Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретико-методологические основы социального программирования и социальной эффективности - 14 -
1.1. Социальное программирование в системе социологических категорий .-14 -
1.2. Критерии и показатели социальной эффективности -30-
II. Анализ эффективности социального программирования в системе государственной социальной защиты населения -49-
1. Оценка эффективности деятельности региональных социальных служб .- 49
2. Анализ эффективности государственных программ социальной защиты населения в регионе -64-
III. Оценка эффективности социальных программ содействия занятости населения - 82 -
1. Социальная эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе -82-
2. Оценка социальной эффективности комплексной программы содействия занятости населения саратовской области на 2003-2005 годы
Заключение - 127 -
Список использованной литературы -130 -
Приложения
- Социальное программирование в системе социологических категорий
- Критерии и показатели социальной эффективности
- Оценка эффективности деятельности региональных социальных служб
- Социальная эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что социальное программирование играет в современной России всё возрастающую роль, оно пронизывает практически все сферы жизни общества. Происходит плавная модернизация недостаточно эффективной социально-политической системы страны с помощью программно-целевого метода.
Любая форма человеческой деятельности связана с опережением каких-то конкретных действий их мысленным образом и определенным способом, т.е. определенной программой. Это тем более важно, когда речь идет об организации и координации совместных действий, управлении совокупной деятельностью в социальных общностях, начиная от самых малых и кончая глобальными.
Применительно, к политико-управленческой практике сутью социального программирования является нахождение и обоснование алгоритма предстоящих действий по решению определенной общественной проблемы и достижению необходимого (желаемого) результата. Социальное программирование проявляется в различных формах: нормообразовании, нормативном (программном) прогнозировании, проектировании, планировании и т.д.
Обоснованные социальные нормы и решения (программы), содержащие в себе образ результата (цель) и способ его достижения (методы и процедуры деятельности), дают возможность влиять на социальные процессы целенаправленно, комплексно, систематизированно.
На протяжении многих десятилетий в нашем обществе складывалась особая система социального программирования, основными формами которой были партийные директивы и тотально-государственное планирование. Когда в начале 90-х годов эта система себя исчерпала, начался поиск новых форм социального программирования, адекватных ориентации на рыночную экономику и
гражданское общество. Однако, использование открытых в западных общест-вах отдельных, преимущественно «либеральных» форм социального программирования (правового нормообеспечения социального регулирования, сочетания «мягких» государственных решений прогнозного характера и весьма жесткой системы планирования в фирмах и т.д.) пока происходит бессистемно, н подготовленно, без должного учета специфики российского общества.
К тому же» на первом этапе реформ, из всех возможных способов преобразований был выбран «шоковый», переводящий систему из одного крайнего состояния в другое, тоже крайнее.
Попытка на высшем законодательном уровне - Конституции РФ (1993 г.) определить адекватную модель и ориентиры развития российского общества при отсутствии четко определенной и легитимизированной программы-концепции институциональных преобразований не принесла и не могла принести желаемого результата.
Естественно, что в этих условиях и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1 носит больше методико-технологический характер, нежели дает социально-правовую методологию государственного решения в этом аспекте.
В известной мере это положение является следствием явно недостаточной общетеоретической и методологической разработанности проблемы социального программирования, отсутствия системы оценки его эффективности.
Оценка эффективности, ставшая очевидной в практике экономической деятельности до недавнего времени не использовалась в социальной сфере или сводилась к простому переложению основных принципов оценки экономической эффективности на социальные процессы. Принципиально важно, что сегодня в рамках данного направления научных поисков существенно изменяется трактовка понятия эффективности функционирования общественных систем. В
частности, признается, что принцип эффективности несводим к чисто экономическим - и, тем более, рыночным - критериям.
В современных условиях налицо все признаки того, что принцип социальной эффективности в ближайшей общемировой перспективе будет не только средством корректировки социальных последствий экономического развития, но и активным инструментом структурирования самой экономической деятельности, важнейшей предпосылкой достижения устойчивых экономических эффектов.
Отсюда вытекает, что в современных условиях принцип социальной эффективности проникает в сердцевину самой экономической деятельности. Это особенно очевидным становится в рассмотрении сферы занятости населения, прежде всего, в конкретных регионах.
Исходя из этих соображений, автором и была выбрана тема представленного диссертационного исследования. Оно посвящено проблеме оценки эффективности социального программирования как функции региональной государственной власти и конкретных форм её реализации (региональных целевых социальных программ) в сфере социальной защиты и занятости населения.
