Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Роль и значение муниігйпальньіх образований в обеспечении экономической безопасности государствам
1.1. Муниципальное образование: понятие, сущность, структура 12
1.2. Экономическая безопасность муниципальных образований как элемент экономической безопасности государства 41
ГЛАВА 2. Теоретические основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в обеспечении экономической безопасности муниігйпальньіх образований 62
2.1. Экономические основы местного самоуправления 62
2.2. Органы внутренних дел как субъекты взаимодействия с органами местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований 82
2.3. Основные направления и принципы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований 96
ГЛАВА 3. Механизм взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере обеспечения экономической безопасности муниігйпальньіх образований 125
3.1. Методика оценки состояния экономической безопасности муниципальных образований 125
3.2. Совершенствование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере обеспечения экономической безопасности муниципальных образований 144
Заключение 160
Список литературы
- Экономическая безопасность муниципальных образований как элемент экономической безопасности государства
- Органы внутренних дел как субъекты взаимодействия с органами местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований
- Основные направления и принципы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований
- Совершенствование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере обеспечения экономической безопасности муниципальных образований
Экономическая безопасность муниципальных образований как элемент экономической безопасности государства
Термин «местное самоуправление» за все время своего существования имел различные интерпретации: на них влияли роль государства и место, занимаемое муниципальным управлением в обществе. На основе различных подходов к пониманию природы муниципального управления были созданы многочисленные отличные друг от друга теории местного самоуправления. Мировая история знает такие распространенные теории, как общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, теория свободной общины, а также юридическая, хозяйственная, политическая и прочие теории.
Принято считать, что первым выразителем идей организации общинного управления стал в 1790 г. французский политический деятель Турэ. Именно им были сформулированы следующие основополагающие понятия: - понятие о делах общинных, изначально присущих муниципальному управлению по своей природе; - понятие о делах государственных, передаваемых государством органам местного самоуправления1. Позднее эти идеи отразились в Конституции Бельгии и были развиты в самых разных теориях, как муниципального управления, так и самоуправления.
Значительное развитие местное самоуправление в странах Европы получило после завершения второй мировой войны. В течение нескольких последних десятилетий в условиях постепенной общеевропейской интеграции практически во всех государствах Европы стала отчетливо проявляться тенденция к возрастанию роли местного самоуправления. Как унитарные, так и федеративные государства все более активно используют местные органы власти в ходе государственного управления. Такую политику обусловило применение нового принципа институциональной организации общества и государства - принципа субсидиарное2.
Принципы регулирования местного самоуправления были закреплены на международном уровне Европейской Хартией местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» .
Преамбула Хартии содержит основы государственного управления при непосредственном участии органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления считаются одной из основ государственного управления, реализующей право граждан на участие в решении государственных дел, которое осуществляется как раз на местном уровне. Подписавшие Хартию страны опирались на то, что эффективное и при этом приближенное к гражданину управление должно обеспечиваться благодаря существованию органов местного самоуправления, облеченных реальной властью. Для принятия решений в рамках определенной компетенции органы местного самоуправления должны иметь широкую автономию от вышестоящих уровней государственного управления, а также те средства, которые для этого необходимы.
Местное самоуправление в Хартии понимается как право и одновременно фактическая способность органов местного самоуправления к регламентированию и управлению существенной частью государственных дел. При этом они действуют под собственную ответственность, в рамках закона и в интересах местного населения.
Ст. 4 Хартии предполагает возложение государственных полномочий в первую очередь на наиболее близкие к гражданам органы, то есть на органы местного самоуправления, при условии соблюдения требований экономии и эффективности, а также принимая во внимание объем и характер поставленной задачи.
Хартией предусматривается обязательный доступ к национальному рынку ссудного капитала с целью финансирования расходов по капиталовложениям местных органов самоуправления.4
В соответствии с изложенными положениями Хартии характеризует стремление мирового сообщества к максимизации предоставления финансовых ресурсов органам местного самоуправления в пределах законодательства, которое действует в конкретных странах. Тем самым, при автономности в решении соразмерных установленным компетенциям задач, органы местного самоуправления представляют собой подотчетный и подконтрольный элемент государственной системы управления. Финансовая система, являясь сферой, регулируемой государственным законодательством, обеспечивает полноту полномочий местных органов самоуправления, максимально полное покрытие расходов за счет местных источников. Доходы местного самоуправления при этом также формируются за счет привлечения финансовых средств из федерального и региональных бюджетов, однако поступление названных средств не должно оказывать влияния на выбор в принятии управленческих решений.
В отечественной правовой практике термин «местное самоуправление» впервые юридически закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. В соответствии с этим Законом, местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных единиц, основой местного хозяйства была закреплена коммунальная собственность.
