетного федерализма, чтобы вхождение субъектов в федерацию было выгодным, привлекательным и не нарушало самостоятельность субъектов (принцип самостоятельности бюджетов). Для этого, в первую очередь, необходимо четко законодательно разграничить расходы, потом - обеспечить субъекты РФ собственными доходами в той мере, в какой они нуждаются, чтобы профинансировать все свои расходы, и, наконец, выделять финансовую помощь из федерального бюджета только действительно нуждающимся субъектам РФ в целях горизонтального выравнивания для обеспечения примерно одинакового уровня жизни населения на всей территории России.
4. Разграничение расходов и доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ не должно нарушать один из основных принципов бюджетного федерализма - равенства всех субъектов в бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром, из чего следует необходимость прекращения практики заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предоставляющими дополнительные льготы и преимущества одним субъектам Российской Федерации по сравнению с другими, причем еще и с нарушением Конституции РФ, а уже принятые - должны прекратить свое действие в части, противоречащей налоговому и бюджетному законодательству РФ. Эта мера также будет способствовать укреплению федерации, прекращению противоборства между регионами.
5. Понятийный аппарат. Сделана попытка сформулировать понятия федерализма, его принципов, бюджетного федерализма, его принципов, а также и уточнить понятие бюджета, межбюджетных отношений, финансовой помощи, бюджетной ссуды, собственных, закрепленных и регулирующих доходов (налогов).
Практическое значение исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы в преподавании курса финансового права в юридических учебных заведениях и на юридических факультетах, при совершенствовании действующего законодательства.
Материалы диссертации могут также послужить основой для последующих научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Положения диссертации и опубликованных работ постоянно используются автором при чтении лекций и проведении семинаров со студентами по финансовому и налоговому праву.
Структура диссертации определена ее содержанием. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, содержащего выводы и предложения законодателю, списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.
Сущность и значение российского федерализма, его правовое выражение
Федерализм, развитие федеративных отношений - одно из направлений происходящих в России реформ, охватывающее область экономических, финансовых, политических и правовых отношений. Термин "федерализм" в последние годы стал часто употребляться в экономической и юридической литературе. Со страниц средств массовой информации также не сходят утверждения, что отношения Российской Федерации с ее субъектами должны строиться только в соответствии с принципами федерализма.
Почему тема федерализма так актуальна сегодня? Что из себя представляет федерализм вообще и каковы особенности российского федерализма в частности?
В России нет законодательного определения федерализма. Определения в научной, учебной и справочной литературе пестрят разнообразием. В отечественной литературе много мнений относительно понятия федерализма, его сущности, но ясное представление о содержании и специфике модели российского федерализма отсутствует, что подчеркивалось и в аналитическом докладе парламентской рабочей группы под руководством д.э.н. Валентея С.Д. "Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы"
Очень часто федерализм употребляют как синоним федерации. Так, например, авторы Краткого политического словаря1 о термине "федерализм" написали очень просто: "см. Федерация". Д.ю.н., профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук Чиркин В.Е. в своей работе "Современный федерализм: сравнительный анализ"2 описывает федерации, их структуру, даже начинает свою работу с определения федерации, а не федерализма, и далее использует термин федерализм как синоним федерации. Как форма государственности рассматривается федерализм в Энциклопедическом словаре "Федерализм"3.
Несомненно, понятия федерализма и федерации очень близки, без понимания сути федерации сложно разобраться в сущности федерализма. И все же нельзя согласиться, что понятия «федерализм» и «федерация» тождественны.
Так, например, Зубенко В.А.4 считает, что федерализм - «это такой принцип управления государством, при котором гармонично сочетаются интересы всего государства с интересами субъектов Федерации, и при этом обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию».
Рассматривать федерализм как принцип, на наш взгляд, - это узкий подход. Федерализм - не только принцип или основная идея, характеризующая другое понятие, явление, но сам федерализм имеет свои специфические принципы. Так, можно привести наглядный пример: есть принцип законности, но никто не отрицает и самостоятельного значения этого понятия. Так и в нашем случае. Федерализм может быть принципом1, но само его определение должно исходить из другого, из самой сущности данного понятия, которая заключается, на наш взгляд, в системе, совокупности отношений между участниками федеративных связей.
Атаманчук В.Г. определяет федерализм через характеристику его отдельных сторон. Так, по его мнению, федерализм - это и «конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, «по вертикали», при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий»; это и «конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, так как федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры»; и, наконец, это «конституционная гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государственная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберегать общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.» Со всем этим можно согласиться, но определение понятия через перечисление его признаков не дает о нем целостного представления. Не зря же в теории, как правило, сначала дается определение исследуемому понятию, а затем раскрываются его свойства, признаки, принципы.