Степень разработанности проблемы. Общая концепция, на наш взгляд, предполагает выявление сущности социального программирования. При этом мы находим у классиков философской мысли (Аристотель, Платон, Ибн Халь-дун, Ф. Вольтер, Ш. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, К- Маркс и др.) целый ряд фундаментальных положений о диалектическом единстве образа и способа деятельности, опережающем характере некого мысленного образа реальным действиям и т.д.
В работах современных философов содержатся определенные подходы к » исследованию социального программирования в контексте общественного сознания (Г. А. Антипов, Б. А. Грушин, Э. В. Ильенков, А. Н. Кочергин, А. К. У ледов, Ю. Хабермас, В. А. Ядов, К. Ясперс и др.).
Социальную программу как важнейшую часть социокультурного процесса исследовали С. Ф. Анисимов, Э. С. Маркарян, В. С. Степин и др. Соотноше
ние сознательного и стихийного начал в программировании человеческой жизнедеятельности мы находим в работах М. С. Кагана, М. К. Мамардашвили. Связь социального программирования с научным предвидением и применение программно-целевого метода в науке выявлена Б. М. Кедровым, В. Г. Виноградовым, В. Н. Ярской и др.
Программирование социально-экономических процессов исследовалось Н. М. Римашевской, О. И. Шкаратаном и др.
Важнейшие формы социального программирования: нормативное прогнозирование, социальное проектирование, социальное планирование - нашли глубокое и многостороннее обоснование в трудах И.В. Бестужева-Лады, В.Я. Ельмеева, Т.М. Дридзе, В. В. Маркина, Ж.Т. Тощенко и др. Связь социального программирования и социальной технологии, впервые обнаруженная К. Поппе-ром исследовалась отечественными учеными Л.Я. Дятченко, В.В. Щербиной и
др.
В последние годы выделилось в прикладное исследовательское направление, нацеленное на обобщение позитивного опыта деятельности государственных социальных служб и разработку системы рекомендаций по повышению их эффективности (С. П. Епачинцев, Т.М. Малева, Э.А.Котляр, К. П. Шишка и др.). В этих трудах анализируются различные измерения социальной эффективности деятельности социальных служб.
Несмотря на частный характер многих подходов и рекомендаций, в большинстве работ проводится мысль о необходимости построения целостной системы обеспечения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб, разработки четкой системы критериев ее оценки. В этом отношении можно положительно оценить постановку данной проблемы и разработку общих подходов к анализу эффективности служб занятости и социальной защиты московскими (Ю.В. Герций) и саратовскими (А. Н. Гатвинский, Н.П. Крюков) социологами, которые одновременно, как правило, являются практическими работниками этих служб.
При этом следует отметить, что многие из выделенных направлений взаимопересекаются и многие работы вышеуказанных авторов в большинстве случаев содержат исследования смежных вопросов.
Вместе с тем ни в одной из этих работ не ставилась цель теоретико-методологического обоснования и комплексной оценки социального программирования. Будучи весьма часто употребляемым понятием и постоянно используемым в практике государственного управления, социальное программирование не подразумевает пока обязательной комплексной оценки эффективности на всех стадиях разработки его продукта - «социальных программ».
В связи с этим в диссертации выдвинута цель - комплексная оценка социального программирования как функции государственной власти и его эффективности на примере региональных социальных программ.
Соответственно цели поставлены следующие задачи:
• определить место и роль социального программирования в системе социологических категорий;
• разработать критерии и показатели эффективности социальных программ;
• рассмотреть эффективность деятельности государственных социальных служб;
• провести анализ эффективности государственных региональных программ социальной защиты населения в Поволжском регионе (на примере Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей);
• рассмотреть социальную эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;
• осуществить оценку эффективности проекта и промежуточных итогов Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 гг.
Объектом исследования является система социальной защиты и обеспечения занятости населения в регионе. Предметом - оценка эффективности ре гиональных социальных программ, как способов организации деятельности органов социальной защиты и занятости населения.
Теоретико-методологические основы исследования заключаются в сочетании комплексного и системного подходов. При этом комплексный (междисциплинарный) подход, предполагающий интеграцию социологического, теоретико-управленческого, социально-экономического, и других аспектов исследования предмета, связан с системным анализом.