До принятия Конституции 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались как органическая часть системы государственной власти. Конституция Российской Федерации, определив местное самоуправление в качестве одной из форм и способов народовластия на муниципальном уровне, закрепила современные конституционные основы местного самоуправления в стране.
Местное самоуправление в сегодняшней России - сложное и многогранное общественное явление. Это понятие настолько многозначно, что его невозможно определить единственным выражением. По этой причине определение местного самоуправления следует давать сразу по нескольким аспектам: это одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление есть важный элемент демократического устройства государства. Не удивительно, что положение о гарантированности местного самоуправления помещено в главе I «Основы конституционного строя» Конституции РФ. Установление на конституционном уровне необходимости местного самоуправления со всей очевидностью влечет за собой признание государственной значимости, весомости и важности местных интересов;
Органы внутренних дел как субъекты взаимодействия с органами местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований
Органы местного самоуправления обладают правом самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления муниципальным имуществом от имени муниципального образования. Согласно Закону они имеют также право передачи муниципального имущества в постоянное или временное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, а кроме того, право отчуждения, совершения иных сделок согласно федеральным законам41.
Государство признает и защищает муниципальную собственность наравне с другими формами собственности - государственной, частной и т. д.
Каждое муниципальное образование должно обладать собственным бюджетом (местным бюджетом). В Бюджетном кодексе РФ он определяется как форма создания и расходования денежных средств, которые предназначаются для финансового обеспечения функций и задач, относимых к ведению местного самоуправления. Местные бюджеты являются третьим Вып. 35. уровнем бюджетной системы Российской Федерации. Когда муниципальные образования делятся на поселения, муниципальные районы и городские округа, бюджетная система Российской Федерации превращается в четырехуровневую. В таком случае консолидированный бюджет муниципального района состоит из бюджета муниципального района и свода бюджетов входящих в его состав поселений42.
Европейская хартия следующим образом формулирует основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления: - достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставляемым полномочиям; - свобода распоряжения этими средствами в ходе осуществления собственных функций; - поступление финансовых средств местного самоуправления хотя бы частично за счет местных сборов и налогов; - защита более слабых органов местного самоуправления посредством процедур финансового выравнивания; - предоставление субсидий не должно осуществляться в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
Очевидна взаимозависимость потребностей муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах. Это можно объяснить тем фактом, что объекты муниципальной собственности делятся на бюджетонаполняющие (приносящие доходы в бюджет) и бюджетопоглощающие (не приносящие доходов в бюджет или требующие на их содержание бюджетные средства в размере, который превышает получаемый доход). Например, муниципальное нежилое помещение, сдающееся в аренду, является бюджетонаполняющим объектом. Большинство объектов социальной сферы являются бюджетопоглощающими. Скажем, плата в детском саду компенсирует
Муниципальное предприятие в зависимости от ситуации может стать бюджетонаполняющим либо бюджетопоглощающим.
Поскольку муниципалитет, с одной стороны, представляет собой некоммерческую организацию, получение прибыли не является его целью. С другой стороны, он должен обладать сбалансированным бюджетом. Следовательно, оптимизация соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и финансовых средствах является ключевой задачей муниципальной экономической политики. В зарубежной практике с данных позиций выделяют три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.
Коммунальная. Жители индивидуально оплачивают поставщикам потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые,а при уплате налогов они компенсируют затраты на финансирование общественных услуг. При этом органом местного самоуправления производится только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Участия в хозяйственной деятельности муниципалитет не принимает и имущества, приносящего доход, не имеет, а потребность в объектах собственности, которые требуют затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах оказывается минимальной. Высокое развитие конкурентного рынка муниципальных услуг определяет то, что задача муниципальной власти состоит лишь в выявлении оптимальных поставщиков по соотношению показателей цены и качества. Эта модель распространена в экономически развитых странах с высоким жизненным уровнем.
Коммунально-рентная. Она отличается от предшествующей тем, что в ней органы местного самоуправления участвуют не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в использовании территориальных экономических ресурсов (земля и объекты недвижимости), и в оказании некоторых бюджетных услуг (по преимуществу социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Эта модель предусматривает дополнение налогов с населения и производителей продукции, а также платежей за услуги, рентными платежами за использование муниципальной собственности, в том числе собственности на землю, что обеспечивает более высокую потребность муниципалитета в финансовых средствах.
Муниципально-рентная. Ей присуща та особенность, что главное бремя решения вопросов жизнеобеспечения населения лежит не на самих жителях, а на органах местного самоуправления. С этой целью источниками доходов им должны служить не только налоги и рентные платежи, но также и значительные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, тем самым, они должны являться полноценным субъектом хозяйствования на своей территории .