Действительно, понятия «федерация» и «федерализм» очень близки, но не однозначны. По-нашему мнению, они соотносятся между собой как форма и содержание, так как именно федерализм и его принципы выражают, раскрывают основные черты, сущность взаимоотношений внутри федерации.
Ключевой проблемой федерализма является согласование концепции местного самоуправления с федерализмом. Существует две основные точки зрения по данному вопросу. Согласно первой, федерализм распространяется на федерацию в целом, включая саму федерацию, ее субъекты и органы местного самоуправления. Это федерализм в широком смысле слова. Такое понимание федерализма стало популярным в последние несколько лет. Оно характерно для философов, политологов, социологов. Федерализм здесь понимается с точки зрения разграничения власти между субъектами власти и управления. Задача органов федеральной власти, согласно этой точки зрения, состоит в том, чтобы способствовать разделению полномочий между республиканско-областными и местными звеньями, а также финансовых возможностей для их реализации.
Понятие бюджетного федерализма, закрепление принципов бюджетного федерализма в российском законодательстве
В деле укрепления российского федерализма не последнее место занимает реформирование бюджетных отношений. Это неоднократно подчеркивалось в правительственных программах.
В начале 1998 года российское Правительство1 среди основных мер, направленных на развитие социальной и экономической политики, ставило на первое место укрепление доходной базы федерального бюджета и повышение эффективности использования бюджетных средств2. Правительство под председательством Кириенко СВ. в своей Программе по стабилизации экономики и финансов также к разряду первостепенных дел относило решение проблем в бюджетной сфере. Правительство, которое возглавил Примаков Е.М., к основным задачам относило - после задачи нормализации условий жизни населения -совершенствование бюджетного процесса, налоговой системы, стабилизацию денежной системы и реструктурюацию государственного долга4. Сам Примаков Е.М. считает, что "необходимо по-другому взглянуть на многие вопросы внутренней политики". Какие это вопросы? Премьер-министр обозначил четыре блока: вопросы собственности, земли, налоговой политики и межбюджетных отношений1.
Такая преемственность в задачах российского Правительства подтверждает, что решение проблем в бюджетной сфере - ключ к преодолению кризиса в Российской экономике и улучшению социального положения граждан, решению национальных проблем.
Нормативная база в последние 1-2 года учла программные требования и задачи российского Правительства в плане урегулирования межбюджетных отношений. Наиболее значительными нормативно-правовыми актами являются принятая 30 июля 1998 года Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах2, которая описывает основные проблемы существующей системы межбюджетных отношений, определяет основные цели, пршщипы и задачи реформирования межбюджетных отношений, устанавливает основные направления реформы межбюджетных отношений, описывает расчеты предоставляемых трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, предусматривает меры по оздоровлению региональных и муниципальных финансов и ответственность участников межбюджетных отношений. Многие из перечисленных вопросов впервые изложены в системном порядке в Концепции.
Также призваны содействовать развитию бюджетного федерализма принятые в 1998 году Бюджетный1 кодекс РФ и часть первая Налогового2 кодекса РФ.
Но ни в одном из перечисленных нормативных актов не дается понятие бюджетного федерализма. Вообще, термин "бюджетный федерализм" употреблен только однажды в Положении о Министерстве финансов РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998г3. Так, к основным задачам Министерства финансов РФ относится совершенствование бюджетной системы РФ и развитие бюджетного федерализма (п.5 Постановления). Также Министерство финансов РФ в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции: подготавливает предложения и реализует меры по совершенствованию бюджетной системы РФ, развитию бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ (п.6 Постановления). Понятие бюджетного федерализма в Постановлении упоминается дважды, но смысл его не раскрывается.
Складывается мнение, что законодатель не решается употреблять термин "бюджетный федерализм", а причину этого нужно искать, на наш взгляд, в теоретической неразработанности исследуемого понятия современной российской наукой. Поэтому одна из задач данной работы видится в определении и толковании термина «бюджетный федерализм», раскрытии его правовой сущности.
Бюджетный федерализм является частным случаем федерализма. Поэтому все сказанное во втором параграфе Главы 1 данной работы о федерализме можно в большей степени отнести и к бюджетному федерализму. Во-первых, бюджетный федерализм как и федерализм - это система отношений между Центром и регионами по поводу разграничения полномочий, но только в более узкой, бюджетной, сфере. Во-вторых, принципы бюджетного федерализма вытекают и основываются на принципах федерализма и проявляются также в бюджетной сфере. И наконец, в-третьих, главная задача бюджетного федерализма как и федерализма вообще в целом - сочетание интересов Центра и регионов.