Методологической основой исследования являются основополагающие идеи отечественной и зарубежной социологии о специфике социальной эффективности деятельности субъектов институционального управления, в том числе органов государственной власти. Эти идеи содержатся в ставших «классическими» работах К. Маркса, Э. Дюркгейма, М. Вебера, А.А. Богданова, ВТ. Афанасьева, И.В Бестужева-Лады, Г.Х. Попова, Д.М. Гвишиани, А.И. Приго-жина и др.). Исходя из них, социальное управление рассматривается с позиций системности, заключающейся в регулировании отношений между объектом и субъектом управления, как целенаправленное воздействие на социальную систему с целью приведения ее функционирования и развития в соответствие с общественно значимыми целями.
Роль в авторской концепции сыграли выводы и их обоснование, содержащиеся в современных отечественных публикациях С. П. Епачинцева, В. В. Маркина, посвященных проблемам оценки эффективности деятельности государственной власти.
Эмпирическая база. Помимо теоретических, в работе активно используются методы наблюдения и статистического анализа социологической информации.
Информационные источники, используемые в научно-исследовательском проекте включают в себя архивные документы Саратовского, Волгоградского и Астраханского государственных архивов, документальные источники и статистические материалы работы органов социальной защиты и занятости; программы социальной поддержки и занятости населения в Саратовской, Волго градской и Астраханской областях; информационные материалы Министерства труда и социальной защиты Саратовской области, Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, Департамента труда и социального развития Администрации Астраханской области и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Саратовской области; социально-демографические данные о составе населения, учащихся и студентов, профессионально-квалификационной структуре рабочих кадров и специалистов предприятий и организаций; материалы социологических опросов основных категорий незанятого населения трудоспособного возраста (высвобождаемые на предприятиях, нераспределившиеся выпускники, зарегистрированные безработные и др.); результаты экспертных опросов руководителей и специалистов органов социальной защиты и службы занятости; специальную литературу по теме исследования и материалы средств массовой информации; материалы семинаров, совещаний, «круглых столов» по проблемам, анализируемым в исследовании.
Значительное место среди информационных источников занимают локальные наблюдения и впечатления, которые в сочетании со статистическими материалами и экспертными оценками позволяют составить объективную картину анализируемых процессов и выработать оптимальную модель измерения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе.
Региональный масштаб изучения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб избран в связи с тем, что именно на этом уровне избранные методы оценки эффективности наиболее репрезентативно и конкретно представляют взаимосвязи между сложившейся организацией субъекта управленческой деятельности (конкретного органа государственной власти в регионе) и исследуемым объектом - государственными региональными социальными программами.
Научная новизна представленной работы заключается в комплексной оценке эффективности программ социальной поддержки и программ занятости
населения, как конкретных продуктов деятельности государственных социальных служб в регионе. В связи с этим:
• уточнено место социального программирования в системе социологических категорий;
• разработаны критерии и индикаторы эффективности социального программирования в системе социальной защиты и занятости населения;
• раскрыты критерии оценки эффективной деятельности государственных социальных служб;
• впервые проведен анализ эффективности региональных целевых программ защиты населения Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей;
• показана социально-структурная специфика деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;
• впервые осуществлена комплексная оценка содержания и промежуточных итогов реализации Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. В общественной институционализации роль социального программирования является нормообразующей, происходящей из процесса принятия решения, задающего приоритеты решения, постановки проблем и вытекающих из них задач.
2. Применение специально разработанной системы показателей и индикаторов позволяет определить степень эффективности деятельности государственных социальных служб в их интегральном значении с учетом динамической взаимозависимости изменений «внешней» и «внутренней» сред управления этими сферами, сформировать систему критериев оценки социальной эффективности по ее отдельным функциональным составляющим.
3. Анализ эффективности региональных государственных социальных служб и целевых социальных программ как продуктов их деятельности, позволяет признать в качестве критериев эффективности следующие принципиальные моменты: соотнесение цели программы с целями общественного развития и с потребностями реципиентов; наличие прогноза социально-экономических последствий мероприятий программы; применение современных методов анализа организации и управления программами с учетом ресурсного, правового и информационного обеспечения этих мероприятий; достижение поставленных целей программы наиболее оптимальным способом, определяемым нами как степень решения социальных проблем при минимальных сроках и минимальном уровне материальных затрат общества.