Л. Велихов, основоположник российской муниципальной науки, дал этой модели название муниципальный социализм. Согласно этой идее, органы местного самоуправления должны по преимуществу самостоятельно обеспечивать свои общественные нужды финансовыми средствами благодаря эффективной хозяйственной деятельности.
Подход, существующий в сегодняшней России, является чем-то средним между моделями второй и третьей. С одной стороны, низкий уровень платежеспособности и особый менталитет населения заставляют муниципальную власть оказывать жителям значительное количество частично оплачиваемых или вообще не оплачиваемых ими услуг, что типично для муниципально-рентной модели. Однако, с другой стороны, большинство муниципальных предприятий представляют собой не источники доходов, а, напротив, потребителей бюджетных средств.
Основные направления и принципы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований
К примеру, если речь идет о преступлениях и правонарушениях, связанных с незаконным производством и оборотом алкогольной продукции на территории муниципального образования, то необходимо не только информировать о фактах выявления и пресечения подобных деяний, но и подвергать анализу причины и условия, могущие способствовать их совершению на территории муниципального образования, а также определять возможные направления профилактики и противодействия, которые могут быть реализованы совместно с муниципальными органами.
Иными словами, информационное взаимодействие не должно сводиться к простому информированию. Его результатом должно быть принятие конкретных мер и реализация совместных мероприятий адресного характера и предметного вмешательства в происходящие процессы.
Формирование системы информационного обеспечения органов местного самоуправления по большей части имеет явочный порядок. Однако во всех случаях необходимым минимумом информации являются: - аналитические докладные записки по актуальным проблемам экономической безопасности и общему состоянию обеспечения общественного порядка и о ходе выполнения совместных комплексных программ и решений органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка и экономической безопасности на территории муниципального образования; - доклады о результатах мероприятий, которые проведены по согласованию с органами местного самоуправления либо по собственной инициативе органов внутренних дел, в частности, в сфере экономической безопасности; - сообщения о выявлении преступлений и правонарушений, в том числе экономической направленности, а также других негативных воздействий на экономическую безопасность муниципальных образований либо явлений, способствующих формированию этих негативных воздействий.
При этом необходимо отметить, что информация, передаваемая органам местного самоуправления, не включает сведения относительно оперативно-розыскной, процессуальной и другой оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, которая регулируется федеральным законодательством либо прямо отнесена к компетенции Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Наиболее широко и полно взаимодействие органов внутренних дели органов местного самоуправления раскрывается в процессе разработки и реализации совместных организационных мероприятий.
На начальном этапе это находит выражение в том, что органы местного самоуправления разрабатывают и принимают собственные комплексные программы по социально-экономическому развитию муниципального образования, включающие пункты по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, а также экономической безопасности муниципальных образований.
Помимо этого, совершенно особое значение имеют целевые программы, разрабатываемые совместно с органами государственной власти. Например, это совместные программы муниципального образования и органов внутренних дел по профилактике преступлений и правонарушений, а также по обеспечению общественного порядка на территории муниципального образования. Подобные адресные программы разрабатываются по инициативе как органов внутренних дел, так и органов местного самоуправления. Данные программы направлены на дальнейшее совершенствование организационных и правовых основ деятельности правоохранительных органов, общественных формирований, организаций и учреждений в деле охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, на координацию работы специально сформированных органов для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью с органами местного самоуправления, организациями и учреждениями всех форм собственности.
Примером подобной программы может служить «Целевая адресная программа по осуществлению поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования «Муниципальный округ Озеро Долгое» на 2014 год»87.
В качестве цели данной программы обозначено: повышение эффективности работы правоохранительных органов и общественных объединений, которые принимают участие в охране общественного порядка; создание спокойной обстановки на улицах, во дворах, общественных местах на территории муниципального образования, предупреждение возникновения ситуаций, которые могут представлять опасность для жизни, здоровья, имущества граждан.