Ситуация в сфере разработанности правовых аспектов бюджетного федерализма мало чем отличается от ситуации в сфере федерализма: современная отечественная наука не выработала четкой концепции федерализма, также не существует правовой концепции бюджетного федерализма.
Законодательный порядок разграничения и закрепления доходов за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации
После того, как распределены расходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, можно определиться с доходами федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, по сравнению с расходами являющимися более постоянной категорией.
Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации является вторым принципом бюджетного федерализма и нашло свое выражение в ст. 129 Бюджетного кодекса.
Рассмотрим общие базовые принципы построения системы разграничения и закрепления доходов, основное место среди которых занимают налоги, за властями различных уровней, применяемые в большинстве стран.
Для финансирования расходов нижестоящих органов власти используются самые разнообразные источники поступлений. Наиболее часто используется закрепление налогов за тем или иным уровнем и определенное долевое участие в них.
Если необходимо закрепить конкретную форму бюджетных поступлений за определенным уровнем бюджетной системы, целесообразен вариант жесткого разделения их источников. В этом случае, тот или иной уровень власти, бюджету которого передаются налоги, получает исключительные права на их взимание и использование, а зачастую также на установление ставок и базы налогообложения. Если нижестоящий уровень власти не имеет права устанавливать базу или ставку закрепленного за ними налога, то такая система, скорее, представляет собой случай получения стопроцентной доли в федеральных налогах.
Иногда, например, в США , нижестоящие власти наделяются широкими полномочиями по обложению налогом доходов населения, потребления и собственности. Чаще центральному правительству поступает подоходный налог с населения и с доходов корпораций, в то время как нижестоящие власти взимают обладающие меньшим доходным потенциалом налог на собственность, некоторые виды акцизных сборов. Преимущество такой системы разделения налоговых поступлений, с точки зрения центрального правительства, заключается в том, что она вынуждает нижестоящие органы власти обеспечивать покрытие своих расходов из выделенных им источников. Однако, поскольку поступлений, получаемых за счет указанных налогов, чаще всего недостаточно для покрытия расходов местных властей, существует также система дополнительных субсидий центрального правительства.
Даже в том случае, если основная часть налогов взимается центральным правительством, определённую часть получаемых налоговых поступлений можно в официальном порядке перераспределить среди регионов. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными властями.
Существует два основных вида передачи причитающихся долей налогов региональным органам власти. Один из них заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны - принцип «привязки к территории сбора налога». При втором - поступления могут направляться в центральный «пул» (фонд) с последующим распределением по формуле, например, на основе численности населения, степени урбанизации, доходов на душу населения или иных показателей . Другой способ получения долей налоговых поступлений состоит в том, что местным органам власти разрешено взимать в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом Такая система «надбавок к налогам» , взимаемых с использованием базы общегосударственного налогообложения отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Как правило, при сборе таких налогов региональные власти могут воспользоваться более совершенным административным механизмом центрального правительства. И центральное правительство, и региональные власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы, однако, база при этом может определяться по-разному В качестве примера можно привести Швейцарию : федеральное правительство и кантоны взимают налоги с одной и той же базы налогообложения, однако, определяется эта база (индивидуальные доходы, прибыль корпораций) на национальном уровне и уровне кантонов неодинаково. Сходная система взимания властями штатов налога на личные доходы и на доходы корпораций функционирует и в США.
Приведем несколько примеров того, как в разных странах налоги распределяются или закрепляются за определенными уровнями власти2 Существующую практику распределения налогов можно объяснить определенными историческими и политическими факторами, а также административными возможностями каждого уровня власти. Например, в Швейцарии и США существуют «совпадающие права на введение налогов»: кантонам и штатам разрешено взимать налоги с доходов корпораций, а также индивидуальные подоходные налоги и налоги на природные ресурсы.
В противоположность этому в Австралии власти провинций не могут применять налоги с продаж или другие косвенные налоги, что обуславливает более частое использование «закрепления налогов».
Формы финансовой помощи и основные условия ее предоставления
Поскольку полного соответствия доходного потенциала (собственных доходов и отчислений от регулирующих федеральных налогов) потребностям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в финансировании расходов на практике почти не встречается, недостаток средств, как правило, приходится компенсировать из федерального бюджета с помощью дотаций, субвенций, субсидий.