4. В целом, выявленные недостатки программ социальной защиты населения в регионе говорят об отсутствии эффективного программно-целевого подхода к решению социальных проблем. Среди них: недостаток финансирования, отсутствие должного правового и информационного обеспечения планирования и реализации, отсутствие проектного управления, реального контроля исполнения программ и оценки их экономической эффективности. По итогам проведенного анализа Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы основными недостатками на стадии разработки проекта программы определены: отсутствие законодательно закрепленных механизмов разработки и реализации целевых программ (региональная программа была разработана раньше Федеральной; не были разработаны четкие критерии и показатели оценки эффективности программных мероприятий); на стадии реализации: отсутствовали четкие механизмы контроля за использованием бюджетных средств, выделенных на реализацию программ и за соответствием полученных результатов целевым установкам программы; на стадии подведения итогов (как промежуточных, так и основных): не проводилось расчетов итоговой оценки экономической эффективности результатов программных мероприятий и оценки удовлетворенности реципиентов программы.
5. Функционирование единого регионального механизма социальной защиты и обеспечения занятости в регионе, предполагает: мониторинг социальной сферы, разработку системы программных мероприятий, организацию ресурсного, правового, информационного обеспечения этих мероприятий.
Научно-практическая значимость работы выражается в том, что выдвинутая концепция социального программирования имеет непосредственное отношение к политико-управленческой практике в регионе и позволяет уточнить целый ряд положений нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений.
Результаты проведенного социологического анализа позволяют определить содержание принципа социальной эффективности в программной части реализации деятельности региональных государственной социальных служб, предложить комплексную методику социологического анализа и измерения социальной эффективности этих видов деятельности, определить важнейшие детерминанты реализации данного принципа, оценить и определить главные направления повышения социальной эффективности работы анализируемых служб.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных и рабочих программ курсов «Основы социального программирования», «Экономическая социология», «Экономика и социология труда», при разработке спецкурсов, читаемых для студентов в высших образовательных учреждениях, для слушателей системы профессиональной переподготовки руководителей и специалистов региональных и территориальных органов занятости населения, учреждений социальной защиты населения, работы с молодежью и др.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение:
• в практике работы государственных органов социальной защиты и занятости населения (под руководством автора было проведено два социологических исследования: «Исследование востребованных на рынке труда
профессий и специальностей и программ профессионального обучения безработных граждан» и «Социологический мониторинг учреждений дополнительного профессионального образования»; автор принимал участие в разработке инструментария и реализации «Комплексного мониторинга соответствия профессионально-квалификационной структуры свободной рабочей силы и рабочих мест на региональном рынке труда»); результаты диссертационного исследования использовались в практике работы Министерства здравоохранения и социального развития Саратовской области при разработке системы программно-целевого управления государственными расходами;
• в программе межрегиональной конференции «Дополнительное профессиональное образование», проводимой на базе Поволжского межрегионального учебного центра Министерства труда и социального развития РФ (автор был ведущим круглого стола, посвященного проблемам оценки эффективности деятельности учреждений дополнительного профессионального образования);
• в выступлениях автора на ежегодных научно-практических конференциях преподавателей и аспирантов Саратовского государственного социально-экономического университета.
Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 5,6 печатных листов.
Структура работы: введение, три главы, в том числе 6 параграфов, заключение, список использованной литературы из 183 источников, 9 приложений. Общий объем диссертационного исследования - 158 машинописных страниц.
Социальное программирование в системе социологических категорий
Изучение социального программирования как общественного явления, выяснение сущности его логично начать с определения основных понятий, разработки аппарата для дальнейшего исследования этого феномена.
Понятийно-категориальный аппарат призван помочь ответить на вопросы как содержания так и форм программирования, места и роли его в теории и практике общественного управления.
Слово программирование древнегреческого происхождения («про» - заранее, наперед; «грамма» - пишу, обозначаю). Оно было связано с выражением в письменном виде определенного круга действий понимаемого в значениях: предсказывать предвещать; предупреждать, предостерегать; заявлять, указывать; объявлять, возвещать, провозглашать; приказывать, предписывать1.
Во всех этих значениях есть нечто общее, а именно, то, что все они обозначают определенную сторону человеческой деятельности, связанную с предварительным планированием будущих действий, в том числе и ограничений их. Сторона эта носит общественный характер, децидивную (связанную с решением), а также деонтичную (предписательную) направленность, предполагает выражение такой деятельности в продукте - программе (в древнегреческом - публичном объявлении, предписании).
В современном толковании программы обычно выделяются следующие основные значения: план деятельности, работ; изложение основных положений и целей деятельности политической партии, организации или отдельного деятеля; краткое изложение содержания учебного предмета; упорядоченная последовательность действий для ЭВМ, реализующая алгоритм решения некоторой задачи1.