Суть данной программы представляет собой обеспечение комплексного использования сил и средств, а также финансовых ресурсов для наиболее эффективного противодействия преступности, реальной защиты жизни, здоровья, собственности, неприкосновенности жилища, прочих прав, свобод и законных интересов личности, для надежной охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Совершенствование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере обеспечения экономической безопасности муниципальных образований
Для конкретизации предлагаемых мероприятий рассмотрим условный пример реализации разработанного алгоритма. В результате подготовительной работы, проведенной аппаратом муниципального образования, была обработана информация из ранее определенного круга источников и выявлены следующие негативные воздействия из числа постоянно контролируемых:
Для проведения совместного аналитического совещания подготовлен подробный отчет по составу и динамике рассматриваемых негативных воздействий, по каждому из них в рамках совещания проведен совместный подробный анализ и приняты следующие решения по каждому из них (таблица 3.6). № Решение органов внутренних дел Решение органов местного самоуправления 1 Распоряжение начальнику отдела по борьбе с экономическими преступлениями - провести дополнительную работу с налоговыми органами по выявлению возможных нарушений данными организациями Провести работу с арендодателями по месту регистрации таких организаций 2 Соответствующим подразделениям -провести дополнительные проверки выявленных организаций, усилить профилактическую работу Провести работу с гражданами для информирования ими органов муниципального образования и Министерства внутренних дел о соответствующих правонарушениях 3 Соответствующим подразделениям -провести дополнительные проверки выявленных организаций, усилить профилактическую работу Провести работу по дополнительному сбору информации о соответствующих субъектах для передачи в органы Министерства внутренних дел 4 Распоряжение участковым уполномоченным - провести дополнительную профилактическую работу с представителями «группы риска» по безработице Организовать временные рабочие места в рамках имеющегося бюджета для трудоустройства потерявших работу. Провести работу по поиску дополнительных рабочих мест в смежных структурах 5 Распоряжение участковым уполномоченным - провести дополнительную профилактическую работу с представителями «группы риска» по безработице Организовать временные рабочие места в рамках имеющегося бюджета для трудоустройства потерявших работу, например, благоустройство территории в летний сезон. Провести работу по поиску дополнительных рабочих мест в смежных структурах 6 Усилить работу по профилактике социально- опасных зависимостей в «группе риска» Провести работу по информированию населения, разработать дополнительные меры по стимулированию роста рождаемости (например, открытие муниципального детского клуба) 7 Участковым уполномоченным провести работу (разъяснения и рекомендации) по повышению безопасности соответствующих лиц в рамках текущей работы Отделу по социальной работе - провести анализ возможных мер по адресной поддержке соответствующих граждан 8 Распоряжение руководителю уголовного розыска и участковым уполномоченным по интенсификации работы по профилактике соответствующих преступлений Подготовка информационных материалов и работа с населением по снижению уровня виктимности 9 Распоряжение участковым уполномоченным о дополнительном информировании в рамках текущей работы о мерах безопасности при возникновении аварийных ситуаций Подготовка информационных материалов по безопасности в случае возникновения аварий, распространение данных материалов
Предположительно в течение первой и второй недели после данного совещания начинается непосредственная реализация принятого комплекса мер обеими сторонами процесса, соответственно, в течение первых трех недель возможны изменения по отдельным мерам, принимаемые в рабочем порядке, при этом первые реальные результаты по разработанным управленческим решениям могут наблюдаться не ранее, чем через полтора-два месяца, поэтому контроль результатов, в зависимости от периодичности обновления исходной информации, может производиться либо в рабочем порядке каждым из руководителей, либо может быть реализован в рамках следующего очередного совещания.
Разработанный механизм взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований является достаточно общим и требует дополнительной доработки при реализации ее в конкретных хозяйствующих субъектах, особенно в части реализации принятых управленческих решений и в части назначения ответственных сотрудников или подразделений, но при этом основные разработанные положения являются универсальными, и при некоторых условиях могут быть существенно упрощены.
На сам процесс взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении экономической безопасности муниципальных образований, а также его эффективность существенное влияние оказывают внешние и внутренние по отношению к процессу воздействия, такие, как уровень экономической стабильности, экономическое развитие, институциональная и территориальная инфраструктура муниципальных образований и страны в целом, потенциал участников взаимодействия, кроме того согласованность их интересов между собой и с целью взаимодействия.
Поэтому важную роль играет выстраивание логических и эффективных взаимоотношений между участниками взаимодействия, гарантирующее своевременное и качественное обеспечение экономической безопасности муниципальных образований. Очевидным представляется также наличие ряда неконтролируемых воздействия, влияние на которые в рамках рассматриваемого взаимодействия невозможно или неэффективно, но это не оказывает существенного влияния на общую функциональность разработанного механизма. Также, возможно, отрицательное влияние на эффективность модели может оказать недостаточная квалификация сотрудников субъектов взаимодействия и недостаточная проработанность общих инструментариев сбора и анализа данных, но к предмету настоящего исследования это напрямую не относится и может быть решено также в рамках внедрения и апробации разработанных соответствующих механизмов и алгоритмов взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Разработанный механизм взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в контексте повышения уровня экономической безопасности муниципальных образований, как было отмечено ранее, является достаточно общим и требует значительной адаптации для использования в рамках конкретных территорий с учетом их местных особенностей. Однако практика применения его основных положений в деятельности УМВД России по Выборгскому району Ленинградской области в сотрудничестве с администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области на протяжении периода более 12 месяцев показала его эффективность и перспективы более полного внедрения в повседневную работу.