Как правило, система субсидий1 выполняет целый ряд экономических и политических задач. Экономические задачи: 1. корректирование «вертикальных диспропорций», то есть устранение несоответствия между расходными функциями органов власти субъектов Федерации и теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем; 2. уменьшение «горизонтальных диспропорций», то есть выравнивание расходов между богатыми и бедными регионами; 3. стимулирование региональных «налоговых усилий», то есть получение большего объема поступлений за счет ресурсов самих регионов. Политическая задача - оказание воздействия на процесс принятия решений о расходах на региональном уровне в соответствии с задачами центральных органов власти.
Вопрос заключается в том, должна ли система субсидирования подчиняться определенным правилам или иметь произвольный характер. Если бы принимались во внимание только возможности центрального правительства по осуществлению макроэкономической политики, можно было бы порекомендовать произвольную систему. Однако, большинство руководителей в настоящее время выступили бы за формализованную систему на том основании, что она дает возможность региональным органам власти планировать свою бюджетно-финансовую деятельность, и что установленные правила отражали бы намерения центрального правительства достигнуть поставленных целей.
Центральное правительство, как правило, имеет более широкие возможности получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти. В большинстве стран, кроме того, объем функций по расходованию средств, закрепленных за нижестоящими органами власти, зачастую превышает их возможности по финансированию данных расходов из выделенных им источников поступлений1. В результате такого несоответствия между расходами и объемом поступлений, иногда его называют «вертикальной диспропорцией», нижестоящие органы власти почти во всех случаях зависят от субсидий, получаемых от вышестоящих органов. Субсидирование региональных органов власти различных уровней представляет собой один из механизмов, с помощью которого определенная часть поступлений, полученных на центральном уровне, может переводиться для устранения бюджетной недостаточности на нижестоящем уровне. Конечно, такой бюджетный дефицит можно ликвидировать посредством передачи налоговых полномочий региональным органам власти или передачи функций по расходам на федеральный уровень или посредством сокращения региональных расходов и объема предоставления услуг.
Доля субсидий в финансировании региональных расходов может использоваться в качестве показателя степени вертикальной сбалансированности в рамках федеральной системы. «Вертикальную сбалансированность» можно измерить с помощью доли (в процентах) региональных расходов, которые финансируются за счет собственных доходов и отчислений от регулирующих федеральных налогов. Если такое финансирование осуществляется в основном за счет собственных средств и отчислений от регулирующих налогов, то это отражает высокую степень вертикальной сбалансированности; невысокий процент финансирования за счет собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов говорит о наличии вертикальной диспропорции.
Вообще, чем выше доля субсидий, тем меньшей «финансовой автономией» обладают нижестоящие органы власти. Если система сбалансирована по вертикали, субсидирование играет лишь вспомогательную роль, поскольку в этом случае региональные органы власти имеют в своем распоряжении достаточно собственных поступлений, чтобы финансировать закрепленные за ними расходы. Если же желательна высокая степень местной автономии, бюджетный дефицит следует максимально заполнять не посредством субсидий, в передачи региональным властям полномочий по налогообложению.
Даже в том случае, если налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов региональных органов власти, между бюджетными балансами различных регионов могут сохраняться различия, например, между богатыми и бедными регионами (регионами-донорами и дотационными регионами). Субсидирование используется для устранения и такой «горизонтальной диспропорции». Почти всегда субсидии должны носить выравнивающий характер, чтобы оказывать помощь бедным регионам. Чрезмерно большое расхождение в уровнях предоставляемых услуг обычно считается неудовлетворительным признаком. Такие различия появляются при отсутствии уравнительных субсидий, поскольку некоторые регионы оказываются в невыгодном положении в силу не зависящих от них причин: бедность природных ресурсов, неблагоприятное в бюджетно-налоговом смысле соотношение численности молодых, старых и бедных людей и т.п. Поэтому во многих странах, в том числе и в России, введены механизмы «горизонтального бюджетного выравнивания».
Одна из опасностей, связанных с предоставлением выравнивающих субсидий, заключается в том, что они могут снижать заинтересованность субсидируемых регионов в активной работе по мобилизации собственных поступлений. Система субсидий, автоматически заполняющей всю нехватку доходов для покрытия расходов, кроме того, снимает самоограничения региональных властей в расходовании средств. Такое заполнение только закрепит положение, при котором регионы с наименьшими доходами будут получать наибольшие субсидии.
Центральное правительство с целью заполнить бюджетный дефицит нижестоящего уровня бюджетной системы часто предоставляет региональным властям помимо общих и другие виды субсидий. Это могут быть субсидии «общего назначения» или целевые. Целевые субсидии идут только на финансирование расходов, которые избраны федеральными органами власти. Существует два вида целевых субсидий; «долевые» - покрывают лишь часть расходов и требуют определенного вклада от получателей субсидий и «цельные» - не ставят условием участие региональных властей в покрытии расходов.