Этот термин также употребляется в значениях: перечня (указателя) театральных, концертных номеров, выступлений, исполняемых ролей и исполнителей, радио и телепередач, тем и авторов докладов и сообщений на научных конференциях (совещаниях) и т. д. Следует отметить дальнейшее расширение сфер использования данного понятия.
В приводимых и других известных определениях обычно перечисляются основные проявления программы без указания на сущность этого феномена. Нам неизвестны специальные работы, посвященные терминологическому анализу понятия программа.
В известной мере это обстоятельство можно объяснить тем, что потенциальный диапазон применения данного термина позволял переносить общий смысл его на ту или иную сферу использования и в ее рамках уточнять аспект-ное значение. Однако дальнейшее увеличение сфер использования и значений делает актуальной необходимость специального анализа и обобщения практики применения понятия, выявления его сущности, более точного определения содержания.
Употребление понятия «социальная программа» отнюдь не упрощает задачу, ибо само толкование социального может быть предельно широким, тождественным общественному вообще и более или менее узким, соотносимым лишь с особой областью общественного. Причем, данная область в различных определениях имеет разные границы и набор составляющих.
В одном из первых определений понятия «социальная программа» в отечественной научной литературе К. И. Микульский так обозначил основной спектр значений.
Во-первых, социальной программой является перспективная концепция роста народного благосостояния и развития социальных отношений. В ней даются общая характеристика стратегии социального развития страны в определенный исторический период, основные направления повышения народного благосостояния и глобальные качественные и количественные показатели, которые необходимо достичь в данном периоде. Такие концепции содержатся в программных документах правящих партий и служат базой для разработки соответствующих разделов планов экономического и социального развития.
Во-вторых, социальными программами выступают специальные разделы планов экономического и социального развития (годовых, пятилетних, а также рассчитанных на более длительный период). Полнее отражая перспективные социальные ориентиры, они формулируют задачи определенного этапа на пути их достижения, отражают более глубокое внедрение социальных критериев в планирование экономического развития в целом и на его отдельных участках, а главное, выступают не только как итог планирования развития экономики, но и как комплекс заданий для него.
В-третьих, выделяются специальные социальные программы) предусматривающие решение определенных социальных задач узлового характера и соответствующую концентрацию ресурсов. В этом смысле термин «социальная программа» наиболее употребителен, хотя и относится к более узкому понятию. Такие программы зачастую затрагивают различные разделы социально-экономических планов и требуют специальной координации развития различных отраслей народного хозяйства. Они содержат конкретизацию целей и задач, отражают их иерархию, служат формированию новых форм удовлетворения социальных потребностей населения, созданию соответствующих новых организационных связей.
Наконец, отмечает К. И. Микульский, в качестве социальной программы может с полным основанием рассматриваться совокупность намечаемых и осуществляемых мероприятий в той или иной социальной области и в том случае, если они не получили оформления в виде единого программного докумен та, плана и т. п., но основаны на общей концепции, взаимоувязаны, направлены на достижение единой комплексной цели1.
Хотя, отдавая дань тому времени в нашем обществе (конец 70-х годов), автор рассматривает социальные программы в рамках существовавшей тогда системы партийного руководства и тотально-государственного директивного планирования, выделенные им такие качества социальных программ, как кон-цептуальность, целевая направленность на удовлетворение социальных потребностей (в том числе новых форм), определение социальных ориентиров общественного развития, социальных критериев развития экономики, выраженность их в качественных и количественных показателях, видовое разнообразие и структурная гибкость, позволяют видеть в них универсальный метод политико-управленческой деятельности, использование которого может варьироваться в зависимости от общих и специфических социально-экономических, политических и других условий.
С 70-х годов в политико-управленческом лексиконе утвердился термин «целевая комплексная программа», под которой обычно понимают «директивный и адресный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс взаимоувязанных заданий и мероприятий, объединенный общей целью»2.
Признавая важность таких программ в практике управления необходимо отметить, что их общее название не вполне удачно. Прилагательные «целевая» и «комплексная» характеризуют атрибутивные, имманентные свойства любой программы, а не только данного класса. Не целевых и не комплексных программ просто не бывает. Любая программа в явном или скрытом виде содержит цель и некий набор (комплекс) средств ее осуществления. Этот случай еще раз подтверждает важность терминологического анализа и поиска адекватного определения.
Критерии и показатели социальной эффективности
Проблема изучения эффективности деятельности является одной из ключевых в различных сферах жизни социума, особенно в производстве и управлении. Однако традиционно акцент делается на эффективность экономическую, сводимую к достаточно простому и легко калькулируемому соотношению «затраты - результат». Это фундаментальный принцип, характеризующий понятие экономической эффективности. Социальная же эффективность не носит столь прямолинейного характера, является категорией более сложной, с трудом поддающейся одномерному выражению.
В зарубежной исследовательской практике накоплен определенный опыт измерения социальной эффективности в рамках прогнозной оценки социальных последствий научно-технических проектов, экономических и социальных программ. Так, в США уже к началу 1970-х гг. сложилось самостоятельное направление исследований в области оценки «социальных воздействий» (Social Impact Assessment, сокращенно SIA), или, точнее говоря, интегральных социальных последствий реализации различных проектов и программ развития.
Деловые и политические круги в США осознали, что любой технологический прорыв несет с собой «незапланированные» издержки экологического, социального, психологического характера, которые оборачиваются в конечном итоге косвенным экономическим ущербом. В области научно-технического развития - как на уровне фирм, так и на уровне государственных программ - началась перестройка всей методологии планирования и управления. Если раньше она была сориентирована на чисто экономические критерии эффективности, то теперь стали учитываться вероятные экологические, социальные, психологические и иные последствия осуществления научно-технических проектов еще на стадии принятия решения об их разработке и реализации. Возникла необходимость в комплексной оценке различных категорий воздействия техники и технологии на общество1.
Оценка социального воздействия научно-технических проектов и программ выделилась в США в самостоятельное направление исследований вскоре после того, как Актом о политике в отношении окружающей среды (1969 г.) была закреплена обязательная процедура оценки их экологических последствий. Экологической экспертизе подвергались все государственные проекты, которые могут оказать значительное влияние на окружающую среду, а также проекты частных компаний и фирм, требующие специальной государственной санкции2. Впечатляющим примером применения повышенных экологических требований при реализации программ экономического развития в США стала организация разработки и реализации проекта строительства Транс-Аляскинского нефтепровода (сер. 1970-х гг.)3.
Планирование проекта осуществлялось на полный период строительства, эксплуатации и демонтажа нефтепровода после истощения месторождения.
Следует отметить, что весь сложный многоуровневый механизм правления программой формировался и функционировал на основе действующего в США хозяйственного права и специальных законодательных постановлений и соглашений4. Это предопределило специфику формы этого механизма управления, в котором отдельные его части и элементы, представленные государственными органами, компаниями владельцами, специализированными фирмами, были связаны друг с другом в единую организационную систему дву- и многосторонними соглашениями и контрактами5.
С позиций долгосрочных интересов нации весь проект был признан высокоэффективным и образцовым6.
Долгое время сама постановка проблемы социальной эффективности считалась в социологии дискуссионной. До сих пор не сложилось однозначного и общепринятого определения понятия «социальная эффективность». Эту тему обходят стороной как в справочной, так и в учебной литературе. Однако существует достаточно научных работ монографического характера, в которых авторы пытаются исследовать социальную эффективность различных видов деятельности, в том числе управленческой.
Прежде всего, большинство авторов разрабатывали понятие социальной эффективности, критерии и методы ее оценки применительно к целям общественного производства. «Классической» работой по проблеме социальной эффективности можно считать монографию болгарского ученого М. Маркова1. Он применил термин «эффективный» в точном смысле слова: эффективно то, что приводит к результату, эффекту (лат. effectus - действие, исполнение; afficio -действую, исполняю); эффективный - значит, действенный.
Довольно распространенной моделью оценки эффективности является следующая схема: «ресурсное обеспечение деятельности - затраты - результат». Характерной чертой этой схемы является выделение роли ресурсного обеспечения, затрат в повышении эффективности управленческой деятельности.
Следует обратить также внимание на модель эффективной организации Р. Лайкерта. В ней эффективность определяют три фактора:
1. Внутриорганизационные факторы - формальная структура организации, экономическая структура и социальная политика, профессионально-квалификационный состав персонала:
2. Промежуточные переменные - человеческие ресурсы, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверия руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности;
3. Результирующие переменные - рост или падение производительности труда и прибыли, степень удовлетворенности запросов потребителей и др. При таком подходе эффективность рождается в результате сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический факторы.
Заслуживает также внимания еще один подход, согласно которому эффективность оценивается по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства. Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата1. Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни каждого гражданина, общества и могущества государства. Она обеспечивается отлаженной системой деятельности государственных органов, их способностью законным порядком осуществлять общественные интересы, реализовывать государственную политику социального и экономического развития.
Оценка эффективности деятельности региональных социальных служб
Критерии эффективности социальной деятельности обусловлены целями и задачами оказания социальных услуг населению и степенью их реализации. При этом принципиально важны следующие моменты. Цели социальной деятельности могут рассматриваться на уровне общества, отдельных регионов, населенных пунктов, районов и микрорайонов, на уровне групп населения и отдельных личностей.
Совершенно очевидно, по мнению автора, что критерии эффективности социальной деятельности, во-первых, призваны стать выражением действенности всех видов, форм и методов социального обслуживания различных категорий населения, во-вторых, они должны показать, насколько результативна деятельность учреждений и в целом социальных служб в современных российских условиях, связанных с проведением масштабных и сложных реформ. В-третьих, критерии и показатели должны отражать степень действенности руководства и управления всем процессом целенаправленной и систематической социальной работы с населением и отдельными людьми, нуждающимися в профессиональной социальной помощи.
В свете всего вышесказанного можно сформулировать несколько подходов к определению эффективности социальной деятельности. Первый будет связан с максимально объективированной оценкой соотношения достигнутых результатов (эффекта) и связанных с их обеспечением затрат. Ключевой проблемой в данном случае становится измерение (описание) как результатов (эффекта), так и затрат. Поскольку затраты могут предполагаться, планироваться, постольку и эффективность социального обслуживания может быть предполагаемой, планируемой, фактической (реально достигнутой).
Другой подход фокусируется на оценке эффективности социальной деятельности с позиций определения степени удовлетворения социальных потребностей и ожиданий обслуживаемых клиентов. Здесь определяющее значение имеют субъективные методы оценки, т. е. мнения, суждения, умозаключения, высказывания (о ком-то, о чем-то - более или менее конкретно) конкретного субъекта, который и производит оценку эффективности социальной деятельности. А потому в данном случае особенно важно определить и выбрать соответствующий информационный источник оценки (руководители, специалисты, представители контролирующих организаций, СМИ и др.), или, иначе говоря, субъекта - носителя значимой для оценки информации. При этом, разумеется, следует учитывать, что оценочная информация, исходящая от конкретных людей, была, есть и будет субъективной. Чем больше субъектов задействовано в процессе оценки, тем в большей степени (при прочих равных условиях) такая оценка будет стремиться к констатации объективной и достоверной картины деятельности социальных служб.
Столь сложный характер оценки предполагает целенаправленную организацию процесса выявления мнений, суждений, умозаключений, высказываний с помощью определенных форм и методов. В данном случае мы имеем дело с процессуально-организационным значением понятия «оценка эффективности социального обслуживания»: желая что-то или кого-то оценить, необходимо организовать процесс оценивания (сбор и обработка оценочной информации), выработать и применить определенные процедуры оценки (включая, например, сложные методы верификации оценок). Все многообразие оценок, исходящих от разных субъектов, пройдя определенные процедуры и стадии процесса оценивания, превращается в результирующие (итоговые) оценки. При правильно организованном процессе оценивания итоговая информация может служить основой для определенных практически значимых выводов, осуществ ления соответствующих мероприятий и действий, разработки программ повышения эффективности.
Перед началом практических измерений эффективности социальной деятельности перед исследователем неизбежно встает ряд вопросов, на которые ему необходимо ответить: что является объектом оценки, что является предметом оценки, кто может быть субъектом оценки, каким должен быть набор критериев и показателей оценки и т.д.
Эффективность - это обобщенный, интегральный показатель качества системы. Он определяется как внутренними свойствами системы (значениями различных показателей, характеризующих потенциал и ресурсы), так и условиями, в которых данная система функционирует. Поэтому более корректно следует говорить не об эффективности вообще, а об эффективности функционирования системы при выполнении конкретных задач в определенных условиях. При этом возникает возможность функционально связать все частные показатели качества с общим интегральным показателем - эффективностью. Исследование качества эффективности в таком виде позволяют обойти многие трудности, возникающие при анализе сложных систем.
Среди факторов, которые позволяют сформулировать цели и задачи оценки эффективности социальной службы, перечислим основные: аналитические возможности социальной службы по идентификации и оцениванию «запросов»; ресурсы социальной службы для оперативного удовлетворения «запросов»; потенциал социальной службы (включая уровень взаимодействия с правительственными, государственными, коммерческими и общественными организациями); социально-экономические условия административной территории, где функционирует социальная служба; квалификация сотрудников социальной службы.
Социальная эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе
Парадокс сегодняшней ситуации заключается в отсутствии четко зафиксированной направленности службы занятости на уровне целей. В нормативных документах эта цель фиксируется как реализация государственной политики занятости. Если исходить из упрощенного понимания содействия занятости населения, то, очевидно, целью стратегии должно стать достижение полной и эффективной занятости. Мировой опыт показывает, что такая цель может декларироваться, служить ориентиром, но не может быть делегирована только службе занятости1. Служба занятости является лишь одним из государственных институтов, оказывающим регулирующее воздействие на рынок труда.
Безработица как имманентное свойство современного этапа цивилизаци-онного развития будет воспроизводиться постоянно, как в силу структурной и инвестиционной динамики, так и в силу социально-трудовой мобильности населения. Другой вопрос - какими качественно-количественными параметрами безработица будет характеризоваться и какие негативные социально-психологические и экономические тенденции будет провоцировать. При этом отнесение параметров занятости и безработицы к деятельности службы занятости, как специализированному социальному регулятору рынка труда, может быть относительным, а сами параметры в большей мере характеризуют пространство деятельности органов занятости, но никак не эффективность. Речь в данном случае не идет о разведении показателей состояния сферы занятости и показателей деятельности службы занятости. Главное заключается в том, что влияние службы занятости на те или иные процессы в сфере занятости и соответственно на параметры этих процессов не является линейным и однозначным. Проблема же заключается в выделении процесса, регулирование которого может рассматриваться в качестве стратегической задачи службы занятости, а качественно-количественные характеристики процесса могли бы фиксироваться интегральным показателем, отражающем влияние службы занятости и эффективность ее деятельности.
Социальное конструирование органов содействия занятости в России на основе опыта зарубежных стран и в условиях развивающегося системного кризиса предопределило акцент на функциях защиты и трудоустройства, то есть на функциях сопровождения нарастающей безработицы. С одной стороны, такой подход был оправдан хотя бы потому, что социальный опыт подавляющей части россиян не включал переживание безработицы и навыков поведения в рамках этого статуса1. С другой стороны, активное влияние на субъектов рынка труда и других агентов, определяющих его динамические параметры, требовало социальной легитимизации службы занятости, как нового социального института и достижения необходимого уровня социально-экономического влияния не только на специфические, но и на контекстные процессы. В то же время, имеющийся мировой опыт позволил зафиксировать в законодательном порядке основные задачи службы занятости в Российской Федерации . В качестве её главной задачи определена реализация государственной политики занятости.
Глобальность этой задачи практически не обеспечивалась законодательно закрепленными правами служб занятости, которые распространялись на достаточно ограниченную сферу и не поддерживались обязанностями других социальных институтов. Именно в этот период и в данном нормативном поле формируется социальный статус службы занятости как организации, оказывающей услуги по трудоустройству и социальной поддержке. К чести руководителей и специалистов службы занятости, проводивших работу по формированию службы занятости в России, нужно сказать, что усилия направлялись на реализацию концепции активной роли службы занятости в социальных процессах. Другой вопрос, что усложнение и расширение функций службы занятости создает предпосылки «рассеивания» цели и автономизации направлений деятельности, а, в условиях недостаточности ресурсного обеспечения программ занятости, - и предпосылки конкурентных отношений между структурами службы занятости.
Законодательное оформление первого этапа развития службы занятости в России осуществлено в Законе «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции 1996 года1. Наиболее существенным моментом в концептуальном плане является закрепление программно-целевой основы деятельности службы занятости на всех уровнях функционирования и федерального статуса самой службы. В тоже время Закон, а позже и Положение о Департаменте Федеральной государственной службы занятости населения, практически возлагают на службу занятости задачу по разработке и реализации государственной политики занятости.
Проблема оценки эффективности представляется наиболее существенной для деятельности всех социальных структур и организаций и особенно актуализируется как только возникает необходимость определения направлений и параметров развития и совершенствования структурной организации и функциональной направленности. Нечеткость и неспецифичность показателей эффективности делает задачу развития и совершенствования деятельности любой организации достаточно абстрактной. Особую актуальность эта проблема имеет в отношении организаций, деятельность которых направлена на регулирование и оптимизацию значимых социальных процессов, важнейшими из которых, как в социальном, так и в экономическом отношении, являются процессы в сфере занятости.
Проблема оценки эффективности службы занятости как организационной системы пока не стала предметом глубокого теоретического анализа и обсуждения. В то же время, оценка эффективности службы занятости становится одной из актуальных задач настоящего этапа ее развития и в ряде территорий осуществляется работа в этом направлении1.